DOMSTOLENS DOM (tredje avdelningen)

den 29 juli 2024 (*)

” Begäran om förhandsavgörande – Främjande av användningen av energi från förnybara energikällor – Direktiv 2009/28/EG – Artiklarna 17 och 18 – Direktiv 2018/2001/EG – Artiklarna 25, 29 och 30 – Hållbarhetskriterier och kriterier för minskade växthusgasutsläpp – Kontroll av efterlevnaden av dessa kriterier – Biodrivmedel som används för transportändamål – Framställning av biodrivmedel enlig samprocessmetoden – Bevis för efterlevnaden av hållbarhetskriterierna – Massbalansmetod – Metoder för att fastställa halten av vätebehandlade vegetabiliska oljor i drivmedel som framställts enligt samprocessmetoden – Lagstiftningen i en medlemsstat kräver kol-14-testning – Artikel 34 FEUF – Fri rörlighet för varor ”

I mål C‑624/22,

angående en begäran om förhandsavgörande enligt artikel 267 FEUF, framställd av Conseil d’État (Högsta förvaltningsdomstolen, Frankrike) genom beslut av den 30 september 2022, som inkom till domstolen den 30 september 2022, i målet

BP France SAS

mot

Ministre de l’Économie, des Finances et de la Souveraineté industrielle et numérique,

meddelar

DOMSTOLEN (tredje avdelningen)

sammansatt av avdelningsordföranden K. Jürimäe, domstolens ordförande K. Lenaerts, tillika tillförordnad domare på tredje avdelningen, samt domarna N. Piçarra, N. Jääskinen och M. Gavalec (referent),

generaladvokat: M. Campos Sánchez-Bordona,

justitiesekreterare: handläggaren N. Mundhenke,

efter det skriftliga förfarandet och förhandlingen den 25 oktober 2023,

med beaktande av de yttranden som avgetts av:

– BP France SAS Frankrike, genom M. Dantin och A. Kourtih, avocats, biträdda av A. Comtesse York von Wartenberg och J. Lopez, sakkunniga,

– Frankrikes regering, genom J.-L. Carré, V. Depenne, B. Fodda och M. Guiresse, samtliga i egenskap av ombud,

– Nederländernas regering, genom M.K. Bulterman och A. Hanje, båda i egenskap av ombud,

– Österrikes regering, genom A. Posch, J. Schmoll, F. Koppensteiner och F. Werni, samtliga i egenskap av ombud,

– Europeiska kommissionen, genom B. De Meester och F. Thiran, båda i egenskap av ombud,

och efter att den 11 januari 2024 ha hört generaladvokatens förslag till avgörande,

följande

Dom

1 Begäran om förhandsavgörande avser tolkningen av artiklarna 17 och 18 i Europaparlamentets och rådets direktiv 2009/28/EG av den 23 april 2009 om främjande av användningen av energi från förnybara energikällor och om ändring och ett senare upphävande av direktiven 2001/77/EG och 2003/30/EG (EUT L 140, 2009, s. 16), i dess lydelse enligt Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2015/1513 av den 9 september 2015 (EUT L 239, 2015, s. 1) (nedan kallat direktiv 2009/28), artiklarna 25, 29 och 30 i Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2018/2001 av den 11 december 2018 om främjande av användningen av energi från förnybara energikällor (EUT L 328, 2018, s. 82 och rättelser i EUT L 311, 2020, s. 11 och EUT L 41, 2022, s. 37) samt artikel 34 FEUF.

2 Begäran har framställts i ett mål mellan BP France SAS och Ministre de l’Économie, des Finances et de la Souveraineté industrielle et numérique (Ekonomi, finans- och industriministern, Frankrike). Målet rör lagenligheten av ett cirkulär av den 18 augusti 2020 som utfärdats av biträdande ministern med ansvar för offentliga räkenskaper. Det omtvistade cirkuläret rör taxe incitative relative à l’incorporation de biocarburants (TIRIB) (skatt för främjande av inblandning av biodrivmedel). Enligt cirkuläret krävs det att det ska göras kol-14-testning i laboratorium för att fastställa den verkliga halten av vätebehandlade vegetabiliska oljor i ett drivmedel av typen bensin eller diesel som framställts enligt samprocessmetoden.

Tillämpliga bestämmelser

Unionsrätt

Direktiv 2009/28

3 Från och med den 1 juli 2021 har direktiv 2009/28 upphävts och ersatts med direktiv 2018/2001. Artikel 2 andra stycket i) i direktiv 2009/28 innehöll följande definition:

”…

i) biodrivmedel: vätskeformiga eller gasformiga bränslen som framställs av biomassa och som används för transportändamål”

4 I artikel 3 i direktivet, med rubriken ”Bindande nationella övergripande mål och åtgärder för användningen av energi från förnybara energikällor”, föreskrevs följande i punkt 4:

”Varje medlemsstat ska se till att andelen energi från förnybara energikällor när det gäller alla former av transporter år 2020 är minst 10 % av den slutliga energianvändningen i transporter i medlemsstaten.

…”

5 Artikel 17 i direktivet har rubriken ”Hållbarhetskriterier för biodrivmedel och flytande biobränslen” och i punkt 1 i artikeln föreskrevs följande:

”Oavsett om råvarorna odlats inom eller utanför [Europeiska] gemenskapens territorium ska energi från biodrivmedel och flytande biobränslen beaktas för följande syften i a, b och c endast om de uppfyller hållbarhetskriterierna i punkterna 2–5:

a) Mätning av hur väl kraven i detta direktiv rörande nationella mål uppfylls.

b) Mätning av hur kvoter för energi från förnybara energikällor uppfylls.

c) Möjlighet att få finansiellt stöd för användning av biodrivmedel och flytande biobränslen.

…”

6 I artikel 17.2–17.5 i nämnda direktiv angavs hållbarhetskriterier för produktion av biodrivmedel och flytande biobränslen.

7 I artikel 17.8 föreskrevs följande:

”Med avseende på de syften som anges i punkt 1 a, b och c får medlemsstaterna inte av andra skäl som rör hållbarhet vägra att beakta biodrivmedel och flytande biobränslen som erhållits i enlighet med den här artikeln.”

8 Artikel 18 i direktiv 2009/28 har rubriken ”Kontroll av överensstämmelse med hållbarhetskriterierna för biodrivmedel och flytande biobränslen” och där föreskrevs följande:

”1. I de fall biodrivmedel och flytande biobränslen ska beaktas för de syften som anges i artikel 17.1 a, b och c, ska medlemsstaterna kräva att de ekonomiska aktörerna visar att de hållbarhetskriterier som anges i artikel 17.2–17.5 har uppfyllts. För detta syfte ska de kräva att de ekonomiska aktörerna använder ett massbalanssystem som

a) medger att partier med råvaror eller biobränslen med olika hållbarhetsegenskaper kan blandas,

b) kräver att information om hållbarhetsegenskaperna hos och storleken på de partier som avses i led a förblir kopplad till blandningen, och

c) fastställer att summan av alla partier som tas från blandningen ska beskrivas ha samma hållbarhetsegenskaper, i samma mängder, som summan av alla partier som har tillförts blandningen.

…

3. Medlemsstaterna ska vidta åtgärder för att se till att de ekonomiska aktörerna tillhandahåller tillförlitlig information och att de på begäran gör de uppgifter som låg till grund för informationen tillgängliga för medlemsstaten. Medlemsstaterna ska kräva att de ekonomiska aktörerna ser till att informationen genomgår en tillfredsställande oberoende granskning och att de tillhandahåller bevis på att detta har gjorts. Granskningen ska kontrollera att de system som de ekonomiska aktörerna använder är korrekta, tillförlitliga och skyddade mot bedrägerier. Granskningen ska också innehålla en utvärdering av provtagningens frekvens och den metod som använts för den samt av uppgifternas tillförlitlighet.

Den information som avses i första stycket ska i synnerhet inbegripa information om hur hållbarhetskriterierna i artikel 17.2–17.5 har respekterats och lämplig och relevant information om de åtgärder som vidtagits för att skydda mark, vatten och luft, för att återställa skadad mark, för att undvika överdriven vattenförbrukning i områden med knapp vattentillgång samt lämplig och relevant information om de åtgärder som vidtagits för att ta hänsyn till de aspekter som avses i artikel 17.7 andra stycket.

…

4. Gemenskapen ska sträva efter att ingå bilaterala eller multilaterala avtal med tredjeländer vilka innehåller bestämmelser om hållbarhetskriterier som motsvarar de kriterier som fastställs i detta direktiv. När gemenskapen har ingått avtal vilka innehåller bestämmelser i ämnen som omfattas av de hållbarhetskriterier som anges i artikel 17.2–17.5, får [Europeiska] kommissionen besluta att dessa avtal visar att biodrivmedel och flytande biobränslen som produceras från råvaror som odlats i dessa länder uppfyller hållbarhetskriterierna i fråga. …

Kommissionen får besluta att frivilliga nationella eller internationella system med normer för produktion av biomassaprodukter innehåller de tillförlitliga uppgifter som krävs för de syften som anges i artikel 17.2 och/eller visar att leveranserna av biodrivmedel eller flytande biobränsle uppfyller hållbarhetskriterierna i artikel 17.3, 17.4 och 17.5 och/eller att inga material avsiktligt har manipulerats eller kasserats så att leveranserna eller delar av dem skulle omfattas av bilaga IX. …

…

5. För att kommissionen ska fatta beslut i enlighet med punkt 4 krävs det att avtalet eller systemet uppfyller tillfredsställande normer för tillförlitlighet, öppenhet och oberoende granskning. …

De frivilliga certifieringssystem som avses i punkt 4 (nedan kallade frivilliga system) ska regelbundet och minst en gång om året offentliggöra en förteckning över de certifieringsorgan som de använder för oberoende granskning och för varje certifieringsorgan ange av vilken enhet eller nationell myndighet det har erkänts och vilken enhet eller nationell myndighet som utövar tillsyn över det.

