–

BRT SpA, genom E. Fumagalli, A. Manzi, och L. Scambiato, avvocati,

–

AICAI – Associazione Italiana Corrieri Aerei Internazionali, DHL Express (Italy) Srl, TNT Global Express Srl, Federal Express Europe Inc. Filiale Italiana och United Parcel Service Italia Srl, genom M. Giordano, avvocato,

–

General Logistics Systems Enterprise Srl och General Logistics Systems Italy SpA, genom M. Giordano, avvocato,

–

Italiens regering, genom G. Palmieri, i egenskap av ombud, biträdd av E. De Bonis och B.G. Fiduccia, avvocati dello Stato,

–

Belgiens regering, genom P. Cottin och J.-C. Halleux, båda i egenskap av ombud,

–

Greklands regering, genom V. Baroutas och K. Boskovits, båda i egenskap av ombud,

–

Litauens regering, genom K. Dieninis och S. Grigonis, båda i egenskap av ombud,

–

Portugals regering, genom P. Barros da Costa, A. Pimenta och J. Ramos, samtliga i egenskap av ombud, biträdda av S. Gonçalves do Cabo, advogado,

–

Norges regering, genom I. Collett, V. Hauan och L. Tvedt, samtliga i egenskap av ombud,

–

Europeiska kommissionen, genom L. Malferrari och M. Mataija, båda i egenskap av ombud,

1

Begäran om förhandsavgörande avser tolkningen av artiklarna 9.2, 9.3 och 22 i Europaparlamentets och rådets direktiv 97/67/EG av den 15 december 1997 om gemensamma regler för utvecklingen av gemenskapens inre marknad för posttjänster och för förbättring av kvaliteten på tjänsterna (EGT L 15, 1998, s. 14), i dess ändrade lydelse enligt Europaparlamentets och rådets direktiv 2008/6/EG av den 20 februari 2008 (EUT L 52, 2008, s. 3) (nedan kallat direktiv 97/67), samt av proportionalitetsprincipen och principen om icke-diskriminering.

2

Begäran har framställts i ett mål mellan, å ena sidan, Nexive Commerce Srl och andra ekonomiska aktörer som tillhandahåller expressposttjänster (nedan kallade Nexive Commerce m.fl.) och, å andra sidan, Autorità per le Garanzie nelle Comunicazioni (Tillsynsmyndigheten för kommunikation, Italien) (nedan kallad AGCOM), Presidenza del Consiglio dei Ministri (ordföranden för ministerrådet, Italien), Ministero dell’Economia e delle Finanze (ekonomi- och finansministeriet, Italien) och Ministero dello Sviluppo economico (ministeriet för ekonomisk utveckling, Italien) gällande beslut nr 182/17/CONS, 427/17/CONS och 528/18/CONS, genom vilka AGCOM för åren 2017–2019 fastställde beloppet och formerna för betalning av den avgift som ska erläggas av de entiteter som utövar verksamhet inom postsektorn i syfte att finansiera myndighetens operativa kostnader (nedan kallade de omtvistade besluten).

3

I skäl 39 i direktiv 97/67 föreskrivs följande:

”För att säkerställa att de samhällsomfattande tjänsterna fungerar väl och för att säkerställa att konkurrensen inte snedvrids inom det icke-monopoliserade området är det viktigt att skilja mellan tillsynsfunktionerna, å ena sidan, och driftsfunktionerna, å den andra. Ingen postoperatör får döma i egen sak. Det ankommer på medlemsstaterna att inrätta en eller flera nationella tillsynsmyndigheter, som får väljas bland offentliga myndigheter eller självständiga organ, som förordnas för detta ändamål.”

4

Artikel 1 i nämnda direktiv har följande lydelse:

”I detta direktiv stadgas gemensamma regler om

…

5

I artikel 9 i direktivet föreskrivs följande:

”1.   För tjänster som ligger utanför de samhällsomfattande tjänsternas räckvidd får medlemsstaterna, i den utsträckning som är nödvändig för att garantera att de väsentliga kraven uppfylls, införa allmänna tillstånd.

2.   För tjänster som ligger inom de samhällsomfattande tjänsternas räckvidd får medlemsstaterna införa tillståndsförfaranden, inbegripet enskilda tillstånd, i den omfattning detta är nödvändigt för att garantera att de väsentliga kraven uppfylls och för att säkerställa tillhandahållandet av de samhällsomfattande tjänsterna.

Beviljandet av tillstånd får

De skyldigheter och krav som avses i första strecksatsen och i artikel 3 får endast åläggas dem som har utsetts att tillhandahålla samhällsomfattande tjänster.

…

3.   De förfaranden, skyldigheter och krav som avses i punkterna 1 och 2 ska vara öppna för insyn, tillgängliga, icke-diskriminerande, proportionella, exakta och otvetydiga, ska offentliggöras på förhand och grundas på objektiva kriterier. Medlemsstaterna ska säkerställa att sökanden underrättas om skälen till att ett tillstånd, helt eller delvis, vägras eller dras tillbaka och införa ett förfarande för överklagande.”

6

Artikel 22.1 och 22.2 i samma direktiv har följande lydelse:

”1.   Varje medlemsstat ska utse en eller flera nationella tillsynsmyndigheter för postsektorn, vilka är juridiskt åtskilda och verksamhetsmässigt oberoende av postoperatörerna. Medlemsstater som behåller äganderätten till eller kontrollen över tillhandahållare av posttjänster ska säkerställa att en faktiskt organisatorisk åtskillnad görs mellan tillsynsverksamheten och sådan verksamhet som har samband med ägande eller kontroll.

