Mål T‑245/22

PGTEX Morocco

mot

Europeiska kommissionen

Tribunalens dom (tionde avdelningen i utökad sammansättning) av den 4 december 2024

”Dumpning – Utvidgning av den slutgiltiga antidumpningstull som införts på import av vissa vävda eller sydda glasfibermaterial med ursprung i Kina till att även omfatta import av dessa produkter som avsänds från Marocko – Undersökning om kringgående – Kringgående – Europa–Medelhavsavtalet om upprättande av en associering mellan EG och Marocko – Artikel 22 a i förordning (EU) 2016/1036 – Maktmissbruk – Villkor för att fastställa ett kringgående – Artikel 13 i förordning 2016/1036 – Förändring härrörande från sådant bruk, sådana processer eller sådan bearbetning för vilka det inte fanns någon annan tillräcklig grund eller ekonomisk motivering än införandet av tullen – Sammansättningsverksamhet – Färdigställande – Begreppet förädlingsvärde – Fortsatt subventionering av den importerade likadana produkten eller delar av denna produkt – Felaktig rättstillämpning – Uppenbart oriktig bedömning– Principen om icke-diskriminering – Likabehandling – Principen om god förvaltning – Artikel 18.1 och 18.3 i förordning 2016/1036 – Användning av tillgängliga uppgifter”

Gemensam handelspolitik – Skydd mot dumpning – Kringgående – Utvidgning av antidumpningstull – Utvidgning av slutgiltig antidumpningstull på import som avsänds från ett land som ingått ett associeringsavtal med unionen – Tillåtet – Villkor

(Europaparlamentets och rådets förordning 2016/1036, skäl 20 och artikel 13; kommissionens förordning 2022/302)

(se punkterna 40–43 och 45–53)
Gemensam handelspolitik – Skydd mot dumpning – Kringgående – Begrepp – Förändring av handelsmönstret mellan tredjeländer och unionen – Förändring som härrör från sådant bruk, sådana processer eller sådan bearbetning för vilka det inte finns tillräcklig grund eller ekonomisk motivering – Inrättande av en produktionsanläggning för tillverkning av en likadan produkt som de produkter som omfattas av antidumpningstullen i ett annat land än produktens ursprungsland – Tidsmässigt samband mellan inledandet av antidumpningsundersökningen och inrättandet av nämnda produktionsanläggning – Antagande om avsikt att undkomma tillämpningen av gällande antidumpningstullar – Bevisbörda

(Europaparlamentets och rådets förordning 2016/1036, artikel 13.1; kommissionens förordning 2022/302, skäl 67)

(se punkterna 78–89)
Gemensam handelspolitik – Skydd mot dumpning – Kringgående – Sammansättningsverksamhet – Begrepp – Färdigställande – Ingår

(Europaparlamentets och rådets förordning 2016/1036, artikel 13.1 tredje stycket, 13.1 fjärde stycket d och 13.2 b; kommissionens förordning 2022/302, skälen 73, 74 och 76)

(se punkterna 109–117)
Gemensam handelspolitik – Skydd mot dumpning – Kringgående – Sammansättningsverksamhet – Begrepp – Bedömningskriterier

(Europaparlamentets och rådets förordning 2016/1036, artikel 13.1 tredje stycket och 13.2; kommissionens förordning 2022/302, skälen 73, 74 och 76)

(se punkterna 120 och 121)
Gemensam handelspolitik – Skydd mot dumpning – Kringgående – Sammansättningsverksamhet – Delar som utgör 60 % eller mer av det sammanlagda värdet av delarna i den sammansatta produkten med ursprung i det land som omfattas av åtgärderna – Undantag – De införda delarnas förädlingsvärde överstiger 25 % av tillverkningskostnaden – Begreppet förädlingsvärde – Räckvidd – Beräkning – Tillverkningskostnader – Justering – Kriterier – Beaktande av den faktiska produktionskapacitetsutnyttjandegraden

