Preliminär utgåva
FÖRSLAG TILL AVGÖRANDE AV GENERALADVOKAT
NICHOLAS EMILIOU
föredraget den 27 juni 2024(1)
Mål C‑726/22 P
Europeiska kommissionen
mot
Pollinis France
”Överklagande – Tillgång till handlingar – Förordning (EG) nr 1049/2001 – Vägran att ge tillgång – Vägledande dokument om bedömningen av riskerna med växtskyddsmedel för bin – Kommittéförfaranden – Fråga där beslut inte har fattats – Beslutsförfarande – Enskilda medlemsstaters ståndpunkter – Risk att allvarligt undergräva beslutsförfarandet”
I. Inledning
1. Samarbete präglar allt liv och alla arter, från människor till anspråkslösa humlor.
2. I det ljuset är det slående hur mycket den komplexa dynamiken i Europeiska unionens kommittéförfaranden liknar den man finner i en bikupa. Europeiska kommissionen (som i denna analogi kan anses motsvara bidrottningen) har i uppgift att utöva sina genomförandebefogenheter genom att anta nya genomförandeakter. De enskilda kommittéerna (bina) gör en kollektiv insats där de bidrar till att ”pollinera” beslutsprocessen. De därur härflytande synergierna hjälper ofta kommissionen att uppnå sitt syfte, men hur väl en plan än har utformats (av bin eller människor) får den inte alltid avsett resultat.(2)
3. Dessa funderingar är högst relevanta i förevarande mål. Kommissionen har i sitt överklagande yrkat att EU-domstolen ska upphäva tribunalens dom i målet Pollinis France/kommissionen,(3) genom vilken tribunalen ogiltigförklarade två beslut där kommissionen hade vägrat att ge Pollinis France(4) tillgång till handlingar angående ett vägledande dokument utarbetat av Europeiska myndigheten för livsmedelssäkerhet (Efsa) som rörde bedömningen av riskerna med växtskyddsmedel för bin (nedan kallat 2013 års vägledande dokument). Närmare bestämt har kommissionen ifrågasatt tribunalens bedömning i förevarande mål med innebörden att de handlingar som Pollinis France hade begärt ut rörde en fråga där beslut hade fattats. Kommissionen anser att det aktuella beslutsförfarandet fortfarande pågick när den antog sina beslut.
4. Detta mål om överklagande erbjuder således ett tillfälle att klargöra räckvidden för undantaget enligt artikel 4.3 första stycket i förordning (EG) nr 1049/2001 om tillgång till handlingar.(5)
II. Tillämpliga bestämmelser
A. Förordning nr 1049/2001
5. Artikel 4.3 första stycket i förordning nr 1049/2001 (som rör ”Undantag”) har följande lydelse:
”Tillgång till en handling som upprättats av en institution för internt bruk eller mottagits av en institution, och som gäller en fråga där institutionen inte fattat något beslut, skall vägras om utlämnande av handlingen allvarligt skulle undergräva institutionens beslutsförfarande, om det inte föreligger ett övervägande allmänintresse av utlämnandet.”
B. Den standardiserade arbetsordningen för kommittéer
6. I artikel 9 i Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 182/2011 av den 16 februari 2011 om fastställande av allmänna regler och principer för medlemsstaternas kontroll av kommissionens utövande av sina genomförandebefogenheter(6) stadgas följande:
”1. Varje kommitté ska själv, med en enkel majoritet av sina ledamöter, anta sin arbetsordning på förslag från sin ordförande och på grundval av en standardiserad arbetsordning som kommissionen ska utarbeta efter samråd med medlemsstaterna. …
…
2. De principer och villkor för allmänhetens tillgång till handlingar och de regler för uppgiftsskydd som gäller för kommissionen ska också gälla för kommittéerna.”
7. I artikel 10.2 i den standardiserade arbetsordningen för kommittéer(7) – Arbetsordning för [kommitténs namn] anges följande:
”… ska det under ordförandens ansvar upprättas en sammanfattning i vilken varje punkt på dagordningen och resultatet av omröstningen om de utkast till genomförandeakter som förelagts kommittén kortfattat redovisas. De enskilda ledamöternas ståndpunkter vid kommitténs överläggningar ska inte anges i sammanfattningen.”
8. Artikel 13 i den standardiserade arbetsordningen har följande lydelse:
”1. Ansökningar om tillgång till kommittéhandlingar ska behandlas i enlighet med [förordning nr 1049/2001]. …
2. Kommitténs överläggningar ska vara konfidentiella.
3. Handlingar som förelagts kommitténs ledamöter, experter och företrädare för tredje parter ska vara konfidentiella, om det inte ges tillgång till dem enligt punkt 1 eller [om] de inte på annat sätt offentliggörs av kommissionen.
…”
III. Bakgrund till tvisten
9. Bakgrunden till tvisten beskrivs utförligt i punkterna 2–14 och 48–52 i den överklagade domen. De omständigheter som är relevanta för detta förslag till avgörande kan sammanfattas som följer.
10. År 2013 utarbetade Efsa 2013 års vägledande dokument. Detta lades därefter fram av kommissionen för den ständiga kommittén för växter, djur, livsmedel och foder (Standing Committee on Plants, Animals, Food and Feeds; nedan kallad Scopaff), vilket är en kommitté inom kommittéförfarandet där kommissionen innehar ordförandeskapet. Avsikten var att dokumentet skulle antas av Scopaff, men så skedde inte eftersom medlemsstaterna inte kunde uppnå enighet om dess lydelse.
11. År 2018 föreslog kommissionen att vissa delar av 2013 års vägledande dokument skulle genomföras i form av en ändring av de enhetliga principer som föreskrivs i kommissionens förordning (EU) nr 546/2011.(8) För det ändamålet lade kommissionen fram ett utkast till förordning om ändring av förordning nr 546/2011 för Scopaff. Syftet var att Scopaff skulle yttra sig om utkastet och i förlängningen att detta skulle antas. Scopaff lämnade visserligen ett positivt yttrande, men kommissionen lyckades ändå inte anta förordningen, eftersom Europaparlamentet år 2019 motsatte sig detta.
12. I mars 2019 bad kommissionen Efsa att se över 2013 års vägledande dokument i syfte att beakta den vetenskapliga utvecklingen sedan år 2013.
13. Den 27 januari 2020 lämnade Pollinis France, med stöd av förordning nr 1049/2001 och förordning (EG) nr 1367/2006,(9) in en begäran till kommissionen om tillgång till vissa handlingar som rörde 2013 års vägledande dokument. Genom kommissionens beslut C(2020) 4231 final av den 19 juni 2020 (nedan kallat det första omtvistade beslutet) beviljade kommissionen delvis tillgång till en handling men vägrade tillgång till samtliga övriga handlingar som omfattades av begäran, varvid den åberopade undantaget enligt artikel 4.3 första stycket i förordning nr 1049/2001.
14. Den 8 april 2020 lämnade Pollinis France in en andra begäran om tillgång till vissa handlingar som rörde samma vägledande dokument. Genom kommissionens beslut C(2020) 5120 final av den 21 juli 2020 (nedan kallat det andra omtvistade beslutet) beviljade kommissionen delvis tillgång till fyra handlingar men vägrade tillgång till samtliga övriga handlingar som omfattades av begäran, under åberopande av samma undantag enligt förordning nr 1049/2001.
15. I de båda omtvistade besluten angav kommissionen att prövningen inom Scopaff av 2013 års vägledande dokument hade ”pausats” i avvaktan på att Efsa skulle slutföra sin översyn av det. Kommissionen klargjorde dessutom att arbetet med planen för att få 2013 års vägledande dokument antaget skulle återupptas så snart Eftas översyn var färdig.
IV. Förfarandet vid tribunalen och den överklagade domen
16. Pollinis France väckte talan i tribunalen med stöd av artikel 263 FEUF och yrkade att de omtvistade besluten skulle ogiltigförklaras. I sin ansökan anförde Pollinis France fyra grunder. Den första och den andra avsåg åsidosättande av artikel 4.3 i förordning nr 1049/2001 medan den tredje gällde åsidosättande av artikel 6.1 i förordning nr 1367/2006. Den fjärde grunden rörde felaktig tillämpning av artikel 4.1 b och 4.6 i förordning nr 1049/2001.
17. Genom den överklagade domen biföll tribunalen Pollinis Frances talan såvitt avsåg den första grunden samtidigt som den fann att det saknades anledning att pröva den andra och den tredje grunden. Vidare gjorde tribunalen efter en kortare prövning av den fjärde grunden bedömningen att denna var verkningslös. Tribunalen ogiltigförklarade således de omtvistade besluten och förpliktade kommissionen att ersätta rättegångskostnaderna.
V. Förfarandet vid EU-domstolen och yrkandena
18. I sitt överklagande har kommissionen yrkat att EU-domstolen ska upphäva den överklagade domen och förplikta Pollinis France att ersätta rättegångskostnaderna.