För att framför allt förhindra bedrägerier får kommissionen på grundval av en riskanalys eller de rapporter som avses i punkt 6 andra stycket i denna artikel ange normerna för oberoende granskning och kräva att samtliga frivilliga system ska tillämpa dessa normer. Detta ska ske genom genomförandeakter som antas i enlighet med det granskningsförfarande som avses i artikel 25.3. Man ska i dessa akter ange en tidsram inom vilken frivilliga system måste tillämpa dessa normer. Kommissionen får upphäva beslut om godkännande av frivilliga system om dessa system inte tillämpar dessa normer under föreskriven tid.

…

7. Om en ekonomisk aktör lägger fram bevis eller uppgifter som erhållits i enlighet med ett avtal eller system som varit föremål för ett beslut enligt punkt 4, i den utsträckning som omfattas av det beslutet, får en medlemsstat inte kräva att leverantören tillhandahåller ytterligare bevis på överensstämmelse med de hållbarhetskriterier som fastställs i artikel 17.2–17.5 eller information om de åtgärder som avses i punkt 3 andra stycket i den här artikeln.

…”

Direktiv 2018/2001

9 I skälen 94, 107–110 och 126 i direktiv 2018/2001 anges följande:

”(94) Biodrivmedel, flytande biobränslen och biomassabränslen bör alltid produceras på ett hållbart sätt. De biodrivmedel, flytande biobränslen och biomassabränslen som används för att uppnå det [EU-mål] som fastställs i detta direktiv och de som omfattas av stödsystem bör därför uppfylla hållbarhetskriterier och kriterier för minskade växthusgasutsläpp. Harmoniseringen av dessa kriterier för biodrivmedel och flytande biobränslen är avgörande för att uppnå de energipolitiska mål för unionen som fastställs i artikel 194.1 [FEUF]. Den harmoniseringen säkerställer den inre energimarknadens funktion och underlättar därmed, särskilt med avseende på medlemsstaternas skyldighet att inte av andra skäl som rör hållbarhet vägra att beakta biodrivmedel och flytande biobränslen som erhållits i enlighet med detta direktiv, medlemsstaternas ömsesidiga handel med biodrivmedel och flytande biobränslen som uppfyller kriterierna. De positiva effekterna av harmoniseringen av dessa kriterier när det gäller att säkerställa en välfungerande inre marknad för energi och undvika snedvridning av konkurrensen inom unionen bör inte undergrävas. För biomassabränslen bör medlemsstaterna tillåtas att införa ytterligare kriterier för hållbarhet och minskade växthusgasutsläpp.

…

(107) Baserat på erfarenheterna från det praktiska genomförandet av unionens hållbarhetskriterier är det lämpligt att stärka den roll som spelas av frivilliga internationella och nationella certifieringssystem för kontroll av överensstämmelse med hållbarhetskriterierna på ett harmoniserat sätt.

(108) Det ligger i unionens intresse att försöka få till stånd frivilliga internationella eller nationella system som fastställer standarder för produktionen av hållbara biodrivmedel, flytande biobränslen, och biomassabränslen, och som garanterar att produktionen av biodrivmedel, flytande biobränslen och biomassabränslen uppfyller dessa standarder. Man bör därför föreskriva att system bör anses tillhandahålla tillförlitliga belägg och uppgifter, om de uppfyller lämpliga standarder avseende tillförlitlighet, öppenhet och oberoende granskning. För att säkerställa att efterlevnaden av hållbarhetskriterierna och kriterierna för minskade växthusgasutsläpp kontrolleras på ett robust och harmoniserat sätt och i synnerhet för att förhindra bedrägerier, bör kommissionen ges befogenhet att anta detaljerade genomförandebestämmelser, inklusive lämpliga standarder avseende tillförlitlighet, öppenhet och oberoende granskning som ska tillämpas av de frivilliga systemen.

(109) Frivilliga certifieringssystem spelar en allt större roll för att tillhandahålla bevis på efterlevnad av hållbarhetskriterierna och kriterierna för minskade växthusgasutsläpp när det gäller biodrivmedel, flytande biobränslen och biomassabränslen. Därför bör kommissionen kräva att frivilliga certifieringssystem, även de som redan har erkänts av kommissionen, regelbundet rapporterar om sin verksamhet. Sådana rapporter bör offentliggöras i syfte att öka insynen och förbättra kommissionens övervakning. Vidare skulle en sådan rapportering tillhandahålla den information som kommissionen behöver för att kunna rapportera om hur de frivilliga certifieringssystemen fungerar i syfte att kunna peka på bästa praxis och vid behov lägga fram ett förslag om hur denna bästa praxis bör främjas ytterligare.

(110) För att underlätta den inre marknadens funktion bör bevis som gäller hållbarhetskriterierna och kriterierna för minskade utsläpp av växthusgaser för biodrivmedel, flytande biobränslen och biomassabränslen för energiändamål som erhållits i enlighet med ett system som har erkänts av kommissionen godtas av alla medlemsstater. Medlemsstaterna bör bidra till att säkerställa ett korrekt genomförande av certifieringsprinciperna i frivilliga system genom att övervaka den verksamhet som bedrivs av certifieringsorgan som är ackrediterade av det nationella ackrediteringsorganet och genom att informera de frivilliga systemen om relevanta synpunkter.

…

(126) För att ändra eller komplettera icke väsentliga delar av detta direktiv bör befogenheten att anta akter i enlighet med artikel 290 [FEUF] delegeras till kommissionen … [för att bestämma] metoden för att fastställa andelen biodrivmedel och biogas för transport som är resultatet av biomassa som bearbetas med fossila bränslen i en gemensam process och metoden för att utvärdera minskningen av växthusgasutsläpp från förnybara flytande och gasformiga drivmedel av icke-biologiskt ursprung och från återvunna kolbaserade bränslen för att säkerställa att kredit för minskade växthusgasutsläpp endast ges en gång, … .”

10 I artikel 2 i direktivet, med rubriken ”Definitioner”, föreskrivs följande i andra stycket:

”Dessutom gäller följande definitioner:

…

33) biodrivmedel: vätskeformiga bränslen som framställs av biomassa och som används för transportändamål.

…”

11 Artikel 25 i direktivet har rubriken ”Integrering av förnybar energi i transportsektorn”. I punkt 1 i den artikeln föreskrivs följande:

”I syfte att integrera användningen av förnybar energi i transportsektorn ska varje medlemsstat fastställa en skyldighet för bränsleleverantörer att säkerställa att andelen förnybar energi av den slutliga energianvändningen inom transportsektorn är minst 14 % senast 2030 (minimiandel), i enlighet med ett vägledande förlopp som fastställs av medlemsstaten och beräknas i enlighet med den metod som anges i denna artikel och i artiklarna 26 och 27. …

…”

12 Artikel 28 i direktivet har rubriken ”Övriga bestämmelser om förnybar energi inom transportsektorn”. I punkt 5 i den artikeln föreskrivs följande:

”Kommissionen ska senast den 31 december 2021 anta delegerade akter i enlighet med artikel 35 för att komplettera detta direktiv genom att specificera metoden för att fastställa andelen biodrivmedel, och biogas för transport, som är resultatet av biomassa som bearbetas med fossila bränslen i en gemensam process …”

13 Artikel 29 i direktiv 2018/2001 har rubriken ”Hållbarhetskriterier och kriterier för minskade växthusgasutsläpp för biodrivmedel, flytande biobränslen och biomassabränslen”. I punkt 1 i den artikeln föreskrivs följande:

”Energi från biodrivmedel, flytande biobränslen och biomassabränslen ska beaktas för de syften som avses i leden a, b och c i detta stycke endast om de uppfyller hållbarhetskriterierna och kriterierna för minskade växthusgasutsläpp enligt punkterna 2–7 och 10:

a) Bidrag till det unionsmål som fastställs i artikel 3.1 och medlemsstaternas andel energi från förnybara energikällor.

b) Mätning av hur skyldigheter avseende förnybar energi, inklusive den skyldighet som fastställs i artikel 25, uppfylls.

c) Möjlighet att få finansiellt stöd för användning av biodrivmedel, flytande biobränslen och biomassabränslen.

…”

14 I artikel 29.2–29.7 definieras hållbarhetskriterierna för framställningen av biodrivmedel och flytande biobränslen.

15 Artikel 29.12 har följande lydelse:

”Med avseende på de syften som anges i punkt 1 första stycket a, b och c i denna artikel, och utan att det påverkar tillämpningen av artiklarna 25 och 26 får medlemsstaterna inte av andra skäl som rör hållbarhet vägra att beakta biodrivmedel och flytande biobränslen som erhållits i enlighet med den här artikeln. Denna punkt ska inte påverka offentligt stöd som beviljats enligt stödsystem som godkänts före den 24 december 2018.”

