Mål C‑540/22

SN
och
AS
och
RA

mot

Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid

(begäran om förhandsavgörande från Rechtbank Den Haag)

Domstolens dom (femte avdelningen) av den 20 juni 2024

”Begäran om förhandsavgörande – Frihet att tillhandahålla tjänster – Artiklarna 56 och 57 FEUF – Ett företag i en medlemsstat utstationerar tredjelandsmedborgare för att utföra arbete i en annan medlemsstat – Utstationeringstiden överstiger 90 dagar under en 180-dagarsperiod – Skyldighet för utstationerade arbetstagare som är tredjelandsmedborgare att ha ett uppehållstillstånd i värdmedlemsstaten om tillhandahållandet av tjänsten pågår längre tid än tre månader – Begränsning av giltighetstiden för de uppehållstillstånd som utfärdas – Storleken på de avgifter som tas ut med anledning av ansökan om uppehållstillstånd – Inskränkning i friheten att tillhandahålla tjänster – Tvingande skäl av allmänintresse – Proportionalitet”

Frihet att tillhandahålla tjänster – Bestämmelser i fördraget – Räckvidd – Gränser – Arbetsgivarnas frihet att tillhandahålla tjänster – Härledd uppehållsrätt för utstationerade arbetstagare som är tredjelandsmedborgare – Föreligger inte

(Artiklarna 56 och 57 FEUF)

(se punkterna 49–55 samt punkt 1 i domslutet)
Frihet att tillhandahålla tjänster – Bestämmelser i fördraget – Tillämpningsområde – Arbetstagare som är tredjelandsmedborgare och som är lagligen anställda i en medlemsstat men som har utstationerats till en annan medlemsstat för att tillhandahålla en tjänst där – Nationella bestämmelser om sådana arbetstagares uppehållsrätt – Omfattas

(Artiklarna 56 och 57 FEUF; rådets förordning nr 1030/2002, artikel 1.2 a; Europaparlamentets och rådets direktiv 96/71, skäl 20, och 2006/123, artikel 17 led 9; rådets direktiv 2003/109, artikel 3.2 e; konventionen om tillämpning av Schengenavtalet, artikel 21.1)

(se punkterna 59–66)
Frihet att tillhandahålla tjänster – Inskränkningar – Företag som är etablerat i en medlemsstat men som tillhandahåller en tjänst under längre tid än tre månader i en annan medlemsstat – Bestämmelser i den medlemsstat där tjänsten utförs vilka ålägger ett sådant företag en skyldighet att erhålla ett uppehållstillstånd för varje arbetstagare som är tredjelandsmedborgare och som företaget utstationerar till den medlemsstaten – För ett sådant uppehållstillstånd krävs att detta företag i förväg anmäler det tillhandahållande av tjänster som utstationeringen avser till de behöriga myndigheterna och att företaget översänder vissa styrkande handlingar – Otillåtet – Skäl – Ökad rättssäkerhet för utstationerade arbetstagare och underlättande av myndigheternas kontroller – Skyddet för den allmänna ordningen – Proportionalitet – Prövas av den hänskjutande domstolen

(Artikel 56 FEUF)

(se punkterna 67–76 och 78–103 samt punkt 2 i domslutet)
Frihet att tillhandahålla tjänster – Inskränkningar – Bestämmelser i en medlemsstat vilka begränsar giltighetstiden för uppehållstillstånd som kan beviljas en arbetstagare som är tredjelandsmedborgare och som utstationeras till denna medlemsstat – Giltighetstiden kan understiga den tid som krävs för att utföra den tjänst som föranlett utstationeringen – Giltighetstiden begränsas till giltighetstiden för den berördes arbets- och uppehållstillstånd i den medlemsstat där tjänsteföretaget är etablerat – För utfärdande av det nämnda tillståndet tas ut avgifter som överstiger de avgifter som tas ut för utfärdande av ett intyg om laglig vistelse till en unionsmedborgare – Tillåtet – Villkor

(Artikel 56 FEUF)

(se punkterna 112–122 samt punkt 3 i domslutet)

Resumé

I ett mål rörande en begäran om förhandsavgörande från Rechtbank Den Haag, zittingsplaats Middelburg (Domstolen i Haag, med sammanträdesplats i Middelburg, Nederländerna) preciserar EU-domstolen under vilka villkor tredjelandsmedborgare, vad gäller deras uppehållsrätt i den mottagande medlemsstaten, kan utstationeras till en medlemsstat av ett företag som är etablerat i en annan medlemsstat.