19. Pollinis France har för sin del yrkat att EU-domstolen ska ogilla överklagandet och förplikta kommissionen att ersätta rättegångskostnaderna.
20. Kommissionen inkom med replik den 26 juni 2023 och Pollinis France inkom med duplik den 27 juli 2023.
VI. Bedömning
21. Kommissionen har anfört två grunder för sitt överklagande och därvid gjort gällande att tribunalen på flera punkter gjorde sig skyldig till felaktig rättstillämpning i samband med sin tolkning och tillämpning av artikel 4.3 första stycket i förordning nr 1049/2001, som innehåller ett av undantagen från unionsmedborgarnas och unionsinvånarnas rätt att få tillgång till EU-institutionernas handlingar (nedan kallat det ifrågavarande undantaget). Där stadgas att ”[t]illgång till en handling som upprättats av en institution för internt bruk …, och som gäller en fråga där institutionen inte fattat något beslut, skall vägras om utlämnande av handlingen allvarligt skulle undergräva institutionens beslutsförfarande, om det inte föreligger ett övervägande allmänintresse av utlämnandet”.
22. Den första grunden, som rör punkterna 54–61 i den överklagade domen, innebär att tribunalen ska ha gjort en felaktig tolkning av begreppet ”fråga där beslut inte har fattats”. Enligt den andra grunden, som rör punkterna 85–138 i samma dom, gjorde tribunalen en felaktig bedömning av huruvida ett utlämnande av de begärda handlingarna ”allvarligt skulle undergräva institutionens beslutsförfarande”.
A. Den första grunden för överklagandet
1. Parternas argument
23. Som sin första grund har kommissionen gjort gällande att tribunalen gjorde sig skyldig till felaktig rättstillämpning genom att använda en snäv tolkning av begreppet ”fråga där beslut inte har fattats” i den mening som avses i artikel 4.3 första stycket i förordning nr 1049/2001, närmare bestämt genom att inskränka detta begrepp till frågor som läggs fram för nära förestående överläggningar samt till fall där den ifrågavarande institutionen har att omedelbart anta ett identifierbart aktutkast.
24. Kommissionen har vidare hävdat att tribunalen gjorde en felaktig bedömning när den ansåg att det fastställda innehållet i det vägledande dokument som Efsa höll på att se över liksom formerna för det möjliga antagandet av det dokumentet hade relevans för det ovannämnda begreppet men däremot inte insåg betydelsen av det syfte som kommissionen eftersträvade.
25. Enligt kommissionens uppfattning måste begreppet ”fråga där beslut inte har fattats” förstås så, att det avser den institutionens utövande av sina befogenheter och det avsedda resultatet av dess åtgärder. Den tolkningen innefattar alltså ändringar i fråga om innehåll eller strategi som institutionen gör för att kunna uppnå sitt syfte, däribland ändringar i förfarandet för antagande. Därvidlag anser kommissionen att dess beslut att be Efsa att se över 2013 års vägledande dokument är att betrakta som ett uttryck för dess strävan att genomföra ett vägledande dokument om bin och motsvarar dess utövande av sina befogenheter på det området.
26. Alltså anser kommissionen att den åtgärden utgjorde ett skede i ett och samma pågående beslutsförfarande, vars syfte var att få fram en slutlig lydelse som Scopaff skulle kunna enas om inom ramen för kommittéförfarandet, med målet att dokumentet skulle kunna bli antaget. Detta visar enligt kommissionen att det vid tiden för antagandet av de omtvistade besluten förelåg en ”fråga där beslut inte [hade] fattats”. Följaktligen anser kommissionen att tribunalens slutsatser är felaktiga i rättslig bemärkelse och att de är motsägelsefulla.
27. Pollinis France har för sin del försvarat tribunalens resonemang och slutsatser. Enligt Pollinis France är både tribunalens tolkning av det ovannämnda begreppet och dess förståelse av termen ”beslutsförfarande” riktiga mot bakgrund av skyldigheten att göra en restriktiv tolkning av undantaget enligt artikel 4.3 första stycket i förordning nr 1049/2001.
2. Bedömning
28. Den första grunden för överklagandet kretsar kring tribunalens tolkning av uttrycken ”fråga där beslut inte har fattats” och ”beslutsförfarande”.
a) ”Fråga där beslut inte har fattats”
29. Termen ”fråga” definieras inte i artikel 4.3 första stycket i förordning nr 1049/2001. Inte heller definieras den uttryckligen i artikel 3 i den förordningen, som innehåller definitioner. Med tanke på termens ordinära betydelse och mot bakgrund av de motsvarande termerna i de olika språkversionerna av den förordningen(10) torde emellertid termen ”fråga” åsyfta en sak, en angelägenhet eller en situation som en EU-institution tar upp till övervägande.
30. Termen ”fråga” i artikel 4.3 i förordning nr 1049/2001 är i viss mån specifik på ett sätt som kanske inte omedelbart framgår när man läser den engelska versionen av den förordningen. Där används nämligen samma term (”matter”) i den artikeln och i artikel 3, där ”handling” såvitt avser den förordningen definieras som ”any content whatever its medium … concerning a matter relating to the policies, activities and decisions falling within the institution’s sphere of responsibility” (”allt innehåll, oberoende av medium … som har samband med en fråga som rör den policy, de åtgärder och de beslut som omfattas av institutionens ansvarsområde”).(11) I de allra flesta språkversionerna av förordningen används emellertid olika termer i artikel 3 och artikel 4 – i den förstnämnda en term med något bredare innebörd (såsom ämne, sakförhållande eller tema)(12) och i den sistnämnda en term med snävare innebörd och specifikare betydelse.(13)
31. Av det skälet blir jag inte övertygad av kommissionens påstående – som ligger till grund för många av dess argument – att termen ”fråga” i den mening som avses i artikel 4.3 första stycket i förordning nr 1049/2001 bör ges en extensiv tolkning.
32. Därvidlag vill jag också tillägga att förordning nr 1049/2001, såsom framgår av skälen 1–4 i denna, förkroppsligar principen om insyn i EU-institutionernas arbete(14) och syftar till att allmänheten ska ges en så vittgående rätt som möjligt att få tillgång till handlingar som finns hos EU-institutionerna.(15) Därför måste varje begränsning av den rätten tolkas och tillämpas restriktivt.(16) Av detta följer – som tribunalen i allt väsentligt uttalade i punkterna 35–38 i den överklagade domen – att de termer som används i artikel 4.3 första stycket i förordning nr 1049/2001 ska tolkas restriktivt.
33. Till yttermera visso fäste EU-domstolen i domen i målet Saint-Gobain inget avseende vid kommissionens påstående att termen ”fråga” kunde tolkas extensivt på så sätt att konfidentialitet skulle gälla inte endast för handlingar som har upprättats inom ramen för ett beslutsförfarande utan även för handlingar ”som har direkt koppling till de frågor som behandlats under förfarandet”.(17) Av samma dom följer dessutom att det för en korrekt förståelse av innebörden hos termen ”fråga” är lämpligt att tolka denna i sitt rätta sammanhang och mot bakgrund av det syfte som eftersträvas med den aktuella bestämmelsen.(18)
34. Enligt artikel 4.3 första stycket i förordning nr 1049/2001 är det inte tillräckligt för att undantaget ska vara tillämpligt att en fråga är under övervägande av något skäl, oavsett vilket.(19) I den bestämmelsen hänvisas nämligen uttryckligen till frågor som prövas i samband med en serie av åtgärder med inbördes sammanhang (”institutionens beslutsförfarande”) vilka genomförs med syftet att få till stånd en definitiv föresats i det hänseendet (fattandet av ett ”beslut”).
35. Det oupplösliga sambandet mellan termerna ”fråga”, ”beslutsförfarande” och ”beslut” är av yttersta vikt för fastställandet av det ifrågavarande undantagets räckvidd. Det sambandet avspeglar nämligen det övergripande syftet med det undantaget, som är att slå vakt om effektiviteten i institutionernas beslutsfattande och därmed om deras förmåga att fullgöra sina uppgifter.(20)
36. Därför kommer jag nu att gå närmare in på innebörden av termerna ”beslutsförfarande” och ”beslut” i den mening som avses i artikel 4.3 första stycket i förordning nr 1049/2001.
b) ”Beslutsförfarande” och ”beslut”
37. Inledningsvis vill jag framhålla att dessa båda uttryck måste förstås i en allmän snarare än fackspråklig bemärkelse. Uttrycket ”institutionens beslutsförfarande” innefattar samtliga formella och informella procedurer med hjälp av vilka en institution kommer fram till ett beslut i en viss fråga. På liknande sätt inskränker sig ”beslut” i den mening som avses i artikel 4.3 första stycket i förordning nr 1049/2001 inte till ”beslut” i den mening som avses i artikel 288 FEUF utan innefattar samtliga föresatser att vidta specifika åtgärder.