16 Artikel 30 i direktiv 2018/2001, med rubriken ”Kontroll av efterlevnaden av hållbarhetskriterierna och kriterierna för minskade växthusgasutsläpp”, har följande lydelse:

”1. I de fall biodrivmedel, flytande biobränslen, biomassabränslen eller andra drivmedel som kan medräknas i den täljare som avses i artikel 27.1 b ska beaktas för de syften som avses i artiklarna 23 och 25 och artikel 29.1 första stycket a, b och c, ska medlemsstaterna kräva att de ekonomiska aktörerna visar att de hållbarhetskriterier och kriterier för minskade utsläpp av växthusgaser som fastställs i artikel 29.2–29.7 och 29.10 har uppfyllts. För dessa syften ska de kräva att de ekonomiska aktörerna använder ett massbalanssystem som

a) medger att partier med råvaror eller drivmedel med olika hållbarhetsegenskaper och egenskaper vad gäller utsläpp av växthusgaser kan blandas t.ex. i en behållare eller i en bearbetnings- eller logistikanläggning eller en infrastruktur eller plats för överföring och distribution,

b) medger att partier med råvaror med olika energiinnehåll blandas för ytterligare bearbetning, under förutsättning att partiernas storlek anpassas i förhållande till deras energiinnehåll,

c) kräver att information om hållbarhetsegenskaper och egenskaper vad gäller minskade utsläpp av växthusgaser hos och storleken på de partier som avses i led a förblir kopplad till blandningen, och

d) fastställer att summan av alla partier som tas från blandningen ska beskrivas ha samma hållbarhetsegenskaper, i samma mängder, som summan av alla partier som har tillförts blandningen och kräver att denna balans ska uppnås under en lämplig tidsperiod.

Massbalanssystemet ska säkerställa att varje parti endast räknas i ett av alternativen i artikel 7.1 första stycket a, b eller c vid beräkningen av den slutliga energianvändningen (brutto) från förnybara energikällor och ska innehålla information om huruvida stöd har tillhandahållits till produktionen av det partiet samt i så fall om typen av stödsystem.

2. Om ett parti bearbetas ska informationen om hållbarhetsegenskaperna och egenskaperna vad gäller minskade växthusgasutsläpp anpassas och tilldelas produkterna i enlighet med följande regler:

a) När bearbetningen av ett råvaruparti endast ger en produkt som är avsedd för framställning av biodrivmedel, flytande biobränslen eller biomassabränslen, förnybara flytande och gasformiga drivmedel av icke-biologiskt ursprung eller återvunna kolbaserade bränslen, ska partiets storlek och de berörda kvantiteterna av hållbarhetsegenskaper och egenskaper som gäller minskade utsläpp av växthusgaser anpassas genom tillämpning av en omräkningsfaktor som anger förhållandet mellan massan av den produkt som är avsedd för sådan framställning och massan av den råvara som kommer in i processen.

b) När bearbetningen av ett råvaruparti ger mer än en produkt som är avsedd för framställning av biodrivmedel, flytande biobränslen eller biomassabränslen, förnybara flytande och gasformiga drivmedel av icke-biologiskt ursprung eller återvunna kolbaserade bränslen, ska för varje produkt en separat omräkningsfaktor tillämpas och en separat massbalans användas.

3. Medlemsstaterna ska vidta åtgärder för att säkerställa att ekonomiska aktörer tillhandahåller tillförlitlig information vad gäller efterlevnaden av de tröskelvärden för minskade utsläpp av växthusgaser som fastställs i, och antagits enligt, artikel 25.2, och de hållbarhetskriterier och kriterier för minskade växthusgasutsläpp som fastställs i artikel 29.2–29.7 och 29.10 och att ekonomiska aktörer på begäran gör de uppgifter som låg till grund för informationen tillgängliga för den berörda medlemsstaten. Medlemsstaterna ska kräva att de ekonomiska aktörerna ser till att informationen genomgår en tillfredsställande oberoende granskning och att de tillhandahåller bevis på att detta har gjorts. För efterlevnad av artiklarna 29.6 a och 29.7 a får första- eller andrapartsgranskning användas upp till skogsbiomassans första samlingspunkt. Granskningen ska kontrollera att de system som de ekonomiska aktörerna använder är korrekta, tillförlitliga och skyddade mot bedrägerier, inklusive kontroll av att råvarorna inte avsiktligen ändrats eller tagits ur bruk så att partiet eller en del av det kunde bli avfall eller restprodukt. Granskningen ska också innehålla en utvärdering av provtagningens frekvens och den metod som använts för den samt av uppgifternas tillförlitlighet.

…

4. Kommissionen får besluta att frivilliga nationella eller internationella system med normer för produktion av biodrivmedel, flytande biobränslen eller biomassabränslen eller andra drivmedel som kan medräknas i den täljare som avses i artikel 27.1 b tillhandahåller de tillförlitliga uppgifter om minskade växthusgasutsläpp som krävs för de syften som anges i artiklarna 25.2 och 29.10, visar efterlevnad av artikel 27.3, 28.2 och 28.4 eller visar att leveranserna av biodrivmedel, flytande biobränslen eller biomassabränslen uppfyller hållbarhetskriterierna i artikel 29.2–29.7. När operatörer visar att de kriterier som fastställs i artikel 29.6 och 29.7 är uppfyllda får de lägga fram de bevis som krävs direkt på nivå för försörjningsområde. Kommissionen får erkänna skyddsområden för sällsynta, hotade eller utrotningshotade ekosystem eller arter som erkänns genom internationella avtal eller ingår i förteckningar som utarbetats av mellanstatliga organisationer eller av Internationella naturskyddsunionen med avseende på tillämpning av artikel 29.3 första stycket c ii.

Kommissionen får besluta att dessa system innehåller information om åtgärder som vidtagits för skydd av mark, vatten och luft, för återställande av skadad mark, för undvikande av överdriven vattenförbrukning i områden med knapp vattentillgång samt för certifiering av biodrivmedel, flytande biobränslen och biomassabränslen med låg risk för indirekt ändring av markanvändning.

…

6. Medlemsstaterna får inrätta nationella system där efterlevnaden av de hållbarhetskriterier och kriterier för minskade växthusgasutsläpp som fastställs i artikel 29.2–29.7 och 29.10 och med de tröskelvärden förminskade växthusgasutsläpp för förnybara flytande och gasformiga drivmedel av icke-biologiskt ursprung och återvunna kolbaserade bränslen som fastställs i, och antagits enligt, artiklarna 25.2, och i enlighet med artikel 28.5 kontrolleras genom hela försörjningskedjan, med deltagande av behöriga nationella myndigheter.

…

9. Om en ekonomisk aktör lägger fram bevis eller uppgifter som erhållits i enlighet med ett system som varit föremål för ett beslut enligt punkt 4 eller 6 i den här artikeln, i den utsträckning som omfattas av det beslutet, får en medlemsstat inte kräva att leverantören tillhandahåller ytterligare bevis på överensstämmelse med de hållbarhetskriterier och kriterier för minskade växthusgasutsläpp som fastställs i artikel 29.2–29.7 och 29.10.

…”

Delegerad förordning (EU) 2023/1640

17 Kommissionens delegerade förordning (EU) 2023/1640 av den 5 juni 2023 om metoden för att fastställa andelen biodrivmedel och biogas för transport som framställs av biomassa som bearbetas med fossila bränslen i en gemensam process (EUT L 205, 2023, s. 1) har antagits med stöd av artikel 28.5 i direktiv 2018/2001. I artikel 2 i den delegerade förordningen, med rubriken ”Massbalansmetod”, föreskrivs följande:

”1. Om en massbalansmetod används ska den ekonomiska aktören utföra en fullständig massbalansanalys av den totala massan av insatsvaror och framställda produkter. Massbalansmetoden ska säkerställa att bioinnehållet för alla produkter står i proportion till det bioinnehåll som tillförs och att andelen biogent material som identifieras genom testresultaten från kol-14-testning tilldelas varje produkt. Olika omvandlingsfaktorer ska tillämpas för varje produkt som bäst motsvarar det uppmätta bioinnehållet enligt testresultaten från kol-14-testningen. För produkten ska hänsyn tas till den massa som förlorats i avgaser, i industriellt spillvatten och i fasta restprodukter. Massbalansmetoden ska omfatta ytterligare analytisk karakterisering av råvaror och produkter, såsom slutliga och approximativa analyser av systemets massflöden.

…”

Fransk rätt

Code des douanes (tullagen)

18 I artikel 266n i tullagen, i den lydelse som är tillämplig i det nationella målet, föreskrevs följande:

”Den som är skyldig att betala den inhemska konsumtionsskatt som avses i 265 ska vara skyldig att betala [TIRIB].

…

III. [TIRIB] beräknas på grundval av den totala volymen av den bensin respektive diesel för vilka skattskyldighet har inträtt under kalenderåret.

Skattebeloppet ska beräknas separat dels för bensin, dels för diesel.

Detta belopp är lika med produkten av det skatteunderlag som definieras i första stycket i punkt III och den skattesats som fastställs i punkt IV, på vilken det ska tillämpas en koefficient som är lika med differensen mellan det nationella procentmålet för inblandning av förnybar energi vid transporter, som fastställs i samma punkt IV, och den andel förnybar energi som finns i de produkter som ingår i beskattningsunderlaget. Om andelen förnybar energi överstiger eller är lika med det nationella procentmålet för inblandning av förnybar energi vid transporter, är skatten lika med noll.

