Mål T‑579/22

ClientEarth AISBL

mot

Europeiska kommissionen

Tribunalens dom (sjätte avdelningen i utökad sammansättning) av den 10 september 2025

”Miljö – Århuskonventionen – Avslag på en begäran om intern omprövning – Artikel 10 i förordning (EG) nr 1367/2006 – Delegerad förordning (EU) 2021/2139 – Bioenergiverksamhet – Skogsbiomassa – Tillverkning av organiska baskemikalier – Basplastframställning – Taxonomi – Krav för tekniska granskningskriterier – Artikel 19 i förordning (EU) 2020/852 – Väsentliga bidrag till begränsningen av klimatförändringar – Artikel 10 i förordning 2020/852 – Omställningsverksamhet – Kvantitativt tröskelvärde – Entydiga vetenskapliga bevis – Livscykel – Försiktighetsprincipen – Principen om att inte orsaka betydande skada på miljömålen – Artikel 17 i förordning 2020/852 – Cirkulär ekonomi – Vattenresurser och marina resurser – Föroreningar”

Miljö – Århuskonventionen – Tillämpning på unionens institutioner – Möjlighet för icke-statliga organisationer att begära intern omprövning av förvaltningsåtgärder på miljöområdet – Precisering av skälen för omprövning – Krav på att ange i vilka delar det råder tvivel om den berörda rättsaktens laglighet

(Europaparlamentets och rådets förordning nr 1367/2006, artikel 10.1)

(se punkterna 27 och 28)
Miljö – Århuskonventionen – Tillämpning på unionens institutioner – Möjlighet för icke-statliga organisationer att begära intern omprövning av förvaltningsåtgärder på miljöområdet – Avslag på en begäran om intern omprövning – Domstolsprövning – Gränser – Uppenbart oriktig bedömning – Föreligger inte

(Europaparlamentets och rådets förordning nr 1367/2006, artikel 10, och förordning nr 2020/852, artikel 19.1)

(se punkterna 29–33, 87, 104 –108, 122, 143–147, 151 och 152)
Tillnärmning av lagstiftning – Bestämmelser som syftar till att främja hållbara investeringar – Fastställande av den miljömässiga hållbarheten av ekonomiska verksamheter – Tekniska granskningskriterier – Kommissionens fastställande – Kommissionens avvägning av de olika krav som är tillämpliga – Tillåtet

(Europaparlamentets och rådets förordning nr 2020/852, artiklarna 10.3 och 10.5, 11.3 och 11.5 och 19.1 f)

(se punkterna 52–57 och 94)
Tillnärmning av lagstiftning – Bestämmelser som syftar till att främja hållbara investeringar – Fastställande av den miljömässiga hållbarheten av ekonomiska verksamheter – Tekniska granskningskriterier – Kommissionens fastställande – Beaktande av gällande relevant unionslagstiftning – Tillåtet

(Europaparlamentets och rådets förordning 2018/841 och förordning nr 2020/852, artiklarna 10.1 a och 19.1 d; Europaparlamentets och rådets direktiv 2018/2001)

(se punkterna 61–71 och 95–100)
Tillnärmning av lagstiftning – Bestämmelser som syftar till att främja hållbara investeringar – Fastställande av den miljömässiga hållbarheten av ekonomiska verksamheter – Tekniska granskningskriterier – Kommissionens fastställande – Skyldighet att beakta produkternas eller tjänsternas livscykel – Räckvidd

(Europaparlamentets och rådets förordning 2020/852, skälen 34, 40 och 47 och artiklarna 19.1 g och 5; Europaparlamentets och rådets direktiv 2003/87)

(se punkterna 75–86 och 139–142)
Tillnärmning av lagstiftning – Bestämmelser som syftar till att främja hållbara investeringar – Tekniska granskningskriterier – Fastställande av den miljömässiga hållbarheten av ekonomiska verksamheter – Kommissionens fastställande – Kriterier som fastställts för bioenergiverksamhet – Ett kriterium om principen om kaskadanvändning av skogsbiomassa har inte tagits med – Otillräckliga vetenskapliga bevis – Ett stegvist tillvägagångssätt har tillämpats – Tillåtet