Sökandena i det nationella målet, som är ukrainska medborgare, innehar ett tidsbegränsat uppehållstillstånd som utfärdats av de slovakiska myndigheterna. De arbetar för ett bolag bildat enligt slovakisk rätt, ROBI spol s.r.o., som har utstationerat dem hos ett bolag bildat enligt nederländsk rätt, för att utföra arbete i Rotterdams hamn (Nederländerna). För detta ändamål anmälde ROBI till de behöriga nederländska myndigheterna arten av den verksamhet för vilken dessa arbetstagare hade utstationerats och den tid under vilken verksamheten skulle pågå.

ROBI underrättade dessa myndigheter om att den nämnda verksamheten beräknades pågå längre än den tid på 90 dagar under en 180-dagarsperiod under vilken utlänningar med ett uppehållstillstånd som utfärdats av en medlemsstat har rätt till fri rörlighet enligt artikel 21.1 i konventionen om tillämpning av Schengenavtalet. ( 1 ) ROBI ansökte därför om uppehållstillstånd för var och en av sökandena hos de nederländska myndigheterna, vilka tog ut avgifter för handläggningen av dessa ansökningar. Den behöriga myndigheten utfärdade, på uppdrag av Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid (statssekreterare med ministerlika befogenheter för justitie- och säkerhetsfrågor, Nederländerna), de sökta uppehållstillstånden men begränsade deras giltighetstid till giltighetstiden för de slovakiska tillfälliga uppehållstillstånden, det vill säga för en kortare tid än utstationeringstiden.

Efter det att sökandena begärt omprövning av vart och ett av besluten att bevilja dem uppehållstillstånd beslutade statssekreteraren för justitie- och säkerhetsfrågor i april 2021 att inte vidta någon ändring av dessa. Sökandena överklagade besluten från april 2021 till den hänskjutande domstolen, som har ställt frågor till EU-domstolen om huruvida det är förenligt med friheten att tillhandahålla tjänster enligt artiklarna 56 och 57 FEUF att tillämpa nationella bestämmelser enligt vilka tredjelandsmedborgare, som är anställda av en tjänsteleverantör som är etablerad i en medlemsstat, är skyldiga att, med avseende på ett gränsöverskridande tillhandahållande av tjänster, förutom uppehållstillstånd i nämnda medlemsstat även inneha ett uppehållstillstånd i den medlemsstat där tjänsterna tillhandahålls efter det att den 90-dagarsperiod som avses i den ovannämnda bestämmelsen i Schengenkonventionen har löpt ut och enligt vilka detta uppehållstillstånds giltighet kan begränsas i tiden. Den hänskjutande domstolen har även begärt att EU-domstolen ska pröva huruvida uttaget av avgifter för varje ansökan om uppehållstillstånd i den medlemsstat där tjänsten tillhandahålls är förenligt med unionsrätten.

EU-domstolens bedömning

I sin dom slår domstolen först fast att artiklarna 56 och 57 FEUF inte innebär att arbetstagare som är tredjelandsmedborgare och som utstationeras till en medlemsstat inte automatiskt ska tillerkännas en ”härledd uppehållsrätt”, vare sig i den medlemsstat där de är anställda eller i den medlemsstat som de utstationeras till.

Vad därefter gäller den skyldighet som de omtvistade bestämmelserna ålägger tjänsteföretaget, i fråga om att anmäla tillhandahållandet av tjänster till de behöriga nationella myndigheterna och att erhålla uppehållstillstånd för varje arbetstagare som är tredjelandsmedborgare och som företaget avser att utstationera till denna medlemsstat, konstaterar domstolen inledningsvis att de aktuella bestämmelserna, trots att de tillämpas utan åtskillnad, föreskriver ytterligare formaliteter för dessa företag när tjänsterna tillhandahålls under längre tid än tre månader av företag som är etablerade i en annan medlemsstat, jämfört med de formaliteter som de redan ska fullgöra enligt direktiv 2009/52 ( 2 ) i den medlemsstat där de är etablerade, för att använda tredjelandsmedborgare i sin verksamhet. Sådana bestämmelser innebär således en inskränkning i friheten att tillhandahålla tjänster i den mening som avses i artiklarna 56 och 57 FEUF.

Domstolen prövar därefter huruvida denna inskränkning kan motiveras av tvingande skäl av allmänintresse och påpekar därvid bland annat att en önskan att undvika störningar på arbetsmarknaden visserligen utgör ett tvingande skäl av allmänintresse. Ett sådant skäl kan emellertid inte motivera nationella bestämmelser som är tillämpliga på tredjelandsmedborgare som utstationeras av ett tjänsteföretag som är etablerat i en annan medlemsstat, för att under dess kontroll och under dess överinseende tillhandahålla andra tjänster än utlåning av arbetskraft, då dessa utstationerade arbetstagare inte anses vara verksamma på arbetsmarknaden i den medlemsstat till vilken de är utstationerade.

