Preliminär utgåva

TRIBUNALENS DOM (nionde avdelningen i utökad sammansättning)

den 17 juli 2024 (*)

”Gemensam utrikes- och säkerhetspolitik – Restriktiva åtgärder som vidtagits på grund av situationen i Syrien – Frysning av penningmedel och ekonomiska resurser – Restriktioner för inresa till medlemsstaternas territorium – Förteckning över personer, enheter och organ vars penningmedel och ekonomiska resurser ska frysas eller som är föremål för restriktioner avseende inresa i medlemsstaterna – Beslut att sökanden ska föras upp och kvarstå i förteckningen – Arvinge till en person som redan är föremål för restriktiva åtgärder – Rätten till försvar – Oriktig bedömning – Utomobligatoriskt skadeståndsansvar”

I mål T‑209/22,

Shahla Makhlouf, Fairfax, Virginia (Förenta staterna), företrädd av advokaterna G. Karouni och E. Assogba,

sökande,

mot

Europeiska unionens råd, företrätt av A. Limonet och V. Piessevaux, i egenskap av ombud,

svarande,

meddelar

TRIBUNALEN (nionde avdelningen i utökad sammansättning),

sammansatt av ordföranden L. Truchot samt domarna H. Kanninen, R. Frendo (referent), M. Sampol Pucurull och T. Perišin,

justitiesekreterare: handläggaren L. Ramette,

med beaktande av det skriftliga förfarandet,

efter förhandlingen den 16 juni 2023,

följande

Dom

1        Genom sin talan yrkar sökanden, Shahla Makhlouf, dels på grundval av artikel 263 FEUF att, för det första, rådets genomförandebeslut (Gusp) 2022/242 av den 21 februari 2022 om genomförande av beslut 2013/255/Gusp om restriktiva åtgärder mot Syrien (EUT L 40, 2022, s. 26) och rådets genomförandeförordning (EU) 2022/237 av den 21 februari 2022 om genomförande av förordning (EU) nr 36/2012 om restriktiva åtgärder med hänsyn till situationen i Syrien (EUT L 40, 2022, s. 6) (nedan tillsammans kallade de ursprungliga rättsakterna) ska ogiltigförklaras och, för det andra, att rådets beslut (Gusp) 2023/1035 av den 25 maj 2023 om ändring av beslut 2013/255/Gusp om restriktiva åtgärder med hänsyn till situationen i Syrien (EUT L 139, 2023, s. 49) och rådets genomförandeförordning (EU) 2023/1027 av den 25 maj 2023 om genomförande av förordning (EU) nr 36/2012 om restriktiva åtgärder med hänsyn till situationen i Syrien (EUT L 139, 2023, s. 1) (nedan tillsammans kallade rättsakterna om kvarstående) ska ogiltigförklaras i de delar som de berör henne (nedan tillsammans kallade de angripna rättsakterna), dels, på grundval av artikel 268 FEUF, att skadestånd ska utges för den skada hon lidit på grund av antagandet av de angripna rättsakterna.

 Bakgrund till tvisten och omständigheter som inträffat efter det att talan väckts

2        Sökanden är dotter till Mohammed Makhlouf, syrisk affärsman.

3        Förevarande mål har uppkommit i samband med de restriktiva åtgärder som har antagits av Europeiska unionens råd från år 2011 och framåt mot Syrien och personer som är ansvariga för det våldsamma förtrycket av civilbefolkningen i Syrien.

4        Den 9 maj 2011 antog rådet beslut 2011/273/Gusp om restriktiva åtgärder mot Syrien (EUT L 121, 2011, s. 11) genom vilket det ”med kraft [fördömde] det brutala kuvandet … av fredliga protester på olika platser i Syrien”. Rådet införde bland annat restriktioner mot inresa till Europeiska unionens territorium samt frysning av tillgångar och ekonomiska resurser som tillhör, ägs, innehas eller kontrolleras av vissa personer och enheter ”som är ansvariga för det våldsamma förtrycket av civilbefolkningen i Syrien”. Eftersom rådet ansåg att lagstiftningsåtgärder på unionsnivå var nödvändiga för att säkerställa genomförandet av beslut 2011/273 antog detta även förordning (EU) nr 442/2011 av den 9 maj 2011 om restriktiva åtgärder med hänsyn till situationen i Syrien (EUT L 121, 2011, s. 1).

5        Namnen på de personer ”som är ansvariga för det våldsamma förtrycket av civilbefolkningen i Syrien” samt namnen på de fysiska och juridiska personer och enheter som har anknytning till dem angavs i bilagan till beslut 2011/273 och i bilaga II till förordning nr 442/2011.

6        Den 1 augusti 2011 antog rådet genomförandebeslut 2011/488/Gusp, om genomförande av beslut 2011/273/Gusp om restriktiva åtgärder mot Syrien (EUT L 199, 2011, s. 74) och genomförandeförordning (EU) nr 755/2011 om genomförande av förordning (EU) nr 442/2011 om restriktiva åtgärder med hänsyn till situationen i Syrien (EUT L 199, 2011, s. 33) i syfte att uppta bland annat Mohammed Makhlouf i respektive bilagor där de personer och enheter som var föremål för de restriktiva åtgärderna stod förtecknade (se punkt 5 ovan).

7        Den 18 januari 2012 antog rådet förordning (EU) nr 36/2012 om restriktiva åtgärder med hänsyn till situationen i Syrien och om upphävande av förordning (EU) nr 442/2011 (EUT L 16, 2012, s. 1), och den 31 maj 2013 antog det beslut 2013/255/Gusp om restriktiva åtgärder mot Syrien (EUT L 147, 2013, s. 14) (nedan tillsammans kallade de grundläggande rättsakterna) bland annat för att införa restriktiva åtgärder mot personer som gagnas av eller stöder regimens politik och personer förbundna med dessa. Namnen på dessa återfinns numera i bilaga II till förordning nr 36/2012 och i bilagan till beslut 2013/255 (nedan kallade de omtvistade förteckningarna).