(Europaparlamentets och rådets förordning 2016/1036, artiklarna 2.5 och 13.2 b; kommissionens förordning 2022/302, skälen 77–80, 82, 83, 88, 90 och 91)

(se punkterna 150–172)
Gemensam handelspolitik – Skydd mot dumpning – Kringgående – Sammansättningsverksamhet – Fastställande av införda delars förädlingsvärde – Justering av tillverkningskostnader – Tillåten – Ingen justering av tillverkningskostnaderna vid beräkningen av skademarginalen i antidumpningsundersökningen – Åsidosättande av likabehandlingsprincipen – Föreligger inte

(Europaparlamentets och rådets förordning 2016/1036, artiklarna 2.5 och 13.2 b; kommissionens förordning 2022/302, skälen 77–80, 82, 83, 88, 90 och 91)

(se punkt179)
Gemensam handelspolitik – Skydd mot dumpning – Kringgående – Undersökningens genomförande – Användning av tillgängliga uppgifter i fall av bristande samarbete från företagets sida – Villkor – Vägran att ge tillgång till nödvändiga uppgifter

(Europaparlamentets och rådets förordning 2016/1036, artiklarna 13.3, 18.1, 18.4 och 18.5; kommissionens förordning 2022/302, skälen 36, 37 och 39–41)

(se punkterna 198–208 och 210)

Resumé

Ett marockanskt bolag som tillhör den kinesiska företagsgruppen PGTEX har väckt talan om ogiltigförklaring av genomförandeförordning 2022/302 ( 1 ) om utvidgning av den slutgiltiga antidumpningstullen på import av vissa vävda och/eller sydda glasfibermaterial (nedan kallade GFM) med ursprung i Folkrepubliken Kina till att även omfatta import av GFM som avsänds från Marocko. I sin dom redogör Tribunalen närmare för Europeiska kommissionens möjlighet att utvidga de antidumpningstullar som införts mot Folkrepubliken Kina till att även omfatta import av likadana produkter från ett annat tredjeland med vilket Europeiska unionen har undertecknat ett associeringsavtal, när de gällande åtgärderna kringgås.

År 2020 antog kommissionen, efter sin antidumpningsundersökning, genomförandeförordning 2020/492 ( 2 ) om införande av slutgiltiga antidumpningstullar på import av vissa GFM med ursprung i Folkrepubliken Kina och Egypten.

År 2021 inledde kommissionen på begäran av Tech-Fab Europe eV, en sammanslutning av tillverkare av GFM i unionen, en undersökning avseende ett eventuellt kringgående av dessa antidumpningsåtgärder genom import av samma produkt som avsänds från Marocko, oavsett om produktens deklarerade ursprung är Marocko eller inte. Efter avslutad undersökning antog kommissionen den angripna genomförandeförordningen.

Sökandebolaget, PGTEX Morocco, ett marockanskt bolag som tillverkar och exporterar GFM till unionen, har yrkat att den angripna genomförandeförordningen ska ogiltigförklaras i den utsträckning den berör bolaget. Sökandebolaget har bland annat gjort gällande att associeringsavtalet mellan Europeiska unionen och Konungariket Marocko ( 3 ) har åsidosatts. Sökandebolaget har även bestritt slutsatsen att det inte fanns någon annan ekonomisk motivering för att inrätta sökandebolagets produktionsanläggning i Marocko än antidumpningstullen och kvalificeringen av sökandebolagets tillverkningsprocess i Marocko som ”sammansättningsverksamhet”.

Tribunalens bedömning

Associeringsavtalet och möjligheten att tillämpa bestämmelserna om kringgående i artikel 13 i förordning 2016/1036. ( 4 )

För det första prövar tribunalen huruvida kommissionen kunde använda sig av reglerna om förbud mot kringgående i artikel 13 i antidumpningsgrundförordningen för att utvidga de antidumpningstullar som införts på import av GFM från Kina till att även omfatta import av liknande produkter från Marocko, och bortse från den omständigheten att unionen har undertecknat ett associeringsavtal med Marocko.

