Preliminär utgåva
FÖRSLAG TILL AVGÖRANDE AV GENERALADVOKAT
NICHOLAS EMILIOU
föredraget den 30 oktober 2025(1)
Mål C‑747/22
KH
mot
Istituto nazionale della previdenza sociale (INPS)
(begäran om förhandsavgörande från Tribunale ordinario di Bergamo (Distriktsdomstolen i Bergamo, Italien))
” Begäran om förhandsavgörande – Personer som beviljats internationellt skydd – Direktiv 2011/95/EU – Artiklarna 26 och 29 – Tillträde till arbetsmarknaden – Sociala förmåner – Medborgarlön – Krav på tio års bosättning, varav sammanhängande de senaste två åren – Indirekt diskriminering – Motivering – Grundläggande förmåner ”
I. Inledning
1. I domen CU och ND (Socialt bistånd – Indirekt diskriminering)(2) ombads EU-domstolen pröva huruvida nationella bestämmelser som föreskriver att personer som är bosatta i medlemsstaten ska beviljas vissa former av ekonomiskt stöd i syfte att bekämpa fattigdom, ojämlikhet och social utestängning var förenliga med unionsrätten. En italiensk domstol ville särskilt få klarhet i huruvida en specifik aspekt av den italienska lagstiftningen om införande av en ”reddito di cittadinanza” (medborgarlön) – nämligen kravet på att stödmottagarna ska ha varit bosatta i Italien i minst tio år, varav sammanhängande de senaste två åren (nedan kallad kravet på tio års bosättning) – var förenlig med ett antal unionsrättsliga bestämmelser.
2. I sin dom slog EU-domstolen (stora avdelningen) fast att ett sådant krav var uteslutet enligt artikel 11.1 d i direktiv 2003/109/EG,(3) jämförd med artikel 34 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna (nedan kallad stadgan).(4) EU-domstolen fann, i huvudsak, att ett sådant krav i) utgjorde indirekt diskriminering av tredjelandsmedborgare som är varaktigt bosatta och ii) inte kunde motiveras, eftersom det innebar en ensidig förlängning av den bosättningsperiod som krävs för att varaktigt bosatta tredjelandsmedborgare ska kunna komma i åtnjutande av den rätt som garanteras i artikel 11.1 d i direktiv 2003/109.(5)
3. Förevarande mål rör frågan huruvida samma aspekt av ifrågavarande nationella lagstiftning, nämligen kravet på tio års bosättning, är förenlig med unionsrätten ur en annan synvinkel. Den hänskjutande domstolen har, i huvudsak, ombett EU-domstolen att klargöra huruvida det kravet, när det tillämpas på personer som har beviljats internationellt skydd, är förenligt med artiklarna 26 och 29 i direktiv 2011/95/EU, som ofta kallas ”skyddsgrundsdirektivet”.(6) Genom de två bestämmelserna åläggs medlemsstaterna en skyldighet att se till att personer som har beviljats internationellt skydd ges tillgång till verksamhet som underlättar tillträde till arbetsmarknaden samt tillgång till vissa former av socialt stöd på villkor som är likvärdiga med dem som gäller för deras egna medborgare.
II. Tillämpliga bestämmelser
A. Unionsrätt
4. Skälen 41, 42 och 45 i direktiv 2011/95 har följande lydelse:
”(41) För att personer som beviljats internationellt skydd på ett bättre sätt ska kunna tillgodogöra sig de rättigheter och förmåner som föreskrivs i detta direktiv i praktiken är det nödvändigt att ta hänsyn till deras specifika behov och de integrationsproblem de ställs inför. …
(42) … [A]nsträngningar [bör] göras för att i synnerhet komma till rätta med sådana problem som hindrar personer som beviljats internationellt skydd att i praktiken ha tillgång till arbetsmarknadsrelaterade utbildningsmöjligheter och fortbildning, bland annat avseende ekonomiska hinder.
…
(45) … När det gäller socialt stöd bör villkoren och de närmare föreskrifterna för tillhandahållande av grundläggande förmåner till personer som innehar status som subsidiärt skyddsbehövande fastställas i den nationella lagstiftningen. Möjligheten att begränsa sådant stöd till att omfatta endast grundläggande förmåner bör tolkas så, att detta begrepp omfattar åtminstone minimiinkomststöd, bistånd vid sjukdom eller graviditet samt föräldraersättning, i den mån dessa förmåner beviljas medborgare i enlighet med nationell rätt.”
5. I artikel 26.2 och 26.3 i direktiv 2011/95, som rör ”Tillträde till arbetsmarknaden”, föreskrivs följande:
”2. Medlemsstaterna ska se till att personer som beviljats internationellt skydd erbjuds aktiviteter såsom arbetsmarknadsrelaterad utbildning för vuxna, yrkesutbildning, inklusive fortbildningskurser för uppdatering av yrkeskunskaper, arbetsplatspraktik och rådgivningstjänster som tillhandahålls av arbetsförmedlingar på likvärdiga villkor som egna medborgare.
3. Medlemsstaterna ska sträva efter att underlätta för personer som beviljats internationellt skydd att få fullständig tillgång till sådan verksamhet som avses i punkt 2.”
6. I artikel 29 i direktiv 2011/95, med rubriken ”Sociala förmåner”, föreskrivs följande:
”1. Medlemsstaterna ska se till att personer som beviljats internationellt skydd i den medlemsstat som har beviljat sådant skydd får samma nödvändiga sociala stöd som det som tillhandahålls medborgare i den medlemsstaten.
2. Genom undantag från den allmänna regel som fastställs i punkt 1 får medlemsstaterna begränsa det sociala stödet till personer som innehar status som subsidiärt skyddsbehövande till att gälla endast grundläggande förmåner som då ska tillhandahållas på samma nivåer och på samma villkor som för medborgare.”
B. Nationell rätt
7. I artikel 1.1 i decreto-legge n. 4 ”Disposizioni urgenti in materia di reddito di cittadinanza e di pensioni” (lagdekret nr 4 om brådskande åtgärder avseende medborgarlön och pensioner) av den 28 januari 2019,(7) omvandlat till lag genom legge n. 26 (lag nr 26) av den 28 mars 2019(8) (nedan kallat lagdekretet), föreskrivs följande:
”Från och med april 2019 ska medborgarlön … införas som en grundläggande åtgärd inom ramen för en aktiv sysselsättningspolitik för att garantera rätten till arbete, bekämpa fattigdom, ojämlikhet och social utestängning samt för att främja rätten till information, utbildning och kultur genom en politik för ekonomiskt stöd till och social inkludering av personer som riskerar att utestängas från samhället och från arbetslivet. [Medborgarlön] utgör en väsentlig förmån inom ramen för tillgängliga medel.”
8. I artikel 2 i lagdekretet, med rubriken ”Stödmottagare”, fastställs villkoren för rätt till medborgarlön. Dessa villkor avser dels den sökandes nationalitet, varaktiga bosättning eller vistelse, dels, mer specifikt, inkomsten, förmögenheten och innehavet av varaktiga tillgångar i den sökandes hushåll. Vad gäller den första uppsättningen villkor ska stödmottagaren, enligt artikel 2.1 a led 2, bland annat ”ha varit bosatt i Italien i minst tio år, varav sammanhängande de senaste två åren från tidpunkten för ansökan, och sedan vara bosatt i landet utan avbrott under hela den period då förmånen utbetalas”.
9. I artikel 3.1 i lagdekretet föreskrivs att den ekonomiska förmån som följer med medborgarlön består av två delar: en del som är avsedd att komplettera hushållets inkomst och en del som är avsedd att komplettera inkomsten för hushåll som hyr sin bostad. I artikel 3.6 i lagdekretet anges att medborgarlön beviljas för en sammanhängande period på högst 18 månader. Medborgarlönen kan förlängas, under förutsättning att utbetalningen ställs in under en period på en månad före varje förlängning.
10. I artikel 4.1 i lagdekretet, vilken rör ”pakten för arbete och pakten för social integration”, föreskrivs följande:
”Förmånen beviljas på villkor att de vuxna medlemmarna av hushållet förklarar att de omedelbart står till arbetsmarknadens förfogande, i enlighet med de förfaranden som anges i denna artikel, och följer en individanpassad plan för sysselsättning och social integration, vilken innefattar samhällsnyttiga aktiviteter, omskolning, slutförande av studier och andra åtaganden, enligt vad de berörda myndigheterna fastställer, i syfte att den berörda personen ska komma in på arbetsmarknaden och integreras i samhället.”
III. Bakgrund, förfarandet och tolkningsfrågan
11. Klaganden, KH, anlände till Italien år 2011 och har ett uppehållstillstånd på grundval av subsidiärt skydd. Han bor sedan dess i Italien, där han gifte sig år 2019. Hans döttrar föddes i Italien år 2020.