IV. Skattesatsen och de nationella målprocentsatserna för införlivande av förnybar energi i transporter är följande:

År	2020	Från och med år 2021
Skattesats ([euro]/hL)	101	104
Målprocentsats för diesel	8 %	8 %
Målprocentsats för bensin	8,2 %	8,6 %

V.-A.- Andelen förnybar energi är den andel energi från förnybara energikällor, uppskattad i effektivt värmevärde, som den skattskyldige kan visa ingår i de bränslen som utgör beskattningsunderlaget, i förekommande fall med beaktande av beräkningsreglerna för vissa råvaror i C och D i punkt V och bestämmelserna i punkt VII.

Energi som ingår i biodrivmedel är förnybar om drivmedlen uppfyller hållbarhetskriterierna i artikel 17 i [direktiv 2009/28].

A bis.- Endast energi som finns i produkter vilkas spårbarhet har säkerställts från och med framställningen ska beaktas.

De närmare bestämmelser om spårbarhet som är tillämpliga på varje produkt med hänsyn till de råvaror som produkten härrör från och de regler för redovisning av energi som ska tillämpas i enlighet med punkt V ska fastställas i dekret.

…”

Dekret nr 2019–570

19 I artikel 3 i décret n^o 2019–570, du 7 juin 2019, portant sur la taxe incitative relative à l’incorporation des biocarburants (dekret nr 2019–570 av den 7 juni 2019 skatt för främjande av inblandning av biodrivmedel) (JORF av den 9 juni 2019, text nr 13) föreskrivs följande:

”De uppgifter med hjälp av vilka den som är skyldig att betala skatten, vid tillämpningen av artikel 266n punkt V A andra stycket i tullagen, styrker att det skattepliktiga bränslet innehåller energi från förnybara energikällor, ska, i förekommande fall, utöver de trafikdokument och lagerbokföring som föreskrivs i artikel 158g b i samma lag beträffande berättigande produkter och skattepliktiga bränslen, omfatta följande:

1° inblandningsintyg som utfärdas i samband med att godkända produkter blandas in i ett skattepliktigt drivmedel i ett skatteupplag för lagring av petroleumprodukter;

…

3° Råvarubokföringsuppgifter avseende övervakning av förnybar energi;

4° Innehållscertifikat som utfärdas när skatten blir utkrävbar för ett skattepliktigt drivmedel som anses innehålla energi från förnybara energikällor;

…”

20 I artikel 4 punkt III i dekretet föreskrivs följande:

”III. - Råvarubokföring avseende förnybar energi ska föras av de personer som innehar godkända produkter i ett skatteupplag för lagring, i ett skatteupplag för energiprodukter eller i en fabrik under tullkontroll samt av de personer som använder sig av möjligheten i punkt 3 i artikel 5.

Bokföringen ska återge följande:

1° Mottagna och avsända kvantiteter av berättigade produkter, varvid hänsyn särskilt ska tas till de inblandningar, överlåtelser, förvärv och avsändanden som framgår av intygen.

…”

21 I artikel 7 i samma dekret anges följande:

”I intygen och i råvarubokföringen avseende förnybar energi anges benämningen och kvantiteterna av berättigade produkter som utgörs av förnybar energi, oavsett om de blandats in i skattepliktiga drivmedel. Härvidlag ska det göras åtskillnad mellan:

1° Produkter som inte är framställda av biomassa.

2° Biodrivmedel.

3° Produkter som härrör från råvaror enligt definitionen i artikel 266n punkt V B led 2 i tullagen.

4° Palmoljebaserade produkter.

5° Produkter som omfattas av de särskilda spårbarhetskraven i avdelning III i detta dekret.

De ska också innehålla den information som behövs för att övervaka den förnybara energi som föreskrivs av tull- och punktskattemyndigheten.”

22 Artikel 8 i samma dekret har följande lydelse:

”Efterlevnaden av utfärdandet av intyg och förandet av råvarubokföring avseende förnybar energi attesteras av behörig tullmyndighet.

…”

Det omtvistade cirkuläret

23 Avsnitt V, A i kapitel IV i det omtvistade cirkuläret har rubriken ”Beaktande av den verkliga halten av biodrivmedel i samband med råvarubokföring för TIRIB”. I punkterna 109–111, 114 och 115 i cirkuläret föreskrivs följande:

”[109] De berättigade produktvolymer som registreras som inkommande volymer i råvarubokföringen för TIRIB måste motsvara den volym som blivit godkänd av tullmyndigheten vid produktens inleverans till tillverkningsanläggningen under tullkontroll eller skatteupplaget. Det rör sig i princip om de volymer som anges i följedokumenten [det enhetliga förvaltningsdokument, det elektroniska förvaltningsdokumentet, det förenklade följedokumentet och det förenklade kommersiella följedokumentet].

När det gäller leveranser av drivmedel som innehåller biodrivmedel som mottagits vid inleverans till en tillverkningsanläggning under tullkontroll eller ett skatteupplag, ska laboratorietestning utföras på grundval av ett prov som tas vid avlastningen av drivmedelspartiet, vilket gör det möjligt att bestämma den verkliga halten av biodrivmedel i den produkt som mottagits. Denna testning ska utföras för alla typer av biodrivmedel.

[110] I följedokumenten vid leveranser av drivmedel som innehåller biodrivmedel ska anges den verkliga volymen levererad produkt och den verkliga volymen biodrivmedel som finns i det levererade drivmedlet. Om följedokumenten för drivmedelleveranser visar på en volym biodrivmedel som inte överensstämmer med laboratoriets analys, får endast den verkliga volym biodrivmedel som ingår i det mottagna drivmedlet och som fastställts efter den analys som utförts när produkten fördes in i skatteupplaget registreras i råvarubokföringen. De volymer som redovisas i råvarubokföringen ska också motsvara de volymer av biodrivmedel som omfattas av det hållbarhetsintyg som upprättas av biodrivmedelsleverantören.

[111] I fråga om vätebehandlade vegetabiliska oljor i form av bensin eller diesel, ska resultatet av kol-14-testningen motsvara den volym som står införd i följedokumenten +/- 10 procent.

…

[114] Testning i laboratorium ska vara obligatorisk, en första gång, vid varje inleverans av drivmedel som innehåller biodrivmedel under år 2020 för varje leverantör, därefter för varje ny leverantör. Om testningen visar en volym biodrivmedel som överensstämmer med den volym som anges i följedokumentet, är testning av framtida leveranser från denna leverantör inte längre obligatorisk, men får utföras slumpmässigt, på begäran av tullmyndigheten.

Denna laboratorieanalys berör import, gemenskapsintern införsel och nationella leveranser av drivmedel som innehåller biodrivmedel vid deras leverans till det första franska skatteupplaget.

[115] Det enda syftet med denna testning är att fastställa de volymer av biodrivmedel som levererats till en tillverkningsanläggning under tullkontroll eller ett skatteupplag för att föra in denna volym i råvarubokföringen enligt TIRIB. Testningen syftar inte till att fastställa vilken råvara som biodrivmedlet har framställts av. Råvaran ska anges i följedokumenten och särskilt i hållbarhetsintyget. Denna råvara får fastställas med hjälp av den massbalansmetod som erkänns i de frivilliga hållbarhetssystemen.”

Målet vid den nationella domstolen och tolkningsfrågorna

24 BP France importerar drivmedel som innehåller vätebehandlande vegetabiliska oljor från Spanien. Dessa oljor har framställts enligt den så kallade samprocessmetoden. Samprocessmetoden innebär att vegetabiliska oljor blandas in i den fossila råvaran i samband med raffineringen, i ledet före avsvavlingsenheten. Dessa oljor omvandlas till vätebehandlade vegetabiliska oljor under inverkan av väte. Drivmedel som framställs enligt denna metod utgör i princip en blandning av fossila och biobaserade molekyler.

25 Dessa drivmedel levereras till ett skatteupplag i Frankrike innan de släpps ut på marknaden.

26 För att främja användningen av biobränslen inom transportsektorn har franska myndigheter inrättat TIRIB genom artikel 266n i tullagen. Denna skatt beräknas på den samlade volym av bensin och diesel som skattskyldiga släpper ut för konsumtion under ett kalenderår. På denna volym tas skatten ut med ett belopp per hektoliter. På överskottet från skatteunderlaget tillämpas en koefficient som motsvarar skillnaden mellan den nationella målprocentsatsen för inblandning av förnybar energi i transportsektorn och den andel förnybar energi som finns i den samlade volymen av aktuella drivmedel. Av detta följer att TIRIB:s belopp minskar i proportion till att andelen biodrivmedel ökar i produkter som ingår i underlaget för denna skatt. TIRIB:s belopp blir noll när andelen biodrivmedel är högre eller lika med den nationella målprocentsatsen.

27 Dekret nr 2019–570 innehåller bestämmelser om hur den som är skyldig att betala nämnda skatt kan styrka att skattepliktiga drivmedel innehåller biobränslen. Enligt artiklarna 3, 4 och 7 i dekretet ska innehavaren av sådana drivmedel i ett skatteupplag eller i en tillverkningsanläggning under tullkontroll föra en råvarubokföring i vilken anges vilka kvantiteter av dessa drivmedel som kommer in till anläggningen och vilka kvantiteter som lämnar anläggningen. Det ska därvidlag bland annat göras åtskillnad mellan biodrivmedel som framställs från produkter som härrör från biomassa och biodrivmedel som framställs från produkter som inte härrör från biomassa.