38. Det är emellertid också nödvändigt att, i linje med vad kommissionen har hävdat, framhålla att dessa uttryck inte heller får ges en alltför extensiv tolkning.
39. Därvidlag vill jag påpeka att tillståndet för ett visst beslutsförfarande (huruvida det är pågående eller avslutat) rent logiskt torde vara avhängigt av om den bedrivna verksamheten fortfarande pågår eller EU-institutionen har nått fram till en specifik föresats avseende en viss ”fråga”. Mot den bakgrunden framstår två spörsmål som omedelbart relevanta. Det första är vad som legitimt kan ingå i ett ”beslutsförfarande” och det andra är vad som utgör en situation där ett ”beslut” har eller inte har fattats, så att det kan avgöras huruvida beslutsförfarandet är avslutat.
40. Såvitt avser det första spörsmålet har unionsdomstolen uttalat att förberedande arbeten – oberoende av huruvida den information som ingår i institutionens handlingar är av preliminär art eller huruvida diskussioner som förs i syfte att uppnå en samsyn är av preliminär beskaffenhet – kan ingå i ett visst beslutsförfarande.(21) Detta beror på att det i artikel 4.3 första stycket i förordning nr 1049/2001 inte görs någon åtskillnad utifrån hur långt den ifrågavarande verksamheten har framskridit.(22)
41. Å andra sidan har unionsdomstolen också framhållit att termen ”beslutsförfarande” inte får tolkas så extensivt att den omfattar ett helt administrativt förfarande eller samtliga handlingar med koppling till en viss fråga. I stället har unionsdomstolen uttalat att ett beslutsförfarande måste hänföra sig till ett ”beslutsfattande”(23) där den berörda institutionen har visst handlingsutrymme bland annat när det gäller att överlägga om vilka val som ska göras och – beroende på typen av förfarande – vilka förslag som i förekommande fall ska läggas fram.(24)
42. Det skede i vilket beslutsfattande sker inom ramen för ett visst förfarande har alltså tydligen inte avgörande betydelse, men det förefaller däremot själva beslutsfattandets materiella beskaffenhet ha. Allt som har koppling till fattandet av ett ”beslut” behöver således inte omfattas av termen ”beslutsförfarande”, utan det väsentliga är förekomsten av en faktisk ”beslutsberedningsverksamhet” i samband med vilken de aktuella handlingarna har upprättats eller mottagits.
43. Vad som är att anse som en beslutsberedningsverksamhet måste naturligtvis avgöras från fall till fall mot bakgrund av sammanhanget och de processuella steg som förekommer. Det är ju inte möjligt att slå fast någon allmän regel som är tillämplig på samtliga beslutsförfaranden på samtliga nivåer och som omfattar alla tänkbara ingripanden eller verksamheter.
44. Icke desto mindre understryker kravet på handlingsutrymme att det måste ske överläggningar, utvärderingar eller andra verksamheter som kan resultera i att den berörda institutionen så småningom får förutsättningar att fatta ett beslut.(25) Utan sådana resultatinriktade verksamheter torde det inte vara meningsfullt att hävda att vad som är för handen är just ett beslutsförfarande.
45. Samtidigt förutsätter en sådan beslutsberedningsverksamhet också dels förekomsten av en specifik fråga som har någon form av identifierbart innehåll, dels utpekandet av metoder som kan tänkas komma att användas vid fattandet av det därmed sammanhängande beslutet. Annars kan man ju undra på vilken grundval ”beslutsfattandet” är tänkt att ske och exakt vad ett ”beslut” är tänkt att fattas med avseende på – ungefär som om man försökte lösa ett problem utan att först veta vad problemet är.
46. Jag anser därför att faktisk beslutsberedning kan anses föreligga endast om de ifrågavarande verksamheterna är knutna till en specifik fråga och avspeglar en strävan att uppnå syftet med det aktuella förfarandet.
47. Detta betyder naturligtvis inte att vare sig den aktuella frågans innehåll eller metoden och tidsplanen för antagandet av det därtill knutna beslutet måste förbli oförändrade under hela beslutsförfarandet. Som jag har förklarat ovan, måste den berörda institutionen inom ramen för ett beslutsförfarande ha ett handlingsutrymme som medger att den i materiellt hänseende modifierar den ursprungligen planerade åtgärden, att den ändrar förfarandet eller tidpunkten för antagandet av den åtgärden eller att den gör annat som den anser nödvändigt, efter eget gottfinnande eller med anledning av vad övriga institutioner och organ som är inblandade i förfarandet gör. Sådan flexibilitet är i själva verket ofta helt avgörande för att man ska kunna nå en samsyn, särskilt inom ramen för kommittéförfarandet, och utgör en förutsättning för att man ska kunna nå det skede där ett slutligt beslut kan fattas.
48. Att institutionen utnyttjar sitt handlingsutrymme får emellertid inte leda till att den aktuella frågans beskaffenhet ändras i grunden. Den ursprungliga frågan måste nämligen, även om den diskuteras och ändras under flera skeden av ett visst förfarande, redan från början av förfarandet och under hela dess förlopp ha en kärna som utgör grunden för beslutsfattandet. Med andra ord måste det finnas en rimlig grad av överensstämmelse – inte endast med avseende på innehåll utan kanske även med avseende på antagandemetod och eftersträvat syfte – mellan den fråga som ursprungligen togs upp och den som i ett senare skede övervägs av de inblandade EU-institutionerna och EU-organen.
49. Därvidlag kan ett agerande inom ramen för ett handlingsutrymme som innebär ett mer betydande avsteg från den ursprungliga frågan ses som ett tecken på att ett beslutsförfarande har avslutats och ett nytt inletts.
50. Detta leder mig in på det andra spörsmålet (som hänger ihop med det första), nämligen när ett beslutsförfarande ska anses ha avslutats på grund av att beslut har fattats i den aktuella frågan.
51. Flera av unionsdomstolens domar förefaller relevanta för svaret på detta spörsmål. Till att börja med framgår det tydligt av tribunalens dom i målet Toland/parlamentet(26) och dess dom i målet PAN Europe/kommissionen(27) att ett ”beslut” inte har fattats förrän den specifika fråga som beslutsförfarandet avser slutligt har avgjorts – ofta genom en rättsakt eller åtgärd – och alltså inte längre är föremål för överläggningar, utvärderingar, ändringar eller andra verksamheter som ingår i förfarandet.
52. Vidare kan man hämta ytterligare insikter om när ett ”beslut” ska anses ha fattats, och om när det därtill knutna förfarandet ska anses avslutat, genom att se närmare på de beslutsförfaranden som förekommer i vissa processuella sammanhang. Ett anmärkningsvärt exempel i detta hänseende är kommissionens beslutsförfarande med koppling till framläggandet av lagstiftningsförslag.
53. Att kommissionen har initiativrätt på lagstiftningsområdet innebär att den beslutar huruvida den ska lägga fram lagstiftningsförslag eller inte – utom i de fall där den är skyldig enligt unionsrätten att lägga fram förslag. När kommissionen förbereder ett lagstiftningsförslag kan den vidta en rad åtgärder.
54. I detta sammanhang har EU-domstolen påpekat att verksamheter såsom utarbetande av konsekvensbedömningsrapporter ingår i kommissionens beslutsförfarande trots att de föregår det egentliga lagstiftningsförfarandet.(28) Sådana verksamheter, vilkas syfte är att skapa en samsyn så att ett officiellt förslag kan färdigställas, utgör i själva verket ”beslutsberedningsinslaget” i detta beslutsförfarande. När ett förslag har vunnit godkännande kan kommissionen besluta att lägga fram det för unionslagstiftaren, vilket i så fall innebär att initiativfasen avslutas och lagstiftningsfasen inleds. Det är därför i det skedet som det kan anses att ”beslut” har fattats och således att beslutsförfarandet avseende ett visst lagstiftningsinitiativ faktiskt har avslutats.(29)
55. På liknande sätt har EU-domstolen uttalat att ett beslut av kommissionen att överge ett tänkt lagstiftningsinitiativ innebär att den planerade lagstiftningsåtgärden slutgiltigt avslutas och inte kan återupptas annat än om kommissionen återkallar sitt beslut. Således är det uppenbart att även ett beslut att inte lägga fram något förslag har avgörande betydelse – detta innebär att ett negativt beslut har fattats, vilket likaledes medför att beslutsförfarandet avslutas.(30)
56. Övergången från beslutsberedning till beslutsfattande sker alltså vid den tidpunkt då kommissionen beslutar att lägga fram sitt lagstiftningsförslag för unionslagstiftaren eller beslutar att helt och hållet dra tillbaka ett lagstiftningsinitiativ.(31)
57. Jag anser att de ovan beskrivna slutsatserna är särskilt relevanta såvitt avser kommissionens utövande av sina genomförandebefogenheter, där de processuella reglerna i allmänhet innebär krav på att kommissionen ska samråda med en kommitté inom ramen för ett kommittéförfarande. Sådant samråd kan ofta leda till att kommissionen ändrar sitt utkast för att få kommitténs stöd. Även här handlar det om åtgärder som vidtas med syftet att se till att en rättsakt så småningom kan bli antagen, och dessa åtgärder utgör ”beslutsberedningsinslaget” i det aktuella förfarandet.