8        Med tanke på det allvarliga läget i Syrien antog rådet den 12 oktober 2015 beslut (Gusp) 2015/1836 om ändring av beslut 2013/255/Gusp om restriktiva åtgärder mot Syrien (EUT L 266, 2015, s. 75), i enlighet med vad som anges i skäl 5 i detta, och förordning (EU) 2015/1828 om ändring av förordning nr 36/2012 (EUT L 266, 2015, s. 1) (nedan tillsammans kallade rättsakterna av år 2015).

9        Rådet ansåg att de restriktiva åtgärder som ursprungligen antogs genom beslut 2011/273 inte hade förmått få ett slut på den syriska regimens brutala repression mot civilbefolkningen och beslutade därför, såsom framgår av skäl 5 i beslut 2015/1836, ”att det [var] nödvändigt att vidmakthålla och säkerställa effektiviteten i de befintliga restriktiva åtgärderna genom att vidareutveckla dem samtidigt som man upprätthåller den riktade och differentierade modellen och har den syriska befolkningens humanitära villkor i åtanke” eftersom rådet ansåg att ”vissa kategorier av personer och enheter, med tanke på de särskilda förhållanden som [rådde] i Syrien, [var] av särskild relevans för effektiviteten i dessa restriktiva åtgärder”.

10      Följaktligen ändrades lydelsen av artiklarna 27 och 28 i beslut 2013/255 genom beslut 2015/1836. I dessa artiklar föreskrivs numera restriktioner mot inresa till och transitering genom medlemsstaternas territorier samt frysning av penningmedel och ekonomiska resurser för personer i de kategorier som anges i punkt 2 a–g vilka står förtecknade i bilaga I, utom för det fall i enlighet med punkt 3 att det föreligger ”tillräckliga uppgifter om att de inte, eller inte längre, har samröre med regimen eller utövar inflytande över den och inte heller utgör någon reell risk i fråga om kringgående”.

11      Eftersom ”makten inom den nuvarande syriska regimen”, såsom framgår av skäl 7 i beslut 2015/1836, ”mot bakgrund av att maktutövningen i Syrien sedvanligen är familjebaserad, är koncentrerad till inflytelserika medlemmar av familjerna al-Asad (även skrivet Assad) och Makhlouf”, bör det föreskrivas restriktiva åtgärder mot vissa medlemmar av dessa familjer både för att genom dem direkt påverka regimen att ändra på sin repressiva politik och för att undgå risken att de restriktiva åtgärderna kringgås med hjälp av familjemedlemmar.

12      I och med antagandet av rättsakterna av år 2015 omfattar artiklarna 27.2 b och 28.2 b i beslut 2013/255 sålunda även ”medlemmarna av familjerna Assad och Makhlouf” (nedan kallat kriteriet familjetillhörighet). Jämsides med detta kompletterades artikel 15 i förordning nr 36/2012 med punkten 1a b, i vilken det föreskrivs att dessa familjemedlemmars tillgångar ska frysas (nedan tillsammans med artiklarna 27.2 b och 28.2 b i beslut 2013/255 kallade bestämmelser som inför kriteriet familjetillhörighet).

13      Den 12 september 2020 avled Mohammed Makhlouf (nedan kallad den avlidne). Vid denna tidpunkt kvarstod hans namn i de omtvistade förteckningarna.

14      Den 21 februari 2022 upptog rådet genom de ursprungliga rättsakterna sökanden som post 320 i de omtvistade förteckningarna med följande motivering:

”Dotter till Mohammed Makhlouf. Medlem av familjen Makhlouf”

15      För att motivera upptagandet av sökanden i de omtvistade förteckningarna grundade sig rådet på beslutet om inledande av arvsförfarandet efter den avlidne utfärdat av en syrisk domstol och daterat den 27 september 2020 (nedan kallat beslutet om att inleda arvsförfarandet).

16      Tre dagar efter antagandet av de ursprungliga rättsakterna, nämligen den 24 februari 2022, antog rådet beslut (Gusp) 2022/306 om genomförande av beslut 2013/255 (EUT L 46, 2022, s. 95) och genomförandebeslut (EU) 2022/299 om genomförande av förordning nr 36/2012 (EUT L 46, 2022, s. 1) i syfte att stryka den avlidnes namn från de omtvistade förteckningarna.

17      Den 12 april 2022 tillställde sökanden rådet en begäran om att hennes namn skulle avföras från de omtvistade förteckningarna.

18      Rådet avslog denna begäran om omprövning genom skrivelse av den 31 maj (nedan kallat rådets svar) med motiveringen att det förelåg tillräckliga skäl för att låta hennes namn kvarstå i de omtvistade förteckningarna eftersom hon var medlem av familjen Makhlouf och arvinge till den avlidne. Rådet informerade vid detta tillfälle sökanden om beslutet att inleda arvsförfarandet, vilket stödde skälet för att uppta henne i förteckningarna.

19      I sitt svar underrättade rådet sökanden om antagandet av rådets beslut (Gusp) 2022/849 av den 30 maj 2022 om ändring av beslut 2013/255 (EUT L 148, 2022, s. 52) och om rådets genomförandeförordning (EU) 2022/840 av den 31 maj 2022 om genomförande av förordning nr 36/2012 (EUT L 148, 2022, s. 8), genom vilka rådet hade låtit henne kvarstå i de omtvistade förteckningarna fram till den 1 juni 2023.

20      Den 25 maj 2023 antog rådet rättsakterna om kvarstående genom vilka tillämpningen av de grundläggande rättsakterna och de omtvistade förteckningarna, mot bland annat sökanden, förlängdes fram till den 1 juni 2024.

 Parternas yrkanden

21      Efter justeringen av talan i enlighet med artikel 86 i rättegångsreglerna har sökanden yrkat att tribunalen ska

–        ogiltigförklara de angripna rättsakterna,

–        förplikta rådet att till henne utbetala dels ett skadestånd på 30 000 euro såsom ersättning för den ideella skada hon lidit på grund av antagandet av de ursprungliga rättsakterna, dels ett skadestånd på 30 000 euro såsom ersättning för den ideella skada hon lidit på grund av rättsakterna om kvarstående, och

–        förplikta rådet att ersätta rättegångskostnaderna.