28 Den 18 augusti 2020 antog den biträdande ministern med ansvar för offentliga räkenskaper det omtvistade cirkuläret. I cirkuläret föreskrivs att när drivmedel som innehåller biodrivmedel, såsom vätebehandlade vegetabiliska oljor, anländer till det första franska skatteupplaget ska det tas ett prov av dessa drivmedel som ska genomgå kol-14-testning för att bestämma den verkliga halten av biodrivmedel i de aktuella drivmedlen för att kunna beräkna vilken TIRIB som ska betalas.

29 BP France väckte talan vid Conseil d’État (Högsta förvaltningsdomstolen, Frankrike), som är den hänskjutande domstolen, och yrkade att cirkuläret skulle ogiltigförklaras på grund av överskridande av befogenheter, i den del det i cirkuläret föreskrivs att det ska göras en sådan kol-14-testning för drivmedel som framställs enligt samprocessmetoden.

30 BP France gjorde vid den hänskjutande domstolen bland annat gällande att cirkuläret strider mot de mål som eftersträvas med artiklarna 17 och 18 i direktiv 2009/28 samt artiklarna 28–30 i direktiv 2018/2001, eftersom det i cirkuläret föreskrivs att en ekonomisk aktör ska styrka att andra hållbarhetskriterier är uppfyllda än dem som föreskrivs i dessa artiklar.

31 BP France har även påpekat att det raffinaderi som de drivmedel som är aktuella i det nationella målet kommer ifrån deltar i ett frivilligt system som av kommissionen godkänts som ett fullständigt system enligt artikel 18.4 i direktiv 2009/28. Enligt BP France tillämpas massbalansmetoden, som föreskrivs i artikel 18.1 i detta direktiv och i artikel 30 i direktiv 2018/2001, inom detta frivilliga system och det räcker följaktligen att använda denna metod vid råvarubokföringen enligt TIRIB för att bedöma kvantiteten av så kallade biobaserade molekyler, såsom vätebehandlade vegetabiliska oljor, i de drivmedel som levereras till BP France i det första franska skatteupplaget.

32 Enligt den hänskjutande domstolen är kol-14-testning enligt aktuell vetenskaplig kunskap den enda metoden som gör det möjligt att mäta den verkliga halten av så kallade biobaserade molekyler, såsom vätebehandlade vegetabiliska oljor, i drivmedel som framställts enligt samprocessmetoden.

33 Den hänskjutande domstolen hyser emellertid tvivel i tre hänseenden.

34 Den domstolen vill för det första få klarhet i syftet med artiklarna 17 och 18 i direktiv 2009/28 samt artikel 30 i direktiv 2018/2001. Den hyser nämligen tvivel om huruvida de massbalansmekanismer och de nationella eller frivilliga system som föreskrivs i dessa artiklar har till enda syfte att bedöma och intyga hållbarheten av råvaror, biodrivmedel samt råvaru- och biodrivmedelsblandningar, och inte till syfte att reglera bedömningen av andelen förnybar energi, såsom vätebehandlade vegetabiliska oljor, i drivmedel som framställts enligt samprocessmetoden för att harmonisera denna andel för de syften som avses i artikel 17.1 första stycket a–c i direktiv 2009/28 samt i artikel 25 och artikel 29.1 första stycket a–c i direktiv 2018/2001.

35 Om svaret på detta spörsmål är nekande, vill den hänskjutande domstolen för det andra få klarhet i huruvida dessa bestämmelser utgör hinder för att en medlemsstat – för råvarubokföringsändamål enligt TIRIB – kräver att det ska göras kol-14-testning för att fastställa halten av vätebehandlade vegetabiliska oljor i importerat drivmedel framställt i andra medlemsstater som innehåller sådana oljor i samband med att drivmedlet först levereras till ett skatteupplag i den importerande medlemsstaten. Denna skyldighet gäller även när den anläggning vid vilken drivmedlet framställts använder sig av ett massbalanssystem som är certifierat enligt ett frivilligt system som av kommissionen godkänts som ett fullständigt system enligt artikel 18.4 i direktiv 2009/28.

36 Den hänskjutande domstolen vill för det tredje få klarhet i huruvida skyldigheten att utföra en kol-14-testning av drivmedel som innehåller biodrivmedel utgör en åtgärd med verkan som motsvarar en kvantitativ importrestriktion i strid med artikel 34 FEUF, när denna skyldighet innebär att sådan testning ska utföras i samband med att drivmedlet anländer till det första skatteupplaget i Frankrike genom import, gemenskapsinförsel eller nationella leveranser, medan någon sådan testning inte krävs för drivmedel som innehåller biodrivmedel som framställts enligt samprocessmetoden i ett raffinaderi i Frankrike och som släpps ut direkt för konsumtion i den medlemsstaten (utan att först passera ett skatteupplag) och Frankrike med avseende på den aktuella skatten godtar att halten av biodrivmedel i exporterat drivmedel eller drivmedel som släpps ut för konsumtion i andra sektorer än transportsektorn bedöms med utgångspunkt i ett månatligt genomsnittsvärde för inblandningen av biodrivmedel för den aktuella anläggningen.

37 Mot denna bakgrund beslutade Conseil d’État (Högsta förvaltningsdomstolen) att vilandeförklara målet och ställa följande frågor till EU-domstolen:

”1) Ska bestämmelserna i artiklarna 17 och 18 i direktiv [2009/28] och i artikel 30 i direktiv 2018/2001 tolkas så, att övervakningsmekanismerna genom massbalans, och de nationella eller frivilliga system som föreskrivs i direktiven, endast har till syfte att bedöma och styrka hållbarheten hos råvaror och biodrivmedel och blandningar av dessa, och således inte har till syfte att reglera övervakning och spårbarhet, bland slutprodukter som härrör från samprocessning, av den andel förnybar energi som finns i dessa produkter och följaktligen harmonisera beaktandet av den andel energi som finns i sådana produkter för de syften som avses i artikel 17.1 [första stycket] a[–]c i direktiv [2009/28] samt i artiklarna 25 och 29.1 första stycket a[–] c i direktiv 2018/2001?

2) För det fall den föregående frågan ska besvaras nekande, utgör samma bestämmelser hinder för att en medlemsstat – för att fastställa den kvantitet vätebehandlade vegetabiliska oljor som ska beaktas vid den råvarubokföring som ekonomiska aktörer ska föra i syfte att fastställa en skatt för att främja inblandning av biodrivmedel, vilken ska betalas i denna stat när andelen förnybar energi i drivmedel som släppts för konsumtion under kalenderåret understiger det nationella procentmålet för inblandning av förnybar energi vid transporter – kräver, vid mottagandet vid det första nationella skatteupplaget av import av drivmedel innehållande vätebehandlande vegetabiliska oljor som producerats i en annan medlemsstat inom ramen för metoden samprocessning, att det ska utföras en fysisk analys av halten av vätebehandlande vegetabiliska oljor i dessa drivmedel, inklusive när den anläggning vid vilken dessa drivmedel har producerats använder ett massbalanssystem som certifierats av ett frivilligt system som har erkänts av kommissionen som ett komplett system?

3) Utgör unionsrätten, särskilt bestämmelserna i artikel 34 [FEUF], hinder för en sådan åtgärd av en medlemsstat som den som har beskrivits i punkt [36 i denna dom], då drivmedel som innehåller biodrivmedel till följd av samprocessning vid ett raffinaderi som är beläget i landet inte måste genomgå en sådan fysisk analys när de släpps för konsumtion i denna medlemsstat direkt när de lämnar fabriken, och då denna medlemsstat godtar – i syfte att, när drivmedel lämnar en anläggning eller ett nationellt skatteupplag, för skatteändamål fastställa den halt av biodrivmedel som kan fördelas mellan de certifikat avseende halt som har utfärdats för viss en period – att bedöma halten av biodrivmedel vid export eller frisläppande för konsumtion inom andra sektorer än transportsektorn på grundval av en genomsnittlig månatlig inblandning vid skatteupplaget eller anläggningen?”

Prövning av tolkningsfrågorna

Den första och den andra tolkningsfrågan

38 EU-domstolen preciserar inledningsvis att den hänskjutande domstolen i sin första fråga visserligen formellt har hänvisat till artiklarna 17 och 18 i direktiv 2009/28, vilka avser hållbarhetskriterierna för biodrivmedel och flytande biobränslen respektive kontrollen av överenstämmelsen med dessa kriterier, samt artikel 30 i direktiv 2018/2001, vilken avser kontrollen av efterlevnaden av hållbarhetskriterierna och kriterierna för minskade växthusgasutsläpp. Det är dock uppenbart att den hänskjutande domstolen även söker en tolkning av artikel 29 i direktiv 2018/2001, vilken avser hållbarhetskriterier och kriterier för minskade växthusgasutsläpp för biodrivmedel, flytande biobränslen och biomassabränslen.

39 Den hänskjutande domstolen har även ställt den första frågan för att få klarhet i huruvida artiklarna 17 och 18 i direktiv 2009/28 samt artiklarna 29 och 30 i direktiv 2018/2001 ska tolkas så, att det massbalanssystem samt de nationella och internationella frivilliga system som föreskrivs i dessa artiklar har som enda syfte att bedöma och styrka hållbarheten av råvaror, biodrivmedel och blandningar därav, och att nämnda artiklar inte har till syfte att reglera bedömningen av andelen förnybar energi i drivmedel som framställts enligt samprocessmetoden.