12. Han beviljades inledningsvis medborgarlön, eftersom han oriktigt hade uppgett att han hade uppfyllt kravet på tio års bosättning. Efter att ha gjort kontroller återkallade Istituto nazionale della previdenza sociale (INPS) (Nationella socialförsäkringsinstitutet, Italien) (nedan kallat INPS) klagandens medborgarlön, genom skrivelse av den 13 oktober 2021, med motiveringen att han inte uppfyllde kravet på totalt tio års bosättning i Italien vid tidpunkten för sin ansökan.
13. Klaganden gav in ett särskilt överklagande till Tribunale ordinario di Bergamo (Distriktsdomstolen i Bergamo, Italien) mot INPS beslut med åberopande av diskriminering och yrkade särskilt att beslutet om att återkalla hans medborgarlön skulle förklaras vara diskriminerande och att hans rätt att erhålla denna förmån skulle fastställas på nytt.
14. Vid den nämnda domstolen gjorde klaganden gällande att kravet på tio års bosättning för att erhålla medborgarlön strider mot artiklarna 26 och 29 i direktiv 2011/95, där det föreskrivs att personer som har beviljats internationellt skydd ska behandlas på samma sätt som nationella medborgare i fråga om tillträde till arbetsmarknaden och sociala förmåner. INPS anser emellertid att de bestämmelserna inte kan tillämpas på medborgarlön.
15. Tribunale ordinario di Bergamo (Distriktsdomstolen i Bergamo) hyser tvivel om hur de bestämmelserna ska tolkas och har därför beslutat att hänskjuta följande fråga till EU-domstolen för förhandsavgörande:
”Ska artiklarna 29 och 26 i direktiv 2011/95 tolkas på så sätt att de utgör hinder för nationella bestämmelser som de som följer av artikel 2.1 a [led 2] i lagdekret[et] där det föreskrivs att personer för att ha rätt till en förmån som är avsedd att bekämpa fattigdom, att underlätta tillträde till arbetsmarknaden och att främja social integration såsom ’medborgarlön’ ska ha varit bosatta i landet i tio år, varav sammanhängande de senaste två åren före ansökan?”
16. Klaganden i det nationella målet, INPS, den italienska regeringen och Europeiska kommissionen har inkommit med skriftliga yttranden. De har även yttrat sig muntligen vid förhandlingen den 17 juni 2025.
17. Den italienska regeringen har begärt att förevarande mål ska avgöras av stora avdelningen, i enlighet med artikel 16 tredje stycket i stadgan för Europeiska unionens domstol.
IV. Bedömning
18. Genom sin fråga vill den hänskjutande domstolen, i huvudsak, få klarhet i huruvida artiklarna 26 och 29 i direktiv 2011/95 utgör hinder för en nationell åtgärd som innebär att personer måste ha varit bosatta i den berörda medlemsstaten i tio år, varav sammanhängande de senaste två åren, för att ha rätt till en förmån för fattigdomsbekämpning – som är avsedd att underlätta tillträde till arbetsmarknaden och social integration för personer som åtnjuter internationellt skydd.
19. Innan jag prövar de sakfrågor som tolkningsfrågan ger upphov till (B), måste två processuella frågor behandlas: EU-domstolens behörighet i förevarande mål och huruvida tolkningsfrågan behöver besvaras (A).
A. EU-domstolens behörighet och huruvida tolkningsfrågan behöver besvaras
20. Den italienska regeringen har hävdat att EU-domstolen inte är behörig att besvara tolkningsfrågan, eftersom de nationella bestämmelser som är tillämpliga i det nationella målet avser en förmån som inte omfattas av tillämpningsområdet för direktiv 2011/95.
21. I detta hänseende är det tillräckligt att påpeka att den fråga som Tribunale ordinario di Bergamo (Distriktsdomstolen i Bergamo) har ställt avser tolkningen av två unionsrättsliga bestämmelser, nämligen artiklarna 26 och 29 i direktiv 2011/95, som uppenbart omfattas av EU‑domstolens behörighet.(9) Frågan huruvida en sådan åtgärd som medborgarlön omfattas av de bestämmelsernas tillämpningsområde rör nämligen sakinnehållet i den hänskjutande domstolens fråga och kan inte ge upphov till tvivel om EU-domstolens behörighet eller huruvida begäran om förhandsavgörande kan tas upp till sakprövning.(10)
22. Vid förhandlingen förklarade den italienska regeringen dessutom i) att den nationella lagstiftning som avses i begäran om förhandsavgörande var i kraft fram till den 31 december 2023, eftersom den upphävdes genom legge n. 197, ”Bilancio di previsione dello Stato per l’anno finanziario 2023 e bilancio pluriennale per il triennio 2023–2025” (lag nr 197 om statens preliminära budget för budgetåret 2023 och flerårig budget för treårsperioden 2023–2025) av den 29 december 2022,(11) och ii) att Corte costituzionale (Författningsdomstolen, Italien), genom dom nr 31/2025 av den 20 mars 2025, hade slagit fast att kravet på tio års bosättning för unionsmedborgare strider mot den italienska författningen. Corte costituzionale ansåg att det i den nationella lagstiftningen borde ha krävts fem års bosättning i stället för tio.
23. Mot bakgrund av detta kan det ifrågasättas huruvida EU‑domstolen fortfarande behöver besvara tolkningsfrågan. Villkoren för att en begäran om förhandsavgörande ska kunna tas upp till prövning – vilka anges i artikel 267 FEUF och artikel 94 i rättegångsreglerna för Europeiska unionens domstol – ska vara uppfyllda inte endast när talan väcks vid EU-domstolen, utan också under hela förfarandet. När dessa villkor under förfarandets gång inte längre är uppfyllda ska EU-domstolen avsluta förfarandet och förklara att det inte finns anledning att svara. Detta kan till exempel vara fallet när ändamålet med talan i det nationella målet har förfallit på grund av senare avgöranden vid den hänskjutande domstolen (eller en annan nationell domstol) i samma mål eller i ett närliggande mål, eller när de tillämpliga bestämmelserna i den nationella lagstiftningen har ändrats eller upphävts.(12)
24. Så är emellertid inte fallet i förevarande mål. Såväl klaganden i det nationella målet som den italienska regeringen uppgav vid förhandlingen att det fortfarande behövs ett svar på tolkningsfrågan från EU-domstolens sida för att tvisten i det nationella målet ska kunna avgöras. Såvitt jag förstår är ifrågavarande nationella lagstiftning fortfarande tillämplig i tiden (ratione temporis) på tvisten, och den dom från Corte costituzionale (Författningsdomstolen) som det har hänvisats till ovan rörde inte situationen för personer som åtnjuter internationellt skydd.
25. Slutligen kan det vara lämpligt att i förbigående nämna att direktiv 2011/95 nyligen upphävdes genom Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2024/1347 av den 14 maj 2024 om normer för när tredjelandsmedborgare eller statslösa personer ska anses berättigade till internationellt skydd, för en enhetlig status för flyktingar eller personer som uppfyller kraven för att betecknas som subsidiärt skyddsbehövande och för innehållet i det beviljade skyddet, om ändring av direktiv 2003/109 och om upphävande av direktiv 2011/95.(13) Enligt artiklarna 41 och 42 i den förordningen ska direktiv 2011/95 emellertid upphöra att gälla med verkan från och med den 12 juni 2026 och förordningen ska tillämpas från och med den 1 juli 2026.
26. Ändamålet med talan i förevarande mål har således inte förfallit.
B. Prövning i sak
27. Enligt artiklarna 26 och 29 i direktiv 2011/95 är medlemsstaterna, i huvudsak, skyldiga att se till att personer som har beviljats internationellt skydd ges tillgång till viss verksamhet som främjar tillträde till arbetsmarknaden och vissa typer av socialt stöd, på samma villkor som deras egna medborgare.
28. Förevarande mål rör i huvudsak följande två frågor: För det första, omfattas en sådan nationell åtgärd som medborgarlön av tillämpningsområdet för artikel 26 och/eller artikel 29 i direktiv 2011/95? För det andra, om så är fallet, är en sådan åtgärd förenlig med de bestämmelserna?