58. Således är det rimligt att dra slutsatsen att kommissionens beslutsförfarande avslutas när kommissionen slutgiltigt intar en ståndpunkt i den specifika fråga som är aktuell genom att antingen anta den planerade åtgärden (i dess ursprungligen föreslagna lydelse eller med senare gjorda ändringar) eller också överge denna. När kommissionen väl har träffat ett slutgiltigt val med avseende på en viss fråga, är beslutsförfarandet avseende den frågan avslutat, varvid det saknar betydelse att handlingar som har använts under det förfarandet i framtiden kan komma att återanvändas i liknande administrativa förfaranden som inleds vid en senare tidpunkt.(32)
59. Mot bakgrund av det ovan anförda kommer jag nu att se närmare på kommissionens argument i syfte att avgöra huruvida tribunalen har gjort sig skyldig till felaktig rättstillämpning.
c) Tribunalens bedömning i den överklagade domen
60. Av central betydelse för tribunalens bedömning av huruvida det aktuella beslutsförfarandet hade avslutats var huruvida det fortfarande pågick beslutsberedningsverksamhet med koppling till antagande av 2013 års vägledande dokument eller huruvida det vid tidpunkten för antagandet av de omtvistade besluten hade fattats ett beslut om antagande eller (icke-antagande) av det dokumentet.
61. Tribunalen fann att beslutsförfarandet avseende 2013 års vägledande dokument kunde anses ha pågått mellan åren 2013 och 2019, varvid den fäste särskild uppmärksamhet vid överläggningarna inom Scopaff om det dokumentet liksom vid kommissionens senare försök att genomföra delar av nämnda dokument genom att göra ändringar i de enhetliga principerna i förordning nr 546/2011.
62. I den överklagade domen, särskilt i punkterna 53–57, gav tribunalen emellertid uttryck för bedömningen att Efsas översyn av det dokumentet inte ingick i samma beslutsförfarande. Tribunalen påpekade att prövningen inom Scopaff hade pausats och framhöll att det var högst osäkert både vad det dokument som var under översyn skulle komma att innehålla och vilken metod – inbegripet vilket förfarande – som i förekommande fall skulle komma att användas vid dess antagande. Att översynsarbetet befann sig i en sådan förberedande fas innebar enligt tribunalen att det inte avspeglade något egentligt beslutsförfarande utan i stället utgjorde förberedelser inför ett kommande sådant förfarande.
63. I det sammanhanget redovisade tribunalen inte endast sin uppfattning att beslutsberedningen med avseende på 2013 års vägledande dokument hade upphört utan angav också, vilket är viktigare, att kommissionen inte längre hade för avsikt att genomföra det vägledande dokumentet utan att den genom att be Efsa att se över innehållet underförstått hade beslutat att inte genomföra detta dokument. Med ledning därav fann tribunalen att beslutsförfarandet inte längre pågick, eftersom ”beslut” hade fattats.
64. Kommissionen har ifrågasatt den bedömningen, men jag finner inte dess argument övertygande.
65. För det första anser jag, av de skäl som jag har förklarat i punkt 32 ovan, att det saknas fog för kommissionens allmänna kritik mot tribunalens snäva tolkning av termerna i artikel 4.3 första stycket i förordning nr 1049/2001. Dessutom ligger tribunalens förhållningssätt väl i linje med den vedertagna tolkningsprincipen att undantag och avsteg från en rättsakts systematik eller huvudregler ska tolkas restriktivt.(33)
66. För det andra håller jag inte med om att tribunalen skulle ha inskränkt begreppet ”fråga där beslut inte har fattats” till frågor som läggs fram för nära förestående överläggningar samt till fall där den ifrågavarande institutionen har att omedelbart anta ett identifierbart aktutkast.
67. Det finns inget i punkterna 54–61 i den överklagade domen som tyder på att det skulle vara uteslutet att anse att beslutsberedningsverksamhet pågår när det inte inom kort kommer att föras överläggningar om ett visst åtgärdsutkast. I synnerhet medgav tribunalen i punkt 56 i den överklagade domen tydligt att ett beslutsförfarande kan pågå under längre tid och att en institution då aktivt kan arbeta för att få till stånd en samsyn trots att det kan vara tämligen långt kvar innan den kommande akten eller åtgärden får sin slutgiltiga utformning.
68. De aktuella passagerna i den överklagade domen bekräftar helt enkelt principen att ett beslutsförfarande förutsätter att det finns en specifik fråga med avseende på vilken beslutsberedningsverksamhet sker. Därvidlag är slutet av punkt 56 i den överklagade domen särskilt talande. Där fann tribunalen nämligen att osäkerheten om innehållet i, formen för och tidpunkten för den reviderade åtgärden var så betydande att ”själva föremålet för kommissionens beslutsförfarande saknades vid tidpunkten för antagandet av de [omtvistade] besluten”.(34)
69. För det tredje delar jag inte kommissionens åsikt att tribunalen i den överklagade domen skulle ha tillämpat fel kriterier när den drog sina slutsatser om ”frågan” och det därtill knutna ”beslutsförfarandet”.
70. Som jag har nämnt i punkt 45 ovan, är det en förutsättning för att ett beslutsförfarande ska kunna anses föreligga att det finns dels ett visst minimimått av identifierbart innehåll i det beslut som ska antas, dels uppgifter om de metoder som kan tänkas komma att användas vid antagandet. Enligt min uppfattning är frånvaron av vissa kärnkomponenter i beslutsförfarandet särskilt problematisk när mycket specifika åtgärder har lagts fram för antagande men, trots ett flertal försök att få dem antagna under en längre tid, har övergetts.
71. Mot bakgrund av ovanstående anser jag – till skillnad från kommissionen – att tribunalen gjorde en riktig bedömning när den ansåg att det möjliga innehållet i och den möjliga formen för den eller de åtgärder som föreslås för antagande har betydelse när det ska avgöras huruvida det i ett visst fall föreligger en ”fråga där beslut inte har fattats”.
72. Vidare håller jag inte med om att tribunalen underlät att beakta betydelsen av det syfte som eftersträvades av den berörda institutionen. Vad tribunalen angav i punkt 57 i den överklagade domen var inte att den omständigheten skulle sakna relevans utan endast att den saknade avgörande betydelse.(35)
73. Det är riktigt att syftet med ett visst förfarande – själva dess existensberättigande – kan ge en tillförlitlig indikation på dess tillstånd i så måtto att när syftet har uppnåtts, är det troligt att förfarandet är avslutat, medan det annars är tänkbart att det fortfarande pågår. Denna på sunt bondförnuft baserade ansats har emellertid vissa logiska begränsningar. I synnerhet innebär den att man bortser från att ett beslutsförfarande kan vara avslutat trots att dess syfte inte har uppnåtts, exempelvis när en viss fråga överges och inte behandlas vidare. Som jag nämnde i inledningen, går en del planer helt enkelt i stöpet. Då ersätts de ibland med en ny plan – men ibland inte.
74. Så är i all synnerhet fallet såvitt avser frågor med avseende på vilka åtgärder kan men inte behöver vidtas, exempelvis vägledande dokument i enlighet med artikel 77 i förordning nr 1107/2009. I den bestämmelsen stadgas att kommissionen ”[i] enlighet med det rådgivande förfarande[t] får … anta eller ändra tekniska dokument och andra vägledande dokument … för tillämpningen av denna förordning” och att kommissionen ”får anmoda [Efsa] att utarbeta eller bidra till sådana vägledande dokument”.(36)
75. Därvidlag underlät tribunalen på intet sätt att beakta det syfte som kommissionen eftersträvade, utan den drog i stället sin slutsats genom att göra åtskillnad mellan kommissionens bredare syfte att anta ett vägledande dokument rörande bin och dess mer specifika och målinriktade syfte att anta eller (helt eller delvis) genomföra just 2013 års vägledande dokument, som hade lagts fram för Scopaff.
76. Detta förefaller ligga i linje med tribunalens avgränsning av ”frågan” i det aktuella fallet, en avgränsning som jag av de skäl som jag har redovisat ovan finner rimlig.
77. För det fjärde kan jag slutligen inte se att tribunalen skulle ha gjort sig skyldig till felaktig rättstillämpning i samband med sin tolkning eller tillämpning av begreppet ”fråga där beslut inte har fattats”.
78. Jag vill framhålla redan från början att jag anser att kommissionens föreslagna rekvisit för det begreppet – nämligen att det ska röra sig om institutionens faktiska utövande av sin befogenhet och det motsvarande syftet med dess handlande – är alltför brett och alltför vagt.
