Mål C‑399/22

Confédération paysanne

mot

Ministère de l’Agriculture et de la Souveraineté alimentaire och Ministère de l’Économie, des Finances et de la Souveraineté industrielle et numérique

(begäran om förhandsavgörande framställd av Conseil d’État (Högsta förvaltningsdomstolen, Frankrike))

Domstolens dom (stora avdelningen) av den 4 oktober 2024

”Begäran om förhandsavgörande – Gemensam handelspolitik – Internationella avtal – Europa-Medelhavsavtalet om upprättande av en associering mellan Europeiska gemenskaperna och deras medlemsstater, å ena sidan, och Konungariket Marocko, å andra sidan – Ändring av protokoll nr 1 och nr 4 i Europa-Medelhavsavtalet – Förordning (EU) nr 1169/2011 – Artikel 9 – Artikel 26.2 – Genomförandeförordning (EU) nr 543/2011 – Artikel 3.1 och 3.2 – Artikel 5.1 och 5.2 – Artikel 8 – Artikel 15.1 och 15.4 – Bilaga I – Bilaga IV – Förordning (EU) nr 1308/2013 – Artikel 76 – Livsmedelsinformation till konsumenterna – Obligatorisk uppgift om ett livsmedels ursprungsland eller härkomstplats – Frukt och grönsaker som skördats i Västsahara – Begäran till en medlemsstat om att den ensidigt ska förbjuda import av dessa varor till medlemsstaten – Obligatorisk uppgift om att Västsahara är härkomstplats för tomater och meloner som skördats där”

Gemensam handelspolitik – Tillämpningsområde – Europa-Medelhavsavtalet om upprättande av en associering mellan EG och Marocko – Import till unionen av jordbruksprodukter – Omfattas

(Artikel 207.1 FEUF)

(se punkterna 42–44)
Gemensam handelspolitik – Gemensamt system tillämpligt på import – Förordning nr 2015/478 – Skyddssystem – Tillämpningsområde – Unionens exklusiva befogenhet – Kommissionens befogenhet att vidta skyddsåtgärder inom den ram som fastställts genom de samarbetsmekanismer som föreskrivs i Europa-Medelhavsavtalet om upprättande av en associering mellan EU och Marocko – Medlemsstaternas befogenhet att ensidigt vidta skyddsåtgärder för att förbjuda import av jordbruksprodukter som systematiskt inte överensstämmer med unionslagstiftningen om angivande av ursprungsland eller ursprungsterritorium – Föreligger inte

(Artiklarna 2.1, 3.1 e, 36 och 207.1 FEUF; Europaparlamentets och rådets förordning nr 1308/2013, artikel 194, och 2015/478, artiklarna 1, 15.1 och 24.2 a)

(se punkterna 46–55 samt punkt 1 i domslutet)
Tillnärmning av lagstiftning – Livsmedelsinformation till konsumenterna – Förbud mot märkning som skulle kunna vilseleda köparen – Förordning nr 1169/2011 – Tillämpningsområde – Specifika bestämmelser om uppgift om ursprunget för frukt och grönsaker, i förordning nr 1308/2013 och nr 543/2011 – Omfattas inte

(Europaparlamentets och rådets förordning nr 1169/2011, artiklarna 1.4, 9 och 26, och nr 1308/2013, artiklarna 75.3 j och 76; kommissionens förordning nr 543/2011, artikel 1.1 och bilaga I, del A)

(se punkterna 67–69)
Jordbruk – Gemensam organisation av marknaden – Frukt och grönsaker – Förordning nr 543/2011 – Obligatorisk livsmedelsinformation – Obligatorisk uppgift om ursprungsland eller härkomstplats för ett livsmedel – Utan sådan uppgift kan konsumenterna vilseledas – Frukt och grönsaker med ursprung i det av Marocko ockuperade Västsahara – Skyldighet att förse sådan frukt och sådana grönsaker med uppgift om ursprungsterritorium definierat i likhet med tullområdet – Begreppet tullområde – Västsaharas territorium – Omfattas – Konungariket Marocko – Omfattas inte

(Europaparlamentets och rådets förordning nr 952/2013, artikel 60, och nr 1308/2013, artikel 76.1; kommissionens förordning nr 543/2011, artikel 3.1 och bilaga I, del A, punkt 4, del B, punkt VI, och del 10, och nr 2020/1470)

(se punkterna 72, 73, 79–81, 83 och 86–89 samt punkt 2 i domslutet)
Jordbruk – Gemensam organisation av marknaden – Frukt och grönsaker – Saluföringsvillkor – Uppgift om ursprungsland – Begreppet ursprungsland – Tolkning mot bakgrund av förordningarna på tullområdet för fastställande av icke-förmånsberättigande ursprung för varor – Land eller territorium där produkterna skördats – Ingår i begreppet

(Europaparlamentets och rådets förordning nr 952/2013, artiklarna 59 c, 60 och 61, och nr 1308/2013, artikel 76; kommissionens förordning nr 543/2011, artikel 3.1, och bilaga I, del A, punkt 4, del B, punkt VI)