…

2.   De nationella tillsynsmyndigheterna ska ha som särskild uppgift att säkerställa att de skyldigheter som härrör från detta direktiv iakttas, särskilt genom att inrätta övervaknings- och tillsynsförfaranden för att garantera tillhandahållandet av samhällsomfattande tjänster. De kan även ha till uppgift att säkerställa överensstämmelse med konkurrensreglerna inom postsektorn.

…”

7

Skäl 47 i direktiv 2008/6 har följande lydelse:

”De nationella tillsynsmyndigheternas roll blir sannolikt även i fortsättningen central, särskilt i de medlemsstater där övergången till konkurrens ännu inte är avslutad. I enlighet med principen om att skilja mellan myndighetsutövning och operativ verksamhet, bör medlemsstaterna garantera de nationella tillsynsmyndigheternas oberoende och på så sätt säkerställa opartiskhet vid beslutsfattandet. Detta krav på oberoende påverkar inte medlemsstaternas institutionella oberoende och konstitutionella skyldigheter eller den neutralitetsprincip beträffande medlemsstaternas bestämmelser om egendomsordning som fastställs i artikel 295 i fördraget. De nationella tillsynsmyndigheterna bör erhålla de resurser i fråga om personal, sakkunskap och ekonomiska medel som krävs för att de ska kunna fullgöra sina uppgifter.”

8

I Europaparlamentets och rådets direktiv 2002/20/EG av den 7 mars 2002 om auktorisation för elektroniska kommunikationsnät och kommunikationstjänster (auktorisationsdirektiv) (EGT L 108, 2002, s. 21), upphävt den 21 december 2020 genom artikel 125 i Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2018/1972 av den 11 december 2018 om inrättande av en europeisk kodex för elektronisk kommunikation (omarbetning) (EUT L 321, 2018, s. 36) (nedan kallat den europeiska kodexen för elektronisk kommunikation), föreskrevs i artikel 12.1, med rubriken ”Administrativa avgifter”, följande:

”De administrativa avgifter som tas ut av företag som tillhandahåller ett nät eller en tjänst i enlighet med allmän auktorisation eller som har beviljats nyttjanderätt skall

9

Artikel 16.1 i den europeiska kodexen för elektronisk kommunikation, med rubriken ”Administrativa avgifter”, har följande lydelse:

”Administrativa avgifter som tas ut av företag som tillhandahåller ett elektroniskt kommunikationsnät eller kommunikationstjänst i enlighet med den allmänna auktorisationen eller som har beviljats nyttjanderätt ska

Medlemsstaterna får välja att inte tillämpa administrativa avgifter för företag vars omsättning är lägre än ett visst tröskelvärde eller vars verksamhet inte uppnår en minsta marknadsandel eller har en mycket begränsad territoriell räckvidd.”

10

Direktiv 97/67 införlivades i italiensk rätt genom lagstiftningsdekret nr 261 av den 22 juli 1999 – Attuazione della direttiva 97/67/CE concernente regole comuni per lo sviluppo del mercato interno dei servizi postali comunitari e per il miglioramento della qualità del servicio (lagstiftningsdekret nr 261 av den 22 juli 1999 om tillämpning av direktiv 97/67/EG om gemensamma regler för utvecklingen av gemenskapens inre marknad för posttjänster och för förbättring av kvaliteten på tjänsterna) (GURI nr 182 av den 5 augusti 1999), i vilket det i artikel 2.1 föreskrevs att den nationella tillsynsmyndigheten för postsektorn är kommunikationsministeriet.

11

Denna bestämmelse ändrades genom artikel 1 i decreto legislativo nr 58 av den 31 mars 2011 – Attuazione della direttiva 2008/6/CE che modifica la direttiva 97/67/CE, per quanto riguarda il pieno completamento del mercato interno dei servizi postali della Comunità (lagstiftningsdekret nr 58 om införlivande av direktiv 2008/6/EG om ändring av direktiv 97/67/EG beträffande fullständigt genomförande av gemenskapens inre marknad för posttjänster) (GURI nr 98 av den 29 april 2011).

12

Det framgår av artikel 2.1 i detta lagstiftningsdekret att det nationella tillsynsorganet för postsektorn fungerar som nationell tillsynsmyndighet för denna sektor, i den mening som avses i artikel 22 i direktiv 97/67. Enligt artikel 2.12 i nämnda dekret har de relaterade uppgifterna, som tidigare utfördes av det behöriga ministeriet, ”med relevanta personella, ekonomiska och funktionella resurser” överförts till detta organ. Vad gäller kostnaderna för nämnda organs verksamhet föreskrevs det att dessa skulle finansieras dels genom en särskild fond som ingick i budgeten för ministeriet för ekonomisk utveckling, dels genom en avgift som skulle erläggas av samtliga ekonomiska aktörer inom sektorn.

13

Ovannämnda organs befogenheter överfördes till AGCOM genom artikel 21.13 och 21.14 i Decreto-Legge n. 201 – Disposizioni urgenti per la crescita, l’equità e il consolidamento dei conti pubblici (lagdekret nr 201 med brådskande åtgärder för tillväxt, rättvisa och konsolidering av offentliga räkenskaper av den) av den 6 december 2011 (GURI nr 284 av den 6 december 2011), omvandlat till lag nr 214 av den 22 december 2011.