Tribunalen påpekar i detta avseende att associeringsavtalet och artikel 13 i antidumpningsgrundförordningen är två handelspolitiska unionsinstrument med olika syften och logik. Det förstnämnda instrumentet är ett samarbetsinstrument som syftar till att främja den fria rörligheten för varor från Marocko inom unionen, bland annat genom att undanröja tullar och avgifter med motsvarande verkan. Det sistnämnda instrumentet är ett handelspolitiskt skyddsinstrument som syftar till att beivra otillbörliga handelsmetoder som kan leda till att de antidumpningsåtgärder som redan är i kraft gentemot tredjeländer blir mindre effektiva, genom att göra det möjligt för institutionerna att på vissa villkor utvidga dessa antidumpningsåtgärder till att även omfatta import av likadana produkter med ursprung i bland annat ett annat land, för att undvika att antidumpningsåtgärderna kringgås.

Eftersom kommissionen ansåg att PGTEX-gruppen hade använt sig av Marockos territorium för att kringgå den antidumpningstull som införts på kinesisk import av GFM utvidgade kommissionen genom den angripna genomförandeförordningen i förevarande fall antidumpningstullen till att även omfatta GFM som avsänds från Marocko. Den sålunda utvidgade tullen, som har till enda syfte att säkerställa att den antidumpningstull som påförts Kina tillämpas effektivt, kan för övrigt inte särskiljas från den sistnämnda tullen, vilken den kompletterar. Kommissionen riktade således den angripna genomförandeförordningen mot de kinesiska företagen i PGTEX-gruppen för att hindra dessa företag från att utnyttja Marockos territorium för att undandra sig den antidumpningstull som införts på kinesisk import av GFM.

Tribunalen påpekar i detta avseende att associeringsavtalet mellan Marocko och unionen inte hindrar unionen från att vidta åtgärder för mot kringgående för att motverka sådant beteende som beskrivits ovan, under förutsättning att samtliga villkor för tillämpning av artikel 13 i antidumpningsgrundförordningen är uppfyllda. En annan tolkning skulle kunna frånta unionen ett viktigt handelspolitiskt skyddsinstrument för att säkerställa ett effektivt skydd för unionsindustrin och förvandla Marocko till en ekonomisk ”frihandelszon”, där de ekonomiska aktörerna på alla möjliga sätt skulle kunna kringgå antidumpningsåtgärderna, vilket skulle strida mot Marockos och unionens ömsesidiga åtaganden inom ramen för detta avtal.

Enligt tribunalen begick kommissionen således inte något fel när den använde sig av bestämmelserna om kringgående i artikel 13 i antidumpningsgrundförordningen.

Bedömning av villkoren för tillämpning av artikel 13 i antidumpningsgrundförordningen i förevarande fall

Tribunalen erinrar för det andra om att enligt artikel 13.1 i antidumpningsgrundförordningen hör till de nödvändiga villkoren för att kunna fastställa ett kringgående för det första en förändring i handelsmönstret mellan ett tredjeland och unionen eller mellan företag i det land som omfattas av åtgärder och unionen och för det andra att denna förändring härrör från sådant bruk, sådana processer eller sådan bearbetning för vilka det inte finns någon annan tillräcklig grund eller ekonomisk motivering än införandet av tullen. ( 5 ) Vidare framgår det av fjärde stycket i samma bestämmelse att sammansättningsverksamhet i unionen eller i ett tredjeland hör till sådant bruk, sådana processer eller sådan bearbetning som kan utgöra ett kringgående.

I förevarande fall har kommissionen, efter att ha konstaterat att ökningen av exporten av GFM från Marocko till unionen utgör en förändring i handelsmönstret mellan dessa stater, analyserat det andra nödvändiga villkoret för att fastställa förekomsten av ett kringgående vad gäller inrättandet av sökandens produktionsanläggning i Marocko.

Tribunalen påpekar för det första att kommissionen inte begick något fel när den slog fast att det inte fanns någon annan tillräcklig grund eller ekonomisk motivering för att inrätta en anläggning för tillverkning av GFM i Marocko än att kringgå gällande antidumpningstullar.