(Europaparlamentets och rådets förordning 2020/852, artikel 19.1 och 19.5; Europaparlamentets och rådets direktiv 2018/2001)

(se punkterna 114–128)
Tillnärmning av lagstiftning – Bestämmelser som syftar till att främja hållbara investeringar – Fastställande av den miljömässiga hållbarheten av ekonomiska verksamheter – Tekniska granskningskriterier – Kommissionens fastställande – Kriterier som fastställts för tillverkning av organiska baskemikalier och basplastframställning – Beaktande av de ekonomiska verksamheterna nedströms – Saknas

(Europaparlamentets och rådets förordning 2020/852, artiklarna 3 b, 9 c, 10.3 b, 17 i c i och ii och 17.2 och 19.1 g; Europaparlamentets och rådets direktiv 2000/60)

(se punkterna 156–172)
Tillnärmning av lagstiftning – Bestämmelser som syftar till att främja hållbara investeringar – Fastställande av den miljömässiga hållbarheten av ekonomiska verksamheter – Tekniska granskningskriterier – Kommissionens fastställande – Kriterier som fastställts för tillverkning av organiska baskemikalier – Klassificering som omställningsverksamhet – Uppenbart oriktig bedömning – Föreligger inte

(Europaparlamentets och rådets förordning nr 1907/2006, förordning nr 1272/2008 och förordning nr 2020/852, artiklarna 9 e, 10.3 b och 17.1 e)

(se punkterna 177–191)
Tillnärmning av lagstiftning – Bestämmelser som syftar till att främja hållbara investeringar – Fastställande av den miljömässiga hållbarheten av ekonomiska verksamheter – Tekniska granskningskriterier – Kommissionens fastställande – Kriterier som fastställts för basplastframställning – Avsaknad av kvantitativt tröskelvärde gällande användningen av förnybara råvaror – Tillåtet

(Europaparlamentets och rådets förordning 2020/852, artikel 19.1 c och k)

(se punkterna 201–207)
Tillnärmning av lagstiftning – Bestämmelser som syftar till att främja hållbara investeringar – Fastställande av den miljömässiga hållbarheten av ekonomiska verksamheter – Tekniska granskningskriterier – Kommissionens fastställande – Kriterier som fastställts för basplastframställning – Klassificering som omställningsverksamhet – Tillåtet – Det har inte införts ett kriterium för att fastställa avsaknaden av betydande skada orsakad av den ekonomiska verksamhet som omfattas av målet att övergå till en cirkulär ekonomi – Otillräckliga vetenskapliga bevis – Uppenbart oriktig bedömning – Föreligger inte

(Europaparlamentets och rådets förordning 2020/852, artiklarna 9 d, 10.3 b, 17.1 d, 19.1 g och 19.1 k och 19.5)

(se punkterna 220–231)

Resumé

Tribunalen fastställer Europeiska kommissionens beslut att avslå en begäran om intern omprövning av delegerad förordning 2021/2139 ( 1 ) om komplettering av förordning 2020/852 om inrättande av en ram för att underlätta hållbara investeringar ( 2 ) (nedan kallad taxonomiförordningen). I samband med detta uttalar sig tribunalen för första gången om vissa bestämmelser i taxonomiförordningen om bioenergiverksamhet, tillverkning av organiska baskemikalier och basplastframställning.

Genom taxonomiförordningen införs ett enhetligt klassificeringssystem för att på unionsnivå harmonisera kriterierna för att avgöra om en ekonomisk verksamhet är miljömässigt hållbar mot bakgrund av olika miljömål, såsom begränsningen av klimatförändringar. ( 3 )

I detta sammanhang har kommissionen antagit den delegerade förordningen för att komplettera taxonomiförordningen. I förordningen fastställs tekniska granskningskriterier för att avgöra under vilka villkor vissa ekonomiska verksamheter som rör bioenergi, tillverkning av organiska baskemikalier och basplastframställning kan anses bidra väsentligt till målet att begränsa klimatförändringarna och inte orsaka betydande skada för något av de andra miljömålen som fastställs i den förordningen.

ClientEarth, en ideell organisation bildad enligt belgisk rätt som bland annat har miljöskydd som mål, ingav med stöd av Århusförordningen ( 4 ) en begäran till kommissionen om intern omprövning av den delegerade förordningen, vilken enligt ClientEarth stred mot taxonomiförordningen.