14

I artikel 1.65 och 1.66 i Legge n. 266 – Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge finanziaria 2006) (lag nr 266 – Bestämmelser om utarbetande av statens årliga och fleråriga budget (2006 års finanslag)) av den 23 december 2005 (GURI nr 302 av den 29 december 2005) (nedan kallad lag nr 266/2005) föreskrivs följande:

”65.   Från och med år 2007 ska kostnaderna för verksamheten … vid tillsynsmyndigheten för kommunikation … finansieras av marknaden, i den del som inte finansieras via statsbudgeten, i enlighet med vad som närmare anges i gällande bestämmelser. Avgiftens storlek ska fastställas i beslut av var och en av myndigheterna med iakttagande av de tak som föreskrivs i lag. Avgiften ska betalas direkt till myndigheten, […]

66.   Från och med den första tillämpningen år 2006 ska den avgift som ska erläggas av de aktörer som är verksamma inom kommunikationssektorn … uppgå till 1,5 promille av de deklarerade intäkterna i den senaste budgeten innan denna lag trädde i kraft. För de efterföljande åren ska eventuella ändringar av beloppet och formerna för avgiften antas av [AGCOM] i enlighet med punkt 65, upp till en gräns av 2 promille av de deklarerade intäkterna i den senaste budgeten innan beslutet fattades.”

15

I artikel 65 i Decreto-Legge n. 50 convertito con modificazioni dalla L. 21 giugno 2017, n. 96 – Disposizioni urgenti in materia finanziaria, iniziative a favore degli enti territoriali, ulteriori interventi per le zone colpite da eventi sismici e misure per lo sviluppo (lagdekret nr 50, omvandlat med ändringar till lag nr 96 av den 21 juni 2017 om brådskande finansiella åtgärder, initiativ för att bistå regionala eller lokala myndigheter, ytterligare åtgärder för stöd till områden som drabbats av seismiska händelser och utvecklingsåtgärder) av den 24 april 2017 (GURI nr 95 av den 24 april 2017) (nedan kallat lagdekret nr 50/2017) föreskrivs följande:

”Från och med år 2017 ska kostnaderna för [AGCOM:s] verksamhet i samband med de uppgifter som den nationella tillsynsmyndigheten för postsektorn har uteslutande täckas i enlighet med bestämmelserna i artikel 1.65 och 1.66 andra meningen i [lag nr 266/2005], vilka avser de intäkter som genereras av aktörerna inom postsektorn. …”

16

Genom de omtvistade besluten har AGCOM fastställt vilka som är skyldiga att betala den avgift som avses i artikel 1.65 och 1.66 i lag nr 266/2005 för åren 2017, 2018 respektive 2019, samt metoderna för att beräkna denna avgift.

17

Det framgår av dessa beslut att ”tillhandahållaren av den samhällsomfattande posttjänsten och de personer som innehar en licens eller ett allmänt tillstånd”, i den mening som avses i det lagdekret genom vilket direktiv 97/67 införlivades, är skyldiga att betala denna avgift. I nämnda beslut anses vidare grunden för avgiften utgöras av de intäkter som de betalningsskyldiga företagen tjänar. Slutligen beräknades den tillämpliga avgiften uppgå till 1,4 promille för åren 2017 och 2018 och till 1,35 promille för år 2019. Enligt den hänskjutande domstolen skulle tillämpningen av denna avgift göra det möjligt att täcka samtliga de årliga utgifter som AGCOM förväntades ha för att reglera nämnda marknad under vart och ett av dessa år.

18

Nexive Commerce m.fl., som huvudsakligen är tillhandahållare av expressposttjänster på den italienska marknaden, överklagade till Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (Regionala förvaltningsdomstolen i Lazio, Italien) med yrkande om ogiltigförklaring av de omtvistade besluten.

19

Överklagandena ogillades i första instans, varpå Nexive Commerce m.fl. överklagade de aktuella domarna till den hänskjutande domstolen. Till stöd för sina överklaganden gjorde de gällande följande. För det första framgår det av artiklarna 9.2 och 22 i direktiv 97/67 att de kostnader för denna myndighets verksamhet som är hänförliga till dess verksamhet inom postsektorn ska samfinansieras av marknadsaktörerna och statsbudgeten. För det andra kan, enligt artikel 9.2 i detta direktiv, endast ”operativa kostnader”, det vill säga endast de direkta kostnader som är strikt kopplade till fullgörandet av reglering av denna sektor i samband med samhällsomfattande tjänster, bäras av dessa aktörer. För det tredje är de omtvistade besluten inte förenliga med artikel 9.2 i nämnda direktiv, eftersom de inte är grundade på en konkret bedömning och varken tar hänsyn till de avgiftsskyldiga aktörernas inkomstsituation, marknadssituationen eller den omständigheten att vissa företags verksamhet inte kräver någon reglering.