29. Den italienska regeringen och INPS anser i detta avseende att en sådan åtgärd som medborgarlön inte omfattas av tillämpningsområdet för artiklarna 26 och 29 i direktiv 2011/95. De har hävdat att medborgarlön inte enbart utgör en social förmån som syftar till att tillgodose ett ekonomiskt behov, utan en mer omfattande individanpassad åtgärd som ingår i en vidare ram som innefattar såväl stöd till fattiga hushåll som åtaganden som dessa gör för att uppnå specifika mål, i syfte att hjälpa dem att bli självförsörjande. De har i synnerhet påpekat att denna förmån beviljas på villkor att de vuxna hushållsmedlemmarna förklarar att de omedelbart står till arbetsmarknadens förfogande och att de ingår en ”pakt för sysselsättning” med ett arbetsförmedlingskontor. De har hävdat att åtgärden därför i första hand är ett verktyg för återintegrering på arbetsmarknaden och social integration. Åtgärdens blandade karaktär påstås ha bekräftats i rättspraxis från Corte costituzionale (Författningsdomstolen).
30. Klaganden i det nationella målet och kommissionen delar inte denna uppfattning. De anser att den omständigheten att en nationell åtgärd är av blandad karaktär inte i sig utgör hinder för att den ska omfattas av tillämpningsområdet för artiklarna 26 och 29 i direktiv 2011/95. Enligt deras uppfattning är den medborgarlön som den italienska lagstiftaren har infört av den beskaffenhet som krävs för att den ska omfattas av de bestämmelsernas tillämpningsområde. Personer som har beviljats internationellt skydd får därför inte utsättas för någon form av diskriminering när det gäller tillgången till de förmåner som följer av detta skydd.
31. Jag instämmer med klaganden i det nationella målet och kommissionen. Jag kommer nedan att förklara varför jag anser att en sådan åtgärd som medborgarlön omfattas av tillämpningsområdet för dessa två bestämmelser (1, 2 och 3) och förefaller strida mot dem (4 och 5), med ett litet förbehåll vad gäller artikel 29 i direktivet (6).
1. Tillträde till arbetsmarknaden
32. I artikel 26.2 i direktiv 2011/95 uppställs följande krav: ”Medlemsstaterna ska se till att personer som beviljats internationellt skydd erbjuds aktiviteter såsom arbetsmarknadsrelaterad utbildning för vuxna, yrkesutbildning, inklusive fortbildningskurser för uppdatering av yrkeskunskaper, arbetsplatspraktik och rådgivningstjänster som tillhandahålls av arbetsförmedlingar på likvärdiga villkor som egna medborgare.” I artikel 26.3 i direktivet krävs även att ”[m]edlemsstaterna ska sträva efter att underlätta för personer som beviljats internationellt skydd att få fullständig tillgång till sådan verksamhet som avses i punkt 2”.(14)
33. Jag anser att de bestämmelserna ska tillämpas på en sådan åtgärd som medborgarlön. Såsom såväl INPS som den italienska regeringen har anfört, utgör det en väsentlig del av denna åtgärd att de vuxna hushållsmedlemmarna förklarar sig omedelbart stå till arbetsmarknadens förfogande och att en ”pakt för sysselsättning” ingås med ett arbetsförmedlingskontor. Denna pakt är – enligt artikel 4.1 i lagdekretet – ”en individanpassad plan för sysselsättning och social integration, vilken innefattar samhällsnyttiga aktiviteter, omskolning, slutförande av studier och andra åtaganden, enligt vad de berörda myndigheterna fastställer, i syfte att den berörda personen ska komma in på arbetsmarknaden och integreras i samhället”.
34. Det framgår ganska tydligt av själva ordalydelsen i de två aktuella lagbestämmelserna (artikel 26.2 i direktiv 2011/95 och artikel 4.1 i lagdekretet) att de verksamheter som räknas upp där i stort sett är desamma. Det är svårt att bestrida att den verksamhet som de italienska arbetsförmedlingskontoren ska erbjuda de personer som erhåller medborgarlön ska betraktas som ”yrkesutbildning” och ”rådgivningstjänster” i den mening som avses i artikel 26.2 i direktiv 2011/95.
35. Båda bestämmelserna har nämligen samma syfte. Skyldigheterna i artikel 26.2 och 26.3 i direktiv 2011/95 bidrar tydligt till att säkerställa den ändamålsenliga verkan av den princip som anges i artikel 26.1: ”Medlemsstaterna ska ge personer som beviljats internationellt skydd rätt att vara anställda eller bedriva verksamhet som egenföretagare, med förbehåll för de bestämmelser som allmänt tillämpas för yrket och för anställning i offentlig tjänst, omedelbart efter det att skyddet har beviljats.”(15)
36. Syftet med de åtgärder som föreskrivs i artikel 4.1 i lagdekretet är detsamma: att underlätta inträdet på arbetsmarknaden. Både i ingressen till lagdekretet och i artikel 1.1 i detta hänvisas det till en åtgärd som syftar till att garantera rätten till arbete genom en politik som syftar till ekonomiskt stöd till och social integration av personer som riskerar att exkluderas från samhället och från arbetslivet.
37. För fullständighetens skull vill jag tillägga att det finns ett antal omständigheter som bekräftar den breda räckvidden av skyldigheten i artikel 26 i direktiv 2011/95och dess betydelse inom ramen för direktivets systematik.
38. För det första framgår det av den terminologi som används i den artikeln att den bestämmelsen är vittomfattande: ”aktiviteter såsom” (en icke uttömmande förteckning), ”arbetsmarknadsrelaterad utbildning” (ett brett och syftesrelaterat begrepp) och ”fullständig tillgång” (ett betonat uttryck).(16)
39. För det andra ska medlemsstaterna inte bara se till att personer som beviljats internationellt skydd erbjuds ifrågavarande aktiviteter (artikel 26.2), utan de ska också underlätta tillgången till dem (artikel 26.3). Såsom har förklarats i ingressen till direktiv 2011/95 har unionslagstiftaren ansett att personer som har beviljats internationellt skydd har specifika behov och ställs inför särskilda integrationsproblem (skäl 41) och att ”ansträngningar [därför bör] göras för att i synnerhet komma till rätta med sådana problem som hindrar personer som beviljats internationellt skydd att i praktiken ha tillgång till arbetsmarknadsrelaterade utbildningsmöjligheter och fortbildning, bland annat avseende ekonomiska hinder” (skäl 42).
40. Det är i själva verket inte tillräckligt att personer som har beviljats internationellt skydd har tillgång till sådana aktiviteter som anges i artikel 26.2 i direktiv 2011/95. Enligt artikel 26.3 i det direktivet måste de nationella myndigheterna även ta initiativ för att undanröja eventuella hinder för en sådan tillgång. Denna skyldighet att vara aktiv vittnar ganska tydligt om den tonvikt som unionslagstiftaren har lagt vid att personer som har beviljats internationellt skydd ska ha tillgång till stöd i form av utbildning och rådgivning, så att de bättre kan integreras på arbetsmarknaden. Den omständigheten att det i skäl 42 i direktiv 2011/95 hänvisas till ”ekonomiska hinder” visar att tankegångarna är desamma i det direktivet och i lagdekretet i tillämpliga delar: Det kan vara nödvändigt att ge personerna i fråga ekonomiskt stöd i någon form, eftersom de i annat fall kanske inte kan delta i den utbildnings- och rådgivningsverksamhet som erbjuds.
41. Sammanfattningsvis anser jag att sådan verksamhet som anges i artikel 4.1 i lagdekretet till stor del omfattas av tillämpningsområdet för artikel 26 i direktiv 2011/95.
2. Sociala förmåner
42. Enligt artikel 29.1 i direktiv 2011/95 ska medlemsstaterna ”se till att personer som beviljats internationellt skydd … får samma nödvändiga sociala stöd som det som tillhandahålls medborgare i den medlemsstaten”. Det ska således undersökas huruvida en nationell åtgärd som medborgarlön utgör ”socialt stöd” i den mening som avses i den bestämmelsen.
a) Ett självständigt unionsrättsligt begrepp
43. Enligt fast rättspraxis följer det såväl av kravet på en enhetlig tillämpning som av likhetsprincipen, i fall där ordalydelsen i en unionsrättslig bestämmelse inte innehåller någon uttrycklig hänvisning till medlemsstaternas rättsordningar för fastställandet av bestämmelsens innebörd och tillämpningsområde, att bestämmelsen i regel ska ges en självständig och enhetlig tolkning inom hela unionen.(17)
44. Direktiv 2011/95 innehåller inte någon definition av begreppet socialt stöd. I artikel 29 i direktivet hänvisas det inte heller till nationell rätt såvitt gäller det begreppets innebörd. Härav följer att begreppet socialt stöd i den artikeln, vid tillämpningen av det direktivet, ska anses avse ett självständigt unionsrättsligt begrepp som ska tolkas enhetligt i samtliga medlemsstater.(18)
45. Den italienska regeringen är emellertid av en annan uppfattning. Den anser att EU-domstolen har slagit fast att det, trots att det inte hänvisas till nationell rätt, fortfarande ankommer på de nationella myndigheterna att definiera vad som utgör ”socialt stöd” i den mening som avses i artikel 29 i direktiv 2011/95.