22      Rådet har yrkat att tribunalen ska

–        i första hand, ogilla talan i dess helhet,

–        i andra hand, i händelse av att de ursprungliga rättsakterna ogiltigförklaras i de delar de avser sökanden, låta verkan av genomförandebeslut 2022/242 kvarstå i de delar som det berör henne fram till dess att ogiltigförklaringen av genomförandeförordning 2022/237 får verkan, och

–        förplikta sökanden att ersätta rättegångskostnaderna.

 Rättslig bedömning

 Huruvida justeringen av talan kan tas upp till prövning

23      Genom sin inlaga om justering av talan yrkar sökanden, med stöd av artikel 86 i rättegångsreglerna, att räckvidden av hennes ansökan ska utvidgas så att denna avser ogiltigförklaring av rättsakterna om kvarstående i de delar som de berör henne.

24      Vid förhandlingen bestred rådet att justeringen av talan kan tas upp till prövning och gjorde gällande att sökanden inte hade bestritt beslut 2022/849 och inte heller genomförandeförordning 2022/840 genom vilka upptagandet av sökanden i de omtvistade förteckningarna hade bibehållits före antagandet av rättsakterna om kvarstående.

25      Det bör härvid erinras om att artikel 86.1 i rättegångsreglerna har följande lydelse: ”När den rättsakt som en talan om ogiltigförklaring avser har ersatts av eller ändrats genom en annan rättsakt som rör samma sak, får sökanden, innan den muntliga delen av förfarandet har avslutats … justera talan för att ta hänsyn till denna nya omständighet.”

26      I förevarande mål bör det, för det första, noteras att såväl de ursprungliga rättsakterna som rättsakterna om kvarstående, i de delar som de berör sökanden, syftar till att införa individuella restriktiva åtgärder mot henne som består i restriktioner för inresa samt frysning av penningmedel och ekonomiska resurser.

27      Inom ramen för den ordning genom vilken det har införts restriktiva åtgärder mot Syrien tas, för det andra, i fråga om individuella restriktiva åtgärder de personer, enheter eller organ som restriktionerna riktar sig mot upp i de omtvistade förteckningarna vilka återfinns i bilagorna till beslut 2013/255 och förordning nr 36/2012.

28      I detta sammanhang har bilagorna till beslut 2013/255 och förordning nr 36/2012 ändrats genom de ursprungliga rättsakterna för att bland annat sökanden ska kunna upptas i de omtvistade förteckningarna. Vad avser rättsakterna om kvarstående måste det konstateras dels att beslut 2023/1035 har förlängt tillämpningen av beslut 2013/255 fram till den 1 juni 2024, i vars bilaga I, i dess lydelse enligt genomförandebeslut 2022/242, detta namn anges, dels att bilaga II till förordning nr 36/2012 har ändrats genom genomförandeförordning 2023/1027, men att namnet åtminstone underförstått kvarstår i nämnda bilaga. Därmed ska rättsakterna om kvarstående i enlighet med artikel 86.1 i rättegångsreglerna anses ha ersatt de ursprungliga rättsakterna.

29      Tribunalen finner att det härav följer att sökanden i enlighet med de processekonomiska skäl som ligger till grund för artikel 86 i rättegångsreglerna (se, för ett liknande resonemang, dom av den 13 september 2018, Almaz-Antey/rådet, T‑515/15, ej publicerad, EU:T:2018:545, punkterna 43 och 44), efter det att hon i ansökan hade yrkat att de ursprungliga rättsakterna skulle ogiltigförklaras, inom ramen för förevarande förfarande hade rätt att justera talan för att däri även yrka att rättsakterna om kvarstående skulle ogiltigförklaras, och detta trots att hon inte dessförinnan hade justerat talan för att yrka ogiltigförklaring av beslut 2022/849 samt av genomförandeförordning 2022/840.

30      Tribunalen finner därmed att justeringen av talan kan tas upp till prövning.

 Yrkandena om ogiltigförklaring

31      Till stöd för sina yrkanden om ogiltigförklaring åberopar sökanden fyra grunder som avser följande:

–        Den första grunden: åsidosättande av processrättsliga skyddsregler.

–        Den andra grunden: oriktig bedömning.

–        Den tredje och den fjärde grunden: olaglig och oproportionerlig kränkning av sökandens grundläggande rätt till egendom.

32      Tribunalen finnar det ändamålsenligt att inleda prövningen av talan med att bedöma den andra grunden.

 Den andra grunden: Oriktig bedömning

33      Inom ramen för denna grund, vilken formellt avser en uppenbart oriktig bedömning, bestrider sökanden lagligheten av de angripna rättsakterna och följaktligen att upptagandet av hennes namn i de omtvistade förteckningarna är välgrundad. Hon anser att tillhörigheten till familjen Makhlouf inte i sig kan motivera att restriktiva åtgärder har antagits mot henne.

34      Rådet bestrider sökandens argumentation.

–       Inledande synpunkter

35      Tribunalen framhåller inledningsvis att denna grund ska anses avse en oriktig bedömning, och inte en uppenbart oriktig bedömning. Trots att rådet har ett visst utrymme för skönsmässig bedömning för att från fall till fall fastställa om de rättsliga kriterier som de berörda restriktiva åtgärderna grundar sig på är uppfyllda, måste nämligen unionsdomstolarna säkerställa en i princip fullständig kontroll av lagenligheten av samtliga unionsrättsakter (dom av den 26 oktober 2022, Ovsyannikov/rådet, T‑714/20, ej publicerad, EU:T:2022:674, punkt 61 och där angiven rättspraxis).

36      För att det ska vara fråga om en sådan effektiv domstolsprövning som garanteras genom artikel 47 i stadgan krävs det också att unionsdomstolen, vid sin laglighetsprövning av de skäl som legat till grund för det beslut genom vilket restriktiva åtgärder har antagits eller kvarstår förvissar sig om att det föreligger faktiska omständigheter som utgör ett tillräckligt underlag för ett sådant beslut, som för denna person eller enhet har en individuell innebörd. Detta förutsätter en undersökning av de faktiska omständigheter som har åberopats i redogörelsen för skälen och som ligger till grund för nämnda beslut, vilket betyder att domstolskontrollen inte är begränsad till en bedömning av huruvida de angivna skälen är sannolika i abstrakt mening, utan gäller huruvida det föreligger stöd för dessa skäl, eller åtminstone för ett av dem som i sig anses räcka som grund för beslutet (dom av den 18 juli 2013, kommissionen m.fl./Kadi, C‑584/10 P, C‑593/10 P och C‑595/10 P, EU:C:2013:518, punkt 119).