Kommissionen avslog begäran om intern omprövning genom beslut av den 6 juli 2022 (nedan kallat det angripna beslutet), som är föremål för förevarande talan.

Tribunalens bedömning

Tribunalen börjar med att pröva ClientEarths grund enligt vilken kommissionen har gjort sig skyldig till felaktig rättstillämpning vad gäller kraven för de tekniska granskningskriterierna enligt artikel 19 i taxonomiförordningen.

Enligt punkt 1 f i denna bestämmelse ska de tekniska granskningskriterierna grundas på entydiga vetenskapliga bevis och försiktighetsprincipen i artikel 191 FEUF.

I detta sammanhang underkänner tribunalen, för det första, invändningen att kommissionen har tolkat begreppet ”entydiga vetenskapliga bevis” alltför restriktivt, på så sätt att det motsvarar ”vetenskapliga bevis som gör det möjligt att dra en slutsats”.

Tribunalen påpekar inledningsvis att ClientEarth varken har förklarat på vilket sätt kommissionens tolkning skulle medföra att det angripna beslutet är rättsstridigt eller varför den inte motsvarar ”bästa tillgängliga uppgifter” eller ”de senaste och mest tillförlitliga vetenskapliga bevisen”.

Därefter underkänner tribunalen ClientEarths argument att kommissionen ansåg sig kunna bortse från de bästa och vetenskapliga bevisen på grund av att den delegerade förordningen uppdaterades kontinuerligt. Detta argument grundar sig nämligen på en felaktig tolkning av det angripna beslutet, i vilket det endast anges att en alltför restriktiv tolkning av kravet på att beakta sådana bevis skulle äventyra syftet med taxonomiförordningen och frånta dess skyldighet att regelbundet se över de tekniska granskningskriterierna mot bakgrund av vetenskapliga och tekniska framsteg all ändamålsenlig verkan.

Slutligen har ClientEarth inte heller visat att försiktighetsprincipen har åsidosatts, eftersom ClientEarth inte har förklarat på vilket sätt den tolkning av artikel 19.1 f i taxonomiförordningen som gjordes i det angripna beslutet strider mot denna princip. I förevarande fall har ClientEarth nöjt sig med att göra gällande att kommissionen, i avsaknad av entydiga vetenskapliga bevis, är förhindrad att klassificera en viss verksamhet enligt nämnda förordning.

För det andra tillbakavisar tribunalen påståendet att kommissionen gjorde en felaktig tolkning av artikel 19.1 i taxonomiförordningen när den fann att den var tvungen att göra en avvägning mellan de olika krav som föreskrivs där. Tribunalen påpekar i detta avseende att denna bestämmelse innehåller ett antal krav som rör såväl innehållet i som utformningen av de tekniska granskningskriterierna. Dessutom ska de tekniska granskningskriterierna ta hänsyn till flera faktorer som har olika syften, bland annat miljömässiga, vetenskapliga, ekonomiska och finansiella mål och mål avseende genomförbarhet. Vid fastställandet av de tekniska granskningskriterierna ankommer det således på kommissionen att beakta samtliga krav som föreskrivs i artikel 19.1 i taxonomiförordningen genom att i förekommande fall finna en lämplig balans eller en lämplig överensstämmelse mellan dem.

För det tredje prövar tribunalen den felaktiga rättstillämpning som kommissionen enligt ClientEarth gjort sig skyldig till genom att enbart grunda sin bedömning på gällande unionslagstiftning, särskilt RED II‑direktivet ( 5 ) och LULUCF-förordningen ( 6 ). ClientEarth anser att nämnda lagstiftning, som kommissionen beaktat för att fastställa de tekniska granskningskriterierna för bioenergiverksamhet, fyller andra funktioner än taxonomiförordningen och grundar sig på föråldrade vetenskapliga bevis som inte uppfyller kraven i artikel 19.1 i denna förordning.

Tribunalen påpekar inledningsvis att kommissionen enligt nämnda förordning ska beakta ”all relevant befintlig unionslagstiftning” när den fastställer de tekniska granskningskriterierna, vilket innebär att kommissionen inte kan klandras för att ha beaktat gällande unionslagstiftning.