46. Jag anser inte att det argumentet är övertygande. Det förefaller mig som om den italienska regeringen har gjort en felaktig tolkning av domen i målet ASGI m.fl.(19) I den domen definierade EU-domstolen begreppet socialt stöd så, att det omfattar ”samtliga biståndssystem som inrättats av offentliga myndigheter oavsett om det är på nationell, regional eller lokal nivå, och som en person vänder sig till om han eller hon inte har tillräckliga tillgångar för att försörja sig och sin familj”.(20) Enligt min mening har EU-domstolen i den delen av domen begränsat sig till att ge en vid definition av det begreppet och preciserat att det omfattar samtliga biståndssystem som inrättats av alla offentliga myndigheter (oavsett om de är centrala myndigheter eller regionala eller lokala myndigheter). EU-domstolen antyder inte på något sätt att det ankommer på de nationella myndigheterna att självständigt besluta vilka åtgärder som utgör socialt stöd och vilka som inte utgör det.
47. Det är inte heller relevant att EU-domstolen, i den domen, i slutändan överlät på den hänskjutande domstolen att pröva huruvida den nationella åtgärd som var aktuell i det nationella målet ”utg[jorde] socialt stöd, i den mening som avses i artikel 29 i direktiv 2011/95”. Den hänskjutande domstolen uppmanades nämligen inte att göra denna bedömning på grundval av nationell rätt, utan ”mot bakgrund av [den] definition” som anges ovan.(21)
b) Tillämpningen av begreppet (I): de ekonomiska förmånerna som en form av socialt stöd
48. Såsom har nämnts i punkt 46 ovan har EU-domstolen gjort en ganska bred och i viss mån öppen tolkning av begreppet social förmån vid tillämpningen av direktiv 2011/95. Det är tydligt att socialt stöd omfattar, men definitivt inte är begränsat till, ”minimiinkomststöd, bistånd vid sjukdom eller graviditet samt föräldraersättning” (skäl 45 i direktiv 2011/95). Dessa förmåner identifieras nämligen som ”grundläggande förmåner” i det skälet.
49. EU-domstolens definition består av fyra huvudsakliga delar, som avser det aktuella stödets struktur (”systemet”), ursprung (”offentliga myndigheter”), mottagare (”personer som inte har tillräckliga tillgångar”) och funktion (för att mottagaren ska kunna försörja sig och sin familj). Även om det inte finns någon enhetlig definition av begreppet socialt stöd som är allmänt accepterad, anser jag att EU‑domstolens tolkning är i linje med hur det begreppet i allmänhet uppfattas.(22)
50. Mot denna bakgrund anser jag att en sådan åtgärd som medborgarlön omfattas av tillämpningsområdet för artikel 29 i direktiv 2011/95.
51. Till att börja med uppfyller den alla de kriterier som anges i punkt 49 ovan. För det första rör det sig om en allmän stödmekanism. För det andra har den införts av myndigheterna. För det tredje är stödmottagarna endast behövande hushåll. För det fjärde är ett av de främsta syftena med åtgärden att ”bekämpa fattigdom”.
52. Mer allmänt har medborgarlön flera särdrag som, enligt EU‑domstolens praxis, vanligtvis har förknippats med åtgärder för socialt stöd.(23) Ifrågavarande nationella åtgärd innebär, i synnerhet, en kontantförmån som i) är icke avgiftsfinansierad eftersom den finansieras av staten, ii) är kopplad till den berörda personens tillgångar och i viss mån tar hänsyn till hushållets särskilda situation och behov och iii) syftar till att garantera människor existensminimum.
53. Den sistnämnda aspekten är, enligt min mening, av särskild betydelse. Behovet av att säkerställa ”existensminimum” anges nämligen uttryckligen som ett av syftena med den aktuella åtgärden i ingressen till lagdekretet. Den omständigheten att de båda delarna av den ekonomiska förmån som beviljas är avsedda att a) ”komplettera hushållets inkomst” och b) ”komplettera inkomsten för hushåll som hyr sin bostad” visar dessutom tydligt på åtgärdens karaktär.
54. I ingressen till lagdekretet hänvisas det dessutom uttryckligen till det ”extraordinära och brådskande behovet av att förenkla det sociala trygghetssystemet för att göra det säkert och oumbärligt, med målet att omdefiniera modellen för kollektivt välstånd”.(24) Det kan således inte förnekas att det finns en textuell överensstämmelse mellan den ingressen och artikel 29 i direktiv 2011/95.
55. Uppfattningen att den ekonomiska förmån som anges i artikel 3 lagdekretet är avsedd att tillgodose hushållens grundläggande behov bekräftas av ett antal särskilda inslag i den förmånen. I synnerhet anges i artikel 3.3 att belopp som inte har använts eller tagits ut månaden efter det att det utbetalades åtminstone delvis ska dras av från nästkommande månads utbetalning. Enligt artikel 5 i lagdekretet, såsom den har genomförts genom ett administrativt dekret, skulle förmånen dessutom betalas ut via ett kort, som inte kunde användas för att köpa vissa varor eller tjänster (till exempel smycken och andra lyxvaror, konst, speltjänster och försäkringstjänster) eller vid vissa transaktioner (köp i utlandet, på nätet eller via tjänster för direktmarknadsföring).
c) Tillämpning av begreppet (II): den italienska regeringens och INPS invändningar
56. Ovanstående slutsats om den aktuella åtgärdens karaktär påverkas inte av den omständigheten att kontantförmånerna, enligt artikel 4.1 i lagdekretet, beviljas på villkor att ”de vuxna medlemmarna av hushållet förklarar att de omedelbart står till arbetsmarknadens förfogande … och följer en individanpassad plan för sysselsättning och social integration, vilken innefattar samhällsnyttiga aktiviteter, omskolning, slutförande av studier och andra åtaganden, enligt vad de berörda myndigheterna fastställer …”.
57. Även om system för socialt stöd ofta finns tillgängliga för fattiga och utsatta personer och familjer, utan att de behöver uppfylla särskilda villkor (bortsett från att bevisa sin situation), är motsatsen inte heller ovanlig. Både i och utanför Europeiska unionen finns det sociala förmånsprogram som ger ekonomiskt stöd till behövande, förutsatt att de uppfyller vissa beteendekrav. Dessa kan exempelvis vara att söka arbete, utbilda sig eller delta i verksamhet av allmänt intresse. Syftet med sådana program är att minska såväl nuvarande som framtida fattigdom genom att främja de berörda personernas utveckling, i synnerhet genom att investera i utbildning och yrkesutbildning. Det ekonomiska stöd som ges är således ett incitament för att fullgöra de skyldigheter som fastställs i lagstiftningen. Därför är det också logiskt att en underlåtenhet att fullgöra dessa skyldigheter – i sådana program – kan leda till att det ekonomiska stödet (och/eller de förmåner som ges) hålls inne eller sänks.(25)
58. Det som är av betydelse i detta sammanhang är följaktligen inte huruvida en ekonomisk förmån beviljas med eller utan villkor. Det är viktigare att kontrollera huruvida villkoren, i förekommande fall, främjar det slutliga målet att bekämpa fattigdom genom att ge stöd till behövande. I det här aktuella fallet är villkoren förenliga med målet att bekämpa framtida fattigdom genom att öka sannolikheten för att stödmottagarna finner ett arbete, på kort eller medellång sikt.
59. Vidare konstaterar jag att artikel 4.2 och 4.3 i lagdekretet omfattar olika kategorier av personer (däribland personer som är 65 år eller äldre, personer med funktionsnedsättning och personer som deltar i utbildning) som är befriade från de skyldigheter som fastställs i artikel 4.1 i lagdekretet. I de fallen beviljas den ekonomiska förmånen villkorslöst.
60. Den omständigheten – som den italienska regeringen och INPS har framhållit – att medborgarlönen beviljas ”för en sammanhängande period på högst 18 månader” är inte heller relevant i detta sammanhang, enligt min mening.
61. Socialt stöd är ofta av tillfällig karaktär, eftersom det främst är utformat som ett ”skyddsnät” för specifika situationer och inte som ett permanent stödsystem. Detta gäller i än högre grad i den mån sådana förmåner – såsom i fallet med medborgarlön – beviljas under förutsättning att stödmottagaren fullgör vissa skyldigheter som, såsom tidigare har nämnts, är avsedda att underlätta dennes senare tillträde till andra former av inkomst eller stöd, inbegripet till arbetsmarknaden. Med tanke på de betydande offentliga medel som det rör sig om, är det även rimligt att myndigheterna, av skäl hänförliga till budgetdisciplin, i förväg kan besluta att sådana ekonomiska förmåner ska beviljas under en viss tid. Detta fungerar som ett incitament för de berörda personerna att vara aktiva i sitt arbetssökande.