79. Vi kan ta det nu aktuella målet som exempel. Enligt kommissionens synsätt ska beslutsförfarandet anses pågå så länge det inte har antagits något vägledande dokument (alltså något vägledande dokument över huvud taget) rörande bin med stöd av artikel 77 i förordning nr 1107/2009. Detta skulle betyda att det endast föreligger ett enda beslutsförfarande, oaktat hur lång tid som förflyter, hur många processuella åtgärder som vidtas och vilken beskaffenhet dessa har, oavsett om det under vissa perioder inte sker någon verksamhet alls och – framför allt – oberoende av själva innehållet i det ursprungligen föreslagna respektive det slutligen fastställda dokumentet.
80. Den sistnämnda aspekten (den planerade åtgärdens innehåll) är så betydelsefull att jag kommer att ägna den särskild uppmärksamhet. Enligt min uppfattning är det uppenbart att två vägledande dokument i samma ämne kan skilja sig åt betydligt rent innehållsmässigt. Ett vägledande dokument ska ju avspegla det senaste regelverket och baseras på aktuella vetenskapliga och tekniska rön.(37) Med tanke på hur länge processen hade pågått när de omtvistade besluten antogs, och med tanke på att metoden för utarbetande av det reviderade dokumentet är annorlunda,(38) framstår det inte som ett orimligt antagande att det dokument som Efsa år 2019 fick i uppdrag att se över kan komma att skilja sig (eventuellt i betydande grad) från det dokument som Efsa utarbetade år 2013.
81. Bör en sådan omständighet anses vara principiellt ovidkommande såvitt avser den nu aktuella rättsliga bedömningen?
82. Det tycker jag inte. Kommissionen har själv vitsordat i sin replik att ”innehållet i ett förslag är oftast det centrala i diskussionen”. Jag anser också att det vore ytterst långsökt att hävda att ett visst beslutsförfarande kan ha förblivit detsamma trots att dess föremål, dess tillvägagångssätt och dess tidsplan har ändrats i grunden – i all synnerhet när, som jag har påpekat, en institution har beslutat att lägga ett förslag åt sidan och börja om från början.
83. Mot bakgrund av ovanstående är det följande som är det centrala spörsmålet i det aktuella sammanhanget: vilken var den fråga (i bemärkelsen den specifika sak, angelägenhet eller situation) som kommissionen övervägde och med avseende på vilken den avsåg att fatta ett ”beslut” och därmed avsluta det faktiska ”beslutsförfarandet”?
84. Tribunalen drog, med ledning av ”de särskilda omständigheterna i förevarande mål”,(39) slutsatsen att föremålet för överläggningarna och förhandlingarna under hela perioden från år 2013 till år 2019 hade varit antagande eller partiellt genomförande av 2013 års vägledande dokument. På grundval av de upplysningar som kommissionen hade lämnat, eller åtminstone inte hade bestritt, fann tribunalen dels att prövningen inom Scopaff av den åtgärd som hade föreslagits för antagande (slutgiltigt) hade ”pausats” efter en ytterst långdragen process, dels att även försöken att delvis genomföra den åtgärden genom antagande av en alternativ åtgärd hade misslyckats, dels att beredning av en ny åtgärd hade påbörjats, dels att det i det aktuella skedet var rent ”hypotetiskt” vilket innehåll den nya åtgärden skulle komma att ha, av vilken beskaffenhet den skulle komma att vara, i vilken form den skulle komma att antas och vilket förfarande som skulle komma att användas för det ändamålet.
85. Jag kan godta kommissionens argument att en ”ändring” i ett dokument som läggs fram för antagande i allmänhet är att betrakta som ett tillkommande steg i samma beslutsförfarande. Emellertid kan det inte uteslutas att något som benämns ”ändring” under vissa särskilda omständigheter kan innebära något betydligt mer genomgripande än en ren justering, förbättring eller uppdatering av det ursprungliga dokumentet.
86. Detta är just vad tribunalen anser har skett här, med hänvisning till de ovannämnda ”särskilda omständigheterna”. Mot den bakgrunden kan jag inte hålla med om att tribunalen skulle ha gjort sig skyldig till felaktig rättstillämpning i sina slutsatser om vad som utgjorde ”frågan”, ”beslutsförfarandet” och ”beslutet” i det aktuella fallet. Jag ifrågasätter därför det lämpliga i att EU-domstolen i förevarande mål om överklagande skulle göra en ny, heltäckande prövning i detta hänseende, särskilt med tanke på att tribunalen dels inte begick något fel vid sin tolkning av de aktuella begreppen, dels beaktade rättsliga och faktiska omständigheter som i princip är relevanta för bedömningen, dels gjorde en samlad bedömning av dessa omständigheter som framstår som rimlig.
87. Om EU-domstolen gjorde detta, skulle det nämligen ske en glidning i dess roll: den skulle göra en mer sakinriktad typ av prövning i stället för att enbart kontrollera att lagtolkningen är riktig och att den rättsliga kvalificeringen av sakomständigheterna är korrekt. Då skulle EU-domstolen exempelvis behöva gå närmare in på huruvida kommissionen, implicit men nödvändigtvis, slutgiltigt har övergett möjligheten att dokumentet i dess ursprungligen planerade form kan komma att antas liksom på huruvida det är sannolikt att det reviderade dokumentet kan komma att uppvisa en rimlig grad av likhet med det dokument som ursprungligen lades fram för antagande.
88. Mot bakgrund av det ovan anförda sammantaget drar jag slutsatsen att överklagandet bör ogillas såvitt avser den första grunden.
89. Om EU-domstolen ställer sig bakom min bedömning, kan den ogilla kommissionens överklagande i dess helhet utan att behöva pröva den andra grunden, eftersom denna då blir verkningslös. Om de aktuella handlingarna inte var att hänföra till ett pågående beslutsförfarande, skulle ju det ifrågavarande undantaget över huvud taget inte vara tillämpligt. Därför skulle det vara ovidkommande huruvida tribunalen – som kommissionen har gjort gällande i sin andra grund för överklagandet – gjorde en felaktig tolkning av begreppet ”allvarligt … undergräva institutionens beslutsförfarande”, varför en eventuell feltolkning därav inte skulle kunna utgöra skäl för upphävande av den överklagade domen. För den händelse att EU-domstolen inte håller med om min bedömning av den första grunden för överklagandet kommer jag emellertid att kortfattat förklara varför jag anser att det saknas fog även för den andra grunden och således att överklagandet kan ogillas även såvitt avser detta.
B. Den andra grunden för överklagandet
90. Som andra grund för överklagandet har kommissionen gjort gällande att tribunalen gjorde sig skyldig till felaktig rättstillämpning vid sin bedömning av huruvida ett utlämnande av de begärda handlingarna allvarligt skulle undergräva kommissionens beslutsförfarande i den mening som avses i artikel 4.3 första stycket i förordning nr 1049/2001.
91. Denna grund sönderfaller i två delar. Den andra delen består av tre invändningar.
1. Den första delen
92. Den första delen av den andra grunden aktualiserar en fråga som rör tolkningen av de omtvistade besluten.
93. Kommissionen har gjort gällande att tribunalen gjorde sig skyldig till felaktig rättstillämpning genom att ersätta de motiveringar som kommissionen hade lämnat i de omtvistade besluten med sin egen tolkning. Enligt kommissionen gjorde tribunalen den felaktiga bedömningen att kommissionen till stöd för sin vägran att ge tillgång till de begärda handlingarna inte hade åberopat förordning nr 1049/2001 utan enbart den standardiserade arbetsordningen. Kommissionen anser att den bedömningen innebär en missuppfattning av de faktiska omständigheterna, med tanke på att den väsentligt ändrar de argument som lades fram i de omtvistade besluten och resulterar i ett motstridigt resonemang i den överklagade domen.
94. Liksom Pollinis France anser jag att kommissionens argument visar att den har missförstått den överklagade domen.
95. Tribunalen angav nämligen flera gånger, särskilt i punkterna 62 och 63 i den överklagade domen, klart och tydligt att kommissionen i de omtvistade besluten hade åberopat undantaget enligt artikel 4.3 första stycket i förordning nr 1049/2001. Punkterna 85–90 i den överklagade domen handlade sedan om hur kommissionen hade åberopat behovet av att slå vakt om konfidentialiteten för enskilda medlemsstaters ståndpunkter genom att hänvisa till bestämmelser i den standardiserade arbetsordningen, utan att därvid styrka någon tydlig koppling mellan dessa bestämmelser och bestämmelserna i förordning nr 1049/2001.
96. Mot bakgrund av detta måste punkt 90 i den överklagade domen, där tribunalen bland annat angav att kommissionen ”[inte] stödde sig … på bestämmelserna i förordning nr 1049/2001”, tolkas så, att den hänvisar till de närmast föregående punkterna, där tribunalen klargjorde hur kommissionen hade resonerat i de omtvistade besluten. Alltså vore det felaktigt att tolka nämnda punkt så, att tribunalen där skulle ha påstått att kommissionen helt och hållet hade underlåtit att åberopa förordning nr 1049/2001.