Vad närmare bestämt gäller påståendet att kriterierna i RED II‑direktivet och LULUCF-förordningen är föråldrade, noterar tribunalen att datumet för antagandet av lagstiftningen inte i sig kan visa att kraven i taxonomiförordningen inte är uppfyllda. Dessutom kan detta direktiv och denna förordning, med hänsyn till deras syfte, inte anses sakna relevans för fastställandet av de tekniska granskningskriterierna för bioenergiverksamhet. Tribunalen tillägger i detta avseende att taxonomiförordningen uttryckligen hänvisar till RED II‑direktivet och indirekt till LULUCF-förordningen och att de kriterier som fastställs i dessa båda rättsakter är nära förbundna med varandra när det gäller biodrivmedel, flytande biobränslen och biomassabränslen som produceras från skogsbiomassa.

För det fjärde finner tribunalen att kommissionen, i motsats till vad ClientEarth har gjort gällande, inte har åsidosatt skyldigheten enligt artikel 19.1 g i taxonomiförordningen att beakta livscykeln vid tillverkning av organiska baskemikalier och basplastframställning.

Tribunalen påpekar att kommissionen i det angripna beslutet visserligen angav att det var svårt att fullständigt integrera livscykelöverväganden i de tekniska granskningskriterierna, på grund av att det saknades användbara och jämförbara uppgifter. När det gäller tillverkning av organiska baskemikalier beaktade den emellertid bland annat direkta utsläpp av växthusgaser och när det gäller basplastframställning baserades de tekniska granskningskriterierna på expertutlåtanden och en livscykelanalys.

Tribunalen påpekar vidare att det enligt artikel 19.1 g i taxonomiförordningen varken krävs att det föreskrivs tekniska granskningskriterier som specifikt avser livscykeln eller att det görs en livscykelanalys i samtliga fall. Det krävs däremot att kommissionen beaktar livscykeln, särskilt de analyser av livscykeln som redan finns, när den antar de tekniska granskningskriterierna.

Därefter prövar tribunalen den grund som ClientEarth anfört avseende uppenbart oriktiga bedömningar vad gäller bioenergiverksamhet.

Sökanden gjorde gällande att kommissionen hade gjort en uppenbart oriktig bedömning genom att dra slutsatsen att förbränningen av skogsbiomassa väsentligt bidrar till att begränsa klimatförändringarna och inte orsakar någon betydande skada för miljömålen. Sökanden kritiserade närmare bestämt kommissionen för att ha behandlat alla råvaror från skogen på ett enhetligt sätt utan att följa rekommendationerna från den tekniska expertgruppen för hållbar finansiering. På denna punkt konstaterar tribunalen att sökanden inte har visat att de skäl som kommissionen åberopat för att inte följa dessa rekommendationer var behäftade med en uppenbart oriktig bedömning som skulle kunna påverka deras trovärdighet. Tribunalen tillägger att även importerat timmer, i motsats till vad ClientEarth har gjort gällande, beaktades vid fastställandet av de tekniska granskningskriterierna för ekonomisk bioenergiverksamhet, mot bakgrund av artikel 29.6 och 29.7 i RED II‑direktivet.

Vidare anser sökanden att kommissionen gjorde en felaktig bedömning när den fann att det inte fanns tillräckliga vetenskapliga uppgifter för att fastställa tekniska granskningskriterier avseende principen att inte orsaka betydande skada på målet att övergå till en cirkulär ekonomi när det gäller användning av skogsbiomassa i bioenergiverksamhet, i syfte att beakta principen om kaskadanvändning av skogsbiomassa.

Tribunalen påpekar i detta avseende att kommissionen i det angripna beslutet gjorde gällande att denna princip var extremt komplicerad och att tillräckliga vetenskapliga bevis var väsentliga för att fastställa lämpliga kriterier. I detta sammanhang ansåg kommissionen att den kunde tillämpa ett stegvist tillvägagångssätt i enlighet med artikel 19.5 i taxonomiförordningen. Kommissionen ansåg bland annat att RED II‑direktivet redan ålade aktörerna skyldigheter i fråga om avfallshierarkin och den cirkulära ekonomin, och att det i förslaget till direktiv om ändring av RED II direktivet bland annat föreskrevs att medlemsstaterna skulle säkerställa att energi från biomassa produceras på ett sätt som tar hänsyn till avfallshierarkin och principen om kaskadanvändning.