62. I alla händelser konstaterar jag att enligt artikel 3.6 i lagdekretet kan medborgarlönen ”förlängas, under förutsättning att utbetalningen av den ställs in under en period på en månad före varje förlängning” och att ”inställande av utbetalning inte ska ske när det är fråga om [personer över 65 år]”.
63. Den italienska regeringen och INPS har i själva verket medgett att medborgarlönen har vissa inslag som kännetecknar socialt stöd. De har emellertid hävdat att det inte kan anses att medborgarlönen uteslutande – eller åtminstone inte huvudsakligen – består av socialt stöd. De har betonat att medborgarlön är en komplex åtgärd av blandad karaktär och har, i detta avseende, hänvisat till två domar från Corte costituzionale (Författningsdomstolen), vilket jag strax kommer att återkomma till.
64. Enligt min mening utesluter inte åtgärdens komplexa struktur och blandade karaktär att åtgärden kan omfattas av tillämpningsområdet för artikel 29 i direktiv 2011/95.
65. Det är ganska vanligt att nationell lagstiftning eftersträvar olika mål samtidigt när nya instrument införs. Beroende på vilka mål dessa är kan lagstiftaren eftersträva dem i olika grad eller försöka att uppnå en skälig jämvikt mellan dem när de konkurrerar med varandra. I nationell lagstiftning kan det naturligtvis införas mekanismer med en komplex struktur som består av olika delar. Dessa delar kan tillämpas självständigt och separat eller tvärtom utgöra en sammanhängande och odelbar helhet.
66. Så är ofta fallet med åtgärder som antas inom områden som socialt stöd, social trygghet och social integration. Till exempel fann EU-domstolen redan år 1974 att ”det inte kan uteslutas att en lagstiftning, på grund av den personkrets som den är tillämplig på, dess syften och den metod som används för tillämpningen av den, kan ligga nära båda kategorierna [social trygghet och socialt stöd], vilket således hindrar en övergripande klassificering av åtgärderna”.(26) I sådana fall måste den som tolkar lagen i regel identifiera åtgärdens övervägande funktion (eller funktioner), om detta skulle kunna medföra vissa unionsrättsliga konsekvenser.(27)
67. I det här aktuella fallet består emellertid åtgärden i själva verket av olika delar. Med hänsyn till ordalydelsen i ingressen, artikeldelen i lagdekretet och dess uttalade syften och tillämpningsområde, är det uppenbart – särskilt ur ett unionsrättsligt perspektiv – att ifrågavarande nationella åtgärd är uppbyggd kring två pelare av lika stor betydelse: tillhandahållandet av ekonomiskt stöd (artikel 3 i lagdekretet) och genomförandet av ”pakten för sysselsättning” och ”pakten för social integration” (artikel 4 i lagdekretet). I de flesta fall – men inte alltid – fungerar medborgarlön som en do ut des-mekanism (jag ger för att du ska ge): ekonomiskt stöd beviljas i utbyte mot ett åtagande om personlig och yrkesmässig utveckling.
68. Mina slutsatser överensstämmer, enligt min mening, med dem som Corte costituzionale (Författningsdomstolen) har dragit utifrån nationell rätt. I sina domar från år 2022 och år 2025 fann Corte costituzionale, i huvudsak, att lagstiftningen om medborgarlön inte enbart kunde betraktas som en form av socialt stöd. Enligt de domarna ingår delen med socialt stöd, som faktiskt finns med i åtgärden, i en vidare rättslig ram som eftersträvar en rad olika mål, i synnerhet målen om integrering på arbetsmarknaden och social integration.(28)
69. Jag instämmer till fullo i dessa slutsatser, men anser emellertid inte att de kan ses som en förklaring till att funktionen som socialt stöd enbart ska anses vara underordnad eller sekundär i förhållande till den andra funktionen.
70. De ekonomiska förmåner som ges till behövande utgör, såsom har förklarats i punkterna 48–55 ovan, en väsentlig del av den allmänna ram som har inrättats genom lagdekretet. Såsom har påpekats i punkt 59 ovan är detta dessutom den enda del av åtgärden som är tillämplig för vissa kategorier av stödmottagare (varav många är personer som är tillfälligt eller permanent arbetsoförmögna), eftersom sådana personer är befriade från skyldigheterna i artikel 4 i lagdekretet. I dessa fall är medborgarlönen huvudsakligen, om inte enbart, en social stödåtgärd. Detta talar emot att medborgarlön ska klassificeras som en förmån som uteslutande, eller ens till övervägande del, är avsedd att underlätta tillträde till arbetsmarknaden.(29) I detta sammanhang vill jag även i förbigående påpeka att den regering som antog lagstiftningen om medborgarlön på det hela taget presenterade denna för pressen och medborgarna som en åtgärd som ”bekämpade fattigdom” (och inte en som ”bekämpade arbetslöshet”).
71. Slutligen vill jag tillägga att såväl den hänskjutande domstolen i förevarande mål som den hänskjutande domstolen i målet CU och ND också har framhållit den stora betydelsen av de aspekter som har behandlats ovan, inom ramen för lagdekretets systematik.(30) Jag kommer att klargöra detta i de följande punkterna.
72. Den italienska regeringen har i sina yttranden framhållit att EU‑domstolen, i domen CU och ND, inte gjorde någon bedömning av huruvida medborgarlön utgjorde en ”social förmån”, utan enbart utgick från det som den hänskjutande domstolen hade angett i sin begäran om förhandsavgörande.(31) Mitt intryck är att den italienska regeringen anser att den hänskjutande domstolens ståndpunkt i det avseendet var felaktig.
73. Även om så vore fallet, skulle detta emellertid under alla omständigheter sakna betydelse i förevarande fall. I målet CU och ND ombads EU-domstolen nämligen att pröva den nationella åtgärden i fråga mot bakgrund av artikel 11.1 d i direktiv 2003/109. I den bestämmelsen föreskrivs att ”[v]araktigt bosatta skall åtnjuta den behandling som en medlemsstats egna medborgare får i fråga om … [s]ocial trygghet, socialt bistånd och socialt skydd såsom dessa definierats i nationell lagstiftning”.(32) Såsom har förklarats i punkterna 43–47 ovan, är begreppet socialt stöd i den mening som avses i artikel 29 i direktiv 2011/95 däremot ett självständigt unionsrättsligt begrepp som ska tolkas enhetligt i hela Europeiska unionen. Klassificeringen av den aktuella åtgärden i nationell rätt är följaktligen inte avgörande i förevarande mål.(33)
74. Jag vill slutligen tillägga att, även om det skulle anses (vilket inte är fallet enligt min mening) att tillhandahållandet av en ekonomisk förmån endast är accessoriskt och instrumentellt i förhållande till det huvudsakliga syftet att integrera de berörda personerna i arbetslivet, skulle detta inte innebära att dessa förmåner faller utanför tillämpningsområdet för direktiv 2011/95. Såsom jag har förklarat ovan förhåller det sig nämligen på följande sätt: i) De aktiviteter som anges i artikel 4 i lagdekretet omfattas av tillämpningsområdet för artikel 26.2 i direktivet. ii) I artikel 26.3 i direktivet åläggs medlemsstaterna att ”underlätta fullständig tillgång” till sådan verksamhet som anges i punkt 2. iii) I skäl 42 i direktivet anges att medlemsstaterna ska göra ansträngningar för att bland annat ta itu med de ekonomiska hinder som kan hindra personer som har beviljats internationellt skydd att ha tillgång till sådan verksamhet.
75. Detta innebär i själva verket att om ifrågavarande ekonomiska förmån skulle undantas från tillämpningsområdet för artikel 29 i direktiv 2011/95, skulle artikel 26.3 i det direktivet sannolikt kunna tillämpas på den. Enligt min mening är det tämligen intuitivt att det strider mot logiken bakom artikel 26.3 och skäl 42 i direktiv 2011/95 att utesluta personer som har beviljats internationellt skydd från en ekonomisk förmån som beviljas alla andra behövande för att de ska kunna delta i verksamhet som rör tillträde till arbetsmarknaden.
76. Av alla de skäl som har angetts ovan ska artikel 29 i direktiv 2011/95 tillämpas på en sådan ekonomisk förmån för bekämpning av fattigdom som föreskrivs i artikel 3 i lagdekretet.