20

AGCOM har för sin del vid den hänskjutande domstolen för det första gjort gällande att det i de bestämmelser som är tillämpliga i förevarande fall inte föreskrivs något krav på samfinansiering och att den del av myndighetens operativa kostnader som täcks av staten kan vara lika med noll för varje år som beaktas. Enligt AGCOM grundas däremot systemet på behovet av att garantera de nationella tillsynsmyndigheternas nödvändiga oberoende och självständighet i förhållande till regeringen. Kravet i artikel 22.1 i direktiv 97/67 på att dessa nationella tillsynsmyndigheter ska vara funktionellt oberoende i förhållande till de reglerade aktörerna avser enligt AGCOM inte finansieringen av nämnda myndigheter, utan utförandet av deras uppgifter. För det andra har EU-domstolen, vad gäller tillämpningsområdet för artikel 9.2 i direktivet, slagit fast att möjligheten för en medlemsstat att villkora beviljandet av de tillstånd som den utfärdar av en skyldighet att bidra ekonomiskt till den behöriga nationella tillståndsmyndighetens operativa kostnader avser tillstånd att tillhandahålla posttjänster som omfattas av såväl de samhällsomfattande tjänsternas räckvidd som expressposttjänster. För det tredje menar AGCOM att de kostnader som de nationella tillsynsmyndigheterna har för sina ”övergripande” tjänster ska anses omfattas av begreppet ”operativa kostnader” i den mening som avses i artikel 9.2 i nämnda direktiv.

21

Mot denna bakgrund beslutade Consiglio di Stato (Högsta förvaltningsdomstolen) att vilandeförklara målet och ställa följande tolkningsfrågor till EU-domstolen:

22

Enligt artikel 9.2 andra stycket fjärde strecksatsen i direktiv 97/67 tillåts medlemsstater att ”om så är lämpligt” villkora beviljandet av tillstånd för operatörer inom postsektorn av ”en skyldighet att bidra ekonomiskt till de nationella tillsynsmyndigheternas operativa kostnader”. Samtliga förevarande frågor avser i huvudsak omfattningen av denna skyldighet att bidra till finansieringen av de ”operativa kostnaderna” för de nationella tillsynsmyndigheterna inom denna sektor. Sistnämnda begrepp är föremål för den andra tolkningsfrågan, vilken därför ska prövas först.

23

Den hänskjutande domstolen har ställt den andra frågan för att få klarhet i huruvida artikel 9.2 andra stycket fjärde strecksatsen, jämförd med artikel 22, i direktiv 97/67 ska tolkas så, att begreppet ”operativa kostnader”, vilket förekommer i förstnämnda bestämmelse, omfattar, för det första, de kostnader som de nationella tillsynsmyndigheterna inom postsektorn har för sin tillsynsverksamhet avseende posttjänster som ligger utanför de samhällsomfattande tjänsternas räckvidd, och, för det andra, de kostnader som uppkommer till följd av de nationella tillsynsmyndigheternas verksamhet, vilken, även om den inte har något direkt samband med myndigheternas tillsyn, är ändamålsenlig för myndigheternas utövande av alla sina institutionella befogenheter, det vill säga de kostnader som de nationella tillsynsmyndigheterna har för sin administrativa och institutionella verksamhet, förberedande verksamhet och verksamhet som är nödvändig för att de ska kunna bedriva sin tillsynsverksamhet (nedan kallade de övergripande kostnaderna).

24

Det framgår av ordalydelsen i artikel 9.2 andra stycket fjärde strecksatsen i direktiv 97/67 att den skyldighet som medlemsstaterna får införa med stöd av denna bestämmelse avser finansiering av de operativa kostnaderna för den nationella tillsynsmyndighet som avses i artikel 22 i detta direktiv, det vill säga den nationella tillsynsmyndighet som varje medlemsstat ska utse för postsektorn, framför allt för att säkerställa att direktivet efterlevs.

25

I detta direktiv definieras emellertid inte begreppet operativa kostnader. Artikel 9.2 andra stycket fjärde strecksatsen i direktivet är i detta avseende synnerligen allmänt formulerad. Det ska för övrigt påpekas, i likhet med vad generaladvokaten har påpekat i punkt 31 i sitt förslag till avgörande, att tolkningen av detta begrepp inte klargörs ytterligare av att man ser till de olika språkversionerna av direktivet.

26

Det följer av rättspraxis att om ordalydelsen i en bestämmelse i ett direktiv inte i sig gör det möjligt att besvara en fråga som ställts av den hänskjutande domstolen, ska vid tolkningen av denna bestämmelse hänsyn tas till dess sammanhang samt till direktivets allmänna systematik och syfte (se, för ett liknande resonemang, dom av den 12 november 2019, Haqbin,C‑233/18, EU:C:2019:956, punkt 42 och där angiven rättspraxis).

27

Vad närmare bestämt gäller den första delen av den andra frågan har domstolen redan slagit fast att den verksamhet som ska utföras av de nationella tillsynsmyndigheterna inom postsektorn avser hela denna sektor och inte enbart tillhandahållandet av de tjänster som faller inom de samhällsomfattande tjänsternas räckvidd. Eftersom den verksamhet som bedrivs av de nationella tillsynsmyndigheterna – vilka, såsom framgår av artikel 22.2 i direktiv 97/67, har till uppgift att säkerställa att de skyldigheter som följer av detta direktiv och av konkurrensreglerna iakttas inom postsektorn – rör hela postsektorn, och eftersom dessa myndigheters roll och uppdrag har utformats av unionslagstiftaren så att de ska komma alla aktörer inom postsektorn till godo, ska artikel 9.2 andra stycket fjärde strecksatsen i direktiv 97/67 tolkas så, att samtliga tillhandahållare av posttjänster, inbegripet de som inte tillhandahåller posttjänster som ligger inom de samhällsomfattande tjänsternas räckvidd, i gengäld kan åläggas en skyldighet att bidra till finansieringen av dessa myndigheter (dom av den 16 november 2016, DHL Express (Austria),C‑2/15, EU:C:2016:880, punkterna 29, 31 och 32).