40 EU-domstolen konstaterar att de bestämmelser i direktiv 2009/28 respektive direktiv 2018/2001 som den har att tolka i förevarande mål har ändamål och innehåll som i huvudsak liknar varandra (se, analogt, dom av den 20 september 2022, VD och SR, C‑339/20 och C‑397/20, EU:C:2022:703, punkt 64).

41 Såsom framgår av artikel 17 i direktiv 2009/28 och artikel 29 i direktiv 2018/2001, jämförd med skäl 94 i sistnämnda direktiv, har unionslagstiftaren velat harmonisera de hållbarhetskriterier som biodrivmedel och den energi som produceras av sådana drivmedel måste uppfylla för att – i respektive medlemsstat – kunna tas i beaktande för de syften som anges i artikel 17.1 första stycket a–c i direktiv 2009/28 respektive artikel 29.1 första stycket a–c i direktiv 2018/2001. Dessa syften är, för det första, kontrollen av i vilken utsträckning medlemsstaterna uppfyller sina nationella mål och det unionsmål som fastställs i artikel 3 i direktiv 2009/28 respektive artikel 3.1 i direktiv 2018/2001, för det andra, mätning av hur skyldigheter avseende förnybar energi, inbegripet, vad gäller direktiv 2018/2001, den i artikel 25 fastställda minimiandelen av förnybar energi i den slutliga energianvändningen inom transportsektorn och, för det tredje, möjligheten att få finansiellt stöd för användning av biodrivmedel och flytande biobränslen (se, för ett liknande resonemang, dom av den 22 juni 2017, E.ON Biofor Sverige, C‑549/15, EU:C:2017:490, punkt 28).

42 Dessa hållbarhetskriterier avser ursprunget för de organiska råvaror från vilka biodrivmedel har framställts och de villkor under vilka dessa råvaror har producerats. Således får exempelvis biodrivmedel som framställs av råvaror som kommer från mark som har stort värde för den biologiska mångfalden inte beaktas för de syften som avses i artikel 17.1 i direktiv 2009/28 eller artikel 29.1 i direktiv 2018/2001.

43 Harmoniseringen i artikel 17 i direktiv 2009/28 och artikel 29 i direktiv 2018/2001 är således mycket specifik, eftersom den endast avser de biodrivmedel som i artikel 2 andra stycket i) i direktiv 2009/28 respektive artikel 2 andra stycket led 33 i direktiv 2018/2001 definieras som vätskeformiga bränslen som framställs av biomassa och som används för transportändamål och eftersom den inskränker sig till att precisera vilka hållbarhetskriterier som sådana drivmedel måste uppfylla för att energin från dem får tas i beaktande för de syften som anges i artikel 17.1 första stycket a–c i direktiv 2009/28 och artikel 29.1 första stycket a–c i direktiv 2018/2001. Inom dessa ramar är harmoniseringen dessutom uttömmande. I artikel 17.8 i direktiv 2009/28 och i artikel 29.12 i direktiv 2018/2001 preciseras nämligen att medlemsstaterna, med avseende på dessa tre syften, inte av andra skäl som rör hållbarhet får vägra att beakta biodrivmedel och flytande biobränslen som svarar mot de hållbarhetskriterier som anges i den artikeln (se, för ett liknande resonemang, dom av den 22 juni 2017, E.ON Biofor Sverige, C‑549/15, EU:C:2017:490, punkt 32).

44 För det första syftar artikel 17 i direktiv 2009/28 och artikel 29 i direktiv 2018/2001 till att – för att garantera den höga miljöskyddsnivå som avses i artikel 95.3 EG (nu artikel 114.3 FEUF) – säkerställa att biodrivmedel kan beaktas av medlemsstaterna för de tre miljörelaterade syften som nämns i artikel 17.1 i direktivet endast om de hållbarhetskriterier som har införts av unionslagstiftaren i detta fall uppfylls (se, för ett liknande resonemang, dom av den 22 juni 2017, E.ON Biofor Sverige, C‑549/15, EU:C:2017:490, punkt 33).

45 För det andra syftar artikel 17 i direktiv 2009/28 och artikel 29 i direktiv 2018/2001, tolkad mot bakgrund av skälen 94 och 110 i sistnämnda direktiv, till att underlätta handeln med hållbara biodrivmedel mellan medlemsstaterna. Ett sådant underlättande hänger främst samman med den omständigheten (som framhållits ovan i punkt 43) att när biodrivmedel, inbegripet biodrivmedel som härrör från andra medlemsstater, uppfyller hållbarhetskriterierna i artikel 17 respektive 29, är det enligt artikel 17.8 i direktiv 2009/28 respektive artikel 29.12 i direktiv 2018/2001 förbjudet för medlemsstaterna att, för de tre syften som anges i artikel 17.1 första stycket a–c respektive artikel 29.1 första stycket a–c, vägra att beakta dessa hållbara biodrivmedel ”av andra skäl som rör hållbarhet” än de som anges i dessa artiklar (se, för ett liknande resonemang, dom av den 22 juni 2017, E.ON Biofor Sverige, C‑549/15, EU:C:2017:490, punkt 34).

46 Även om artikel 17 i direktiv 2009/28 och artikel 29 i direktiv 2018/2001 gör det möjligt att i denna utsträckning underlätta handeln med hållbara biodrivmedel, kan det dock inte av det anförda dras slutsatsen att dessa artiklar även har till syfte att reglera hur andelen förnybar energi i drivmedel som framställts enligt samprocessmetoden ska bedömas och således att harmonisera beaktandet av denna andel för de tre syften som anges i artikel 17.1 första stycket a–c och artikel 29.1 första stycket a–c. Såsom det redogjorts för ovan har artiklarna 17 och 29 endast till syfte att reglera de hållbarhetskriterier som biodrivmedel måste uppfylla för att de ska kunna tas i beaktande av en medlemsstat för dessa tre syften, genom att harmonisera nämnda kriterier.

47 För detta ändamål föreskrivs det således i artikel 18.1 första meningen i direktiv 2009/28 och i artikel 30.1 första meningen i direktiv 2018/2001 endast att medlemsstaterna, i de fall biodrivmedel ska beaktas för de tre syften som anges i artikel 17.1 första stycket a–c i direktiv 2009/28 och i artikel 29.1 första stycket a–c i direktiv 2018/2001, ska kräva att de ekonomiska aktörerna visar att de hållbarhetskriterier som anges i artikel 17.2–17.5 och artikel 29.2–29.7 är uppfyllda (se, för ett liknande resonemang, dom av den 22 juni 2017, E.ON Biofor Sverige, C‑549/15, EU:C:2017:490, punkt 36).

48 Det framgår av artikel 18.1 andra meningen och artikel 30.1 andra meningen att medlemsstaterna ska kräva att ekonomiska aktörer använder sig av ett massbalanssystem som måste ha vissa allmänna egenskaper som preciseras i punkterna a–c respektive a–d i dessa artiklar. Enligt lydelsen i dessa led ska ett sådant system, för det första, medge att partier med råvaror eller biobränslen med olika hållbarhetsegenskaper kan blandas; för det andra, kräva att information om hållbarhetsegenskaperna hos och storleken på nämnda partier förblir kopplad till blandningen; för det tredje, medge att partier med råvaror med olika energiinnehåll blandas för ytterligare bearbetning, under förutsättning att partiernas storlek anpassas i förhållande till deras energiinnehåll; och, för det fjärde, tillåta att fastställa att summan av alla partier som tas från blandningen ska beskrivas ha samma hållbarhetsegenskaper, i samma mängder, som summan av alla partier som har tillförts blandningen (se, för ett liknande resonemang, dom av den 22 juni 2017, E.ON Biofor Sverige, C‑549/15, EU:C:2017:490, punkt 37).

49 Dessa bestämmelser kan emellertid inte tolkas så, att de har till syfte att även reglera bedömningen av andelen förnybar energi i drivmedel som framställts enligt samprocessmetoden och följaktligen att harmonisera beaktandet av denna andel för de syften som anges i artikel 17 första stycket a–c i direktiv 2009/28 och i artikel 29.1 första stycket a–c i direktiv 2018/2001.

50 Domstolen konstaterar nämligen för det första att det framgår av lydelsen i artikel 18.1 i direktiv 2009/28 respektive artikel 30.1 i direktiv 2018/2001 att dessa artiklar har till enda syfte att införa mekanismer för att kontrollera att artikel 17.1 i direktiv 2009/28 respektive artikel 29 i direktiv 2018/2001 tillämpas på ett korrekt sätt. Den information som ekonomiska aktörer ska tillhandahålla medlemsstaterna enligt artikel 18.3 andra stycket och artikel 30.3 första stycket avser således främst efterlevnaden av hållbarhetskriterierna i artikel 17.2–17.5 respektive artikel 29.2–29.7.

51 För det andra ska det erinras om att de system för att kontrollera efterlevnaden av hållbarhetskriterierna som medlemsstaterna i förekommande fall ålägger ekonomiska aktörer att följa enligt artikel 18.1 och 18.3 i direktiv 2009/28 och artikel 30.1 och 30.3 i direktiv 2018/2001 endast utgör en av vägarna enligt dessa direktiv för att säkerställa efterlevnaden av hållbarhetskriterierna. Såsom framgår av artikel 18.4 och 18.5 samt artikel 30.4 och 30.6 får kommissionen godkänna så kallade frivilliga nationella eller internationella system, vilka bland annat innehåller bestämmelser om massbalanssystem. I artikel 18.7 och artikel 30.9 föreskrivs att om en ekonomisk aktör lägger fram bevis eller uppgifter som erhållits i enlighet med ett sådant system, får medlemsstaterna inte kräva att denne tillhandahåller ytterligare bevis på överensstämmelse med hållbarhetskriterierna.