3. Slutsatser i denna del om tillämpningsområdet för artiklarna 26 och 29 i direktiv 2011/95
77. Sammanfattningsvis kan den strukturella komplexiteten och mångfacetterade karaktären hos en nationell åtgärd som ger stöd till behövande – såsom den medborgarlön som har införts genom lagdekretet – inte innebära att den som tolkar den åtgärden får frångå skyldigheten att ta vederbörlig hänsyn till åtgärdens väsentliga delar. En annan bedömning skulle kunna medföra att medlemsstaterna kan kringgå tillämpningen av direktiv 2011/95 genom vad som kan beskrivas som en anhopning av lagstiftning: att olika rättsliga mekanismer medvetet samlas i en och samma lagstiftningsakt eller att det införs ett sammansatt och mångfunktionellt regelverk.
78. Enligt min mening är de två viktigaste delarna av den nationella lagstiftningen om införande av medborgarlön inte bara av jämförbar betydelse, utan de har också ett oupplösligt samband och kompletterar varandra.
79. Jag måste härvidlag medge att jag, vid vissa tillfällen under förhandlingen, fick intrycket av att den italienska regeringen motsade sig själv när den försökte bestrida att den nationella åtgärden hade social karaktär genom att peka på de aspekter som rör tillträde till arbetsmarknaden, och att den därefter försökte bestrida att åtgärden hade sysselsättningsfrämjande karaktär genom att peka på dess sociala aspekter. Bildligt talat upplevde jag det som om den regeringen hävdade att 1 + 1 = 0, medan det även i det här fallet, precis som inom aritmetiken, är så att 1 + 1 = 2.
80. Av de skäl som har förklarats ovan faller båda dessa delar inom tillämpningsområdet för direktiv 2011/95: i) verksamheten i artikel 4 i lagdekretet, i den utsträckning som den utgör verksamhet avseende ”tillträde till arbetsmarknaden” vid tillämpningen av artikel 26 i direktivet och ii) de ekonomiska förmånerna i artikel 3 i lagdekretet. i den utsträckning som de utgör ”socialt stöd” i den mening som avses i artikel 29 i direktivet.
4. Indirekt diskriminering
81. Ordalydelsen i artikel 26 (”på likvärdiga villkor som egna medborgare”) och i artikel 29 (”som det som tillhandahålls medborgare i den medlemsstaten”) i direktiv 2011/95 visar tydligt att båda bestämmelserna är ett uttryck för principen om likabehandling.
82. Enligt fast rättspraxis är principen om likabehandling, som föreskrivs i artikel 20 i stadgan, en allmän princip i unionsrätten som innebär att lika situationer inte får behandlas olika och att olika situationer inte får behandlas lika, såvida det inte finns sakliga skäl för en sådan behandling.(34) Den principen förbjuder inte endast öppen diskriminering utan också varje form av dold diskriminering som, med tillämpning av till synes neutrala särskiljningskriterier, i praktiken leder till samma diskriminerande resultat.(35)
83. I sin dom i målet CU och ND slog EU-domstolen fast att ett krav på bosättning som det här aktuella utgör indirekt diskriminering av tredjelandsmedborgare som har ställning som varaktigt bosatta, i förhållande till medborgarna i den berörda medlemsstaten.(36) Det är uppenbart att samma slutsats måste dras i förevarande mål vad gäller personer som har beviljats internationellt skydd.
84. För att parafrasera det som EU-domstolen slog fast i punkt 50 i domen i målet CU och ND, påverkar kravet på bosättning ”främst … personer som inte är medborgare i landet, däribland [personer som har beviljats internationellt skydd]”.
85. Även om den nationella lagstiftningen vid första anblicken visserligen är neutral i fråga om nationalitet, innebär kravet på tio års bosättning i själva verket att den tillämpas på ett ojämlikt sätt. Den stora majoriteten italienska medborgare uppfyller det kravet medan den stora majoriteten av de personer som har beviljats internationellt skydd inte gör detta, även om de har jämförbara behov i fråga om tillträde till arbetsmarknaden och socialt stöd.
86. En nationell åtgärd som medborgarlön är således indirekt diskriminerande gentemot personer som har beviljats internationellt skydd.
5. Huruvida åtgärden är motiverad
87. Enligt EU-domstolens fasta praxis är indirekt diskriminering på grund av nationalitet i princip förbjuden, såvida det inte finns sakliga skäl för den. Sakliga skäl anses föreligga om diskrimineringen är ägnad att säkerställa att ett legitimt mål uppnås och om den inte går utöver vad som är nödvändigt för att uppnå detta mål.(37)
88. Den italienska regeringen har i detta hänseende gjort gällande att en sådan åtgärd som den här aktuella innebär en betydande investering av ekonomiska resurser. Den går utöver att enbart ge ekonomiskt stöd till behövande hushåll, eftersom den medför ytterligare kostnader, särskilt kostnader för att inrätta en lämplig organisationsstruktur för att säkerställa effektiviteten i de pakter som stödmottagarna ingår med arbetsförmedlingskontoren, och kostnader som följer av den befrielse från skatt och sociala avgifter som beviljas de företag som anställer stödmottagarna.
89. Den italienska regeringen har hävdat att det, under dessa omständigheter, är rimligt att den nationella lagstiftaren enbart tillämpar detta komplexa instrument på personer som är varaktigt bosatta i det nationella samhället och som kan betraktas som permanenta samhällsmedlemmar. Det förlängda bosättningskravet för dem som beviljas medborgarlön är direkt kopplat till behovet av att upprätta en verklig anknytning mellan dessa personer och den berörda medlemsstatens rättsordning.
90. Jag anser inte att dessa argument är övertygande.
91. Till att börja med är det fullt naturligt att det är kostsamt, sett till såväl ekonomiska som administrativa resurser, att anordna verksamhet som främjar tillträde till sysselsättning och att tillhandahålla socialt stöd.(38) Detta är en omständighet som unionslagstiftaren inte kan ha varit omedveten om när den antog direktiv 2011/95. Ändå beslutade unionslagstiftaren att personer som har beviljats internationellt skydd ska behandlas på samma sätt som egna medborgare. Hänvisningen till att medlemsstaterna måste göra ansträngningar för att bland annat undanröja de ekonomiska begränsningar som kan hindra personer som har beviljats internationellt skydd att få tillgång till sådan verksamhet visar att unionslagstiftaren var väl medveten om att genomförandet av direktiv 2011/95 medförde vissa kostnader för statskassan.
92. Att godta den italienska regeringens argument som grundar sig på kostnaderna för åtgärden skulle i praktiken innebära att det införs ett oskrivet undantag från bestämmelserna i artiklarna 26 och 29 i direktiv 2011/95. Detta utgör ett undantag från vad som enligt min mening är ett ganska vagt tillämpningsområde som skulle undergräva direktivets syfte att ”garantera att en miniminivå av förmåner är tillgänglig för dessa personer i samtliga medlemsstater”.(39)
93. Såsom EU-domstolen slog fast i domen Ayubi kan de rättigheter som tillerkänns enligt kapitel VII i direktiv 2011/95 (i vilket artiklarna 26 och 29 ingår) ”endast inskränkas om de villkor som uppställs i nämnda kapitel iakttas. Detta innebär att medlemsstaterna inte har rätt att lägga till begränsningar som inte anges i det kapitlet”.(40) Vare sig artikel 26 eller artikel 29 i direktiv 2011/95 gör rättigheterna i fråga avhängiga av de sökandes vistelse i den berörda medlemsstaten.(41)
94. Det följer dessutom av fast rättspraxis att en medlemsstat inte kan åberopa bestämmelser, praxis eller förhållanden i sin interna rättsordning som grund för att underlåta att iaktta skyldigheter som följer av unionsrätten.(42) Enbart den omständigheten att komplexa och/eller kostsamma åtgärder kan behöva införas för att säkerställa fullständig överensstämmelse med unionsbestämmelserna är således inte ett giltigt skäl för att kringgå tillämpningen av de bestämmelserna.(43)
95. EU-domstolens praxis avseende den så kallade sociala turismen – som den italienska regeringen vid flera tillfällen hänvisade till i sina yttranden – är inte heller relevant i förevarande mål.
96. Det ska i detta hänseende erinras om att unionsmedborgare i princip har rätt att röra sig och uppehålla sig i andra medlemsstater. Unionsrätten ger emellertid inte obegränsad tillgång till nationella välfärdssystem för icke yrkesverksamma personer. Rätten till fri rörlighet för unionsmedborgare som inte förvärvsarbetar är följaktligen underkastad villkoret att de har tillräckliga tillgångar och en heltäckande sjukförsäkring, så att de inte blir en belastning för den mottagande medlemsstatens sociala trygghetssystem.(44)
97. I enlighet med dessa principer har EU-domstolen bland annat slagit fast att medlemsstaterna får neka socialt stöd när det gäller medborgare i andra medlemsstater som inte utövar förvärvsverksamhet och uteslutande har utövat den fria rörligheten för att komma i åtnjutande av socialt stöd från en annan medlemsstat och som inte har uppehållsrätt i den mottagande medlemsstaten på grundval av EU:s bestämmelser.(45)
98. En annan lösning skulle medföra en oacceptabel börda för finanserna i de medlemsstater som har en generösare politik i fråga om sociala förmåner. Detta skulle i sin tur innebära en risk för att medlemsstaterna inleder en ”kapplöpning mot botten” när det gäller tillgången till sociala förmåner.(46)
99. Situationen i förevarande mål skiljer sig emellertid väsentligt från den som EU-domstolen har prövat i målen om social turism, och det bakomliggande resonemanget för EU-domstolens praxis kan inte tillämpas med avseende på personer som har beviljats internationellt skydd.