37      Det ankommer på unionsdomstolen att vid sin prövning vid behov anmoda den behöriga unionsmyndigheten att inkomma med uppgifter eller bevisning, oavsett om det rör sig om hemliga handlingar, som är av relevans för domstolens prövning (dom av den 18 juli 2013, kommissionen m.fl./Kadi, C‑584/10 P, C‑593/10 P och C‑595/10 P, EU:C:2013:518, punkt 120).

38      Det är nämligen den behöriga unionsmyndigheten som, vid ett eventuellt bestridande, ska visa att det finns grund för de skäl som har åberopats mot den berörda personen, och inte den berörda personen som ska bevisa motsatsen, det vill säga att det saknas grund för skälen (dom av den 18 juli 2013, kommissionen m.fl./Kadi, C‑584/10 P, C‑593/10 P och C‑595/10 P, EU:C:2013:518, punkt 121).

39      Det krävs inte att myndigheten vid domstolen förebringar samtliga av de uppgifter och bevis som är knutna till de skäl som anförs i den av sanktionskommittén överlämnade redogörelsen. Däremot är det viktigt att de uppgifter och den bevisning som inges stöder de skäl som har åberopats mot den berörda personen eller enheten (dom av den 18 juli 2013, kommissionen m.fl./Kadi, C‑584/10 P, C‑593/10 P och C‑595/10 P, EU:C:2013:518, punkt 122).

40      Om relevant information och bevisning tvärtom inges av den behöriga unionsmyndigheten ska unionsdomstolen pröva huruvida de omständigheter som har åberopats kan anses styrkta genom nämnda uppgifter eller bevisning och uppskatta bevisvärdet därav med beaktande av omständigheterna i målet och mot bakgrund av eventuella yttranden beträffande dessa omständigheter som har ingetts av, bland annat, den berörda personen (dom av den 18 juli 2013, kommissionen m.fl./Kadi, C‑584/10 P, C‑593/10 P och C‑595/10 P, EU:C:2013:518, punkt 124).

41      Vid bedömningen av om det finns grund för uppförandet i en förteckning ska inte varje bevis prövas för sig, utan i det sammanhang i vilket de ingår (se dom av den 16 mars 2022, Sabra/rådet, T‑249/20, EU:T:2022:140, punkt 41 och där angiven rättspraxis).

42      Slutligen får vid bedömningen av sakens allvar, vilken ingår i proportionalitetsprövningen av de aktuella restriktiva åtgärderna, hänsyn tas till det sammanhang som åtgärderna ingår i, till att det var brådskade att anta sådana åtgärder för att utöva påtryckningar på den syriska regimen i syfte att få den att upphöra med sitt brutala förtryck av befolkningen och till att det är mycket svårt att samla in mer precis bevisning i en stat som befinner sig i inbördeskrig och som har en auktoritär regim (se dom av den 16 mars 2022, Sabra/rådet, T‑249/20, EU:T:2022:140, punkt 42 och där angiven rättspraxis).

43      I avsaknad av undersökningsbefogenheter i tredjeländer ska enligt rättspraxis unionsmyndigheternas bedömning sålunda i praktiken grunda sig på informationskällor som är tillgängliga för allmänheten, rapporter, tidningsartiklar eller andra liknande informationskällor (se dom av den 16 december 2020, Haswani/rådet, T‑521/19, ej publicerad, EU:T:2020:608, punkt 142 och där angiven rättspraxis).

44      Det är med ledning av dessa principer som förevarande grund ska prövas.

–       Huruvida beslutet att uppta sökanden i de omtvistade förteckningarna var välgrundat

45      Sökanden har upptagits i de omtvistade förteckningarna med motiveringen att hon är ”[d]otter till Mohammed Makhlouf [och m]edlem av familjen Makhlouf” (se punkt 10 ovan). Sålunda grundade sig rådet på kriteriet familjetillhörighet för att motivera antagandet av restriktiva åtgärder mot sökanden i de angripna rättsakterna stött på beslutet om att inleda arvsförfarandet (se punkt 17 ovan), av vilket det framgår att sökanden var en av den avlidnes arvingar.

46      Det ska å ena sidan framhållas att sökanden varken bestrider äktheten eller bevisvärdet av beslutet om att inleda arvsförfarandet. Å andra sidan bestrider hon heller inte sitt släktskap med den avlidne och därmed inte att hon tillhör familjen Makhlouf.

47      Mot denna bakgrund kunde rådet stödja sig på beslutet om att inleda arvsförfarandet för att styrka motivet för upptagande av sökanden i de omtvistade förteckningarna.

48      Sökanden gör dock gällande att de bestämmelser som inför kriteriet familjetillhörighet står i strid med alla systematiska upptaganden som enbart grundar sig på att en person tillhör familjen Makhlouf. Hon framhåller att det i enlighet med beslut 2015/1836 endast är inflytelserika medlemmar av denna familj som kan bli föremål för restriktiva åtgärder med hänsyn till situationen i Syrien.

49      Tribunalen framhåller inledningsvis att det allmänna uppförandekriteriet samröre med den syriska regimen som anges i artiklarna 27.1 och 28.1 i beslut 2013/255, i dess lydelse enligt beslut 2015/1836, i fråga om frysning av penningmedel, vilket motsvarar artikel 15.1 a i förordning nr 36/2012, i dess lydelse enligt förordning 2015/1828, gör det möjligt att i de omtvistade förteckningarna uppta en person eller en enhet som gagnas av eller stöder den syriska regimens politik och personer förbundna med dessa.

50      År 2015 kompletterades det allmänna kriteriet samröre med den syriska regimen med särskilda kriterier för upptagande i förteckningarna. Dessa återfinns numera i artiklarna 27.2 och 28.2 i beslut 2013/255, i dess lydelse enligt beslut 2015/1836, samt i artikel 15.1a b i förordning nr 36/2012, i dess lydelse enligt förordning 2015/1828. Enligt rättspraxis införs genom dessa bestämmelser en presumtion, som kan motbevisas, om samröre med den syriska regimen, vilken avser sju kategorier av personer i fastställda grupper. Bland dessa kategorier ingår bland annat ”medlemmar av familjerna Assad eller Makhlouf” (se, för ett liknande resonemang, dom av den 1 oktober 2020, Makhlouf/rådet, C‑157/19 P, ej publicerad, EU:C:2020:777, punkt 98).