28

Enligt domstolens praxis utgör företag verksamma inom vägtransporter, spedition och expressbefordran och som tillhandahåller tjänster i form av insamling, sortering, transport och utdelning av postförsändelser, utom då deras verksamhet är begränsad till transport av postförsändelser, ”tillhandahållare av posttjänster”, i den mening som avses i direktivet (dom av den 31 maj 2018, Confetra m.fl.,C‑259/16 och C‑260/16, EU:C:2018:370, punkt 41). Även om expressposttjänster skiljer sig från samhällsomfattande posttjänster genom det mervärde de ger kunderna och för vilket dessa, i avsaknad av uppgifter som tyder på motsatsen och med hänsyn till skyldigheten i fråga, går med på att betala mer, kan artikel 9.2 andra stycket fjärde strecksatsen inte tolkas så, att de operatörer som tillhandahåller sådana tjänster undantas från den personkrets som omfattas av bestämmelsens tillämpningsområde (se dom av den 15 juni 2017, Ilves Jakelu,C‑368/15, EU:C:2017:462, punkt 24 och där angiven rättspraxis).

29

Med hänsyn till denna övergripande utformning av de uppgifter som tilldelats de nationella tillsynsmyndigheterna för postsektorn och de fördelar som dessa kan medföra för samtliga operatörer inom denna sektor, ska begreppet ”operativa kostnader” tolkas på så sätt att det, bland de kostnader som kan finansieras av tillhandahållare av posttjänster, omfattar de kostnader som de för denna sektor ansvariga nationella tillsynsmyndigheterna har i samband med sina uppdrag att utöva tillsyn över de tjänster som anses utgöra samhällsomfattande tjänster och de tjänster som inte anses utgöra sådana.

30

Vad gäller den andra delen av den andra frågan ska det, mot bakgrund av vad som konstaterats i punkt 25 ovan, konstateras att det varken av sammanhanget eller av den allmänna systematiken i direktiv 97/67 framgår någon omständighet som kan begränsa omfattningen av begreppet ”operativa kostnader” i artikel 9.2 andra stycket fjärde strecksatsen i direktivet på så sätt att detta begrepp inte omfattar övergripande kostnader.

31

Såsom generaladvokaten har påpekat i punkterna 34–41 i förslaget till avgörande, kan tolkningen av detta begrepp för övrigt inte inspireras av tolkningen av begreppet ”administrativa kostnader” i regelverket för elektronisk kommunikation, vilket omnämns i beslutet om hänskjutande.

32

I artikel 16 i den europeiska kodexen för elektronisk kommunikation anges vilka kostnader för reglering av marknaden för elektronisk kommunikation som kan täckas av administrativa avgifter som åläggs tillhandahållare av elektroniska kommunikationsnät eller -tjänster. Enligt artikel 16.1 a ska de avgifter som avses däri sammanlagt täcka enbart de administrativa kostnaderna för förvaltning, kontroll och genomdrivande av systemet med den allmänna auktorisationen, samt för de nyttjanderätter och särskilda skyldigheter som kan åläggas dessa företag, vilka inbegriper kostnader för internationellt samarbete, harmonisering och standardisering, marknadsanalys, övervakning av efterlevnaden och annan kontroll av marknaden samt regleringsarbete som inbegriper utarbetande och genomförande av sekundärrätt och förvaltningsbeslut, till exempel beslut om tillträde och samtrafik.

33

Det är med avseende på artikel 12.1 i auktorisationsdirektivet, vars tillämpningsområde i huvudsak är identiskt med tillämpningsområdet för artikel 16.1 a i den europeiska kodexen om elektronisk kommunikation, vilket ersatte förstnämnda bestämmelse, som domstolen har slagit fast att denna artikel inte utgör hinder mot en nationell lagstiftning enligt vilken de företag som är verksamma inom telekommunikationssektorn är skyldiga att betala en avgift avsedd att täcka samtliga kostnader som den nationella tillsynsmyndigheten med ansvar för sektorn har och som inte finansieras av staten, under förutsättning att denna avgift uteslutande är avsedd att täcka kostnaderna för de verksamheter som anges i nämnda bestämmelse och att de sammanlagda intäkterna från avgiften inte överstiger de sammanlagda kostnaderna för verksamheten (se, för ett liknande resonemang, dom av den 18 juli 2013, Vodafone Omnitel m.fl.,C‑228/12–C‑232/12 och C‑254/12–C‑258/12, EU:C:2013:495, punkt 43, och beslut av den 17 oktober 2013, Sky Italia,C‑376/12, EU:C:2013:701, punkt 34 och där angiven rättspraxis).

34

Det ska konstateras att artikel 9.2 andra stycket fjärde strecksatsen i direktiv 97/67, till skillnad från de bestämmelser som nämns i de två föregående punkterna, i vilka just de kostnader räknas upp som kan täckas av de avgifter som åläggs företag verksamma inom de berörda sektorerna, är allmänt utformad. Dessutom görs det i bestämmelsen ingen åtskillnad beroende på ursprunget eller arten av de kostnader som uppkommer till följd av de nationella tillsynsmyndigheternas verksamhet.