100. Personer som har beviljats internationellt skydd har inte obegränsad rätt till fri rörlighet inom Europeiska unionen. Deras rörlighet är i själva verket till stor del begränsad till den medlemsstat som har beviljat dem internationellt skydd.(47)
101. Den omständigheten att de berörda personerna har beviljats internationellt skydd innebär dessutom att deras inresa i den aktuella medlemsstaten inte motiverades av en avsikt att utnyttja deras välfärdssystem, utan snarare av en välgrundad fruktan för förföljelse eller en verklig risk att lida allvarlig skada i ursprungslandet.(48) Statusen som person som har beviljats internationellt skydd är inte permanent. När en person upphör att vara en flykting eller inte längre anses uppfylla kraven för att betecknas som subsidiärt skyddsbehövande, ska medlemsstaten i fråga återkalla, upphäva eller vägra att förnya hans eller hennes status.(49) Detta kan medföra att uppehållstillståndet återkallas och att personen i fråga återsänds till sitt ursprungsland, till och med mot sin vilja (under förutsättning att principen om non-refoulement iakttas).(50)
102. Härav följer att det är uppenbart orimligt och strider mot syftena med och andan i direktiv 2011/95 att ålägga personer som har beviljats internationellt skydd en skyldighet att visa att de är varaktigt bosatta i den berörda medlemsstaten eller att det finns en faktisk och tillräckligt nära anknytning till den medlemsstatens rättsordning, som ett villkor för att artiklarna 26 och 29 i direktivet ska kunna tillämpas.
103. Av ovannämnda skäl konstaterar jag att de skäl som den italienska regeringen har anfört till stöd för ifrågavarande nationella åtgärd saknar tillräcklig grund och inte uppfyller kraven på rättslig motivering enligt tillämplig unionsrätt. De argumenten kan således inte godtas.
6. Ett förbehåll avseende ”grundläggande förmåner”
104. Slutligen har den italienska regeringen hävdat att om EU‑domstolen skulle finna att medborgarlön ska anses vara en social förmån som omfattas av tillämpningsområdet för artikel 29 i direktiv 2011/95, borde den inte betraktas som en ”grundläggande förmån” i den mening som avses i artikel 29.2 och skäl 45 i det direktivet.
105. I artikel 29.2 i direktiv 2011/95 föreskrivs att genom undantag från den allmänna regeln om icke-diskriminering, som fastställs i punkt 1 i den artikeln, ”får medlemsstaterna begränsa det sociala stödet till personer som innehar status som subsidiärt skyddsbehövande till att gälla endast grundläggande förmåner som då ska tillhandahållas på samma nivåer och på samma villkor som för medborgare”. I skäl 45 i direktiv 2011/95 anges i sin tur att ”[n]är det gäller socialt stöd bör villkoren och de närmare föreskrifterna för tillhandahållande av grundläggande förmåner till personer som innehar status som subsidiärt skyddsbehövande fastställas i den nationella lagstiftningen. Möjligheten att begränsa sådant stöd till att omfatta endast grundläggande förmåner bör tolkas så, att detta begrepp omfattar åtminstone minimiinkomststöd, bistånd vid sjukdom eller graviditet samt föräldraersättning, i den mån dessa förmåner beviljas medborgare i enlighet med nationell rätt.”
106. Av det ovan anförda följer att undantag får göras från likabehandlingsregeln när det gäller personer som har beviljats internationellt skydd (men inte när det gäller flyktingar). I sådana fall får medlemsstaterna besluta att endast vissa former av sociala förmåner som medborgarna i det landet beviljas också får beviljas till personer som innehar status som subsidiärt skyddsbehövande. Medlemsstaterna har således ett utrymme för skönsmässig bedömning i detta avseende. Det utrymmet är emellertid inte obegränsat, eftersom de under alla omständigheter måste bevilja sådana personer ”grundläggande förmåner”. Det begreppet omfattar åtminstone minimiinkomststöd, bistånd vid sjukdom eller graviditet samt föräldraersättning. Mer allmänt har EU-domstolen slagit fast att begreppet grundläggande förmåner ska tolkas så, att det avser ”förmåner som bidrar till att möjliggöra för individen att tillgodose sina grundläggande behov, såsom mat, bostad och hälsa”.(51)
107. Ordalydelsen i ingressen till lagdekretet (där det hänvisas till behovet av att säkerställa existensminimum) och i artikel 1.1 i lagdekretet (där det anges att medborgarlön ”utgör en väsentlig förmån inom ramen för tillgängliga medel”) förefaller förenlig med uppfattningen att den aktuella åtgärden avser grundläggande förmåner. Denna slutsats bekräftas dessutom av de relativt låga tröskelvärdena för den högsta årliga inkomst som hushållen får ha för att omfattas av åtgärden.(52)
108. Om det samtidigt finns andra nationella åtgärder som ger personer som innehar status som subsidiärt skyddsbehövande grundläggande förmåner till en nivå som säkerställer respekt för den mänskliga värdigheten,(53) skulle emellertid de italienska myndigheterna enligt lag kunna neka sådana personer (inbegripet klaganden i det nationella målet) de ekonomiska förmåner som medborgarlönen innebär.
109. Vid förhandlingen anmodades den italienska regeringen att ange vilka åtgärder som har vidtagits för att uppfylla det kravet. Regeringens svar var tämligen vagt och hänvisade inte till någon specifik åtgärd. Regeringen angav endast att det fanns olika åtgärder som vidtas på regional och lokal nivå och som var tillräckliga för att ge personer som innehar status som subsidiärt skyddsbehövande de grundläggande förmåner som föreskrivs i direktiv 2011/95.
110. Under dessa omständigheter anser jag att det är omöjligt för EU‑domstolen att uttala sig i denna fråga. Om EU-domstolen delar min uppfattning, ankommer det således på den hänskjutande domstolen att kontrollera huruvida en sådan åtgärd som medborgarlön faller utanför begreppet grundläggande förmåner i artikel 29.2 i direktiv 2011/95 och därför enligt lag kan nekas personer som innehar status som subsidiärt skyddsbehövande.
111. Slutligen vill jag endast tillägga att, för att avgöra huruvida artikel 29.2 i direktiv 2011/95 är tillämplig i det nationella målet, är den omständigheten – som kommissionen framhöll vid förhandlingen – att den italienska regeringen inte tidigare har förklarat sig vilja åberopa det undantag som fastställs i den artikeln, inte en avgörande omständighet. Direktiv 2011/95 innehåller inte något sådant krav. Jag är naturligtvis medveten om att EU-domstolen har tillmätt denna omständighet en viss betydelse i sin praxis avseende liknande rättsliga instrument.(54) Jag anser emellertid inte att den hänskjutande domstolen ska fästa alltför stor vikt vid den omständigheten, eftersom det saknas en lagbestämmelse enligt vilken detta är en nödvändig förutsättning för att undantaget ska vara tillämpligt.
V. Förslag till avgörande
112. Sammanfattningsvis föreslår jag att EU-domstolen ska besvara den fråga som Tribunale ordinario di Bergamo (Distriktsdomstolen i Bergamo, Italien) har ställt för förhandsavgörande enligt följande.
Artiklarna 26 och 29 i Europaparlamentets och rådets direktiv 2011/95/EU av den 13 december 2011 om normer för när tredjelandsmedborgare eller statslösa personer ska anses berättigade till internationellt skydd, för en enhetlig status för flyktingar eller personer som uppfyller kraven för att betecknas som subsidiärt skyddsbehövande, och för innehållet i det beviljade skyddet,
ska tolkas så,
– att de utgör hinder för lagstiftning i en medlemsstat enligt vilken det, för att personer som har beviljats internationellt skydd ska få tillträde till dels verksamhet som syftar till att underlätta tillträde till arbetsmarknaden, dels vissa former av socialt stöd, uppställs som krav att de ska ha varit bosatta i medlemsstaten i minst tio år, varav sammanhängande de senaste två åren, och
– att de inte utgör hinder för lagstiftning som inte ger personer som har status som subsidiärt skyddsbehövande tillgång till former av socialt stöd som inte utgör grundläggande förmåner.