51      Slutligen slogs det fast att de särskilda kriterierna för upptagande i förteckningarna av de sju kategorier av personer som avses i punkt 50 ovan är fristående i förhållande till det allmänna kriteriet samröre med den syriska regimen, varför endast det förhållandet att någon ingår i en av dessa sju kategorier av personer är tillräckligt för att de restriktiva åtgärder som föreskrivs i dessa artiklar ska kunna vidtas, utan att det stöd som de berörda personerna ger den syriska regimen behöver bevisas och heller inte den fördel som de drar av detta (se, för ett liknande resonemang, dom av den 1 oktober 2020, Makhlouf/rådet, C‑157/19 P, ej publicerad, EU:C:2020:777, punkt 83).

52      Tribunalen finner med stöd av detta att kriteriet familjetillhörighet, vilket införs genom rättsakterna av år 2015, är ett objektivt, fristående och i sig tillräckligt kriterium för att motivera antagandet av restriktiva åtgärder mot ”medlemmar av familj[en] … Makhlouf” genom upptagande av deras namn i förteckningar över personer som är föremål för dessa åtgärder av det enda skälet att de tillhör nämnda familj. I motsats till vad sökanden gör gällande i punkt 48 ovan är kriteriet inte begränsat till ”inflytelserika” medlemmar av familjen.

53      Dock fastställs genom artiklarna 27.3 och 28.3 i beslut 2013/255, i dess lydelse enligt beslut 2015/1836, samt artikel 15.1b i förordning nr 36/2012, i dess lydelse enligt förordning 2015/1828, att de personer som berörs av de bestämmelser som inför kriterierna för upptagande i förteckningarna inte upptas i de omtvistade förteckningarna om det finns tillräckliga uppgifter som visar att de inte har samröre med den syriska regimen, inte utövar något inflytande över denna eller inte utgör någon reell risk i fråga om kringgående av de restriktiva åtgärderna.

54      Mot bakgrund av vad som anges i punkterna 50–52 ovan kunde rådet sålunda i princip, med beaktande av beslutet om att inleda arvsförfarandet, uppta sökanden i de omtvistade förteckningarna på grundval av den presumtion, som kan motbevisas, om samröre med den syriska regimen som följer av kriteriet familjetillhörighet.

55      Det åligger därmed sökanden att inom ramen för ett bestridande av de angripna rättsakterna inkomma med bevis för att bryta den presumtionen om samröre med den syriska regimen som rådet har grundat sig på.

56      Eftersom bevisbördan, såsom framhålls i punkt 38 ovan, i fråga om huruvida skäl som motiverar de restriktiva åtgärderna är välgrundade i princip åvilar rådet kan enligt rättspraxis en sökande inte åläggas ett orimligt beviskrav för att bryta presumtionen om samröre med den syriska regimen (se, för ett liknande resonemang, dom av den 16 mars 2022, Sabra/rådet, T‑249/20, EU:T:2022:140, punkterna 132 och 133 samt där angiven rättspraxis).

57      En sökande ska således anses ha lyckats bryta presumtionen om samröre med regimen, vilken bland annat införts genom de bestämmelser som inför kriteriet familjetillhörighet, om han eller hon anför argument eller omständigheter på grundval av vilka tillförlitligheten av den bevisning som rådet lagt fram eller bedömningen av denna allvarligt kan ifrågasättas eller om sökanden inför unionsdomstolen lägger fram en rad konkreta, precisa och samstämmiga indicier på att vederbörande inte, eller inte längre, har samröre med regimen eller utövar inflytande över den och inte heller utgör någon reell risk i fråga om kringgående av restriktiva åtgärder, i enlighet med artiklarna 27.3 och 28.3 i beslut 2013/255, i dess lydelse enligt beslut 2015/1836, samt med artikel 15.1b i förordning nr 36/2012, i dess lydelse enligt förordning 2015/1828 (se dom av den 16 mars 2022, Sabra/rådet, T‑249/20, EU:T:2022:140, punkt 133 och där angiven rättspraxis).

58      För att bryta presumtionen om samröre med den syriska regimen gör sökanden gällande att hon tillbringade sin barndom och ungdomstid hos sin mor i Libanon och att hon aldrig har bott i Syrien. Hon preciserar att hon är barn från ett äktenskap mellan den avlidne och dennes tidigare hustru Nawal Jazaeri, vilket endast varade några månader, och hon tillägger att hon träffade sin far för första gången när hon var elva år och därefter mycket sällan. Slutligen uppger hon att hon är syrisk medborgare men att hon tillsammans med sin mor år 1990 utvandrade till Förenta staterna, där hon fick amerikanskt medborgarskap och bedrev högre studier. Hon hävdar att hon bor i Förenta staterna tillsammans med sin make som är saudisk medborgare, att hon gifte sig år 1999 och har två barn som också är amerikanska medborgare.

59      Till stöd för sin argumentation lägger sökanden fram följande bevisning:

–        En kopia av sitt pass, utfärdat av de amerikanska myndigheterna.

–        En kopia av sitt gymnasiebetyg utfärdat i Libanon år 1984.

–        Kopior av två utbildningsbevis, det ena utfärdat av University of Utah (Förenta staterna) år 1992 och det andra utfärdat av George Mason University (Virginia, Förenta staterna) år 2016.

–        En kopia av sitt vigselbevis som styrker ingående av äktenskap med en saudisk medborgare i Fairfax, Virginia (Förenta staterna) år 1999.

–        Kopior av de amerikanska passen för hennes två minderåriga barns, det ena fött i Saudiarabien år 2007 och det andra i Förenta staterna år 2009.

–        Kopior av sina barns betygsdokumentation, utfärdade av skolmyndigheterna i Fairfax.

–        Kopior av två fakturor på boendeskatt för en bostad i Fairfax för åren 2017 och 2021.