Domstolen erinrar om att även målet att säkerställa rättssäkerheten för utstationerade arbetstagare, genom att göra det lättare för dem att visa att utstationeringen av dem till den medlemsstat där tjänsten utförs är laglig och att deras vistelse där följaktligen är lagenlig, utgör ett tvingande skäl av allmänintresse. Vad gäller frågan huruvida en sådan åtgärd är proportionerlig konstaterar domstolen att en skyldighet, för tjänsteleverantörer som är etablerade i en annan medlemsstat, att ansöka om uppehållstillstånd för varje utstationerad arbetstagare som är tredjelandsmedborgare, för att de ska få tillgång till en äkthetssäkrad handling, utgör en åtgärd som är ägnad att uppnå målen avseende en ökad rättssäkerhet för utstationerade arbetstagare. Vidare förefaller det som om de aktuella bestämmelserna inte går utöver vad som är nödvändigt för att uppnå detta mål, då de skyldigheter som åläggs tjänsteföretaget bland annat är nödvändiga för att bevisa att utstationeringen är lagenlig. Den lagstiftning som är aktuell i det nationella målet kan således motiveras av målet att öka rättssäkerheten för utstationerade arbetstagare och underlätta myndigheternas kontroller och ska i förevarande fall anses vara proportionerlig.

Domstolen medger även att målet avseende behovet av att kontrollera att den berörda arbetstagaren inte utgör ett hot mot den allmänna ordningen kan motivera en inskränkning i friheten att tillhandahålla tjänster. I förevarande fall framstår den ifrågasatta åtgärden som ägnad att uppnå detta mål och den kan inte heller anses gå utöver vad som är nödvändigt för att uppnå detta, under förutsättning att den innebär att endast personer som utgör ett verkligt och tillräckligt allvarligt hot mot ett grundläggande samhällsintresse nekas uppehållsrätt. Eftersom bedömningen av det hot som en person kan utgöra för den allmänna ordningen kan variera från ett land till ett annat, kan den eventuella förekomsten av en motsvarande kontroll i den medlemsstat där tjänsteleverantören är etablerad inte medföra att en sådan kontroll blir irrelevant i den medlemsstat där tjänsten ska tillhandahållas. Till skillnad från anmälningsförfarandet, som grundar sig på en kontroll på grundval av lämnade eller redan innehavda uppgifter, kan förfarandet för uppehållstillstånd, i den mån det kräver att den berörda personen fysiskt infinner sig i en behörig myndighets lokaler, göra det möjligt att göra en närmare kontroll av personens identitet, vilket är av särskild vikt när det gäller att motverka hot mot den allmänna ordningen.

Målet att skydda den allmänna ordningen kan således motivera att en medlemsstat kräver att tjänsteleverantörer, som är etablerade i en annan medlemsstat och som önskar utstationera arbetstagare som är tredjelandsmedborgare, ska erhålla uppehållstillstånd för var och en av dessa arbetstagare efter det att de vistats tre månader i den förstnämnda medlemsstaten. Detta mål kan även motivera att denna medlemsstat i detta sammanhang endast utfärdar ett sådant tillstånd efter att ha kontrollerat att den berörda personen inte utgör ett hot mot den allmänna ordningen och säkerheten. Detta gäller under förutsättning att de kontroller som görs i detta syfte inte skulle ha kunnat utföras på ett tillförlitligt sätt utifrån de uppgifter som medlemsstaten kräver, eller rimligen hade kunnat kräva, ska lämnas under anmälningsförfarandet, vilket det ankommer på den hänskjutande domstolen att kontrollera.

Domstolen slår därför fast följande: Artikel 56 FEUF utgör inte hinder för en lagstiftning i en medlemsstat enligt vilken ett företag som är etablerat i en annan medlemsstat och som tillhandahåller en tjänst under längre tid än tre månader i den förstnämnda medlemsstaten, är skyldigt att erhålla ett uppehållstillstånd i värdmedlemsstaten för varje arbetstagare som det avser att utstationera till denna medlemsstat, och enligt vilken företaget för att erhålla ett sådant tillstånd i förväg till myndigheterna i värdmedlemsstaten måste anmäla det tillhandahållande för vilket dessa arbetstagare ska utstationeras och till dessa myndigheter översända de uppehållstillstånd som arbetstagarna har i den medlemsstat där företaget är etablerat samt arbetstagarnas anställningsavtal.