52 Såsom framgår av skälen 107, 109 och 110 i direktiv 2018/2001 har unionslagstiftaren, baserat på erfarenheterna från det praktiska genomförandet av hållbarhetskriterierna, velat stärka den roll som spelas av frivilliga internationella och nationella certifieringssystem uteslutande avseende kontrollen av överensstämmelsen med hållbarhetskriterierna i artikel 17.2–17.5 i direktiv 2009/28 och i artikel 29.2–29.7 i direktiv 2018/2001, men inte avseende bedömningen av andelen förnybar energi i drivmedel som framställts enligt samprocessmetoden.

53 Slutligen framgår det av artikel 28.5 i direktiv 2018/2001, jämförd med skäl 126 i samma direktiv, att unionslagstiftaren har gett kommissionen befogenhet att anta delegerade akter för att komplettera detta direktiv genom att specificera metoden för att fastställa andelen biodrivmedel, och biogas för transport, som är resultatet av biomassa som bearbetas med fossila bränslen i en gemensam process (den så kallade samprocessmetoden).

54 Såsom generaladvokaten har påpekat i punkterna 51–55 i sitt förslag till avgörande bekräftar den omständigheten att kommissionen den 5 juni 2023, i enlighet med denna bestämmelse, antog delegerad förordning 2023/1640 att unionslagstiftaren inte ansåg att massbalansmetoden i artikel 30.1 i direktiv 2018/2001 gör det möjligt att bedöma andelen förnybar energi i drivmedel som framställts enligt samprocessmetoden och således att den förstnämnda metoden inte gör det möjligt att harmonisera beaktandet av denna andel för de syften som anges i artikel 25 och i artikel 29.1 första stycket a–c i det direktivet.

55 Av det ovan anförda följer att artiklarna 17 och 18 i direktiv 2009/28, liksom artiklarna 29 och 30 i direktiv 2018/2001, inte har till syfte att reglera mätningen av andelen förnybar energi som ingår i drivmedel som framställts enligt samprocessmetoden. De utgör således inte hinder för en medlemsstats lagstiftning enligt vilken det – i samband med att drivmedel som framställts enligt samprocessmetoden levereras till ett första skatteupplag i den medlemsstaten – krävs kol-14-testning för att bestämma halten av vätebehandlade vegetabiliska oljor i dessa drivmedel, även om drivmedlen i fråga framställs av en ekonomisk aktör som använder sig av ett frivilligt massbalanssystem som kommissionen har erkänt som fullständigt enligt artikel 18.4 i direktiv 2009/28 och artikel 30.4 i direktiv 2018/2001.

56 Mot bakgrund av det anförda ska den första frågan besvaras enligt följande. Artiklarna 17 och 18 i direktiv 2009/28 samt artiklarna 29 och 30 i direktiv 2018/2001 ska tolkas så, att det massbalanssystem samt de nationella och internationella frivilliga system som föreskrivs i dessa artiklar har som enda syfte att bedöma och styrka hållbarheten av råvaror, biodrivmedel och blandningar därav; nämnda artiklar har inte till syfte att reglera bedömningen av andelen förnybar energi i drivmedel som framställts enligt samprocessmetoden.

57 Mot bakgrund av svaret på den första frågan finns det inte skäl att besvara den andra frågan.

Den tredje frågan

58 Den hänskjutande domstolen har ställt den tredje frågan för att få klarhet i huruvida artikel 34 FEUF ska tolkas så, att den utgör hinder för en medlemsstats lagstiftning enligt vilken det för beräkningen av en skatt för att främja inblandning av biodrivmedel krävs att det – i samband med att drivmedel som framställts enligt samprocessmetoden levereras till ett första skatteupplag i den medlemsstaten – görs kol-14-testning för att bestämma halten av vätebehandlade vegetabiliska oljor i dessa drivmedel, när drivmedlen tillverkas i en anläggning i en annan medlemsstat som använder ett massbalanssystem som certifierats enligt ett frivilligt system som erkänts som fullständigt av kommissionen enligt artikel 18.4 i direktiv 2009/28 och artikel 30.4 i direktiv 2018/2001; samtidigt som drivmedel som framställts enligt den metoden i den förstnämnda medlemsstaten inte behöver genomgå någon sådan testning när de släpps ut direkt för konsumtion från tillverkningsanläggningen och myndigheterna i den medlemsstaten – för bestämmande av den halt av biodrivmedel när drivmedlet lämnar tillverkningsanläggningen eller det nationella skatteupplaget som ska användas vid beräkningen av nämnda skatt – med avseende på exporterade drivmedel eller drivmedel som släpps ut för konsumtion i andra sektorer än transportsektorn godtar att halten av biodrivmedel bestäms med utgångspunkt i en månatlig genomsnittlig inblandningshalt.

59 Domstolen erinrar inledningsvis om att nationella bestämmelser på ett område där det har skett en uttömmande harmonisering på unionsnivå ska bedömas mot bakgrund av bestämmelserna i harmoniseringsåtgärden, och inte mot bakgrund av bestämmelserna i primärrätten (dom av den 22 juni 2017, E.ON Biofor Sverige, C‑549/15, EU:C:2017:490, punkt 76, och dom av den 4 oktober 2018, L.E.G.O., C‑242/17, EU:C:2018:804, punkt 52).

60 Såsom domstolen har funnit i punkterna 46 och 49 ovan har varken direktiv 2009/28 eller direktiv 2018/2001 på ett uttömmande sätt harmoniserat metoderna för att kontrollera halten av vätebehandlade vegetabiliska oljor i drivmedel som framställts enligt samprocessmetoden. Detta innebär att medlemsstaterna alltjämt har ett utrymme för skönsmässig bedömning i detta avseende, samtidigt som de är skyldiga att iaktta artikel 34 FEUF.

61 Mot denna bakgrund ska det erinras om att artikel 34 FEUF, som förbjuder åtgärder med verkan motsvarande kvantitativa importrestriktioner mellan medlemsstater, avser alla nationella åtgärder som direkt eller indirekt, faktiskt eller potentiellt kan hindra handeln inom unionen (se, för ett liknande resonemang, dom av den 11 juli 1974, Dassonville, 8/74, EU:C:1974:82, punkt 5, och dom av den 22 juni 2017, E.ON Biofor Sverige, C‑549/15, EU:C:2017:490, punkt 44 och där angiven rättspraxis).

62 Domstolen konstaterar att kravet att genomföra kol-14-testning av halten av vätebehandlade vegetabiliska oljor i drivmedel som framställts enligt samprocessmetoden, vilket följer av artikel 266n tullagen jämförd med artikel 3 i dekret nr 2019–570 och det omtvistade cirkuläret, direkt och faktiskt kan hindra import till Frankrike från andra medlemsstater av biodrivmedel framställda enligt denna metod.

63 Såsom framgår i synnerhet av punkt 114 i det omtvistade cirkuläret gäller detta krav nämligen enbart import, gemenskapsinförsel och nationella leveranser av drivmedel innehållande biodrivmedel när de anländer till det första skatteupplaget i Frankrike och inte, vilket understrukits av den hänskjutande domstolen, biodrivmedel som framställs enligt samprocessmetoden i ett raffinaderi i Frankrike och som direkt släpps ut för konsumtion i den medlemsstaten utan att först passera ett skatteupplag.

64 Detta krav kan göra tillträdet till den franska marknaden svårare för drivmedel från andra medlemsstater än Frankrike som framställts enligt samprocessmetoden, eftersom den innebär att sådana drivmedel belastas med kostnader som fördyrar importen till den medlemsstaten, vilka inte belastar jämförbara varor som framställs i Frankrike och som direkt släpps ut för konsumtion i den medlemsstaten utan att passera ett skatteupplag. Vid förhandlingen medgav den franska regeringen för övrigt detta.

65 Enligt fast rättspraxis kan en nationell åtgärd som utgör en åtgärd med verkan motsvarande kvantitativa importrestriktioner motiveras av något av de skäl av allmänintresse som räknas upp i artikel 36 FEUF eller av tvingande krav. I båda fallen ska den nationella åtgärden i enlighet med proportionalitetsprincipen vara ägnad att säkerställa förverkligandet av det eftersträvade målet och inte gå utöver vad som är nödvändigt för att uppnå detta mål (dom av den 4 oktober 2018, L.E.G.O., C‑242/17, EU:C:2018:804, punkt 63).

66 Det framgår härvidlag av beslutet om hänskjutande att kravet på kol-14-testning av drivmedel som framställts enligt samprocessmetoden gör det möjligt att beräkna beskattningsunderlaget för TIRIB och bidrar därigenom till att främja inblandningen av biodrivmedel och därigenom även till att främja användningen av förnybar energi, något som i princip tjänar miljöskyddet. Ur denna synvinkel är kravet avsett att – i linje med målsättningarna i artikel 3.4 i direktiv 2009/28 samt i artiklarna 3 och 25 i direktiv 2018/2001 – konkret genomföra en minskning av växthusgasutsläppen, vilka utgör en av de främsta orsakerna till klimatförändringarna som unionen och dess medlemsstater åtagit sig att bekämpa (se, för ett liknande resonemang, dom av den 4 oktober 2018, L.E.G.O., C‑242/17, EU:C:2018:804, punkt 64 och där angiven rättspraxis).