–        Försäkringsbrev för fordonsförsäkring i sökandens namn som skickats till samma adress i Fairfax.

–        En kopia av en avläsning av en vattenmätare i sökandens namn för tiden 8 augusti 2017–3 november 2022 med angivelse av samma adress i Fairfax.

–        Faderns dödsattest.

60      Tribunalen framhåller inledningsvis att de bevis som sökanden framlagt, varav några kommer från statliga myndigheter och förvaltningsmyndigheter samt från privata företag, vilka i princip inte kan manipuleras eller påverkas av sökanden, har utfärdats före det aktuella förfarandet (in tempore non suspecto) utanför sin användning inom ramen för förevarande förfarande eller inom det föregående administrativa förfarandet.

61      Sökandens uppgift att hon aldrig har bott i Syrien bekräftas dessutom av kopian av hennes pass, i vilket Libanon anges som födelseort, samt av ett gymnasiebetyg utfärdat av en skola i Libanon.

62      Av de övriga bevisen framgår att sökanden sedan flera årtionden är bosatt i Förenta staterna, att hon är gift med en saudisk medborgare och att deras barn är medborgare i Förenta staterna där de haft sin skolgång.

63      Enligt rättspraxis är det förhållandet att en person är bosatt utanför Syrien inte i sig en tillräcklig omständighet för att bekräfta att vederbörande inte har samröre med den syriska regimen (dom av den 12 mars 2014, Al Assad/rådet, T‑202/12, EU:T:2014:113, punkt 104, samt dom av den 14 april 2021, Al-Tarazi/rådet, T‑260/19, ej publicerad, EU:T:2021:187, punkt 149), och rådet, som inte bestrider något av de bevis som lagts fram av sökanden, anser att dessa inte kan bryta den presumtion om samröre med regimen som införs genom kriteriet familjetillhörighet.

64      I repliken har sökanden lagt fram sin fars dödsattest utfärdad på arabiska (nedan kallad dödsattesten), vilken hon uppger att hon inte kände till förrän denna tillhandahölls henne av tredje part under ett annat rättsligt förfarande. Hon uppger att hon inte hade fått tillgång till denna vid den tidpunkt då hon väckte talan, eftersom hon levde helt avskild från vad som pågick i Syrien och inte deltog vid jordfästningen av den avlidne.

65      Denna förklaring bekräftas för det första av att det i dödsattesten anges namnen på de fem sönerna och två döttrar till den avlidne, men inte sökandens namn.

66      För det andra anges i dödsattesten namnen på två av den avlidnes hustrur, nämligen Ghada Mhana och Hala Tarif Almaghout, men inte namnet på sökandens mor, Nawal Jazaeri. Detta utelämnande är en mer framträdande eftersom det i dödsattesten nämns andra närstående till den avlidne, vilka gått bort före honom.

67      Avsaknaden i dödsattesten av namnet på sökandens mor kan sålunda styrka sökandens uppgift om kortvarigheten i förhållandet mellan hennes mor och den avlidne.

68      Det bör i detta sammanhang påpekas att sökanden är född år 1967, varvid det i de omtvistade förteckningarna anges att Rami Makhlouf, äldste son till den avlidne och till dennes andra hustru, föddes år 1969, vilket också kan bekräfta den korta varaktigheten av äktenskapet mellan sökandens föräldrar.

69      Dessa uppgifter ur dödsattesten kan på ett mer allmänt sätt styrka sökandens uppgifter med avseende på att hon sedan barndomen varit avskärmad inte bara från vad som tilldrog sig i Syrien utan också från den avlidnes familj som såg henne som en främling.

70      Denna slutsats gör sig i än högre grad gällande med tanke på de bevis som framlagts av sökanden, vilka styrker att centrum för hennes intressen befinner sig i Förenta staterna sedan hon flyttade dit år 1990. Detta bekräftas av två utbildningsbevis som utfärdats av amerikanska universitet, det första år 1992 och det andra år 2016.

71      Vidare inger sökanden även olika fakturor som hänför sig till en hemvist i Fairfax.

72      Tribunalen finner mot bakgrund av vad som anges i punkt 60 ovan att det bevismaterial som framlagts av sökanden bedöms vara samstämmigt och trovärdigt samt att det sammantaget i tillräcklig utsträckning styrker hennes uppgifter i fråga om distansen till familjen Makhlouf.

73      Sålunda utgör de bevis som lagts fram av sökanden en rad tillräckligt konkreta, precisa och samstämmiga indicier på att hon inte, eller inte längre, har samröre med den syriska regimen eller utövar inflytande över den och inte heller utgör någon reell risk i fråga om kringgående av restriktiva åtgärder i den mening som avses i den rättspraxis som framhålls i punkt 57 ovan, varför tribunalen finner att sökanden har brutit den presumtion om samröre med den syriska regimen som följer av kriteriet familjetillhörighet.

74      I sina inlagor begränsar sig rådet till att göra gällande att de angripna rättsakterna syftade inte bara till att undvika att arvet från den avlidne tillfaller dennes arvingar, däribland sökanden, såsom framgår av skäl 3 i de ursprungliga rättsakterna, utan också till att förhindra att de fyra söner till den avlidne som redan omfattades av de restriktiva åtgärderna skulle ingå en överenskommelse med sökanden för att inte gå miste om sitt arv genom frysningen av penningmedel. Vid förhandlingen hävdade rådet vidare att sökandens fysiska avstånd, det vill säga bosättningen i Förenta staterna, inte innebär att sökanden har distanserat sig från den syriska regimen eller från de övriga medlemmarna av familjen Makhlouf.

75      En så allmänt hållen argumentation, för att inte säga hypotetisk, vilken på intet sätt är styrkt, ifrågasätter dock inte trovärdigheten i de indicier som framlagts av sökanden för att bryta presumtionen om samröre med den syriska regimen.

76      Härav följer att rådet inte i enlighet med den rättspraxis som anges i punkterna 38–40 ovan har tillgodosett sin bevisbörda för att fastställa att de angripna rättsakterna är välgrundade efter bestridandet av de rättsakter som angripits av sökanden.