97. Vidare drog tribunalen i punkt 107 i den överklagade domen slutsatser utifrån sin bedömning av huruvida den standardiserade arbetsordningen medger att det i enlighet med förordning nr 1049/2001 vägras tillgång till handlingar av vilka enskilda medlemsstaters ståndpunkter framgår. Dessa slutsatser grundade sig inte på någon underlåtenhet från kommissionens sida att åberopa bestämmelser i den förordningen, utan på en jämförelse av de båda regelverken.
98. Således kan jag inte se att tribunalen skulle ha ersatt kommissionens resonemang med sitt eget eller att det skulle föreligga några motsägelser i det hänseendet. Därför bör överklagandet ogillas såvitt avser den första delen av den andra grunden.
2. Den andra delen: den första invändningen
99. I sitt överklagande har kommissionen gjort gällande att tribunalen i punkterna 91 och 92 i den överklagade domen drog den felaktiga slutsatsen att den standardiserade arbetsordningen inte var tillämplig på Scopaff, eftersom den kommittén inte formellt hade antagit sin egen arbetsordning.
100. Som jag ser saken, är det argumentet verkningslöst. Det är nämligen ovidkommande huruvida den standardiserade arbetsordningen var tillämplig på förfarandet inom Scopaff.
101. Som tribunalen med gott fog uttalade – i linje med de liknande överväganden som Europeiska ombudsmannen hade redovisat i sitt beslut av den 3 december 2019 med anledning av ett klagomål från Pollinis France(40) – kan den standardiserade arbetsordningen nämligen inte tolkas så, att den ger ett skydd för handlingar som går utöver vad som föreskrivs i förordning nr 1049/2001.(41)
3. Den andra delen: den andra invändningen
102. Kommissionen har för det första gjort gällande att tribunalen gjorde sig skyldig till felaktig rättstillämpning när den fann att kommittéförfarandereglerna inte kunde vara relevanta mot bakgrund av förordning nr 1049/2001. Enligt kommissionen är dessa regler relevanta vid bedömning, mot bakgrund av artikel 4.3 första stycket i förordning nr 1049/2001, av den risk som ett utlämnande av en handling kan vara förenat med. Därför kunde tribunalen inte göra avsteg från befintlig rättspraxis i vilken det framhålls att denna rättsliga ram är tillämplig och inte heller bortse från att sekretessreglerna i den standardiserade arbetsordningen avspeglar den vikt som fästs vid sekretess för information inom sådana kommittéer som Scopaff.(42)
103. För det andra har kommissionen hävdat att tribunalen gjorde sig skyldig till felaktig rättstillämpning genom att feltolka de kommittéförfaranderegler som kommissionen hade åberopat i de omtvistade besluten. Närmare bestämt har kommissionen gjort gällande att tribunalen i samband med den bedömning som den gjorde i punkterna 101–107 i den överklagade domen underlät att beakta att enskilda medlemsstaters ståndpunkter i kommittéförfaranden liksom de upplysningar som utväxlas inom kommittéerna är att anse som känsliga enligt dessa regler. I detta hänseende har kommissionen framhållit att den vikt som i nämnda regler tillmäts sekretess inte bör inskränkas genom en snäv tolkning av uttrycket ”kommitténs överläggningar” i artiklarna 10.2 och 13.2 i den standardiserade arbetsordningen. Enligt kommissionen bekräftas detta av artikel 13.3 i den standardiserade arbetsordningen, eftersom det där anges att handlingar som föreläggs ledamöter av en viss kommitté under ett helt beslutsförfarande ska vara konfidentiella.
104. För det tredje har kommissionen påstått att tribunalen gjorde sig skyldig till felaktig rättstillämpning genom att feltolka grunden för det resonemang som kommissionen i de omtvistade besluten hade fört rörande principen om lojalt samarbete enligt artikel 4 FEU.
105. Pollinis France har bestritt samtliga påståenden.
106. Jag finner inte kommissionens argument övertygande.
107. För det första bortsåg tribunalen inte från den betydelse som kommittéförfarandereglerna har såvitt avser förordning nr 1049/2001. I punkterna 100–105 i den överklagade domen gjorde tribunalen nämligen en uttrycklig prövning av den standardiserade arbetsordningen, vilken kommissionen hade åberopat i de omtvistade besluten, i syfte att fastställa dess beskaffenhet och dess relevans såvitt avsåg tillgång till handlingar med stöd av den förordningen. Därvid fann tribunalen att de aktuella bestämmelserna inte rörde allmänhetens tillgång till kommittéers handlingar och inte i sig innebar något krav på att sådan tillgång skulle vägras med hänvisning till artikel 4.3 första stycket i förordning nr 1049/2001. Således underlät tribunalen inte vare sig att beakta den rättsliga ram som reglerar kommittéförfaranden eller att motivera sitt avgörande.
108. För det andra feltolkade tribunalen inte den standardiserade arbetsordningen, vilken kommissionen hade åberopat i de omtvistade besluten. Kommissionens argument förefaller i själva verket innebära att det såvitt avser vissa handlingar – däribland handlingar som rör enskilda medlemsstaters ståndpunkter enligt artikel 10.2 i den standardiserade arbetsordningen som har kommit till uttryck under kommittéarbete – i allt väsentligt ska gälla en allmän presumtion med innebörden att dessa handlingar inte får lämnas ut på grund av den sekretess som åsyftas i nämnda bestämmelser.
109. Därvidlag vill jag erinra om att en EU-institution som beslutar att vägra tillgång till en handling med hänvisning till något av undantagen i artikel 4 i förordning nr 1049/2001 – vilket uppenbart är fallet i förevarande mål – måste förklara hur tillgången till handlingen konkret och faktiskt skulle kunna skada det intresse som skyddas av det aktuella undantaget. Dessutom måste risken för att detta intresse ska skadas rimligen kunna förutses och får inte vara endast hypotetisk.(43) I vissa fall har EU-institutionerna emellertid befunnits kunna vägra sådan tillgång under åberopande av en allmän sekretesspresumtion.(44)
110. För att en sådan allmän presumtion avseende en kategori av handlingar ska kunna godtas måste det emellertid först ha visats att utlämnande av den typ av handlingar som ingår i denna kategori kan komma att skada, på ett sätt som rimligen kan förutses, det intresse som skyddas av undantaget i fråga. Eftersom allmänna presumtioner utgör ett undantag från regeln att den berörda EU-institutionen ska göra en konkret och individuell prövning av varje handling som omfattas av en begäran om tillgång till handlingar, liksom mer allmänt från principen att allmänheten ska ges största möjliga tillgång till handlingar som innehas av EU-institutionerna, ska de dessutom tolkas och tillämpas strikt.(45)
111. Enskilda medlemsstaters ståndpunkter i kommittéförfaranden är därför inte att hänföra till de kategorier av handlingar som omfattas av en allmän sekretesspresumtion. Om man betraktar artikel 13 i den standardiserade arbetsordningen i dess helhet, framgår det nämligen – som tribunalen också påpekade i punkterna 104 och 105 i den överklagade domen – av den bestämmelsen att ansökningar om tillgång till kommittéhandlingar ska handläggas i enlighet med förordning nr 1049/2001 samt att en kommittés överläggningar liksom handlingar som har förelagts bland annat en kommittés ledamöter ska vara konfidentiella såvida inte kommissionen beviljar tillgång till handlingarna. Detta får ytterligare stöd i lydelsen av artikel 9 i förordning nr 182/2011, där upplysningar om de principer som en kommitté ska följa när den antar sin arbetsordning följs av påpekandet att ”[d]e principer och villkor för allmänhetens tillgång till handlingar … som gäller för kommissionen ska också gälla för kommittéerna”.
112. Jag anser därför att tribunalen hade gott fog för sin slutsats att den standardiserade arbetsordningen, vilken kommissionen hade åberopat i de omtvistade besluten, inte medförde att de begärda handlingarna föll utanför tillämpningsområdet för förordning nr 1049/2001. Således hade kommissionen en skyldighet att förklara hur ett utlämnande av de begärda handlingarna skulle ha skadat det intresse som skyddas genom undantaget enligt artikel 4.3 första stycket i den förordningen. Den slutsatsen skulle till yttermera visso inte påverkas om uttrycket ”kommitténs överläggningar” i artikel 13.2 i den standardiserade arbetsordningen gavs den extensiva tolkningen att det omfattar även andra skeden i ett kommittéförfarande än det avslutande skede då överläggningar sker.
113. För det tredje framgår det tydligt av punkterna 111–113 i den överklagade domen att tribunalen inte bortsåg från den omständigheten att hänvisningen i de omtvistade besluten till samarbete och ömsesidigt förtroende rörde medlemsstaterna och kommissionen. I själva verket beaktade tribunalen uttryckligen detta i sin bedömning. Under alla omständigheter grundade sig tribunalens påpekanden i dessa punkter på kommissionens underlåtenhet att lämna förklaringar som visade hur ett utlämnande av de begärda handlingarna skulle ha undergrävt de aktuella principerna. Således drog tribunalen inte sina slutsatser på grundval av en felaktig tolkning av principen om lojalt samarbete.(46)
114. Mot bakgrund av ovanstående bör överklagandet ogillas såvitt avser den andra invändningen inom ramen för den andra delen av den andra grunden.