1 Originalspråk: engelska.
2 Dom av den 29 juli 2024 (C‑112/22 och C‑223/22, EU:C:2024:636) (nedan kallad domen CU och ND).
3 Rådets direktiv 2003/109/EG av den 25 november 2003 om varaktigt bosatta tredjelandsmedborgares ställning (EUT L 16, 2004, s. 44). I artikel 11 föreskrivs att medlemsstaterna ska säkerställa att varaktigt bosatta åtnjuter den behandling som deras egna medborgare får i fråga om bland annat ”[s]ocial trygghet, socialt bistånd och socialt skydd såsom dessa definierats i nationell lagstiftning”.
4 Artikel 34 i stadgan rör ”[s]ocial trygghet och socialt stöd”.
5 Se punkterna 33–59 i domen CU och ND.
6 Europaparlamentets och rådets direktiv 2011/95/EU av den 13 december 2011 om normer för när tredjelandsmedborgare eller statslösa personer ska anses berättigade till internationellt skydd, för en enhetlig status för flyktingar eller personer som uppfyller kraven för att betecknas som subsidiärt skyddsbehövande, och för innehållet i det beviljade skyddet (EUT L 337, 2011, s. 9).
7 GURI nr 23 av den 28 januari 2019.
8 GURI nr 75 av den 29 mars 2019.
9 Se, för ett liknande resonemang, domen CU och ND, punkt 26 och där angiven rättspraxis.
10 Ibidem, punkt 27 och där angiven rättspraxis.
11 GURI nr 303 av den 29 december 2022.
12 Se, exempelvis, dom av den 27 februari 2014, Pohotovosť (C‑470/12, EU:C:2014:101, punkt 33), och beslut av den 3 mars 2016, Euro Bank (C‑537/15, ej publicerat, EU:C:2016:143, punkterna 34 och 35).
13 EUT L, 2024/1347.
14 Min kursivering.
15 Min kursivering.
16 Min kursivering.
17 Se, bland annat, dom av den 7 september 2022, Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid (Arten av underhållsrätten enligt artikel 20 FEUF), C‑624/20, EU:C:2022:639, punkt 19 och där angiven rättspraxis).
18 Se, analogt, ibidem, punkterna 20 och 21.
19 Dom av den 28 oktober 2021 (C‑462/20, EU:C:2021:894).
20 Ibidem, punkt 34.
21 Ibidem, punkt 35.
22 Se, exempelvis, Internationella arbetsorganisationen (ILO), World Social Protection Report 2024-26, Universal social protection for climate action and a just transition, s. 15 och 165. Se även, för många hänvisningar, Vonk G. och Olivier, M., The fundamental right of social assistance: A global, a regional (Europe and Africa) and a national perspective (Germany, the Netherlands and South Africa), European Journal of Social Security, vol. 21.3, september 2019, s. 219–240.
23 Se, bland annat, dom av den 14 juni 2016, kommissionen/Förenade kungariket (C‑308/14, EU:C:2016:436, punkterna 55 och 60), och dom av den 15 juli 2021, The Department for Communities in Northern Ireland (C‑709/20, EU:C:2021:602, punkterna 70 och 71). Se, även, förslag till avgörande av generaladvokaten Rantos i målet Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid (Rättsverkningar av ett utvisningsbeslut) (C‑719/19, EU:C:2021:104, punkt 101), och förslag till avgörande av generaladvokaten Szpunar i målet S (C‑411/20, EU:C:2021:1017, punkt 52).
24 Min kursivering.
25 Se, exempelvis, Europeiska kommissionen, generaldirektoratet för sysselsättning, socialpolitik och inkludering, Medgyesi, M., Conditional cash transfers and their impact on children – Synthesis Report, Europeiska unionens publikationsbyrå, Luxemburg, 2016, Unicef, Conditionality in cash transfers: UNICEF’s approach, Social Inclusion Summaries, 2016, och Rinaldi, F.M. och Leone, L., Conditional cash transfers in OECD countries: a realist synthesis, Frontiers in Sociology, volym 8, 2023 (som alla finns tillgängliga på internet).
26 Dom av den 9 oktober 1974, Biason (24/74, EU:C:1974:99, punkt 9).
27 Se, för ett liknande resonemang, dom av den 15 september 2015, Alimanovic (C‑67/14, EU:C:2015:597, punkt 45).
28 Dom nr 19 av den 25 januari 2022 (punkt 3.2 i den rättsliga bedömningen) och dom nr 31 av den 20 mars 2025 (punkt 7 i den rättsliga bedömningen).
29 Se, för ett liknande resonemang, dom av den 4 juni 2009, Vatsouras och Koupatantze (C‑22/08 och C‑23/08, EU:C:2009:344, punkterna 43 och 45).
30 Se punkterna 17 och 18 i domen.
31 Punkterna 39–41 i domen.
32 Min kursivering.
33 Se, analogt, dom av den 16 juli 1992, Hughes (C‑78/91, EU:C:1992:331, punkt 14).
34 Se, exempelvis, dom av den 8 mars 2022, Bezirkshauptmannschaft Hartberg‑Fürstenfeld (Direkt effekt) (C‑205/20, EU:C:2022:168, punkt 54).
35 Se, bland annat, domen CU och ND, punkt 48.
36 Punkterna 49–52 i domen.
37 Se, bland annat, domen CU och ND, punkt 53.
38 Se, för ett liknande resonemang, dom av den 21 november 2018, Ayubi (C‑713/17, EU:C:2018:929, punkt 34).
39 Se skäl 12 i direktiv 2011/95.
40 Dom av den 21 november 2018 (C‑713/17, EU:C:2018:929, punkt 27).
41 Se, för ett liknande resonemang, ibidem, punkt 28.
42 Se, exempelvis, dom av den 12 november 2019, kommissionen/Irland (Vindkraftspark i Derrybrien) (C‑261/18, EU:C:2019:955, punkt 89).
43 Se, för ett liknande resonemang, dom av den 8 februari 1973, kommissionen/Italien (30/72, EU:C:1973:16, punkterna 10 och 11), dom av den 4 juni 2002, kommissionen/Portugal (C‑367/98, EU:C:2002:326, punkt 52), och dom av den 19 december 2012, kommissionen/Irland (C‑374/11, EU:C:2012:827, punkt 39).
44 Se, särskilt, artikel 21.1 FEUF och artikel 45.1 i stadgan.
45 Se, särskilt, dom av den 11 november 2014, Dano (C‑333/13, EU:C:2014:2358), och dom av den 15 september 2015, Alimanovic (C‑67/14, EU:C:2015:597).
46 Se, i tillämpliga delar, förslag till avgörande av generaladvokaten Wahl i målet van der Helder och Farrington (C‑321/12, EU:C:2013:406, punkterna 46–49).
47 Se, särskilt, artikel 33 i direktiv 2011/95 och artikel 21 i konventionen om tillämpning av Schengenavtalet av den 14 juni 1985 mellan regeringarna i Beneluxstaterna, Förbundsrepubliken Tyskland och Franska republiken om gradvis avskaffande av kontroller vid de gemensamma gränserna (EGT L 239, 2000, s. 19).
48 Se, särskilt, artikel 2 d och f i direktiv 2011/95.
49 Se artiklarna 11, 14, 16 och 19 i direktiv 2011/95.
50 Se, bland annat, Europadomstolen, den 25 april 2017, Krasniqi mot Österrike (CE:ECHR:2017:0425JUD004169712), och den 15 april 2021, K.I. mot Frankrike (CE:ECHR:2021:0415JUD000556019). Se, även, förslag till avgörande av generaladvokaten Mazák i de förenade målen Salahadin Abdulla (C‑175/08, C‑176/08, C‑178/08 och C‑179/08, EU:C:2009:551, punkt 45).
51 Se, bland annat, domen CU och ND, punkt 42 och där angiven rättspraxis.
52 Se artikel 2.1 och 2.4 i lagdekretet: sammanfattningsvis 6 000 euro, 7 560 euro eller 9 360 euro beroende på omständigheterna – vilka är belopp som ska justeras på grundval av antalet personer i hushållet och deras status.
53 En princip vars betydelse framhålls i skäl 16 i direktiv 2011/95. Se, även, artikel 34.3 i stadgan, där ett erkännande görs av ”rätten till socialt stöd … som, i enlighet med närmare bestämmelser i unionsrätten samt i nationell lagstiftning och praxis, är avse[tt] att trygga en värdig tillvaro för alla dem som saknar tillräckliga medel” (min kursivering).
54 Se, exempelvis, dom av den 25 november 2020, Istituto nazionale della previdenza sociale (Familjeförmåner för varaktigt bosatta) (C‑303/19, EU:C:2020:958, punkt 23 och där angiven rättspraxis), och domen CU och ND, punkt 42.