77      Mot denna bakgrund finner tribunalen att de angripna rättsakterna är behäftade med en oriktig bedömning.

78      Tribunalen finner mot bakgrund av ovanstående att talan ska bifallas såvitt avser den andra grunden och därmed att de angripna rättsakterna ska ogiltigförklaras utan att den första, tredje och fjärde grunden behöver prövas.

 Rättsverkningarna i tiden av ogiltigförklaringen av de angripna rättsakterna

79      I fråga om rådets andrahandsyrkande i sitt svaromål att verkningarna av genomförandebeslut 2022/242 ska kvarstå fram till dess att den delvisa ogiltigförklaringen av genomförandeförordning 2022/237 med avseende på sökanden får verkan erinrar tribunalen om att rådet från och med den 21 februari 2022 genom detta beslut hade upptagit sökanden i förteckningen över personer som är föremål för de restriktiva åtgärderna i bilaga I till beslut 2013/255. Efter antagandet av beslut 2022/849 (se punkt 19 ovan) förlängdes upptagandet av sökanden i de omtvistade förteckningarna fram till den 1 juni 2023.

80      Dessutom uppdaterade rådet genom beslut 2023/1035 bilaga I till beslut 2013/255 och lät därvid sökanden kvarstå däri fram till den 1 juni 2024 (se punkt 20 ovan).

81      Genom rådets beslut (Gusp) 2024/1510 av den 27 maj 2024 om ändring av beslut 2013/255 (EUT L 2024/1510) uppdaterades förteckningen i bilaga l till beslut 2013/255 över personer som är föremål för de restriktiva åtgärderna, genom att sökanden skulle kvarstå däri fram till den 1 juni 2025.

82      Trots att ogiltigförklaringen av genomförandebeslut 2022/242 och beslut 2023/1035, i de delar som de berör sökanden, medför ogiltigförklaring av upptagandet av hennes namn i förteckningen i bilaga I till beslut 2013/255 för perioden 21 februari 2022 fram till den 1 juni 2024, omfattar däremot inte en sådan ogiltigförklaring även beslut 2024/1510, som inte ingår i förevarande talan.

83      Eftersom sökanden numera är föremål för nya restriktiva åtgärder har rådets andrahandsyrkande om rättsverkningarna i tiden av den delvisa ogiltigförklaringen av genomförandebeslut 2022/242, som det erinrats om i punkt 80 ovan, inte längre något föremål.

 Skadeståndsyrkandena

84      Sökanden gör gällande att den oriktiga bedömning som rådet gjort och som avser de angripna rättsakterna utgör en tillräckligt klar överträdelse av en rättsregel som ger enskilda rättigheter. Hon tillägger också att de angripna rättsakterna allvarligt skadar hennes goda rykte.

85      Rådet bestrider sökandens argument och gör gällande att de angripna rättsakterna inte är behäftade med någon rättsstridighet samt att skadeståndsyrkandena därför ska ogillas i sin helhet.

86      Rådet noterar även att sökanden inte har lagt fram något bevis som gör det möjligt att med den exakthet som krävs fastställa arten, förekomsten och omfattningen av den ideella skada som hon åberopar. Rådet betvivlar därför att skadeståndsyrkandena kan tas upp till prövning.

87      Tribunalen hänvisar härvid till att unionens utomobligatoriska skadeståndsansvar i den mening som avses i artikel 340 andra stycket FEUF för rättsstridigt handlande av dess organ förutsätter att flera kumulativa villkor är uppfyllda, nämligen att det handlande som läggs institutionen till last är rättsstridigt, att det verkligen föreligger en skada och att det finns ett orsakssamband mellan handlandet och den åberopade skadan. Eftersom de tre villkoren för att unionen ska ådra sig ett utomobligatoriskt skadeståndsansvar är kumulativa räcker det inte att ett av dessa föreligger för att en skadeståndstalan ska ogillas utan de övriga villkoren måste också prövas (dom av den 22 juni 2022, Haswani/rådet, T‑479/21, ej publicerad, EU:T:2022:383, punkt 155).

88      Till stöd för sina skadeståndsyrkanden åberopar sökanden i huvudsak att rådet genom det förhållandet att det inte hade tillgång till information eller bevis för fastställelse av att de restriktiva åtgärderna mot henne var välgrundade gjorde sig skyldig till en tillräckligt klar överträdelse av en rättsregel som ger enskilda rättigheter i enlighet med den rättspraxis som grundar sig på artikel 340 andra stycket FEUF.

89      Sålunda ska det fastställas huruvida den konstaterade oriktiga bedömningen i den andra grunden är rättsstridig och att unionen därför har ådragit sig utomobligatoriskt skadeståndsansvar.

90      Tribunalen erinrar om att det inte räcker att det till exempel i samband med en skadeståndstalan fastställs att en unionsrättsakt är rättsstridig, hur beklagansvärd denna rättsstridighet än är, för att unionen automatiskt ska ådra sig utomobligatoriskt skadeståndsansvar för en unionsinstitutions rättsstridiga agerande. För att detta villkor ska var uppfyllt krävs nämligen enligt rättspraxis att sökanden ska styrka att institutionen i fråga inte enbart har begått en rättsstridig handling utan att den rättsregel som har överträtts har till syfte att ge enskilda rättigheter (se dom av den 7 juli 2021, HTTS/rådet, T‑692/15 RENV, EU:T:2021:410, punkt 53 och där angiven rättspraxis).

91      Enligt rättspraxis ska unionsdomstolen för att bedöma huruvida en överträdelse av en unionsrättslig bestämmelse är tillräckligt klar bland annat beakta komplexiteten i de situationer som ska regleras, svårigheterna att tillämpa eller tolka rättsakten och, i synnerhet, det utrymme för skönsmässig bedömning som den institution som antagit den ifrågasatta rättsakten förfogar över (dom av den 10 september 2019, HTTS/rådet, C‑123/18 P, EU:C:2019:694, punkt 42).

92      Det är således endast när det konstaterats föreligga en oegentlighet, som under liknande omständigheter inte skulle ha begåtts av en normalt försiktig och aktsam administration, som unionen kan ådra sig utomobligatoriskt skadeståndsansvar. (dom av den 10 september 2019, HTTS/rådet, C‑123/18 P, EU:C:2019:694, punkt 43).