4. Den andra delen: den tredje invändningen
115. Kommissionen har också gjort gällande att tribunalen vid sin prövning gjorde separata bedömningar av de enskilda skäl som kommissionen hade åberopat i de omtvistade besluten. Detta innebar enligt kommissionen en konstlad uppdelning av prövningen som medförde att tribunalen missuppfattade dess argument. I synnerhet resulterade uppdelningen av bedömningen i tre separata avdelningar att de inbördes sammanhängande argument som låg till grund för kommissionens påståenden om riskerna i samband med ett utlämnande inte kom att beaktas på vederbörligt sätt.
116. Därutöver har kommissionen hävdat att tribunalen gjorde en felaktig åtskillnad mellan yttre påtryckningar på kommissionen och yttre påtryckningar på medlemsstaterna. Denna åtskillnad var enligt kommissionen inte ändamålsenlig, eftersom den förorsakade att tribunalen bortsåg från att kommissionen och medlemsstaterna deltar i ett och samma beslutsförfarande inom ramen för kommittéförfarandena. Vidare underlät tribunalen enligt kommissionen att beakta att uttrycket ”ständiga kommittéer” i de omtvistade besluten innefattade Scopaff, varför den felaktigt gjorde bedömningen att hänvisningen i de omtvistade besluten till yttre påtryckningar inte rörde beslutsförfarandet inom Scopaff.
117. Slutligen har kommissionen gjort gällande att tribunalen, i punkterna 119 och 130 i den överklagade domen, tillämpade ett felaktigt rättsligt krav med innebörden att kommissionen var skyldig att i de omtvistade besluten visa dels att det var på grund av yttre påtryckningar som beslutsförfarandets syfte inte hade uppnåtts, dels att vägran att ge tillgång till de begärda handlingarna skulle ha gjort det möjligt att uppnå nämnda förfarandes syfte. Enligt kommissionen innebär det krav som faktiskt gäller enbart att den ska visa att det rimligen kan förutses en risk för väsentlig påverkan på det kommande beslutet till följd av yttre påtryckningar.
118. Kommissionens argument är inte övertygande.
119. I punkt 63 i den överklagade domen påpekade tribunalen att kommissionen i de omtvistade besluten ”i huvudsak grundade sig på tre [inbördes förbundna] skäl [när den] beslut[ade] att vägra tillgång till de begärda handlingarna med stöd av artikel 4.3 första stycket i förordning nr 1049/2001”(47) Dessa skäl beskrivs på följande sätt:
”Enligt kommissionen säkerställer för det första kommittéförfarandena att enskilda medlemsstaters ståndpunkter behandlas konfidentiellt. För det andra skulle ett utlämnande av ståndpunkter som medlemsstaterna utväxlar inom ramen för konfidentiella överläggningar undergräva samarbetet mellan medlemsstaterna och det ömsesidiga förtroendet mellan medlemsstaterna och kommissionen. … För det tredje var kommissionen, och är fortfarande, föremål för yttre påtryckningar från olika berörda parter med motstridiga intressen, vilket innebär att utlämnandet av de begärda handlingarna skulle göra ett långt och komplicerat beslutsförfarande ännu mer utsatt för yttre påtryckningar. Utlämnandet av de begärda handlingarna skulle minska medlemsstaternas handlingsutrymme och flexibilitet, eftersom medlemsstaterna fritt och utan yttre påtryckningar måste kunna pröva alla alternativ i de ständiga kommittéerna.”
120. Därutöver påpekade tribunalen i punkt 110 i domen att kommissionen i repliken hade framhållit att ”de omständigheter som ha[de] åberopats i de angripna besluten inte sk[ulle] bedömas var för sig utan tillsammans”.
121. Vidare anser jag att det är uppenbart att tribunalen inte bedömde dessa skäl helt avskilt från varandra i den överklagade domen.(48) Att dessa inbördes förbundna skäl togs upp ett i taget förefaller helt enkelt avspegla en vilja att bedöma kommissionens argument i tur och ordning. Därför framstår det för mig som om kommissionen saknar fog för sitt påstående att tribunalen i den överklagade domen skulle ha missuppfattat dess argument.
122. Härvidlag skulle jag också vilja tillägga att jag anser att kommissionen har underlåtit att närmare förklara hur en annan prövningsmetod från tribunalens sida, med samtidig prövning av de tre inbördes förbundna skälen, skulle ha kunnat medföra ett annat utfall. Tribunalens bedömning inriktades i vart och ett av skedena på att avgöra huruvida kommissionen – i de omtvistade besluten, och mot bakgrund av de förklaringar som hade lämnats under förfarandet i första instans – hade fullgjort sin skyldighet att styrka att det förelåg en risk för att det ifrågavarande beslutsförfarandet allvarligt skulle undergrävas, varvid tribunalen beaktade de specifika skäl som hade anförts och den relevanta bevisning som hade lagts fram.(49)
123. Jag blir vidare inte heller övertygad av argumentet att tribunalen i den överklagade domen skulle ha bortsett från relevanta faktorer i detta sammanhang.
124. Till att börja med har tribunalen i sin praxis konsekvent godtagit att en risk för yttre påtryckningar kan utgöra ett legitimt skäl för att begränsa tillgången till handlingar.(50)
125. Jag håller med om detta men vill tillägga att det måste anföras bevisning som styrker att det finns en rimligt förutsebar risk för att det beslut som ska fattas skulle komma att påverkas väsentligt av sådana yttre påtryckningar. I punkterna 129 och 134 i den överklagade domen tog tribunalen upp avsaknaden av bevisning till stöd för påståendet att yttre påtryckningar skulle påverka beslutsförfarandet. Tribunalen grundade inte sina slutsatser på huruvida de aktuella yttre påtryckningarna skulle riktas mot kommissionen eller separat mot medlemsstaterna, utan dessa slutsatser byggde i stället på att det saknades bevisning som kunde styrka ett samband mellan yttre påtryckningar och potentiell skada orsakad av ett utlämnande. Därvidlag kan jag inte heller se någon ytterligare relevant faktor som tribunalen kan tänkas ha bortsett från i sin bedömning och som, om den hade beaktats, skulle ha kunnat påverka den slutsats som tribunalen drog i punkt 136 i den överklagade domen.
126. På liknande sätt grundade tribunalen inte sin bedömning att det i de omtvistade besluten saknades nödvändig bevisning till styrkande av de risker som kommissionen där anförde på huruvida nämnda beslut innehöll specifika hänvisningar till beslutsförfarandet inom Scopaff eller mer allmänna hänvisningar till ”ständiga kommittéer”. Oberoende av huruvida termen ”ständiga kommittéer” innefattar Scopaff eller ej innehöll nämligen de omtvistade besluten enligt tribunalen inte någon konkret bevisning med specifik koppling till det ifrågavarande beslutsförfarandet.
127. Slutligen tillämpade tribunalen inte något felaktigt rättsligt krav i förhållande till det ifrågavarande undantaget. För mig framstår det som om kommissionen har läst punkterna 119 och 130 i den överklagade domen utan att beakta deras sammanhang. I de båda aktuella passagerna hänvisade tribunalen till den omständigheten att det angivna syftet med det ifrågavarande beslutsförfarandet, som hade pågått i flera år, inte hade uppnåtts trots att de aktuella handlingarna hade sekretessbelagts. I allt väsentligt innebär detta att tribunalen inte ställde upp något krav med koppling till undantaget enligt artikel 4.3 första stycket i förordning nr 1049/2001 utan att den helt enkelt bedömde bevisvärdet av vissa faktiska omständigheter som kommissionen hade gjort gällande.
128. Min slutsats blir därför att tribunalen i dessa båda punkter inte gjorde avsteg från det vedertagna kravet att det måste anföras bevisning till styrkande av att det finns en rimligt förutsebar risk för att det beslut som ska fattas kan komma att påverkas väsentligt av yttre påtryckningar. Det framgår nämligen tydligt av punkt 136 i den överklagade domen att tribunalen gjorde bedömningen att kommissionen inte hade uppfyllt detta rättsliga krav.
129. Överklagandet bör därför ogillas även såvitt avser den tredje invändningen inom ramen för den andra delen av den andra grunden. Således bör överklagandet i sin helhet lämnas utan bifall.
VII. Rättegångskostnader
130. Enligt artikel 184.1 i EU-domstolens rättegångsregler ska artikel 138 i dessa regler tillämpas i mål om överklagande. Enligt artikel 138.1 ska tappande part förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna, om detta har yrkats.
131. Pollinis France har yrkat att kommissionen ska förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna i målet om överklagande. Eftersom kommissionen har tappat målet, ska Pollinis Frances yrkande bifallas.