(se punkterna 74–78)
Internationella avtal – Unionens avtal – Europa–Medelhavsavtalet om en associering mellan EG och Marocko – Territoriellt tillämpningsområde – Parterna har inte suveränitet över det icke självstyrande territoriet Västsahara – Omfattas inte

(Europa–Medelhavsavtalet om en associering mellan EG och Marocko, artikel 11)

(se punkterna 82 och 85)

Resumé

Med anledning av en begäran om förhandsavgörande från Conseil d’État (Högsta förvaltningsdomstolen, Frankrike) slår EU-domstolen (stora avdelningen) fast att artikel 207 FEUF, förordning nr 2015/478 ( 1 ) och förordning nr 1308/2013 ( 2 ) inte tillåter att en medlemsstat ensidigt vidtar en åtgärd som förbjuder import av jordbruksvaror vars märkning systematiskt strider mot unionslagstiftningen om angivelse av ursprungsland eller ursprungsterritorium. EU-domstolen uttalar dessutom att artikel 76 i förordning nr 1308/2013, jämförd med artikel 3.1 i genomförandeförordning nr 543/2011, ( 3 ) ska tolkas så, att man vid märkningen av charentaismeloner och körsbärstomater som skördats på Västsaharas territorium, vid import och försäljning till konsument, endast ska ange Västsahara som varornas ursprungsland.

Begäran har framställts i ett mål mellan, å ena sidan, Confédération paysanne, ett franskt jordbruksförbund, och, å andra sidan, ministre de l’Agriculture et de la Souverainété alimentaires (jordbruks- och livsmedelsministern, Frankrike) och ministre de l’Économie, des Finances et de la Souverainété industrielle et numérique (ministern med ansvar för ekonomi, finans, industri och digitalisering, Frankrike). Målet rör lagenligheten av ett tyst beslut från nämnda ministrar att avslå en begäran från Confédération paysanne om att de genom förordning skulle förbjuda import av körsbärstomater och charantaismeloner som skördats på Västsaharas territorium (nedan kallade de aktuella varorna eller de i det nationella målet aktuella varorna).

Confédération paysanne väckte den 2 oktober 2020 talan vid Conseil d’État (Högsta förvaltningsdomstolen), som är hänskjutande domstol i detta mål, och yrkade dels att ministrarnas tysta avslag på dess begäran skulle ogiltigförklaras, dels att ministrarna skulle föreläggas att anta nämnda förordning. Confédération paysanne gjorde gällande att Västsaharas territorium inte ingår i Konungariket Marockos territorium och att den märkning som anger att de aktuella varorna har sitt ursprung i Marocko således strider mot de unionsrättsliga bestämmelserna om information till konsumenterna om ursprunget för frukt och grönsaker som saluförs.

Den hänskjutande domstolen vill bland annat få klarhet i huruvida de relevanta unionsrättsliga bestämmelserna ger en medlemsstat rätt att vidta en nationell åtgärd om förbud mot import från ett tredjeland av varor vars märkning inte på ett korrekt sätt anger det land eller territorium varifrån varorna kommer och huruvida nämnda lagstiftning, i det skede då de aktuella varorna importeras och säljs till konsumenter, tillåter att Konungariket Marocko nämns som ursprungsland i märkningen av dessa varor eller om den endast behöver nämna Västsaharas territorium.

EU-domstolens bedömning

Vad för det första gäller frågan huruvida artikel 207 FEUF, grundförordningen om skyddsåtgärder och förordning nr 1308/2013 ska tolkas så, att de tillåter att en medlemsstat ensidigt vidtar en åtgärd som förbjuder import av jordbruksvaror vars märkning systematiskt strider mot unionslagstiftningen om angivelse av ursprungsland eller ursprungsterritorium, erinrar EU-domstolen om att artikel 3.1 e FEUF ger unionen exklusiv befogenhet på området för den gemensamma handelspolitiken. Enligt artikel 207.1 FEUF ska denna politik grunda sig på enhetliga principer och den ska föras inom ramen för principerna och målen för unionens yttre åtgärder.

När fördragen tilldelar unionen exklusiv befogenhet på ett visst område, får endast unionen lagstifta och anta rättsligt bindande akter; ( 4 ) inom ett sådant område får medlemsstaterna göra detta endast efter bemyndigande från unionen eller för att genomföra unionens akter. I avsaknad av ett sådant bemyndigande får medlemsstaterna således inte ensidigt vidta en åtgärd som förbjuder import av en kategori av varor från ett tredje territorium eller tredjeland, varvid sådan import för övrigt är tillåten och reglerad i ett handelsavtal som unionen har ingått.

I artikel 24.2 a i grundförordningen om skyddsåtgärder föreskrivs det visserligen att förordningen inte ska hindra att medlemsstaterna inför eller tillämpar förbud, kvantitativa restriktioner eller övervakningsåtgärder som grundas på hänsyn till vissa skäl. Denna bestämmelse påverkar emellertid inte andra relevanta bestämmelser i unionsrätten. När det gäller import av jordbruksprodukter ger artikel 194 i förordning nr 1308/2013 Europeiska kommissionen behörighet att vidta skyddsåtgärder mot import till unionen av produkter som omfattas av tillämpningsområdet för förordning nr 1308/2013. Artikel 24.2 a i grundförordningen om skyddsåtgärder kan följaktligen inte förstås så, att den ger medlemsstaterna rätt att ensidigt vidta skyddsåtgärder mot import av jordbruksprodukter.