Vad slutligen gäller den omständigheten att de avgifter som tas ut för beviljande av ett uppehållstillstånd för en arbetstagare som är tredjelandsmedborgare och som utstationeras i en medlemsstat av ett företag som är etablerat i en annan medlemsstat är högre än de avgifter som tas ut av en unionsmedborgare för utfärdande av ett intyg om laglig vistelse, erinrar domstolen om att en medlemsstats uttag av avgifter för utfärdande av ett uppehållstillstånd kan anses vara förenligt med artikel 56 FEUF endast om avgiftsbeloppet, i enlighet med proportionalitetsprincipen, inte är orimligt eller oskäligt högt. Frågan huruvida det avgiftsbelopp som ska betalas är proportionerligt ska bedömas mot bakgrund av den kostnad som den berörda medlemsstaten åsamkas för handläggningen av denna ansökan. Domstolen påpekar i detta sammanhang att den omständigheten att de avgifter som begärs för utfärdande av ett uppehållstillstånd för en utstationerad arbetstagare som är tredjelandsmedborgare är högre än de avgifter som begärs för ett intyg om laglig vistelse för en unionsmedborgare i princip inte i sig är tillräcklig för att visa att avgiftsbeloppet strider mot artikel 56 FEUF. Denna omständighet kan emellertid utgöra ett starkt indicium på att detta belopp är oproportionerligt högt, om de arbetsuppgifter som myndigheten behöver utföra för att bevilja ett sådant uppehållstillstånd och kostnaderna för att framställa motsvarande äkthetssäkrade handling motsvarar de arbetsuppgifter och kostnader som ett utfärdande av ett intyg om laglig vistelse till en unionsmedborgare är förenat med. Det ankommer på den hänskjutande domstolen att kontrollera huruvida så är fallet.

Domstolen finner därför att artikel 56 FEUF inte utgör hinder för en medlemsstats lagstiftning som innebär att giltighetstiden för det uppehållstillstånd som kan beviljas en arbetstagare som är tredjelandsmedborgare och som är utstationerad i denna medlemsstat inte under några omständigheter kan överstiga en viss tid som föreskrivs i den aktuella nationella lagstiftningen, vilken därmed kan vara kortare än den tid som krävs för att utföra den tjänst för vilken arbetstagaren utstationeras. Denna artikel utgör inte heller hinder för att uppehållstillståndets giltighetstid är begränsad till giltighetstiden för det arbets- och uppehållstillstånd som den berörda personen har i den medlemsstat där tjänsteleverantören är etablerad. Samma artikel utgör slutligen inte hinder för att det för utfärdande av det nämnda uppehållstillståndet tas ut avgifter som är högre än de avgifter som ska betalas för utfärdande av ett intyg om laglig vistelse till en unionsmedborgare, under förutsättning att den ursprungliga giltighetstiden för nämnda uppehållstillstånd inte är uppenbart för kort för att tillgodose behoven hos majoriteten av tjänsteleverantörerna och att det är möjligt att förnya uppehållstillståndet utan att behöva fullgöra alltför betungande formaliteter samt slutligen att avgiftsbeloppet ungefärligen motsvarar den administrativa kostnad som handläggningen av en ansökan om ett sådant tillstånd är förenad med.

( 1 ) Konventionen om tillämpning av Schengenavtalet av den 14 juni 1985 mellan regeringarna i Beneluxstaterna, Förbundsrepubliken Tyskland och Franska republiken om gradvis avskaffande av kontroller vid de gemensamma gränserna, som undertecknades i Schengen den 19 juni 1990 och trädde i kraft den 26 mars 1995 (EGT L 239, 2000, s. 19), i dess lydelse enligt Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 265/2010 av den 25 mars 2010 (EUT L 85, 2010, s. 1) och Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 610/2013 av den 26 juni 2013 (EUT L 182, 2013, s. 1) (nedan kallad Schengenkonventionen). Artikel 21.1 i Schengenkonventionen har följande lydelse: ”Utlänningar med av någon medlemsstat utfärdat giltigt uppehållstillstånd får, på grundval av detta tillstånd och en giltig resehandling, röra sig fritt under högst tre månader under en sexmånadersperiod inom övriga medlemsstaters territorier, förutsatt att de uppfyller de inresevillkor som avses i artikel 5.1 a, c och e i Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 562/2006 av den 15 mars 2006 om en gemenskapskodex om gränspassage för personer (kodex om Schengengränserna) … och inte finns registrerade på den berörda medlemsstatens spärrlista.”

( 2 ) Europaparlamentets och rådets direktiv 2009/52/EG av den 18 juni 2009 om minimistandarder för sanktioner och åtgärder mot arbetsgivare för tredjelandsmedborgare som vistas olagligt (EUT L 168, 2009, s. 24).