93      Kravet på bevis för en tillräckligt klar överträdelse syftar, särskilt såvitt avser området för restriktiva åtgärder, till att förhindra att det uppdrag i unionens och dess medlemsstaters intresse som den berörda institutionen har att fullgöra, inte hindras av risken för att denna institution slutligen måste ersätta skada som de personer som berörs av dessa rättsakter eventuellt kan lida, dock utan att dessa enskilda därigenom tvingas bära de materiella och immateriella konsekvenserna av flagranta och oursäktliga underlåtelser som den berörda institutionen gjort sig skyldig till (se dom av den 7 juli 2021, Bateni/rådet, T‑455/17, EU:T:2021:411, punkt 87 och där angiven rättspraxis).

94      I förevarande fall hade rådet, såsom anges i punkt 15 ovan, vid tidpunkten för upptagandet av sökanden i de omtvistade förteckningarna, tillgång till beslutet om att inleda arvsförfarandet efter den avlidne, i vilket det bland annat angavs att sökanden tillhörde familjen Makhlouf. Sökanden bestrider inte att de faktiska uppgifterna är riktiga och tillförlitliga och inte heller bevisvärdet av nämnda beslut. Sålunda utgör denna handling som härrör från en syrisk domstol ett tillräckligt bevis för att rådet i princip kan styrka motivet för att uppta sökanden i de omtvistade förteckningarna på grundval av kriteriet familjetillhörighet.

95      Tribunalen erinrar om att familjetillhörighet är ett objektivt, fristående och tillräckligt kriterium för upptagande i förteckningarna, varför rådet inte måste påvisa något samband mellan sökanden, som tillhör familjen Makhlouf, och den syriska regimen (se punkt 52 ovan).

96      Sålunda förfogade rådet vid den tidpunkt då de angripna rättsakterna antogs över ett bevis som var tillräckligt för att finna att villkoren för presumtionen om samröre med den syriska regimen var uppfyllda, varför sökandens argument att den oriktiga bedömning som gjordes av rådet utgör en tillräckligt klar överträdelse av en rättsregel som ger enskilda rättigheter, inte kan godtas.

97      En oriktig bedömning som en grund som anförts till stöd för en talan om ogiltigförklaring ska särskiljas från ett uppenbart och allvarligt åsidosättande av gränserna för det utrymme för skönsmässig bedömning som åberopas för att fastställa en tillräckligt klar överträdelse av en rättsregel som har till syfte att ge enskilda rättigheter inom ramen för en skadeståndstalan. (se, för ett liknande resonemang, dom av den 7 juli 2021, Bateni/rådet, T‑455/17, EU:T:2021:411, punkt 113).

98      Tribunalen framhåller härvid att sökanden inte utvecklat någon specifik argumentation som gör det möjligt att förstå på vilket sätt rådets oriktiga felbedömning utgör en tillräckligt klar överträdelse av en rättsregel som ger enskilda rättigheter genom vilken unionen kan ådra sig utomobligatoriskt skadeståndsansvar. Sökanden inskränker sig till att åberopa rådets oförmåga att lägga fram bevis med vilka det kan fastställas att de angripna rättsakterna är välgrundade.

99      Genom förekomsten av en oriktig bedömning kan man emellertid inte, vilket sökanden har anfört, med automatik sluta sig till att rådet har gjort sig skyldigt till ett tillräckligt klart åsidosättande av de materiella villkoren för uppförande av sökanden i de omtvistade förteckningarna.

100    Trots den rättsstridighet som de angripna rättsakterna är behäftade med kan det därför inte med beaktande av beslutet om att inleda arvsförfarandet, vilket bedömdes mot bakgrund av presumtionen om samröre med den syriska regimen som följer av kriteriet familjetillhörighet, fastställas att rådet uppenbart och allvarligt har överskridit gränserna för sitt utrymme för skönsmässig bedömning och därmed har ådragit unionen utomobligatoriskt skadeståndsansvar.

101    Även om rådet, inom ramen för bestridandet av att de angripna rättsakterna, inte har uppfyllt den bevisbörda som rådet skulle uppfylla för att styrka att dessa rättsakter är välgrundade kan man under dessa omständigheter inte anse att denna oriktiga bedömning var så flagrant och oursäktlig i den mening som avses i den rättspraxis som det hänvisas till i punkterna 95 och 96 ovan, så att den under liknande omständigheter inte skulle ha begåtts av en normalt försiktig och aktsam administration.

102    Eftersom villkoren för att unionen ska ådra sig skadeståndsansvar är kumulativa ska skadeståndsyrkandena ogillas utan att de övriga villkor som åberopas i punkt 89 ovan behöver prövas och än mindre att det behöver prövas huruvida nämnda yrkanden kan tas upp till prövning.

 Rättegångskostnader

103    Enligt artikel 134.1 i rättegångsreglerna ska tappande part förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna, om detta har yrkats. Sökanden har yrkat att rådet ska förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna. Eftersom rådet har tappat målet, ska sökandens yrkande bifallas.

Mot denna bakgrund beslutar

TRIBUNALEN (nionde avdelningen i utökad sammansättning)

följande:

1)      Rådets genomförandebeslut (GUSP) 2022/242 av den 21 februari 2022 om genomförande av beslut 2013/255/Gusp om restriktiva åtgärder mot Syrien och rådets genomförandeförordning (EU) 2022/237 av den 21 februari 2022 om genomförande av förordning (EU) nr 36/2012 om restriktiva åtgärder med hänsyn till situationen i Syrien ogiltigförklaras i de delar som de berör Shahla Makhlouf.

2)      Rådets beslut (Gusp) 2023/1035 av den 25 maj 2023 om ändring av beslut 2013/255/Gusp om restriktiva åtgärder med hänsyn till situationen i Syrien och rådets genomförandeförordning (EU) 2023/1027 av den 25 maj 2023 om genomförande av förordning (EU) nr 36/2012 om restriktiva åtgärder med hänsyn till situationen i Syrien ogiltigförklaras i de delar som de berör Shahla Makhlouf.

3)      Talan ogillas i övrigt.

4)      Europeiska unionens råd ska ersätta rättegångskostnaderna.

Meddelad vid offentligt sammanträde i Luxemburg den 17 juli 2024.

Underskrifter

*      Rättegångsspråk: franska.