EU-domstolen understryker i detta avseende att om exportörerna generellt underlåter att iaktta nämnda unionsbestämmelser om information till konsumenterna om ursprunget för frukt och grönsaker, ankommer det inte på en medlemsstat utan på kommissionen att vidta åtgärder inom den ram som fastställts genom de i associeringsavtalet angivna samarbetsmekanismerna.

För det andra prövar EU-domstolen frågan huruvida artikel 76 i förordning nr 1308/2013, jämförd med artikel 3.1 i genomförandeförordning nr 543/2011, ska tolkas så, att det i märkningen av de aktuella varorna ska anges Västsahara i import- och konsumentledet, utan att det är möjligt att nämna Konungariket Marocko som ursprungsland.

EU-domstolen erinrar i detta avseende om att kraven i artikel 3.1 i genomförandeförordning nr 543/2011 ska läsas mot bakgrund av förordningens skäl 8. I detta skäl 8 anges i huvudsak att uppgifter om vad som krävs enligt handelsnormerna ska framträda tydligt på förpackningen och/eller i märkningen, bland annat för att förebygga vilseledande av konsumenterna. Den uppgift om ursprungsland som måste anges på sådana varor som de som är aktuella i det nationella målet får således inte vara vilseledande.

Mot bakgrund av artikel 60 i förordning nr 952/2013 ( 5 ) är den skyldighet att ange ursprungslandet för de aktuella varorna som följer dels av de allmänna handelsnormer som föreskrivs i del A i bilaga I till genomförandeförordning nr 543/2011 och av de särskilda handelsnormer som anges i del 10 i del B i bilaga I till denna genomförandeförordning, dels av artikel 76.1 i förordning nr 1308/2013, tillämplig inte bara på varor med ursprung i ”länder”, utan även på varor med ursprung i ”territorier”, vilka kan omfatta geografiska områden som, även om de står under en stats jurisdiktion eller internationella ansvar, ändå har en egen status enligt internationell rätt, skild från denna stat.

De aktuella varorna har skördats på Västsaharas territorium, som är ett territorium skilt från Konungariket Marocko. ( 6 ) Bilaga 1 till genomförandeförordning 2020/1470 ( 7 ) föreskriver för övrigt olika koder och texter för Västsahara och för Konungariket Marocko.

Under dessa omständigheter finner EU-domstolen att Västsaharas territorium ska anses vara ett tullområde i den mening som avses i artikel 60 i förordning nr 952/2013 och följaktligen i förordning nr 1308/2013 och genomförandeförordning nr 543/2011. Den ursprungslandsuppgift som ska finnas på de i det nationella målet aktuella varorna får således endast ange Västsahara som sådant, eftersom varorna skördas inom det territoriet. EU-domstolen preciserar att varje annan uppgift skulle vara vilseledande. En sådan uppgift skulle nämligen kunna vilseleda konsumenterna om det verkliga ursprunget för de aktuella varorna, i det att den skulle kunna ge intrycket av att varorna härrör från en annan plats än det område där de har skördats.

( 1 ) Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2015/478 av den 11 mars 2015 om gemensamma importregler (EUT L 83, 2015, s. 16) (nedan kallad grundförordningen om skyddsåtgärder).

( 2 ) Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 1308/2013 av den 17 december 2013 om upprättande av en samlad marknadsordning för jordbruksprodukter och om upphävande av rådets förordningar (EEG) nr 922/72, (EEG) nr 234/79, (EG) nr 1037/2001 och (EG) nr 1234/2007 (EUT L 347, 2013, s. 671).

( 3 ) Kommissionens genomförandeförordning (EU) nr 543/2011 av den 7 juni 2011 om tillämpningsföreskrifter för rådets förordning (EG) nr 1234/2007 vad gäller sektorn för frukt och grönsaker och sektorn för bearbetad frukt och bearbetade grönsaker (EUT L 157, 2011, s. 1), i dess lydelse enligt kommissionens genomförandeförordning (EU) nr 594/2013 av den 21 juni 2013 (EUT L 170, 2013, s. 43).

( 4 ) Artikel 2.1 FEUF.

( 5 ) Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 952/2013 av den 9 oktober 2013 om fastställande av en tullkodex för unionen (EUT L 269, 2013, s. 1).

( 6 ) Se dom av den 21 december 2016, rådet/Front Polisario (C‑104/16 P, EU:C:2016:973, punkt 92), och dom av den 27 februari 2018, Western Sahara Campaign UK (C‑266/16, EU:C:2018:118, punkt 62).

( 7 ) Kommissionens genomförandeförordning (EU) 2020/1470 av den 12 oktober 2020 om nomenklaturen avseende länder och territorier för europeisk statistik om internationell varuhandel och geografisk uppdelning för annan företagsstatistik (EUT L 334, 2020, s. 2).