VIII. Förslag till avgörande
132. Mot bakgrund av det ovan anförda föreslår jag att EU-domstolen ska
– ogilla överklagandet, och
– förplikta Europeiska kommissionen att ersätta rättegångskostnaderna.
1 Originalspråk: engelska.
2 Som Robert Burns år 1785 skrev i sin dikt ”To a Mouse” (”Till en mus”): ”The best laid schemes o’ Mice an’ Men / Gang aft agley’ (”Möss och människors bäst utformade planer går ofta i stöpet”).
3 Dom av den 14 september 2022 (T‑371/20 och T‑554/20, EU:T:2022:556) (nedan kallad den överklagade domen).
4 En fransk icke-statlig organisation som ägnar sig åt miljöskydd och mer specifikt åt skydd av bin.
5 Europaparlamentets och rådets förordning av den 30 maj 2001 om allmänhetens tillgång till Europaparlamentets, rådets och kommissionens handlingar (EGT L 145, 2001, s. 43).
6 EUT L 55, 2011, s. 13.
7 EUT C 206, 2011, s. 11 (nedan kallad den standardiserade arbetsordningen).
8 Kommissionens förordning av den 10 juni 2011 om genomförande av Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1107/2009 vad gäller enhetliga principer för utvärdering och godkännande av växtskyddsmedel (EUT L 155, 2011, s. 127).
9 Europaparlamentets och rådets förordning av den 6 september 2006 om tillämpning av bestämmelserna i Århuskonventionen om tillgång till information, allmänhetens deltagande i beslutsprocesser och tillgång till rättslig prövning i miljöfrågor på gemenskapens institutioner och organ (EUT L 264, 2006, s. 13).
10 Exempelvis sager (danska), Angelegenheit (tyska), θέμα (grekiska), asunto (spanska), question (franska), pitanje (kroatiska), questione (italienska), klausimas (litauiska), kwistjoni (maltesiska), spraw (polska), chestiune (rumänska), zadevo (slovenska) och fråga (svenska).
11 Mina kursiveringar. Även vissa andra språkversioner, exempelvis den tjeckiska, den ungerska och den maltesiska, har samma term på båda ställena.
12 Se, bland annat, artikel 3 i den danska (emner), den tyska (Sachverhalt), den spanska (temas), den franska (matière), den italienska (aspetti), den polska (kwestii), den rumänska (subiect) och den slovenska (vprašanju) versionen av förordningen. Nämnas måste också att det saknas motsvarighet till engelskans ”matter” i vissa andra språkversioner, däribland den grekiska, den finska, den litauiska och den svenska.
13 Se fotnot 10 ovan.
14 Den principen kommer också till uttryck i artikel 10.3 FEU, artikel 15.1 FEUF och artikel 298.1 FEUF.
15 Denna rätt har även stadfästs i artikel 42 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna.
16 Se, för ett liknande resonemang, dom av den 7 september 2023, Breyer/REA (C‑135/22 P, EU:C:2023:640, punkt 70 och där angiven rättspraxis). Såvitt specifikt avser undantaget i artikel 4.3 första stycket i förordningen, se bland annat dom av den 8 juni 2023, rådet/Pech (C‑408/21 P, EU:C:2023:461, punkt 82 och där angiven rättspraxis).
17 Dom av den 13 juli 2017, Saint‑Gobain Glass Deutschland/kommissionen (C‑60/15 P, EU:C:2017:540, punkterna 73–77).
18 Ibidem, punkterna 75–77.
19 Se, analogt, förslag till avgörande av generaladvokaten Pikamäe i målet De Masi och Varoufakis/ECB (C‑342/19 P, EU:C:2020:549, punkterna 81–84).
20 Se, för ett liknande resonemang, skälen 6 och 11 i förordning nr 1049/2001. Se även, i detta sammanhang, punkt 60 i den överklagade domen.
21 Se, exempelvis, dom av den 7 februari 2018, Access Info Europe/kommissionen (T‑851/16, EU:T:2018:69, punkterna 90–94).
22 Se, särskilt, dom av den 25 januari 2023, De Capitani/rådet (T‑163/21, EU:T:2023:15, punkt 78 och där angiven rättspraxis), och dom av den 18 december 2008, Muñiz/kommissionen (T‑144/05, EU:T:2008:596, punkt 80).
23 Dom av den 13 juli 2017, Saint‑Gobain Glass Deutschland/kommissionen (C‑60/15 P, EU:C:2016:540, punkterna 75–77).
24 Se, för ett liknande resonemang, dom av den 20 januari 2021, Land Baden-Württemberg (Interna meddelanden) (C‑619/19, EU:C:2021:35, punkt 46 och där angiven rättspraxis). Se även, förslag till avgörande av generaladvokaten Szpunar i målet Saint‑Gobain Glass Deutschland/kommissionen (C‑60/15 P, EU:C:2016:778, punkterna 60 och 76).
25 Se, analogt, förslag till avgörande av generaladvokaten Pikamäe i målet De Masi och Varoufakis/ECB (C‑342/19 P, EU:C:2020:549, punkterna 85 och 86).
26 Dom av den 7 juni 2011 (T‑471/08, EU:T:2011:252, punkterna 3–12 och 73–76).
27 Dom av den 20 september 2016 (T‑51/15, EU:T:2016:519, punkterna 26 och 27).
28 Se, för ett liknande resonemang, dom av den 4 september 2018, ClientEarth/kommissionen (C‑57/16 P, EU:C:2018:660, punkt 86). Se även, såvitt avser administrativa förfaranden och domstolsförfaranden, dom av den 16 juli 2015, ClientEarth/kommissionen (C‑612/13 P, EU:C:2015:486, punkterna 77 och 78).
29 Se, för ett liknande resonemang, dom av den 4 september 2018, ClientEarth/kommissionen (C‑57/16 P, EU:C:2018:660, punkterna 92–112). Se även förslag till avgörande av generaladvokaten Bot i målet ClientEarth/kommissionen (C‑57/16 P, EU:C:2017:909, punkt 68).
30 Se dom av den 4 september 2018, ClientEarth/kommissionen (C‑57/16 P, EU:C:2018:660, punkt 87).
31 Se dom av den 14 april 2015, rådet/kommissionen (C‑409/13, EU:C:2015:217, punkterna 74–77).
32 Se, för ett liknande resonemang, dom av den 22 januari 2020, MSD Animal Health Innovation och Intervet International/EMA (C‑178/18 P, EU:C:2020:24, punkterna 126 och 127).
33 Se, exempelvis, dom av den 28 oktober 2022, Generalstaatsanwaltschaft München (Utlämning och ne bis in idem) (C‑435/22 PPU, EU:C:2022:852, punkterna 119 och 120 och där angiven rättspraxis).
34 Min kursivering.
35 I den punkten står följande: ”Även om det skulle visa sig att ett sådant syfte föreligger, innebär detta inte i sig att ett beslutsförfarande med avseende på ett sådant dokument pågick vid tidpunkten för antagandet av de [omtvistade] besluten” (min kursivering).
36 Mina kursiveringar.
37 Se artiklarna 12.2 och 36.1 i förordning nr 1107/2009 samt punkt 57 i den överklagade domen.
38 Se punkt 53 i den överklagade domen, där det påpekas att kommissionen angav att den hade begärt ”att Efsa skulle låta medlemsstaternas experter och berörda parter medverka så att alla synpunkter beaktades, för att på så sätt göra det möjligt att snabbt godkänna det reviderade vägledande dokumentet om bin”.
39 Se punkt 59 i den överklagade domen (min kursivering).
40 Beslut i ärende 2142/2018/EWM om Europeiska kommissionens vägran att ge tillgång till medlemsstaternas ståndpunkter om ett vägledande dokument om riskbedömning av bekämpningsmedel på bin. Se särskilt punkterna 13, 14, 21, 34 och 35 i beslutet.
41 Se, särskilt, punkterna 96 och 97 i den överklagade domen.
42 Dom av den 28 maj 2020, ViaSat/kommissionen (T‑649/17, EU:T:2020:235).
43 Se, bland annat, dom av den 8 juni 2023, rådet/Pech (C‑408/21 P, EU:C:2023:461, punkt 34 och där angiven rättspraxis).
44 Se, för en översikt över dessa fall, dom av den 4 september 2018, ClientEarth/kommissionen (C‑57/16 P, EU:C:2018:660, punkt 81 och där angiven rättspraxis).
45 Ibidem, punkt 80.
46 Se, särskilt, punkt 113 i den överklagade domen.
47 Min kursivering.
48 Se, exempelvis, punkt 111 i domen.
49 Se, särskilt, punkterna 91, 106, 111, 114, 119, 126 och 129 i den överklagade domen.
50 Se, exempelvis, dom av den 25 januari 2023, De Capitani/rådet (T‑163/21, EU:T:2023:15, punkt 85 och där angiven rättspraxis).