67 Såvitt kravet på kol-14-testning, såsom framgår av punkterna 109, 110, 114 och 115 i det omtvistade cirkuläret, syftar till att – i samband med att drivmedlet levereras till ett skatteupplag – bestämma de faktiska volymer av biodrivmedel som finns i ett drivmedel som framställts enligt samprocessmetoden för att kunna beräkna beskattningsunderlaget för TIRIB, anser EU-domstolen att kravet bidrar till att förebygga risken för bedrägeri i produktionskedjan för sådana drivmedel. Detta påpekades även av den franska regeringen vid förhandlingen. Såsom den hänskjutande domstolen har påpekat gör en sådan kontroll det möjligt att med säkerhet känna till den verkliga halten av vätebehandlade vegetabiliska oljor som framställts enligt samprocessmetoden och således att exakt kunna beräkna TIRIB.

68 Enligt EU-domstolens fasta praxis kan nationella åtgärder som kan hindra handeln inom unionen motiveras av mål som är hänförliga till miljöskydd och bedrägeribekämpning, förutsatt att dessa åtgärder står i proportion till det eftersträvade målet (dom av den 4 oktober 2018,L.E.G.O., C‑242/17, EU:C:2018:804, punkt 67 och där angiven rättspraxis).

69 Det ska således prövas huruvida en nationell lagstiftning som den nu aktuella uppfyller de krav som följer av proportionalitetsprincipen för att vara motiverad, det vill säga huruvida den är ägnad att förverkliga det legitima mål som den eftersträvar och huruvida den är nödvändig för att göra detta (dom av den 4 oktober 2018, L.E.G.O., C‑242/17, EU:C:2018:804, punkt 68 och där angiven rättspraxis).

70 Beträffande frågan huruvida den kol-14-testning som föreskrivs i det omtvistade cirkuläret är ägnad att uppnå dessa mål, har den hänskjutande domstolen anfört att det – enligt aktuell vetenskaplig kunskap – inte finns några andra kontrollmetoder som gör det möjligt bestämma den verkliga halten av så kallade biobaserade molekyler, såsom vätebehandlade vegetabiliska oljor, i drivmedel som framställts enligt samprocessmetoden.

71 Det ska i detta hänseende påpekas att det i artikel 2 i delegerad förordning 2023/1640 föreskrivs att kol-14-testning ska, om den inte utgör den enda metoden för att mäta bioinnehållet i ett drivmedel som framställts enligt samprocessmetoden, åtminstone utgöra en kompletterande metod om den ekonomiska aktören i fråga använder sig av andra metoder.

72 Det framgår således att kravet på sådan testning är ägnat att uppnå de mål som anges i punkterna 66 och 67 i förevarande dom.

73 En begränsande åtgärd kan emellertid endast anses vara ägnad att säkerställa förverkligandet av det åberopade målet om den verkligen på ett sammanhängande och systematiskt sätt tillgodoser uppnåendet av detta mål (dom av den 23 december 2015, Scotch Whisky Association m.fl., C‑333/14, EU:C:2015:845, punkt 37 och där angiven rättspraxis).

74 Det framgår av beslutet om hänskjutande att kravet på kol-14-testning ingår i en övergripande politik som syftar till att främja användningen av förnybar energi. De uppgifter som den hänskjutande domstolen har lämnat visar dock att användningen av kol-14-testning, för det första, inte krävs för biodrivmedel som framställs enligt samprocessmetoden i ett raffinaderi i Frankrike och som släpps ut för konsumtion i den medlemsstaten direkt från tillverkningsanläggningen, utan att passera ett skatteupplag, och, för det andra, när det gäller att mäta halten av biodrivmedel vid export eller när sådana drivmedel släpps ut för konsumtion i andra sektorer än transportsektorn. I sistnämnda fall bestäms halten av biodrivmedel med utgångspunkt i ett månatligt genomsnittligt inblandningsvärde av biodrivmedel vid den aktuella tillverkningsanläggningen.

75 Med förbehåll för de kontroller som det ankommer på den hänskjutande domstolen att göra, förefaller det – såsom generaladvokaten har konstaterat i punkterna 100 och 102 i sitt förslag till avgörande – som att ett sådant krav inte är ägnat att säkerställa förverkligandet av de åberopande målen, eftersom det inte verkligen tillgodoser förverkligandet av dessa mål på ett sammanhängande och systematiskt sätt.

76 Den franska regeringen har både i sitt skriftliga yttrande och vid förhandlingen hävdat att det i fransk rätt inte föreskrivs att biodrivmedel ska behandlas olika beroende på ursprung. EU-domstolen erinrar om att, inom ramen för fördelning av behörighet mellan unionsdomstolarna och de nationella domstolarna, ankommer det på den att beakta det av den hänskjutande domstolen definierade faktiska och rättsliga sammanhang i vilket tolkningsfrågorna ingår. En begäran om förhandsavgörande kan således inte prövas mot bakgrund av den tolkning av nationell rätt som förespråkats av en medlemsstats regering (dom av den 15 april 2021, État belge (Omständigheter som hänför sig till tiden efter ett beslut om överföring), C‑194/19, EU:C:2021:270, punkt 26 och där angiven rättspraxis).

77 Mot bakgrund av det anförda ska den tredje frågan besvaras enligt följande. Artikel 34 FEUF ska tolkas så, att den utgör hinder för en medlemsstats lagstiftning enligt vilken det för beräkningen av en skatt för att främja inblandningen av biodrivmedel krävs att det – i samband med att drivmedel som framställts enligt samprocessmetoden levereras till ett första skatteupplag i den medlemsstaten – görs kol-14-testning för att bestämma halten av vätebehandlade vegetabiliska oljor i dessa drivmedel, när drivmedlen tillverkas i en anläggning i en annan medlemsstat som använder ett massbalanssystem som certifierats enligt ett frivilligt system som erkänts som fullständigt av kommissionen enligt artikel 18.4 i direktiv 2009/28 och artikel 30.4 i direktiv 2018/2001; samtidigt som drivmedel som framställts enligt den metoden i den förstnämnda medlemsstaten inte behöver genomgå någon sådan testning när de släpps ut för konsumtion direkt från tillverkningsanläggningen och myndigheterna i den medlemsstaten – för bestämmandet av den halt av biodrivmedel när drivmedlet lämnar tillverkningsanläggningen eller det nationella skatteupplaget som ska användas vid beräkningen av nämnda skatt – med avseende på exporterade drivmedel eller drivmedel som släpps ut för konsumtion i andra sektorer än transportsektorn godtar att halten av biodrivmedel bestäms med utgångspunkt i en månatlig genomsnittlig inblandningshalt.

Rättegångskostnader

78 Eftersom förfarandet i förhållande till parterna i det nationella målet utgör ett led i beredningen av samma mål, ankommer det på den hänskjutande domstolen att besluta om rättegångskostnaderna. De kostnader för att avge yttrande till domstolen som andra än nämnda parter har haft är inte ersättningsgilla.

Mot denna bakgrund beslutar domstolen (tredje avdelningen) följande:

1) Artiklarna 17 och 18 i Europaparlamentets och rådets direktiv 2009/28/EG av den 23 april 2009 om främjande av användningen av energi från förnybara energikällor och om ändring och ett senare upphävande av direktiven 2001/77/EG och 2003/30/EG, i dess lydelse enligt Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2015/1513 av den 9 september 2015 samt artiklarna 29 och 30 i Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2018/2001 av den 11 december 2018 om främjande av användningen av energi från förnybara energikällor,

ska tolkas på följande sätt:

Det massbalanssystem samt de nationella och internationella frivilliga system som föreskrivs i dessa artiklar har till syfte att bedöma och styrka hållbarheten av råvaror, biodrivmedel och blandningar därav, och inte till syfte att reglera bedömningen av andelen förnybar energi i drivmedel som framställts enligt samprocessmetoden.

2) Artikel 34 i EUF-fördraget

ska tolkas på följande sätt:

Den artikeln utgör hinder för en medlemsstats lagstiftning enligt vilken det för beräkningen av en skatt för att främja inblandningen av biodrivmedel krävs att det – i samband med att drivmedel som framställts enligt samprocessmetoden levereras till ett första skatteupplag i den medlemsstaten – görs kol-14-testning för att bestämma halten av vätebehandlade vegetabiliska oljor i dessa drivmedel, när drivmedlen tillverkas i en anläggning i en annan medlemsstat som använder ett frivilligt massbalanssystem som erkänts som fullständigt av Europeiska kommissionen enligt artikel 18.4 i direktiv 2009/28 och artikel 30.4 i direktiv 2018/2001; samtidigt som drivmedel som framställts enligt den metoden i den förstnämnda medlemsstaten inte behöver genomgå någon sådan testning när de släpps ut för konsumtion direkt från tillverkningsanläggningen och myndigheterna i den medlemsstaten – för bestämmandet av den halt av biodrivmedel när drivmedlet lämnar tillverkningsanläggningen eller det nationella skatteupplaget som ska användas vid beräkningen av nämnda skatt – med avseende på exporterade drivmedel eller drivmedel som släpps ut för konsumtion i andra sektorer än transportsektorn godtar att halten av biodrivmedel bestäms med utgångspunkt i en månatlig genomsnittlig inblandningshalt.

Underskrifter

* Rättegångsspråk: franska.