Beslutet att inrätta denna produktionsanläggning fattades nämligen i mars 2019, det vill säga strax efter inledandet av den antidumpningsundersökning som ledde till införandet av antidumpningstullar på kinesisk import av GFM, och färdigställdes i oktober 2019, det vill säga sju månader efter det att undersökningen inleddes.

Förekomsten av ett sådant tidsmässigt samband mellan inledandet av antidumpningsundersökningen och inrättandet av sökandens produktionsanläggning i Marocko kan enligt rättspraxis motivera antagandet att syftet med att inrätta en fabrik i det land från vilket varorna exporteras är att undkomma följderna av handelspolitiska åtgärder.

I närvaro av ett sådant tidsmässigt sammanträffande ankommer det på den berörda ekonomiska aktören att lägga fram bevis för en annan skälig grund för inrättandet av en produktionsanläggning i det land från vilket varorna exporteras. Det ankom således på sökandebolaget att visa att det förelåg en annan grund eller ekonomisk motivering för inrättandet av dess produktionsanläggning i Marocko än att undkomma de aktuella antidumpningsåtgärderna, vilket sökandebolaget i förvarande fall inte har gjort.

Sökandebolaget har dessutom felaktigt gjort gällande att kommissionen har åsidosatt sin skyldighet att omsorgsfullt och opartiskt pröva samtliga relevanta omständigheter i det enskilda fallet, eftersom kommission gjorde en korrekt bedömning av den bevisning som sökandebolaget hade lagt fram och gjorde en riktig bedömning när den fann att denna bevisning inte påverkade kommissionens slutsats.

För det andra gjorde kommissionen varken fel eller åsidosatte artikel 13 i antidumpningsgrundförordningen när den drog slutsatsen att tillverkningsprocessen för GFM i Marocko är en färdigställandeprocess, vilken omfattas av begreppet sammansättningsverksamhet i den mening som avses i denna bestämmelse.

I förevarande fall har tribunalen gjort en bokstavlig, kontextuell och teleologisk analys av den berörda bestämmelsen för att avgöra huruvida begreppet sammansättningsverksamhet ska ges en vid tolkning som kan omfatta färdigställandeprocesser, vilket kommissionen har förespråkat, eller en restriktiv tolkning enligt vilken sistnämnda processer inte omfattas av begreppet sammansättningsverksamhet, vilket sökandebolaget har föreslagit.

Tribunalen påpekar i detta avseende att antidumpningsgrundförordningen varken innehåller någon definition av begreppet sammansättningsverksamhet eller av begreppet färdigställande. Det preciseras inte heller huruvida färdigställandeprocesserna ingår i begreppet sammansättningsverksamhet.

I detta sammanhang hör färdigställandet inte till det bruk, de processer eller den bearbetning som kan utgöra kringgående i den mening som avses i artikel 13.1 i antidumpningsgrundförordningen. I artikel 13.2 b, ( 6 ) där det anges på vilka villkor en sammansättningsverksamhet ska anses kringgå de gällande åtgärderna, hänvisas emellertid till färdigställande. En sådan hänvisning tyder på att färdigställandeprocesserna kan tolkas som en typ av sammansättningsverksamhet.

Dels är en sådan tolkning förenlig med det mål som ligger till grund för unionslagstiftningen om kringgående, det vill säga att säkerställa effektiviteten av de antidumpningsåtgärder som antas av unionen och förhindra att de kringgås, dels stöds en sådan tolkning av den omständigheten att lagstiftaren har avsett att ge unionsinstitutionerna ett brett tolkningsutrymme när det gäller definitionen av kringgående.

De omständigheter som sökandebolaget har åberopat, såsom att tillverkningsprocessen för GFM är komplicerad, påverkar inte kvalificeringen av tillverkningsprocessen för GFM i Marocko som en sammansättningsverksamhet eller ett färdigställande. För att en sammansättningsverksamhet ska anses kringgå de gällande åtgärderna hänvisas det i artikel 13.2 i antidumpningsgrundförordningen nämligen till andelen använda delar från det land som omfattas av åtgärderna och till ökningen av de införda delarnas värde genom verksamheten i fråga.

Vad för det tredje gäller fastställandet av sammansättningsverksamhetens förädlingsvärde, i den mening som avses i artikel 13.2 b i antidumpningsgrundförordningen, gjorde kommissionen varken en uppenbart oriktig bedömning eller åsidosatte denna bestämmelse när den justerade deprecieringskostnaderna, såsom dessa beräknats av sökanden, genom att ta hänsyn till den faktiska kapacitetsutnyttjandegraden under referensperioden och bortsåg från de tre alternativa metoder för beräkning av förädlingsvärdet som sökandebolaget hade föreslagit.

Tribunalen påpekar i detta avseende att det framgår av såväl sammanhanget som syftet med artikel 13 i antidumpningsgrundförordningen att det, för att fastställa sammansättningsverksamhetens förädlingsvärde, endast är nödvändigt att beakta de kostnader som har samband med den faktiska produktionen av GFM, det vill säga endast de deprecierings- och hyreskostnader som har samband med driften av de maskiner som faktiskt användes för att tillverka de delar som faktiskt införts under referensperioden.

I förevarande fall meddelade sökandebolaget kommissionen de deprecieringskostnader som beräknats på grundval av den teoretiskt maximala användningen av bolagets samtliga maskiner. Eftersom kommissionen ansåg att de deprecierings- och hyreskostnader som sökandebolaget hade meddelat inte på ett trovärdigt sätt speglade ökningen av de införda delarnas värde gjorde kommissionen nödvändiga justeringar. Kommissionen utgick från den kapacitetsutnyttjandegrad som sökanden hade meddelat och som sökanden inte bestritt

Eftersom både deprecieringskostnaden, som sökandebolaget hade beräknats på grundval av den teoretiskt maximala kapaciteten, och kapacitetsutnyttjandet beräknades på grundval av samma antal GFM-maskiner, som om dessa hade varit i drift under hela referensperioden, är det inte i sak felaktigt att använda resultatet av den ena beräkningen för att justera resultatet av den andra beräkningen.

Vad gäller de andra metoder för att beräkna förädlingsvärdet som sökandebolaget föreslog för kommissionen gjorde kommissionen en riktig bedömning när den fann att dessa inte var lämpade att spegla ökningen av de införda delarnas värde.

För det fjärde åsidosatte kommissionen inte principerna om icke-diskriminering och likabehandling genom att göra ovannämnda justeringar för att fastställa förädlingsvärdet, även om kommissionen vid beräkningen av skademarginalen inte justerade unionsindustrins tillverkningskostnad, trots konstaterandet att endast en liten del av produktionskapaciteten utnyttjades.

Användningen av tillverkningskostnaderna för att beräkna unionsindustrins skademarginal till följd av dumpad import och användningen av tillverkningskostnaderna för att beräkna ökningen av de införda delarnas värde genom sammansättningsverksamhet eller färdigställande, för att utröna huruvida antidumpningsåtgärder kringgås, sker nämligen i olika sammanhang och har olika syften. För att styrka denna invändning hade sökandebolaget behövt förklara på vilket sätt kommissionen, genom att använda dessa kostnader på ett annat sätt, hade åsidosatt principerna om icke-diskriminering och likabehandling. Så skedde dock inte i förevarande fall.

Eftersom kommissionen omsorgsfullt och opartiskt prövade samtliga relevanta omständigheter i det enskilda fallet, och justerade kostnaderna med beaktande av sökandebolagets förklaringar avseende maskinanvändningen och hyreskostnaderna, kan tribunalen inte heller godta invändningen om åsidosättande av rätten till god förvaltning.

Användningen av tillgängliga uppgifter

Tribunalen prövar slutligen den grund genom vilken sökanden har kritiserat kommissionen för att ha åsidosatt artikel 18 i antidumpningsgrundförordningen genom att använda sig av tillgängliga uppgifter, trots att sökanden tillhandahållit de uppgifter som kommissionen begärt.

Enligt första stycket i denna bestämmelse får kommissionen under sin antidumpningsundersökning använda tillgängliga uppgifter på bekostnad av uppgifter som är specifika för en eller flera berörda parter, om en berörd part vägrar att ge tillgång till eller lämnar de nödvändiga uppgifterna eller väsentligen hindrar undersökningen.

I förevarande fall framgår det av den angripna genomförandeförordningen att kommissionen vid sin analys utgick från de försäljningsuppgifter och kostnadsuppgifter som sökandebolaget hade lämnat. Kommissionen använde sig även av statistiska uppgifter för att avhjälpa den bristande tillförlitligheten hos de uppgifter som sökandebolaget hade lämnat om exportförsäljningsvolymerna till unionen och för att fastställa huruvida handelsmönstret hade förändrats, vilket sökanden inte har bestritt. Kommissionen använde däremot inte tillgängliga uppgifter för att bevisa att det förelåg en sammansättningsverksamhet eller ett färdigställande.

Tribunalen anser därför att denna grund är verkningslös.

Mot bakgrund av det ovan anförda ogillar tribunalen talan i dess helhet.

( 1 ) Kommissionens genomförandeförordning (EU) 2022/301 av den 24 februari 2022 om utvidgning av den slutgiltiga utjämningstull som infördes genom genomförandeförordning (EU) 2020/776 på import av vissa vävda och/eller sydda glasfibermaterial med ursprung i Folkrepubliken Kina till att även omfatta import av vissa vävda och/eller sydda glasfibermaterial som avsänds från Marocko, oavsett om produkternas deklarerade ursprung är Marocko eller inte, samt om avslutande av undersökningen beträffande eventuellt kringgående av de utjämningsåtgärder som infördes genom genomförandeförordning (EU) 2020/776 på import av vissa vävda och/eller sydda glasfibermaterial med ursprung i Egypten genom import av vissa vävda och/eller sydda glasfibermaterial som avsänds från Marocko, oavsett om produkternas deklarerade ursprung är Marocko eller inte (EUT L 46, 2022, s. 49) (nedan kallad den angripna genomförandeförordningen).

( 2 ) Kommissionens genomförandeförordning (EU) 2020/492 av den 1 april 2020 om införande av slutgiltiga antidumpningstullar beträffande import av vissa vävda och/eller sydda glasfibermaterial med ursprung i Folkrepubliken Kina och Egypten (EUT L 108, 2020, s. 1).

( 3 ) Europa–Medelhavsavtalet om upprättande av en associering mellan Europeiska gemenskaperna och deras medlemsstater, å ena sidan, och Konungariket Marocko, å andra sidan (EGT L 70, 2000, s. 2), i dess ändrade lydelse (nedan kallat associeringsavtalet).

( 4 ) Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2016/1036 av den 8 juni 2016 om skydd mot dumpad import från länder som inte är medlemmar i Europeiska unionen (EUT L 176, 2016, s. 21) (nedan kallad antidumpningsgrundförordningen).

( 5 ) De två andra villkoren är att det ska finnas bevisning för skada eller för att de positiva verkningarna av de gällande antidumpningsåtgärderna undergrävs i fråga om priser på eller kvantiteter av den undersökta produkten och att det ska finnas bevisning för dumpning i förhållande till de normalvärden som tidigare fastställts för den berörda produkten.

( 6 ) Enligt denna bestämmelse ska en hopsättningsverksamhet i unionen eller i ett tredjeland anses utgöra kringgående av de gällande åtgärderna om ”delarna utgör 60 % eller mer av det sammanlagda värdet av delarna i den sammansatta produkten; dock ska kringgående inte i något fall anses ske när ökningen av de införda delarnas värde genom sammansättningsverksamheten eller färdigställandet överstiger 25 % av tillverkningskostnaden”.