35

Dessutom är denna tolkning förenlig med syftet med direktiv 2008/6, vilket ligger till grund för den aktuella lydelsen av artikel 9.2 andra stycket fjärde strecksatsen i direktiv 97/67, nämligen att säkerställa att de nationella tillsynsmyndigheterna har ”alla nödvändiga resurser i fråga om personal, specialistkunskaper och ekonomiska medel för att kunna utföra sina uppgifter”.

36

Mot bakgrund av det ovan anförda ska den andra frågan besvaras på följande sätt. Artikel 9.2 andra stycket fjärde strecksatsen, jämförd med artikel 22, i direktiv 97/67, ska tolkas på så sätt att begreppet ”operativa kostnader”, vilket förekommer i förstnämnda bestämmelse, omfattar dels de kostnader som de nationella tillsynsmyndigheterna inom postsektorn har för sin tillsynsverksamhet avseende posttjänster som inte anses utgöra samhällsomfattande tjänster, dels de kostnader som uppkommer till följd av de nationella tillsynsmyndigheternas verksamhet, vilken, även om den inte har något direkt samband med myndigheternas tillsynsuppdrag, är ändamålsenliga för att myndigheterna ska kunna bedriva tillsyn över postsektorn.

37

Den hänskjutande domstolen har ställt sin första fråga för att få klarhet i huruvida artikel 9.2 andra stycket fjärde strecksatsen och artikel 9.3, i jämförelse med artikel 22, i direktiv 97/67, ska tolkas på så sätt att de utgör hinder mot ett system för finansiering av nationella tillsynsmyndigheter med ansvar för postsektorn som endast grundar sig på avgifter som åläggs operatörer inom denna sektor med stöd av artikel 9, med uteslutande av all offentlig finansiering.

38

För det första kan man inte enbart av ordet ”bidra” i artikel 9.2 andra stycket fjärde strecksatsen i direktiv 97/67 dra slutsatsen att det i denna bestämmelse enbart föreskrivs en möjlighet att ålägga operatörerna inom postsektorn att endast bidra till finansieringen av de operativa kostnaderna för de nationella tillsynsmyndigheterna inom denna sektor. Även om verbet ”bidra” kan tolkas som att det syftar på handlingen att delta i en gemensam handling, innebär detta nämligen emellertid inte ett ingripande genom finansiering från statsbudgeten. Med beaktande av bestämmelsens mycket allmänna ordalydelse måste man tvärtom dra slutsatsen att medlemsstaterna ges ett stort handlingsutrymme när det gäller att bestämma källorna för finansieringen av de nationella tillsynsmyndigheterna med ansvar för postsektorn.

39

Såsom generaladvokaten har påpekat i punkt 53 i förslaget till avgörande ges medlemsstaterna genom artikel 9 i direktiv 97/67 möjlighet att välja mellan ett finansieringssystem grundat uteslutande på avgifter som tas ut av postoperatörerna, ett finansieringssystem med offentlig finansiering från statsbudgeten eller ett blandat system med medfinansiering av de nationella tillsynsmyndigheterna för postsektorn, med finansiering både genom bidrag från operatörerna inom denna sektor och genom den berörda medlemsstatens statsbudget. I punkt 3 i nämnda artikel preciseras endast att de skyldigheter som avses i punkt 2 i samma artikel ska vara öppna för insyn, tillgängliga, icke-diskriminerande, proportionerliga, exakta och otvetydiga, offentliggjorda på förhand och grundade på objektiva kriterier.

40

För det andra, vad gäller kontexten för den bestämmelse som avses i föregående punkt, ska det konstateras att samtidigt som det i artikel 1 i direktiv 97/67 preciseras att det i direktivet fastställs gemensamma regler för bland annat inrättandet av nationella tillsynsmyndigheter inom den berörda sektorn, ges det inte i denna artikel någon ytterligare precisering vad gäller bestämmelserna om hur dessa myndigheter ska finansieras.

41

Ingen annan bestämmelse i detta direktiv gör det möjligt att ifrågasätta slutsatsen i punkt 39 ovan eller, mer specifikt, att ett system varigenom de nationella tillsynsmyndigheterna med ansvar för postsektorn finansieras uteslutande genom bidrag från operatörerna inom denna sektor är förenligt med direktiv 97/67.

42

Enligt artikel 22 i nämnda direktiv ska medlemsstaterna visserligen utse nationella tillsynsmyndigheter som är funktionellt oberoende av postoperatörerna. Det ska emellertid konstateras, i likhet med vad generaladvokaten konstaterat i punkt 58 i förslaget till avgörande, att i den mån en nationell tillsynsmyndighet faktiskt har ekonomiska resurser för att fullgöra sitt uppdrag och undgå otillbörlig påverkan från såväl marknadsaktörer som statliga myndigheter, är finansieringssättet och -källorna inte i sig avgörande.

43

För det tredje utgör syftet med artikel 9.2 andra stycket fjärde strecksatsen i direktiv 97/67, som det hänvisas till i punkt 35 ovan, inte hinder mot att denna artikel tolkas så, att den tillåter medlemsstaterna att välja ett finansieringssätt för de nationella tillsynsmyndigheterna för postsektorn som innebär finansiering uteslutande genom avgifter från operatörerna inom denna sektor, under förutsättning att det säkerställs att de nationella tillsynsmyndigheterna förfogar över de medel som är nödvändiga för att de ska fungera väl, och således de rättsliga medel som gör det möjligt för dem att kräva betalning från dessa operatörer.