Sökanden har emellertid inte framfört några konkreta argument som gör det möjligt att motsäga kommissionens slutsats att det saknas vetenskapliga bevis och har inte visat att den analys som ledde till att det ovannämnda stegvisa tillvägagångssättet antogs var behäftad med en uppenbart oriktig bedömning.

Sedan prövar tribunalen grunden avseende uppenbart oriktiga bedömningar vid tillverkningen av organiska baskemikalier, vilken kommissionen enligt sökanden felaktigt klassificerade som en omställningsverksamhet i den mening som avses i artikel 10.2 i taxonomiförordningen. ( 7 )

ClientEarth gjorde i detta sammanhang bland annat gällande att kommissionen inte hade beaktat inverkan av produkternas livscykel. Tribunalen erinrar dock om att kommissionen inte var skyldig att föreskriva tekniska granskningskriterier som specifikt avser livscykeln eller att det görs en livscykelanalys i samtliga fall.

Sökanden gjorde även gällande att kommissionen, genom att klassificera tillverkningen av organiska baskemikalier som en omställningsverksamhet, eftersom den uteslutande är avsedd för användningar som är väsentliga för samhället, hade gjort en uppenbart oriktig bedömning av kriterierna för tillämpningen av principen att inte orsaka betydande skada på målet att förebygga och begränsa föroreningar.

Tribunalen påpekar emellertid att det framgår av det angripna beslutet att klassificeringen som en omställningsverksamhet endast kan godtas om tillverkningen av organiska baskemikalier sker med en process med lägre koldioxidintensitet. Denna klassificering ska inte heller tillämpas på tillverkning av organiska baskemikalier, eftersom det rör sig om tillverkning av ämnen som kan klassificeras för vissa faror och farokategorier, ”utom när det har visat sig att deras användning är nödvändig för samhället”. Sökanden kunde följaktligen inte klandra kommissionen för att inte ha lagt fram tillräckliga uppgifter om nedströmsanvändningen av farliga ämnen och deras användning, som är nödvändig för samhället.

Tribunalen tillägger att Reach-förordningen ( 8 ) och CLP-förordningen ( 9 ), till vilka det hänvisas i det angripna beslutet, i motsats till vad ClientEarth har gjort gällande, är relevanta i detta avseende. Det följer nämligen av de lagstadgade kemikaliesäkerhetskraven, vilka bland annat föreskrivs i nämnda förordningar, att nedströmsanvändningen av organiska baskemikalier är reglerad och att tillverkarna av dessa produkter, liksom andra aktörer i distributionskedjan, omfattas av en rad skyldigheter, bland annat i fråga om registrering, information och informationsutbyte.

Slutligen prövade tribunalen den grund som ClientEarth hade åberopat avseende basplastframställning.

Enligt sökanden borde kommissionen för denna verksamhet ha fastställt ett kvantitativt kriterium som fastställer en minimiandel förnybara råvaror som krävs för att denna tillverkning ska kunna klassificeras som en verksamhet som väsentligt bidrar till att begränsa klimatförändringarna. Tribunalen konstaterar emellertid att kommissionen i den delegerade förordningen har fastställt dels ett kvalitativt kriterium som kräver användning av förnybara råvaror i obestämda mängder, dels ett kvantitativt kriterium som kräver att utsläppen av växthusgaser inte överskrider de fastställda tröskelvärdena. Detta val är förenligt med artikel 19 i taxonomiförordningen, enligt vilken det inte är obligatoriskt att inkludera kvantitativa kriterier eller gränsvärden i de tekniska granskningskriterierna i alla situationer.

Kommissionen kan inte heller klandras för att i det angripna beslutet ha nämnt framtida ändringar av de tekniska granskningskriterierna. Enligt artikel 19.5 första och sista styckena i taxonomiförordningen är en sådan översyn obligatorisk minst vart tredje år för verksamheter som klassificerats som omställningsverksamheter, vilket omfattar basplastframställning.

ClientEarth kritiserade vidare kommissionen för att den inte hade fastställt tekniska granskningskriterier för att avgöra huruvida basplastframställning orsakar betydande skada på målet att övergå till en cirkulär ekonomi. Kommissionen har enligt ClientEarth inte heller följt en rekommendation från expertgruppen för hållbar finansiering i denna fråga.

Tribunalen börjar här med att konstatera att expertgruppens rekommendationer inte är bindande för kommissionen. Enligt artikel 19.1 g och 19.1 k i taxonomiförordningen ska dessutom de tekniska granskningskriterierna ta hänsyn till den aktuella verksamhetens livscykel, men även vara lätta att använda och kontrollera. Kommissionen ansåg i det angripna beslutet att det var svårt att integrera alla delar av livscykeln i de tekniska granskningskriterierna på grund av bristen på användbara och jämförbara uppgifter och det stora antalet användningsområden för biobaserad plast. Tribunalen kan inte sätta sig i kommissionens ställe när den bedömer huruvida vetenskapliga och komplexa uppgifter är verksamma eller tillräckliga för att avgöra huruvida det var möjligt att fastställa ett sådant tekniskt kriterium.

Eftersom tribunalen underkänner alla de argument som ClientEarth har anfört, ogillar den talan i dess helhet.

( 1 ) Kommissionens delegerade förordning (EU) 2021/2139 av den 4 juni 2021 om komplettering av Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2020/852 genom fastställande av tekniska granskningskriterier för att avgöra under vilka villkor en ekonomisk verksamhet ska anses bidra väsentligt till begränsningen av eller anpassningen till klimatförändringarna och för att avgöra om den ekonomiska verksamheten inte orsakar någon betydande skada för något av de andra miljömålen (EUT L 442, 2021, s. 1) (nedan kallad den delegerade förordningen).

( 2 ) Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2020/852 av den 18 juni 2020 om inrättande av en ram för att underlätta hållbara investeringar och om ändring av förordning (EU) 2019/2088 (EUT L 198, 2020, s. 13).

( 3 ) Artiklarna 9 och 10 i taxonomiförordningen.

( 4 ) Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1367/2006 av den 6 september 2006 om tillämpning av bestämmelserna i Århuskonventionen om tillgång till information, allmänhetens deltagande i beslutsprocesser och tillgång till rättslig prövning i miljöfrågor på gemenskapens institutioner och organ (EUT L 264, 2006, s. 13), i dess lydelse enligt Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2021/1767 av den 6 oktober 2021 (EUT L 356, 2021, s. 1) (nedan kallad Århuskonventionen).

( 5 ) Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2018/2001 av den 11 december 2018 om främjande av användningen av energi från förnybara energikällor (EUT L 328, 2018, s. 82) (nedan kallat RED II direktivet).

( 6 ) Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2018/841 av den 30 maj 2018 om inbegripande av utsläpp och upptag av växthusgaser från markanvändning, förändrad markanvändning och skogsbruk i ramen för klimat- och energipolitiken fram till 2030 och om ändring av förordning (EU) nr 525/2013 och beslut nr 529/2013/EU (EUT L 156, 2018, s. 1) (nedan kallad LULUCF-förordningen).

( 7 ) Omställningsverksamhet är verksamhet för vilken det inte finns några tekniskt och ekonomiskt genomförbara koldioxidsnåla alternativ, men som främjar omställningen till en klimatneutral ekonomi, förutsatt att vissa kriterier är uppfyllda.

( 8 ) Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1907/2006 av den 18 december 2006 om registrering, utvärdering, godkännande och begränsning av kemikalier (Reach), inrättande av en europeisk kemikaliemyndighet, ändring av direktiv 1999/45/EG och upphävande av rådets förordning (EEG) nr 793/93 och kommissionens förordning (EG) nr 1488/94 samt rådets direktiv 76/769/EEG och kommissionens direktiv 91/155/EEG, 93/67/EEG, 93/105/EG och 2000/21/EG (EUT L 396, 2006, s. 1).

( 9 ) Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1272/2008 av den 16 december 2008 om klassificering, märkning och förpackning av ämnen och blandningar, ändring och upphävande av direktiven 67/548/EEG och 1999/45/EG samt ändring av förordning (EG) nr 1907/2006 (EUT L 353, 2008, s. 1).