44

Mot bakgrund av det ovan anförda ska den första frågan besvaras på följande sätt. Artikel 9.2 andra stycket fjärde strecksatsen och artikel 9.3, i jämförelse med artikel 22, i direktiv 97/67 ska tolkas så, att den inte utgör hinder mot att en medlemsstat antar en finansieringsmekanism för den nationella tillsynsmyndigheten med ansvar för postsektorn som innebär finansiering uteslutande genom de avgifter som åläggs operatörer inom denna sektor enligt artikel 9.2 andra stycket fjärde strecksatsen i direktivet, med uteslutande av all finansiering från statsbudgeten, förutsatt att detta system säkerställer att den berörda nationella tillsynsmyndigheten faktiskt förfogar över de medel som är nödvändiga för att säkerställa att den fungerar väl och helt oavhängigt kan fullgöra sitt uppdrag att utöva tillsyn över postsektorn eller har de rättsliga medel som gör det möjligt för den att förvärva de nödvändiga medlen.

45

Den hänskjutande domstolen har ställt sin tredje fråga för att få klarhet i huruvida unionsrätten, särskilt proportionalitetsprincipen och principen om icke-diskriminering samt artikel 9.2 andra stycket fjärde strecksatsen i direktiv 97/67, ska tolkas så, att de utgör hinder mot att en avgiftsskyldighet åläggs samtliga operatörer inom postsektorn, inbegripet tillhandahållare av expressposttjänster, på ett enhetligt sätt och utan att hänsyn tas till den påstått varierande omfattningen av den nationella tillsynsmyndighetens tillsynsverksamhet, vilken operatörerna omfattas av beroende på om de tjänster som de tillhandahåller anses utgöra samhällsomfattande tjänster eller inte.

46

Det ska i detta avseende påpekas att det i direktiv 97/67 inte föreskrivs någon särskild metod för beräkning av avgiftsbeloppet i fråga. Såsom har påpekats i punkt 39 ovan ska en sådan skyldighet att bidra ekonomiskt som föreskrivs i artikel 9.2 andra stycket fjärde strecksatsen i nämnda direktiv, i enlighet med punkt 3 i samma artikel, förutom att vara öppen för insyn, tillgänglig, exakt, otvetydig, offentliggjord på förhand och grundad på objektiva kriterier, också iaktta proportionalitetsprincipen och principen om icke-diskriminering.

47

Vad för det första gäller frågan huruvida en avgiftsskyldighet som på ett enhetligt sätt åläggs alla operatörer inom postsektorn med stöd av artikel 9.2 andra stycket fjärde strecksatsen i nämnda direktiv är proportionerlig, ska påpekas att det ankommer på den hänskjutande domstolen att göra en helhetsbedömning av samtliga relevanta faktiska och rättsliga omständigheter och att pröva huruvida en sådan skyldighet är ägnad att säkerställa förverkligandet av de mål som eftersträvas och inte går utöver vad som är nödvändigt för att uppnå dessa mål. Det ankommer emellertid på EU-domstolen att tillhandahålla den hänskjutande domstolen alla uppgifter om unionsrättens tolkning som den kan behöva för att göra denna prövning (dom av den 31 maj 2018, Confetra m.fl.,C‑259/16 och C‑260/16, EU:C:2018:370, punkt 49 och där angiven rättspraxis).

48

Vad gäller frågan huruvida en sådan skyldighet är ägnad att säkerställa att det eftersträvade målet uppnås, erinrar EU-domstolen om att en nationell lagstiftning enligt domstolens fasta praxis endast är ägnad att säkerställa förverkligandet av det åberopade målet, om den på allvar svarar mot önskan att uppnå detta på ett sammanhängande och systematiskt sätt (dom av den 31 maj 2018, Confetra m.fl.,C‑259/16 och C‑260/16, EU:C:2018:370, punkt 50 och där angiven rättspraxis).

49

I förevarande mål är det emellertid ostridigt att den aktuella åtgärden, som består i att på ett enhetligt sätt ålägga alla operatörer inom postsektorn en och samma finansieringsskyldighet och i synnerhet en och samma avgift, utan att hänsyn tas till omfattningen av den nationella tillsynsmyndighetens tillsynsverksamhet, är ägnad att säkerställa förverkligandet av det eftersträvade målet eller att man genom den nationella lagstiftningen på ett konsekvent sätt eftersträvar ett sådant mål. Eftersom målet med denna nationella åtgärd i huvudsak är att säkerställa att den berörda nationella tillsynsmyndigheten får så bred finansiering som möjligt, så att den helt oberoende kan fullgöra sina uppgifter, ska denna åtgärd i princip anses vara lämplig för att säkerställa förverkligandet av ett sådant mål.

50

För det andra kan denna åtgärd inte anses gå utöver vad som är nödvändigt för att uppnå det eftersträvade målet enbart på grund av att det vid beräkningen av det omtvistade bidraget inte tas hänsyn till den i förekommande fall större omfattningen av den nationella tillsynsmyndighetens verksamhet på området för samhällsomfattande tjänster.

51

Regleringen av de samhällsomfattande tjänsterna innebär visserligen, såsom Europeiska kommissionen har påpekat i sitt yttrande, att särskilda åtgärder vidtas och, i vissa sammanhang, att den berörda nationella tillsynsmyndigheten noga övervakar dem. Denna verksamhet skiljer sig emellertid inte från de andra verksamheter som en sådan nationell tillsynsmyndighet bedriver och som syftar till att reglera den berörda marknaden i dess helhet, och den ska således bedömas mot bakgrund av den övergripande kontexten med liberalisering av postsektorn. Med hänsyn till utvecklingen inom denna sektor kan det inte uteslutas att de olika operatörerna i allt högre grad kan komma att bedriva verksamheter som liknar varandra och att posttjänsterna, såsom den portugisiska regeringen har påpekat i sitt yttrande, är utbytbara.

52

Mot bakgrund av det handlingsutrymme som nämns i punkt 38 ovan kan proportionalitetsprincipen samt artikel 9.2 andra stycket fjärde strecksatsen och 9.3 i direktiv 97/67 inte tolkas så, att det måste finnas ett exakt samband mellan storleken på den avgift som en operatör åläggs att betala och de faktiska kostnader som den berörda nationella tillsynsmyndigheten har haft med anledning av sin tillsynsverksamhet avseende denna operatör.

53

Vad för det andra gäller förbudet mot diskriminering, är det fast rättspraxis att principen om likabehandling innebär att lika situationer inte får behandlas olika och att olika situationer inte får behandlas lika, såvida det inte finns sakliga skäl för en sådan behandling (dom av den 7 mars 2017, RPO,C‑390/15, EU:C:2017:174, punkt 41 och där angiven rättspraxis).

54

Även om expressposttjänster, såsom det har erinrats om i punkt 28 ovan, skiljer sig från de samhällsomfattande tjänsterna genom det mervärde de ger kunderna, går det inte av detta att dra slutsatsen att tillhandahållarna av dessa tjänster, med hänsyn till deras eventuella skyldighet att bidra till finansieringen av operatörskostnaderna för de nationella tillsynsmyndigheter som ansvarar för postsektorn enligt artikel 9.2 andra stycket fjärde strecksatsen i direktiv 97/67, befinner sig i en situation som motiverar att de behandlas annorlunda än andra operatörer inom denna sektor.

55

Med hänsyn till övervägandena i punkt 51 ovan gäller detta mer allmänt för operatörer som inte tillhandahåller tjänster som inte anses utgöra samhällsomfattande tjänster, vilkas situation inte i sig motiverar att de behandlas annorlunda än de som tillhandahåller sådana tjänster. Med hänsyn till de fördelar som samtliga operatörer inom postsektorn får av en sådan nationell tillsynsmyndighets samlade verksamhet, finner domstolen att dessa aktörer i princip befinner sig i jämförbara situationer, oberoende av vilken typ av tjänster som varje operatör tillhandahåller.

56

Det ska under alla omständigheter understrykas att jämförbarheten hos två situationer ska bedömas mot bakgrund av bland annat ändamålet med den åtgärd varigenom de särskiljs eller, omvänt, som medför att de ska behandlas lika (se, analogt, dom av den 1 mars 2011, Association belge des Consommateurs Test-Achats m.fl.,C‑236/09, EU:C:2011:100, punkt 29).

57

Med hänsyn till det mål som eftersträvas genom den i det nationella målet aktuella åtgärden, såsom detta har angetts i punkt 49 ovan, ska de operatörer som inte tillhandahåller tjänster som anses utgöra samhällsomfattande tjänster och de som tillhandahåller sådana tjänster anses befinna sig i jämförbara situationer.

58

Med förbehåll för den helhetsbedömning av samtliga relevanta rättsliga och faktiska omständigheter som det ankommer på den hänskjutande domstolen att göra, kan en sådan lagstiftning som den som är aktuell i det nationella målet således inte anses strida mot principen om icke-diskriminering.

59

Mot bakgrund av det ovan anförda ska den tredje frågan besvaras på följande sätt. Unionsrätten, särskilt proportionalitetsprincipen och principen om icke-diskriminering samt artikel 9.2 andra stycket fjärde strecksatsen i direktiv 97/67, ska tolkas så, att de inte utgör hinder mot en nationell lagstiftning som i syfte att säkerställa att den nationella tillsynsmyndigheten med ansvar för postsektorn erhåller tillräcklig finansiering för att myndigheten på ett oberoende sätt ska kunna fullgöra sina uppgifter i samband med reglering av sektorn, på ett enhetligt sätt ålägger samtliga operatörer inom denna sektor en skyldighet att bidra till finansieringen av den nationella tillsynsmyndighetens operativa kostnader, utan att hänsyn tas till omfattningen av de reglerings- och tillsynsuppgifter som utförs i förhållande till olika slags posttjänster och utan att i detta syfte göra åtskillnad mellan tillhandahållare av samhällsomfattande tjänster och tillhandahållare av expressposttjänster, under förutsättning att den skyldighet som åläggs operatörerna genom denna lagstiftning är öppen för insyn, tillgänglig, icke-diskriminerande, proportionerlig, exakt och otvetydig, offentliggjord på förhand och grundad på objektiva kriterier.

60

Eftersom förfarandet i förhållande till parterna i det nationella målet utgör ett led i beredningen av samma mål, ankommer det på den hänskjutande domstolen att besluta om rättegångskostnaderna. De kostnader för att avge yttrande till domstolen som andra än nämnda parter har haft är inte ersättningsgilla.

Mot denna bakgrund beslutar domstolen (femte avdelningen) följande: