I. Inledning

II. Tillämpliga bestämmelser

A. Unionsrätt

1. Förordning 2019/1150

2. Direktiv 2015/1535

3. Direktiv 2000/31

4. Direktiv 2006/123

B. Italiensk rätt

1. Lag nr 249/1997 och ändringar av denna lag genom lag nr 178/2020 samt beslut nr 666/2008 och ändringar av detta beslut genom beslut nr 200/2021

2. Beslut nr 14/2021 av AGCOM:s ordförande

3. Beslut nr 397/2013 och ändringarna av detta beslut genom beslut nr 161/2021

III. Bakgrund till målen vid den nationella domstolen och tolkningsfrågorna

A. De förenade målen C‑662/22 och C‑667/22

B. De förenade målen C‑664/22 och C‑666/22

C. Mål C‑663/22

D. Mål C‑665/22

IV. Förfarandena vid domstolen

V. Bedömning

A. Upptagande till sakprövning

1. Mål C‑663/22

2. Mål C‑665/22

B. Förordning 2019/1150

1. Genomförandet av en förordning

2. Förordning 2019/1150 och dess syfte

3. Insamling av uppgifter och genomförande av förordning 2019/1150

4. Rättslig bedömning

5. Kompletterande anmärkningar

C. Friheten att tillhandahålla tjänster mot bakgrund av artikel 56 FEUF samt direktiven 2000/31 och 2006/123

1. Direktiv 2000/31

a) Inledande anmärkningar om tolkningsfrågorna avseende friheten att tillhandahålla tjänster

b) Krav som omfattas av det samordnade området

1) Problembeskrivning

2) Allmänna anmärkningar om det samordnade områdets omfattning

3) Rättslig bedömning

c) Begränsning av den fria rörligheten för tjänster

1) Rättspraxis avseende artikel 56 FEUF som inte är tillämplig

2) Begränsning av den fria rörligheten för informationssamhällets tjänster mot bakgrund av rättspraxis

3) Rättspraxis avseende friheten att tillhandahålla tjänster

d) De materiella villkoren i artikel 3.4 i direktiv 2000/31

1) Undantagsåtgärdernas karaktär

2) Syftet med de aktuella nationella föreskrifterna

3) Åtgärd som vidtas med avseende på en tjänst som faktiskt är till förfång för något av målen i artikel 3.4 a i i direktiv 2000/31 eller som utgör en risk för att dessa mål inte uppnås

4) Proportionalitet

e) Slutsats i denna del

2. Direktiv 2006/123

3. Artikel 56 FEUF

4. Betydelsen av förordning 2019/1150

5. Förslag till avgörande

D. Skyldigheter avseende förhandsanmälan av nationella åtgärder enligt direktiven 2000/31 och 2015/1535

1. Inledande anmärkningar om tolkningsfrågornas relevans

2. Problembeskrivning

3. Anmälningsskyldigheten enligt direktiv 2000/31

4. Anmälningsskyldigheten enligt direktiv 2015/1535

VI. Förslag till avgörande

1.

Tolkningsfrågorna i de mål som berörs av detta förslag till avgörande avser tolkning av förordning (EU) 2019/1150 ( 2 ) samt direktiv 2000/31/EG, ( 3 ) direktiv 2006/123/EG ( 4 ) och direktiv (EU) 2015/1535. ( 5 ) Frågorna har uppkommit när leverantörer av onlinebaserade förmedlingstjänster och sökmotorer (nedan kallade de onlinebaserade tjänsteleverantörerna) har bestritt lagstiftning som Republiken Italien har antagit, genom vilken dessa leverantörer bland annat har ålagts en registreringsskyldighet och en skyldighet att lämna information om sin struktur och ekonomiska ställning.

2.

Dessa frågor ger domstolen tillfälle att för första gången uttala sig om tolkningen av förordning 2019/1150 och medlemsstaternas handlingsutrymme vid genomförandet av förordningen.

3.

Frågorna ger också domstolen möjlighet att klargöra huruvida unionsrätten utgör hinder för en nationell lagstiftning genom vilken en medlemsstat tillämpar skyldigheterna i fråga på tjänsteleverantörer som är etablerade i andra medlemsstater än den där de har sin etableringsort. Jag vill påpeka, även om jag föregår resonemanget nedan, att artikel 3 i direktiv 2000/31 föreskriver en mekanism som utgör hinder för att sådana tjänsteleverantörer åläggs dessa skyldigheter.

4.

Man skulle visserligen kunna hävda att mekanismen i artikel 3 i direktiv 2000/31 ger leverantörer av informationssamhällets tjänster som är etablerade i unionen ett särskilt omfattande skydd mot åtgärder som vidtas av andra medlemsstater än den medlemsstat där de är etablerade. Jag anser emellertid att unionslagstiftarens avsikt med detta direktiv, vilket är typiskt för sin tid, var att inrätta ett grundläggande system som särskilt skulle skydda den fria rörligheten för informationssamhällets tjänster inom unionen.

5.

Sett ur den synvinkeln är syftet med direktiv 2000/31 att anpassa de lösningar som föreskrivs i fördraget till de utmaningar som internets utveckling har fört med sig. Direktivet har samtidigt tjänat som utgångspunkt för unionsrättens utveckling på området för onlinebaserade tjänster. ( 6 ) När behovet uppstår får, eller till och med måste, lagstiftaren ingripa och införa harmoniserade lösningar som är anpassade till den socioekonomiska verkligheten. ( 7 ) Genom åren har sådana ingripanden också ägt rum, ( 8 ) och Digital Services Act ( 9 ) är ett utmärkt och aktuellt exempel på detta.

6.

Den ekonomiska arten av den information som de onlinebaserade tjänsteleverantörerna är skyldiga att lämna kan föranleda tanken att informationen är till nytta för kontrollen av tjänsteleverantörernas iakttagande av sina skatteförpliktelser. Mekanismen i artikel 3 i direktiv 2000/31 är emellertid inte tillämplig i fråga om beskattning. ( 10 ) Ur unionsrättslig synvinkel ska lagenligheten av åtgärder som inte omfattas av direktivets tillämpningsområde prövas mot bakgrund av artikel 56 FEUF. ( 11 ) Varken den hänskjutande domstolen eller den italienska regeringen har emellertid gjort gällande att de aktuella skyldigheterna är kopplade till behovet av att säkerställa att skatteförpliktelser fullgörs.

7.

I artikel 15 i förordning 2019/1150, som har rubriken ”Efterlevnad”, anges följande:

”1.   Varje medlemsstat ska säkerställa att denna förordning efterlevs på ett adekvat och ändamålsenligt sätt.

2.   Medlemsstaterna ska fastställa regler om tillämpliga åtgärder vid överträdelse av denna förordning och säkerställa att de genomförs. Åtgärderna ska vara effektiva, proportionella och avskräckande.”

8.

I artikel 16 i förordningen, som har rubriken ”Övervakning”, föreskrivs följande:

”[Europeiska K]ommissionen ska i nära samarbete med medlemsstaterna noggrant övervaka denna förordnings inverkan på förhållandena mellan onlinebaserade förmedlingstjänster och deras företagsanvändare och mellan sökmotorer och företagsanvändare av webbplatser. I detta syfte ska kommissionen samla in relevanta data för att övervaka förändringar i dessa förhållanden, bland annat genom att genomföra relevanta studier. Medlemsstaterna ska bistå kommissionen genom att på begäran tillhandahålla alla relevanta data som samlats in, också om specifika fall. Kommissionen får vid tillämpningen av denna artikel och artikel 18 försöka samla in data från leverantörer av onlinebaserade förmedlingstjänster.”

9.

I artikel 1.1 i direktiv 2015/1535 anges följande:

”I detta direktiv gäller följande definitioner:

…

…

…

…”

10.

I artikel 5.1 första stycket i direktivet föreskrivs följande:

”Om inte annat följer av artikel 7 ska medlemsstaterna omedelbart till kommissionen överlämna alla utkast till tekniska föreskrifter, såvida inte föreskriften utgör endast en överföring av den fullständiga texten till en internationell eller europeisk standard, då det är tillräckligt med information om den aktuella standarden. De ska också till kommissionen redovisa skälen till varför det är nödvändigt att utfärda en sådan teknisk föreskrift, om dessa skäl inte redan framgår av utkastet.”

11.

I artikel 7.1 i nämnda direktiv anges följande:

”Artiklarna 5 och 6 ska inte tillämpas på de lagar och andra författningar i medlemsstaterna eller de frivilliga överenskommelser genom vilka medlemsstaterna

…”

12.

Begreppet ”informationssamhällets tjänster” definieras i artikel 2 a i direktiv 2000/31 med en hänvisning till artikel 1.1 i direktiv 2015/1535. ( 12 )

13.

I artikel 2 h i direktiv 2000/31 definieras ”det samordnade området” som ”de krav som har fastställts i medlemsstaternas rättssystem och som är tillämpliga på tjänsteleverantörer av informationssamhällets tjänster eller på informationssamhällets tjänster, oberoende av om de är av allmän natur eller särskilt utformade för dem.”

14.

Artikel 3 i direktivet, som har rubriken ”Den inre marknaden”, har följande lydelse:

”1.   Varje medlemsstat skall se till att de av informationssamhällets tjänster som en på dess territorium etablerad tjänsteleverantör tillhandahåller överensstämmer med de nationella bestämmelser som är tillämpliga i denna medlemsstat och som omfattas av det samordnade området.

2.   Medlemsstaterna får inte av skäl som omfattas av det samordnade området begränsa den fria rörligheten för de av informationssamhällets tjänster som har ursprung i en annan medlemsstat.

3.   Punkterna 1 och 2 är inte tillämpliga på de områden som anges i bilagan.

4.   Medlemsstaterna får vidta åtgärder för undantag från punkt 2 när det gäller någon av informationssamhällets tjänster om följande villkor uppfylls:

5.   Medlemsstaterna kan i brådskande fall göra undantag från de villkor som anges i punkt 4 b. I sådana fall ska åtgärderna snarast möjligt anmälas till kommissionen och till den medlemsstat som avses i punkt 1 med uppgift om varför medlemsstaten bedömer fallet vara brådskande.

6.   Utan att åsidosätta medlemsstaternas möjlighet att vidta och fullfölja ifrågavarande åtgärder skall kommissionen snarast möjligt undersöka huruvida de anmälda åtgärderna är förenliga med gemenskapsrätten. Om den kommer fram till att åtgärden är oförenlig med gemenskapsrätten skall kommissionen uppmana medlemsstaten i fråga att avhålla sig från att vidta de planerade åtgärderna eller skyndsamt avbryta vidtagna åtgärder.”

15.

I artikel 16 i direktiv 2006/123, som har rubriken ”Frihet att tillhandahålla tjänster”, föreskrivs följande:

”1.   Medlemsstaterna skall respektera tjänsteleverantörernas rätt att tillhandahålla tjänster i en annan medlemsstat än den där de är etablerade.

…

Medlemsstaterna får inte för att tillåta tillträde till eller utövande av en tjänsteverksamhet på sitt territorium ställa krav som inte respekterar följande principer:

2.   Medlemsstaterna får inte begränsa friheten att tillhandahålla tjänster när det gäller en tjänsteleverantör som är etablerad i en annan medlemsstat genom att ställa något av följande krav:

…

…”

16.

Föreskrifter för genomförande av förordning 2019/1150 – i synnerhet beslut nr 14/2021 ( 13 ) och 200/2021 ( 14 ) samt, sannolikt, beslut nr 161/2021 ( 15 ) – har antagits i den italienska rättsordningen med stöd av artikel 1.515–517 i Legge n. 178 – Bilancio di previsione dello Stato per l’anno finanziario 2021 e bilancio pluriennale per il triennio 2021–2023 (lag nr 178 av den 30 december 2020 – Statens preliminära budget för budgetåret 2021 och flerårsbudget för treårsperioden 2021–2023) ( 16 ) (nedan kallad lag nr 178/2020). Härigenom ändrades legge n. 249 – ” Istituzione dell’Autorita’ per le garanzie nelle comunicazioni e norme sui sistemi delle telecomunicazioni e radiotelevisivo ” (lag nr 249 av den 31 juli 31 1997 om inrättande av en tillsynsmyndighet för radio, tv och telesektorn) ( 17 ) (nedan kallad lag nr 249/1997), genom vilken Autorità per le Garanzie nelle Comunicazioni (AGCOM, tillsynsmyndighet för kommunikationssektorn) inrättades).

17.

Artikel 1.6 i lag nr 249/1997 ändrats genom artikel 1.515 i lag nr 178/2020, där följande föreskrivs:

”Artikel 1 i lag [nr 249/1997] ska ändras på följande sätt, i syfte att främja rättvisa och transparens för företagsanvändare av onlinebaserade förmedlingstjänster, bland annat genom antagande av riktlinjer, främjande av uppförandekoder och insamling av relevant information:

…

”14a [AGCOM:s styrelse] ska se till att förordning [2019/1150] tillämpas på ett adekvat och ändamålsenligt sätt, bland annat genom att anta riktlinjer, främja upprättandet av uppförandekoder och samla in relevant information.”

…”

18.

Bestämmelserna i lag nr 178/2020 innebär att onlinebaserade tjänsteleverantörer som erbjuder tjänster i Italien åläggs vissa skyldigheter, även om de inte är etablerade i denna medlemsstat, dels en skyldighet att skriva in sig i Registro degli operatori di comunicazione (register över kommunikationsoperatörer, nedan kallat ROC), dels en skyldighet att erlägga en årlig avgift till AGCOM.

19.

Vad först beträffar skyldigheten att skriva in sig i ROC, antog AGCOM den 26 november 2008 Delibera n. 666/08/CONS, Regolamento per l’organizzazione e la tenuta del [ROC] (beslut nr 666/08/CONS, förordning om organisation och upprätthållande av [ROC]) ( 19 ) (nedan kallat beslut nr 666/2008). I artikel 2 i bilaga A till beslut nr 666/2008 anges de kategorier av enheter som är skyldiga att skriva in sig i ROC.

20.

AGCOM antog beslut nr 200/2021 den 17 juni 2021. Genom detta beslut ändrade AGCOM bilaga A till beslut nr 666/2008 genom att i förteckningen över kategorier av enheter som är skyldiga att skriva in sig i ROC föra upp onlinebaserade leverantörer, såsom de definieras i förordning 2019/1150, vilka, även om de inte är etablerade eller bosatta i landet, tillhandahåller eller erbjuder sådana tjänster till företagsanvändare som är etablerade eller bosatta i Italien. AGCOM ändrade även bilaga B till beslut nr 666/2008 så, att onlinebaserade tjänsteleverantörer omfattades av skyldigheten att tillsammans med ansökan om inskrivning i ROC även lämna in en förklaring om sin bolagsstruktur och verksamhet samt av skyldigheten att därefter lämna in årliga förklaringar.

21.

I beslut nr 666/2008 anges att inskrivningen i ROC omfattas av vissa krav i fråga om förfarande och kommunikation. En onlinebaserad tjänsteleverantör måste bland annat sammanställa och sedan lämna in en rad uppgifter som sin bolagsstruktur till AGCOM, anmäla eventuella förändringar i fråga om kontroll och ägande – till och med alla överföringar av 10 procent eller mer (eller 2 procent i fråga om börsnoterade bolag) av bolagets aktier ( 20 ) – till AGCOM inom strikta tidsfrister (30 dagar), lämna in årliga anmälningar till AGCOM och underrätta AGCOM så snart de inlämnade uppgifterna ändras. ( 21 ) Den hänskjutande domstolen har vidare angett att det enligt den hänskjutande domstolens mening är förbjudet för bolag som är inskrivna i ROC ”att direkt eller genom andra enheter som de kontrollerar eller är förbundna med uppbära … inkomster som överstiger 20 procent av de sammanlagda inkomsterna i det integrerade kommunikationssystemet”. ( 22 )

22.

Onlinebaserade tjänsteleverantörer som inte fullgör dessa skyldigheter kan bli föremål för påföljder som den hänskjutande domstolen har betecknat som ”betydande”. Den hänskjutande domstolen har förvisso inte lämnat några ingående uppgifter i detta avseende, men det är de påföljder som föreskrivs i artikel 1.29–32 i lag nr 249/1997 som tillämpas i sådana fall. ( 23 ) Påföljderna inbegriper straffavgifter och, i vissa fall, att tjänsteleverantören tillfälligt tvingas upphöra med sin verksamhet i Italien. Ibland kan till och med straffrättsliga påföljder komma i fråga. AGCOM kan även på eget initiativ förordna om inskrivning av en tjänsteleverantör i ROC.

23.

Vad beträffar skyldigheten att erlägga en årlig avgift till AGCOM anges i artikel 1.517 i lag nr 178/2020, ”för att täcka de samlade administrativa kostnaderna för AGCOM:s lagstadgade uppdrag att utöva tillsyn och kontroll, lösa tvister och besluta om påföljder i de frågor som avses i punkt 515”, att följande punkt ska läggas till i artikel 1 i legge n. 266 – Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge finanziaria 2006) (lag nr 266 av den 23 december 2005, bestämmelser om statens årliga och fleråriga budget (2006 års budgetlag) ( 24 ) (nedan kallad lag nr 266/2005): ”66a. När avgiften ska tas ut första gången, för år 2021, ska avgiftens storlek för de onlinebaserade tjänsteleverantörer som avses i artikel 1.6 a led 5 i lag nr 249/1997 fastställas till 1,5 promille av inkomsterna på det nationella territoriet, även om inkomsterna bokförts i balansräkningen för bolag med säte utomlands, relaterade till produktionsvärdet i balansräkningen för det föregående räkenskapsåret eller, för enheter som inte är skyldiga att upprätta balansräkning, motsvarande konton i andra räkenskaper som visar det sammanlagda produktionsvärdet. [AGCOM] kan därefter besluta om eventuella variationer i avgiftsstorlek och betalningsvillkor i enlighet med punkt 65, varvid avgiften får uppgå till högst 2 promille av inkomsterna enligt beräkningen i föregående mening.”

24.

Storlek och betalningsvillkor för leverantörernas avgift enligt artikel 1.66a i lag nr 266/2005 reglerades genom beslut 14/2021. ( 25 )

25.

Den 25 juni 2013 antog AGCOM Delibera n. 397/13/CONS, informativa economica di sistema (beslut nr 397/13/CONS, ekonomisk systemrapport) (nedan kallat beslut nr 397/2013). I artikel 2.1 i detta beslut anges de kategorier av personer som är skyldiga att lämna in en handling med rubriken ”informativa economica di sistema” (ekonomisk systemrapport) (nedan kallad IES) till AGCOM.

26.

Genom beslut nr 161/2021 ( 26 ) utvidgade AGCOM skyldigheten att inkomma med IES till onlinebaserade tjänsteleverantörer när de verkar på italienskt territorium. I beslutet hänvisas till behovet av att ”varje år samla in relevant information och vidta åtgärder för att säkerställa en adekvat och ändamålsenlig tillämpning av [förordning 2019/1150]” och att ”utföra det uppdrag som [AGCOM] tilldelats genom [lag nr 178/2020]”.

27.

I beslutet anges att IES är en ”årlig deklaration som kommunikationsoperatörer ska lämna in och som rör personliga och ekonomiska uppgifter om den verksamhet som bedrivs av de berörda enheterna. Syftet är att samla in uppgifter som är nödvändiga för att AGCOM ska kunna fullgöra exakta lagstadgade skyldigheter, däribland värdering av det integrerade kommunikationssystemet (SIC) och kontroll av tröskelvärden i fråga om koncentration inom ramen för detta, analyser av marknaden och av eventuella dominerande ställningar eller förhållanden som i vart fall kan vara till förfång för mångfalden, årsrapporter och utredningar, samt att möjliggöra uppdatering av statistikbasen för kommunikationsoperatörer”.

28.

Beslutet medför i praktiken en skyldighet för onlinebaserade tjänsteleverantörer att lämna omfattande och exakta uppgifter om sin ekonomiska ställning. Enheter som tillhandahåller förmedlingstjänster på en e-handelswebbplats måste till exempel ange de sammanlagda intäkterna från webbplatsen, abonnemangsavgifter och fasta avgifter (för registrering, anslutning, teckning och så vidare) som användare etablerade i Italien får betala för att använda den onlinebaserade försäljningsplattformen för att erbjuda konsumenter varor och tjänster, samt fasta och rörliga provisioner på försäljningen (eller nettoandelen av försäljningen) på denna plattform.

29.

Underlåtenhet att lämna in IES eller lämnande av oriktiga uppgifter medför påföljder enligt artikel 1.29 och 30 i lag nr 249/1997.

30.

Airbnb Ireland UC (nedan kallat Airbnb), som har sitt säte i Irland, driver en onlineplattform för bostadsförmedling genom vilken kontakt kan förmedlas mellan, å ena sidan, värdar som har bostäder och, å andra sidan, personer som söker logi, genom att betalning för hyra av bostad tas ut av kunden före uthyrning och betalningen sedan överförs till värden efter uthyrningsperiodens början, om inget bestridande har inkommit från hyresgästen.

31.

Amazon Services Europe Sàrl (nedan kallat Amazon), som har sitt säte i Luxemburg, driver en onlineplattform i syfte att sammanföra utomstående säljare och konsumenter för att möjliggöra transaktioner dem emellan avseende försäljning av varor.

32.

Ändringarna av det nationella regelverket till följd av lag nr 178/2020 samt beslut nr 200/2021 och beslut nr 14/2021 har inneburit att Airbnb och Amazon, i egenskap av onlinebaserade tjänsteleverantörer, har blivit skyldiga att skriva in sig i ROC och följaktligen lämna en rad uppgifter till AGCOM samt att betala en avgift till myndigheten.

33.

Airbnb och Amazon har var för sig väckt talan vid Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (Regionala förvaltningsdomstolen i Lazio, Italien) och bland annat yrkat att beslut nr 200/2021 och beslut nr 14/2021 ska upphävas. Bolagen har gjort gällande att lag nr 178/2020 och de båda besluten strider mot förordning 2019/1150 samt mot direktiven 2000/31, 2006/123 och 2015/1535.

34.

Den hänskjutande domstolen har erinrat om att medlemsstaterna enligt artikel 15 i förordning 2019/1150 ska se till att förordningen efterlevs ”adekvat” och ”ändamålsenligt”. Medlemsstaterna ska också fastställa regler om tillämpliga åtgärder vid överträdelse av förordningen och säkerställa att de genomförs. Åtgärderna ska vara effektiva, proportionella och avskräckande. I artikel 16 i förordningen anges också att kommissionen noggrant ska övervaka inverkan av förordningen och samla in relevanta data för att övervaka förändringar i förhållandena mellan onlinebaserade förmedlingstjänster och deras företagsanvändare och mellan sökmotorer och företagsanvändare av webbplatser, bland annat genom att genomföra relevanta studier.

35.

Trots att den nationella lagstiftaren menar att skyldigheten att skriva in sig i ROC utgör ett genomförande av förordning 2019/1150, har den hänskjutande domstolen påpekat att denna skyldighet främst syftar till att ge AGCOM upplysningar om ägarstrukturen och den administrativa organisationen av de enheter som omfattas av skyldigheten, utan att det anges något om iakttagandet av skyldigheterna enligt förordning 2019/1150 eller om transparens och rättvisa i förhållandet till företagsanvändarna. Den nationella lagstiftaren har härigenom infört en helt annan kontroll som strider mot den som föreskrivs för genomförandet av denna förordning och som inte är anpassad till det mål som eftersträvas, eftersom kontrollen inte avser de onlinebaserade tjänsteleverantörernas faktiska iakttagande av sina skyldigheter enligt förordningen för att garantera transparens och rättvisa avtalsförhållanden med företagsanvändarna, utan om subjektiva uppgifter om tjänsteleverantörerna.

36.

Den hänskjutande domstolen anser vidare att bestämmelserna om inskrivning i ROC specifikt innebär att ett allmänt krav har införts för tillhandahållande av informationssamhällets tjänster och att de därmed borde ha anmälts till kommissionen, i enlighet med skyldigheterna enligt direktiv 2015/1535. Den hänskjutande domstolen anser, med beaktande av att de nationella föreskrifterna i fråga tycks kunna begränsa den fria rörligheten för tjänster som tillhandahålls av en leverantör av informationssamhällets tjänster som är etablerad i en annan medlemsstat, att det inte är uteslutet att föreskrifterna borde ha anmälts till kommissionen i enlighet med den skyldighet som föreskrivs i artikel 3.4 b andra strecksatsen i direktiv 2000/31.

37.

Den hänskjutande domstolen har vidare hänvisat till principen om frihet att tillhandahålla tjänster i artikel 56 FEUF, såsom den definierats i direktiven 2000/31 och 2006/123, och anser att skyldigheten att skriva in sig i ROC kan utgöra en omotiverad begränsning av den fria rörligheten för informationssamhällets tjänster.

38.

Den hänskjutande domstolen har närmare bestämt påpekat att skyldigheten att skriva in sig i ROC enligt lag nr 178/2020 och beslut nr 200/2021, med beaktande av de lösningar som föreskrivs i direktiv 2000/31 för informationssamhällets tjänster, tycks kunna betraktas som en begränsning av den fria rörligheten för informationssamhällets tjänster, eftersom det är en annan medlemsstat än den där tjänsteleverantören är etablerad som har föreskrivit skyldigheten.

39.

Den hänskjutande domstolen har också angett, fortfarande mot bakgrund av principen om friheten att tillhandahålla tjänster, att direktiv 2006/123 i allt väsentligt föreskriver att medlemsstaterna inte får begränsa friheten att tillhandahålla tjänster för en tjänsteleverantör som är etablerad i en annan medlemsstat. Den hänskjutande domstolen har hänvisat till domen i målet Schnitzer ( 27 ) och påpekat att denna princip kan åsidosättas när en sådan tjänsteleverantör åläggs skyldigheterna att skriva in sig i ROC och erlägga en avgift, i och med att dessa skyldigheter medför ekonomiska och administrativa bördor som kan utgöra hinder för en väl fungerande inre marknad och fördröja, komplicera och fördyra tillhandahållandet av tjänster i den mottagande medlemsstaten.

40.

Mot denna bakgrund beslutade Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (Regionala förvaltningsdomstolen i Lazio), genom beslut av den 10 oktober 2022 som inkom till domstolens kansli den 19 respektive den 21 oktober 2022, att vilandeförklara målet och ställa följande frågor till EU-domstolen:

41.

Google Ireland Limited (nedan kallat Google), som har sitt säte i Irland, erbjuder onlinebaserade reklamtjänster och driver sökmotorn med samma namn i hela Europeiska ekonomiska samarbetsområdet (EES).

42.

AGCOM beslutade den 25 juni 2019 att på eget initiativ skriva in Google i ROC, med motiveringen att Google var en aktör som bedrev verksamhet som annonsmäklare på internet och att bolaget, trots att det hade sitt säte i utlandet, hade inkomster i Italien.

43.

Till följd av detta beslutade AGCOM den 9 november 2020 att Google skulle betala en avgift för AGCOM:s driftskostnader för år 2020.

44.

Google överklagade AGCOM:s beslut till Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (Regionala förvaltningsdomstolen i Lazio).

45.

Efter ändringarna av den nationella lagstiftningen till följd av lag nr 178/2020 och beslut nr 200/2021, vilka den italienska lagstiftaren och AGCOM antog bland annat i syfte att säkerställa iakttagandet av förordning 2019/1150, ändrade Google sina yrkanden till att även avse upphävande av detta beslut i den del skyldigheten att skriva in sig i ROC utvidgades till att omfatta leverantörer av onlinetjänster.

46.

Eg Vacation Rentals Ireland Limited (nedan kallat EGVR), som har sitt säte i Irland, förvaltar och driver en onlinebaserad plattform samt olika verktyg och funktioner som användarna kommer åt genom denna plattform och som ägare och förvaltare av bostäder, å ena sidan, kan använda för att publicera annonser om bostäderna och som resenärer, å andra sidan, kan använda för att välja bland bostäderna och interagera med ägare och förvaltare om uthyrning.

47.

De ändringar av den nationella lagstiftningen som anges ovan i punkt 45 fick till följd att EGVR blev skyldigt att skriva in sig i ROC och följaktligen lämna en rad uppgifter och betala en avgift till AGCOM. EGVR väckte talan vid Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (Regionala förvaltningsdomstolen i Lazio) och yrkade att beslut nr 200/21 skulle upphävas.

48.

Google och EGVR har gjort gällande vid den hänskjutande domstolen att lag nr 178/2020 och beslut nr 200/2021 strider mot principen om frihet att tillhandahålla tjänster, förordning 2019/1150 och flera direktiv, i den del de ålägger dem skyldigheterna i fråga.

49.

Den hänskjutande domstolen har i detta avseende gjort gällande, med hänvisning till direktiven 2000/31 och 2006/123 och av samma skäl som anges ovan i punkterna 37–39, att den fria rörlighet för tjänster som dessa direktiv är avsedda att säkerställa kan äventyras av de skyldigheter som är i fråga i de nationella målen.

50.

Den hänskjutande domstolen anser vidare att bestämmelserna om inskrivning i ROC innebär att det införs ett allmänt krav för tillhandahållande av informationssamhällets tjänster och tycks begränsa den fria rörligheten för tjänster som tillhandahålls av en leverantör av informationssamhällets tjänster som är etablerad i en annan medlemsstat, av samma skäl som anges ovan i punkt 36, och vill få klarhet i huruvida anmälningsskyldigheterna enligt direktiv 2000/31 och direktiv 2015/1535 är tillämplig på de aktuella åtgärderna i de nationella målen.

51.

Den hänskjutande domstolen har också påpekat, genom samma resonemang som det som anges ovan i punkt 35, att förordning 2019/1150 har infört en rad regler i syfte att garantera en rättvis, förutsebar och hållbar miljö som inger förtroende för onlinebaserade affärstransaktioner inom den inre marknaden. Den hänskjutande domstolen har erinrat om att artikel 15 i förordningen föreskriver att varje medlemsstat ska säkerställa att förordningen efterlevs på ett adekvat och ändamålsenligt sätt och ska fastställa åtgärder som ska tillämpas vid överträdelse av förordningen vilka ska vara effektiva, proportionella och avskräckande. Den hänskjutande domstolen har påpekat att den nationella lagstiftaren menar att de skyldigheter som ålagts klagandena i det nationella målet motiveras av AGCOM:s uppgift att hos aktörerna inom den marknadssektor som står under dess tillsyn fastställa och samla in räkenskapsuppgifter och andra uppgifter som bedöms vara relevanta för AGCOM:s fullgörande av sina institutionella uppgifter. Den hänskjutande domstolen vill få klarhet i huruvida detta syfte motiverar inskrivningen i ROC samt de skyldigheter och förbud som följer av detta samt huruvida de skyldigheter och förbud som klagandena i det nationella målet har ålagts är förenliga med proportionalitetsprincipen.

52.

Mot denna bakgrund beslutade Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (Regionala förvaltningsdomstolen i Lazio), genom beslut av den 10 oktober 2022, som inkom till domstolens kansli den 21 oktober 2022, att vilandeförklara målet och ställa följande frågor till EU-domstolen:

53.

Expedia Inc. är ett bolag med säte i Seattle (Amerikas förenta stater) som driver digitala plattformar som gör det möjligt att tillhandahålla tjänster för bokning av logi och resor online.

54.

Genom beslut nr 161/2021 utvidgade AGCOM skyldigheten att lämna in IES till att omfatta leverantörer av onlinebaserade förmedlingstjänster – en kategori som Expedia obestridligen hör till enligt begäran om förhandsavgörande – när de verkar i Italien.

55.

Beslutet antogs uttryckligen inom ramen för AGCOM:s uppgift enligt artikel 1.6 c punkt 14a i lag nr 249/1997, att säkerställa en adekvat och ändamålsenlig efterlevnad av förordning 2019/1150, bland annat genom en årlig insamling av relevant information.

56.

Expedia har väckt talan vid Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (Regionala förvaltningsdomstolen i Lazio) och yrkat att beslut nr 161/2021 ska upphävas. Bolaget har gjort gällande att det inte anges i förordning 2019/1150 att den ska genomföras genom beslut nr 161/2021. Förordningen medför en harmoniseringsåtgärd som bygger på proportionalitetsprincipen, och därför ger den inte stöd för ytterligare processuella krav på aktörer, oavsett om de är etablerade inom unionen eller inte.

57.

Den hänskjutande domstolen ställer sig tvivlande till att skyldigheten enligt den nationella lagstiftningen att lämna in IES är förenlig med förordning 2019/1150.

58.

Den hänskjutande domstolen har hänvisat till artiklarna 15 och 16 i förordning 2019/1150 och påpekat att IES, som har utvidgats till att omfatta onlinebaserade tjänsteleverantörer just i syfte att varje år samla in relevant information och vidta åtgärder för att säkerställa att förordningen efterlevs adekvat och ändamålsenligt, innebär överföring av information som huvudsakligen avser dessa leverantörers inkomster. Denna information omfattar emellertid inte någon som helst uppgift om iakttagandet av de skyldigheter som föreskrivs i förordningen eller om transparens och rättvisa i förhållandet mellan dessa leverantörer och företagsanvändare. Den interna rättsordningen tycks således föreskriva en helt annan kontroll än den som föreskrivs för genomförandet av förordningen. Denna kontroll är inte anpassad till det mål som eftersträvas, eftersom den inte avser tjänsteleverantörernas faktiska iakttagande av de skyldigheter som föreskrivs i förordning 2019/1150 för att säkerställa transparens och rättvisa i avtalsförhållandena med företagsanvändarna, utan deras ekonomiska ställning.

59.

Mot denna bakgrund har Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (Förvaltningsdomstolen i Lazio), genom beslut av den 10 oktober 2022, som inkom till domstolens kansli den 19 oktober 2022, beslutat att vilandeförklara målet och ställa följande frågor till EU-domstolen:

60.

Amazon driver en onlineplattform som är avsedd att sammanföra utomstående säljare och konsumenter för att möjliggöra transaktioner dem emellan avseende försäljning av varor.

61.

Ändringarna av de tillämpliga nationella bestämmelser till följd av lag nr 178/2020 och beslut nr 161/2021, vilka den italienska lagstiftaren respektive AGCOM antog bland annat för att säkerställa iakttagandet av förordning 2019/1150, fick till följd att Amazon i egenskap av tillhandahållare av onlinebaserade förmedlingstjänster, ålades skyldigheten att lämna en IES till AGCOM.

62.

Amazon väckte talan vid Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (Förvaltningsdomstolen i Lazio) och yrkade bland annat att beslut nr 161/2021 skulle upphävas. Amazon har gjort gällande vid den hänskjutande domstolen att beslut nr 161/2021 strider mot principen om frihet att tillhandahålla tjänster, förordning 2019/1150 och flera direktiv, i den del Amazon åläggs en skyldighet att lämna en IES till AGCOM.

63.

Klagandena i målen C‑663/22 och C‑665/22 har yrkat att beslut nr 161/2021 ska upphävas. Klaganden i det förstnämnda målet är till skillnad från klaganden i det andra målet etablerad i en medlemsstat och har gjort gällande att beslutet strider inte bara mot förordning 2019/1150, utan även mot principen om frihet att tillhandahålla tjänster och mot flera direktiv.

64.

Vad för det första gäller förordning 2019/1150 och dess tolkning, hyser den hänskjutande domstolen liknande tvivel som i mål C‑663/22. ( 28 )

65.

Vad sedan beträffar principen om fri rörlighet för informationssamhällets tjänster, anser den hänskjutande domstolen att skyldigheten att lämna IES till AGCOM enligt beslut nr 161/2021 mot bakgrund av direktiv 2000/31 kan strida mot denna princip. Den hänskjutande domstolen har också angett att villkoren i artikel 3.4 i direktivet, enligt vilka medlemsstaterna får införa begränsningar, även med hänsyn till proportionalitetsprincipen, inte tycks vara uppfyllda. Den hänskjutande domstolen menar således, även om skyldigheten att lämna en IES till AGCOM införts inom ramen för genomförandet av förordning 2019/1150, alltså för att indirekt skydda konsumenterna, att det är fullständigt oproportionerligt i förhållande till det eftersträvade syftet att begära inkomstuppgifter, eftersom dessa uppgifter varken avser genomförandet av förordningen eller iakttagandet av de skyldigheter som föreskrivs i förordningen.

66.

Den hänskjutande domstolen har vidare gjort gällande, i fråga om nämnda princip, att det oberoende av huruvida direktiv 2000/31 är tillämpligt mer allmänt anges i artikel 16.1 i direktiv 2006/123 att medlemsstaterna ska iaktta leverantörernas rätt att tillhandahålla tjänster i en annan medlemsstat än den där de är etablerade och inte för att tillåta tillträde till eller utövande av en tjänsteverksamhet på sitt territorium får ställa krav som inte respekterar de principer som anges i denna bestämmelse.

67.

Den hänskjutande domstolen anser också, med hänsyn till medlemsstaternas skyldigheter enligt direktiv 2015/1535, att bestämmelserna om lämnande av IES innebär att det införs ett allmänt krav på leverantörer av informationssamhällets tjänster och att de alltså borde ha anmälts till kommissionen. Den hänskjutande domstolen har gjort gällande att beslut nr 161/2021 främst avser att reglera informationssamhällets tjänster och, i synnerhet, onlinebaserade förmedlingstjänster och sökmotorer. Den hänskjutande domstolen har också påpekat att det föreskrivs i artikel 3.4 b andra strecksatsen i direktiv 2000/31 att kommissionen och den medlemsstat där företaget är etablerat ska underrättas om avsikten att vidta åtgärder som utgör begränsningar av den fria rörligheten för informationssamhällets tjänster.

68.

Mot denna bakgrund beslutade Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (Förvaltningsdomstolen i Lazio), genom beslut av den 10 oktober 2022, som inkom till domstolens kansli den 21 oktober 2022, att vilandeförklara målet och ställa följande frågor till EU-domstolen:

69.

Klagandena i de nationella målen, den italienska, den tjeckiska och den irländska regeringen samt kommissionen har inkommit med skriftliga yttranden i samtliga mål. Förhandling har inte hållits i målen.

70.

Domstolens ordförande beslutade den 7 december 2022 att förena målen C‑662/22 och C‑667/22, å ena sidan, och målen C‑664/22 och C‑666/22, å andra sidan, vad gäller den skriftliga och den muntliga delen av förfarandet samt domen. Målen C‑663/22 och C‑665/22 har inte varit föremål för något liknande beslut.

71.

I enlighet med domstolens begäran och med beaktande av de gemensamma punkterna i dessa mål framstår det som lämpligt att lägga fram ett gemensamt förslag till avgörande i målen.

72.

De nu aktuella målen har sitt ursprung i klagandenas yrkanden om upphävande av nationella åtgärder genom vilka de ålagts vissa skyldigheter. De skyldigheter som är i fråga i de förenade målen C‑662/22 och C‑667/22 och i de förenade målen C‑664/22 och C‑666/22 rör inskrivning i ROC, vilket innebär översändande av omfattande uppgifter om de berörda leverantörernas struktur ( 29 ) samt betalning av en årlig avgift till AGCOM. I målen C‑663/22 och C‑665/22 rör skyldigheterna i fråga inlämning av IES. Skyldigheterna föreskrivs i den nationella lagstiftning som, åtminstone delvis, är relevant i alla dessa mål. ( 30 )

73.

Merparten av de tolkningsfrågor som har ställts till EU-domstolen i de nu aktuella målen kan i huvudsak sammanfattas i tre frågor som är beroende av varandra.

74.

Den första frågan är huruvida förordning 2019/1150 utgör hinder för nationella föreskrifter genom vilka lagstiftaren i en medlemsstat, i det angivna syftet att säkerställa förordningens genomförande, ålägger onlinebaserade tjänsteleverantörer vissa skyldigheter (avdelning B).

75.

Den andra frågan är huruvida de skyldigheter som är i fråga i dessa mål, mot bakgrund av principen om fri rörlighet för tjänster i artikel 56 FEUF och direktiven 2000/31 och 2006/123, får läggas på en onlinebaserad tjänsteleverantör som är etablerad i en annan medlemsstat än den medlemsstat som föreskrivit skyldigheterna (avsnitt C).

76.

Den tredje frågan är huruvida de nationella åtgärder genom vilka de aktuella skyldigheterna infördes borde ha anmälts till kommissionen i enlighet med de skyldigheter som föreskrivs i direktiven 2000/31 och 2015/1535 (avdelning D).

77.

Begäran om förhandsavgörande i mål C‑663/22 rör endast den första av dessa tre frågor. Klaganden i det nationella målet i detta mål är nämligen inte etablerad i en medlemsstat vilket får mig att tro det är skälet till att den hänskjutande domstolens frågor endast avser förordning 2019/1150. Mekanismerna i artikel 56 FEUF samt i direktiven 2000/31 och 2006/123 avseende fri rörlighet för tjänster är nämligen inte tillämpliga på tjänsteleverantörer som är etablerade i ett land utanför unionen. ( 31 ) Den hänskjutande domstolen har inte heller ställt någon fråga om direktiv 2015/1535.

78.

Innan jag går in på dessa tre frågor ska jag undersöka huruvida tolkningsfrågorna i målen C‑663/22 och C‑665/22 kan tas upp till sakprövning (avsnitt A).

79.

Den italienska regeringen har ifrågasatt huruvida tolkningsfrågorna i mål C‑663/22 kan tas upp till prövning. Den italienska regeringen menar att de två frågorna är motstridiga i den del den hänskjutande domstolen å ena sidan har påstått, utan att förklara varför, att skyldigheten att lämna in IES till AGCOM inte har någon koppling till genomförandet av förordning 2019/1150 och, å andra sidan, har begärt att domstolen ska pröva relevansen och ändamålsenligheten av de uppgifter som ska lämnas i IES mot bakgrund av förordningens syfte, något som skulle erfordra bedömningar av faktiska omständigheter som inte omfattas av EU-domstolens utan av den hänskjutande domstolens behörighet.

80.

I detta avseende har jag förståelse för den italienska regeringens ståndpunkt i så måtto att den motstridighet som den framhållit följer av det faktum att den hänskjutande domstolen dels har angett att uppgifterna i en IES ”saknar relevans för förordningens syften” (första tolkningsfrågan), dels vill få klarhet i huruvida dessa uppgifter kan vara relevanta och ändamålsenliga för en ”adekvat och ändamålsenlig” efterlevnad av förordningen (andra tolkningsfrågan), vilket domstolen ska avgöra med stöd av sina egna bedömningar av de faktiska omständigheterna.

81.

Den andra tolkningsfrågan skulle förvisso kunna förstås så, att den hänskjutande domstolen vill få klarhet i huruvida beslut nr 161/2021, oberoende av svaret på den första frågan, omfattas av AGCOM:s behörighet. I skälen till begäran om förhandsavgörande har den hänskjutande domstolen nämligen påpekat att AGCOM enligt lag nr 178/2020 uteslutande har till uppgift att säkerställa en korrekt och ändamålsenlig efterlevnad av förordning 2019/1150. Samma terminologi används emellertid i artikel 15.1 i förordningen, som åberopats i den första frågan, enligt vilken varje medlemsstat ska se till att förordningen efterlevs på ett adekvat och ändamålsenligt sätt. Även om så vore, att motstridigheten i fråga föreligger, kan det hävdas att den härrör från den hänskjutande domstolens tvivel om den korrekta tolkningen av förordningen.

82.

Under dessa omständigheter föreslår jag en samlad bedömning av de två tolkningsfrågorna mot bakgrund av den enda relevanta utgångspunkten i unionsrätten, det vill säga 2019/1150, varvid det ska utrönas huruvida denna förordning utgör hinder för sådana åtgärder som de som följer av lag nr 178/2020. Den motstridighet som den italienska regeringen har påtalat uppkommer i så fall inte och kan i vart fall inte leda till att tolkningsfrågorna inte kan tas upp till sakprövning.

83.

Vad sedan beträffar den italienska regeringens påpekande att tolkningsfrågorna är formulerade på ett sådant sätt att domstolen anmodas att göra bedömningar av de faktiska omständigheterna, finns det skäl att påpeka att även om domstolen inte får tolka interna rättsregler i en medlemsstat, får den ge den hänskjutande domstolen de klargöranden som krävs i fråga om bestämmelser i unionsrätten som kan utgöra hinder för dessa regler.

84.

Den italienska regeringen har gjort gällande att den andra tolkningsfrågan i mål C‑665/22 inte kan tas upp till prövning på grund av att den hänskjutande domstolen genom denna fråga har uppmanat domstolen att uttala sig om ändamålsenligheten av de aktuella skyldigheterna för en adekvat efterlevnad av förordning 2019/1150. Den italienska regeringen menar att denna tolkning, eftersom den innebär fastställande av faktiska omständigheter, omfattas av den nationella domstolens behörighet, vilken helt har underlåtit att förklara varför begäran om uppgifter inte ska betraktas som relevant och ändamålsenlig.

85.

Det är visserligen riktigt att domstolen inte får tolka bestämmelser i en medlemsstats nationella rätt. Domstolen får emellertid, som jag erinrar om ovan i punkt 83, ge den hänskjutande domstolen de klargöranden som krävs i fråga om bestämmelser i unionsrätten som kan utgöra hinder för dessa bestämmelser.

86.

Av detta följer att tolkningsfrågorna i mål C‑663/22 och den andra tolkningsfrågan i mål C‑665/22 kan tas upp till sakprövning.

87.

Flera av de tolkningsfrågor som den hänskjutande domstolen har ställt i de nu aktuella målen rör förordning 2019/1150. ( 32 )

88.

Även om de berörda frågorna inte har formulerats på exakt samma sätt och inte avser samma nationella föreskrifter, avser de ändå i sak frågan huruvida förordning 2019/1150 utgör hinder för nationella föreskrifter som antagits i det uttalade syftet att säkerställa förordningens genomförande.

89.

De skyldigheter som är i fråga i de förenade målen C‑662/22 och C‑667/22 och de förenade målen C‑664/22 och C‑666/22, det vill säga skyldigheterna avseende inskrivning i ROC och betalning av en årlig avgift till AGCOM, har närmare bestämt utvidgats till onlinebaserade tjänsteleverantörer på grund av genomförandet av förordning 2019/1150, ”i syfte att främja rättvisa villkor och transparens för företagsanvändare av onlinebaserade förmedlingstjänster”. ( 33 ) Den skyldighet som är i fråga i målen C‑663/22 och C‑665/22, det vill säga skyldigheten att lämna in IES till AGCOM (till de italienska myndigheterna), ålades på samma sätt onlinebaserade tjänsteleverantörer i det uttalade syftet att säkerställa genomförandet av förordning 2019/1150. ( 34 )

90.

Med hänsyn till de övriga frågor som ställts till domstolen i de nu aktuella målen är det visserligen lämpligt att först och främst fråga sig huruvida de bestämmelser som är avsedda att genomföra förordning 2019/1150 ska ges företräde framför de mekanismer som fastställts genom direktiven 2000/31 och 2006/123 i fråga om den fria rörligheten för tjänster samt de mekanismer som fastställts genom det förstnämnda direktivet och direktiv 2015/1535 i fråga om de anmälningsskyldigheter som föreskrivs i de sistnämnda direktiven. Dessa tre direktiv kan nämligen hindra en medlemsstat från att införa egna regler för tjänsteleverantörer som är etablerade i en annan medlemsstat. Om de nationella föreskrifter som är i fråga i de nationella målen faller utanför tillämpningsområdet för något av dessa direktiv och detta hindrar en medlemsstat från att tillämpa förskrifterna på en leverantör som är etablerad i en medlemsstat och om direktiven dessutom inte föreskriver något undantag för förordning 2019/1150 och de nationella genomförandeföreskrifterna till den, är det därmed av liten betydelse huruvida de skyldigheter som är i fråga i de nationella målen följer av tillämpningsföreskrifter till förordningen.

91.

Direktiven 2000/31 och 2006/123 tycks emellertid inte vara tillämpliga i mål C‑663/22. ( 35 ) För att avgöra det nationella målet behöver den hänskjutande domstolen därmed bara tillämpa förordning 2019/1150. Förordningen är nämligen även tillämplig på leverantörer av onlinebaserade förmedlingstjänster som är etablerade i ett tredjeland, förutsatt att deras yrkesmässiga användare är etablerade i unionen och erbjuder sina varor eller tjänster till konsumenter i unionen. ( 36 )

92.

Under dessa förutsättningar är frågan för det första, vad beträffar de andra målen än mål C‑663/22, framför allt huruvida de unionsrättsliga instrumenten för fri rörlighet för tjänster såsom, bland annat, direktiv 2000/31 eller direktiven avseende anmälningsskyldigheten, såsom bland annat direktiv 2015/1535, hindrar en medlemsstat från att ålägga en leverantör som är etablerad i en annan medlemsstat sådana skyldigheter som de aktuella i de nationella målen. Om så är fallet ska det för det andra undersökas huruvida tillämpningsföreskrifter till förordning 2019/1150 ska behandlas annorlunda enligt dessa direktiv. Om den sistnämnda frågan ska besvaras nekande, finns det ingen anledning att fråga sig om de skyldigheter som är i fråga i alla målen följer av tillämpningsföreskrifter till denna förordning. Jag granskar dessa frågor i de delar av detta förslag till avgörande vilka avser den fria rörligheten för tjänster (avdelning C) respektive anmälningsskyldigheten (avdelning D).

93.

Vad beträffar mål C‑663/22 är frågan huruvida förordning 2019/1150, särskilt artiklarna 15 och 16 däri, ska tolkas så, att den motiverar en nationell lagstiftning som ålägger onlinebaserade tjänsteleverantörer en skyldighet att regelbundet lämna in en förklaring med uppgifter om deras ekonomiska ställning och i vilken det föreskrivs påföljder för det fall skyldigheten inte fullgörs. Denna fråga behandlas i den första delen av detta förslag till avgörande (avdelning B).

94.

En förordning är till alla delar bindande och direkt tillämplig i varje medlemsstat, vilket innebär att förordningens bestämmelser i princip inte kräver några tillämpningsföreskrifter från medlemsstaternas sida. Icke desto mindre kan vissa av dessa bestämmelser erfordra att medlemsstaterna antar tillämpningsföreskrifter för att genomföra dem. ( 37 ) Medlemsstater får alltså anta tillämpningsföreskrifter till förordningar även om de inte uttryckligen bemyndigats att göra det. ( 38 )

95.

Det är utifrån de relevanta bestämmelserna i den aktuella förordningen – tolkade mot bakgrund av förordningens syfte – som det ska avgöras om de förbjuder, ålägger eller tillåter medlemsstaterna att anta vissa tillämpningsföreskrifter och, särskilt i sistnämnda fall, om den berörda föreskriften omfattas av medlemsstaternas utrymme för skönsmässig bedömning. ( 39 )

96.

Medlemsstaterna får inte genom tillämpningsföreskrifter hindra förordningens direkta tillämplighet, dölja dess gemenskapsrättsliga karaktär eller överskrida gränserna för förordningens bestämmelser. ( 40 ) När det ankommer på nationella myndigheter att genomföra en förordning, är det möjligt att tillämpa bestämmelserna i den nationella lagstiftningen endast i den mån detta krävs för en korrekt tillämpning av förordningen och i den mån det inte inverkar menligt på förordningens räckvidd och effektivitet. ( 41 )

97.

Vid ett sådant genomförande är medlemsstaterna skyldiga att säkerställa att de allmänna principerna i unionsrätten, såsom bland annat proportionalitetsprincipen, iakttas. ( 42 ) Proportionalitetsprincipen, som bland annat gäller för medlemsstaternas lagstiftande myndigheter och tillsynsmyndigheter när de tillämpar unionsrätten, kräver nämligen att de medel som sätts i kraft genom en bestämmelse är ägnade att förverkliga det mål som avses med den aktuella unionslagstiftningen och inte går längre än vad som nödvändigt för att uppnå målet.

98.

Mot den bakgrunden finns det anledning att först granska syftet med förordning 2019/1150 och identifiera de bestämmelser som är relevanta för medlemsstaternas genomförande av förordningen. På grundval av detta ska den hänskjutande domstolen sedan ges närmare angivelser så att den kan kontrollera om de föreskrifter genom vilka den nationella lagstiftaren har infört de aktuella skyldigheterna verkligen utgör tillämpningsföreskrifter till förordningen som är lämpliga och nödvändiga för att förverkliga det eftersträvade syftet.

99.

Syftet med förordning 2019/1150 är att bidra till en korrekt fungerande inre marknad genom att inrätta rättvisa, förutsebara, hållbara och förtroendeskapande affärsvillkor online på den inre marknaden. ( 43 ) I förordningen fastställs för detta ändamål bestämmelser som reglerar förhållandena mellan, å ena sidan, onlinebaserade tjänsteleverantörer och, å andra sidan, företagsanvändare av dessa tjänster samt användare av företags webbplatser i förbindelse med sökmotorer, så att dessa tjänster ska tillhandahållas på ett öppet och rättvist sätt och sådana yrkesmässiga användare således ska kunna få förtroende för nämnda tjänster. ( 44 )

100.

I förordning 2019/1150 inrättas närmare bestämt riktade skyldigheter vad beträffar innehållet i allmänna villkor och ändringar av de allmänna villkoren (artikel 3), begränsning, tillfälligt avbrytande och avslutande av en tjänst (artikel 4), öppen rangordning (artikel 5), kompletterande varor och tjänster (artikel 6), differentierad behandling (artikel 7), särskilda avtalsvillkor som utgör missbruk (artikel 8), tillgång till data (artikel 9) samt klagomål och medling (artiklarna 11–14).

101.

De flesta av dessa skyldigheter gäller leverantörer av förmedlingstjänster. Leverantörer av sökmotorer på internet omfattas endast av bestämmelserna i förordning 2019/1150 om klassificering (artikel 5), differentierad behandling (artikel 7) och rättsliga förfaranden rörande bristande överensstämmelse med förordningens krav (artikel 14).

102.

Enligt uppgifterna i respektive begäran om förhandsavgörande tycks klaganden i mål C‑664/22, det vill säga Google, vara den enda som hör till kategorin leverantörer av sökmotorer. Den hänskjutande domstolen tycks emellertid inte fästa någon särskild vikt vid den åtskillnad som görs i förordning 2019/1150 mellan leverantörer av onlinebaserade förmedlingstjänster och leverantörer av sökmotorer. Det kan bero på att den aktuella nationella lagstiftningen tycks ålägga båda dessa kategorier av tjänsteleverantörer samma eller i vart fall liknande skyldigheter. Av ännu större betydelse i de nu aktuella målen är att det i vart fall är samma rättsliga frågeställningar som uppkommer i samspelet mellan den nationella lagstiftningen och unionsrätten.

103.

I frågan om vilka bestämmelser i förordning 2019/1150 som är relevanta för medlemsstaternas genomförande av förordningen har den hänskjutande domstolen mycket riktigt uppmärksammat domstolen på artiklarna 15 och 16 i förordningen.

104.

I artikel 16 i förordning 2019/1150, som har rubriken ”Övervakning” (”Überwachung” på tyska, ”Monitoring” på engelska, ”Monitoraggio” på italienska och ”Monitorowanie” på polska), jämförd med artikel 18 i förordningen, fördelas nämligen kommissionens och medlemsstaternas uppgifter när det gäller övervakning av förordningens inverkan och översyn av förordningen.

105.

Kommissionen ansvarar för övervakning och översyn. Kommissionen ska i nära samarbete med medlemsstaterna noggrant övervaka inverkan av förordning 2019/1150 på förhållandena mellan onlinebaserade förmedlingstjänster och deras företagsanvändare och mellan sökmotorer och företagsanvändare av webbplatser. ( 45 ) Kommissionen ska även utvärdera förordningen med jämna mellanrum och noggrant övervaka dess effekter på den onlinebaserade plattformsekonomin. ( 46 )

106.

Mer konkret ska kommissionen samla in relevanta data för att övervaka förändringar i dessa förhållanden. ( 47 ) Kommissionen får försöka samla in sådana uppgifter och de uppgifter som krävs för att göra en översyn av förordning 2019/1150 från leverantörer av onlinebaserade förmedlingstjänster. ( 48 )

107.

Medlemsstaternas uppgift är att ”bistå kommissionen [med dess övervakningsuppdrag] genom att på begäran tillhandahålla alla relevanta data som samlats in, också om specifika fall”. ( 49 ) Medlemsstaternas således definierade uppgift återspeglar vad som anges i skäl 47 andra meningen i förordning 2019/1150, att ”[m]edlemsstaterna [på begäran bör] lämna all relevant information som de har i detta sammanhang till kommissionen”. En liknande formulering används i artikel 18.3 i förordningen, där det anges att medlemsstaterna ska tillhandahålla all relevant information ”som de har” och som kommissionen kan komma att behöva för att utföra sin översynsuppgift.

108.

I artikel 15 i förordning 2019/1150, som har rubriken ”Efterlevnad” (”Durchsetzung” på tyska, ”Enforcement” på engelska, ”Applicazione” på italienska och ”Egzekwowanie” på polska), jämförd med skäl 46 i förordningen, ( 50 ) anges vidare i punkt 1 att medlemsstaterna ska säkerställa att förordningen efterlevs på ett adekvat och ändamålsenligt sätt och, i punkt 2, att medlemsstaterna ska fastställa regler om tillämpliga åtgärder (vilka ska vara effektiva, proportionella och avskräckande) vid överträdelse av förordningen och säkerställa att de genomförs. Det ankommer således huvudsakligen på kommissionen att övervaka och se över förordning 2019/1150. Medlemsstaternas uppgift är att säkerställa en korrekt och effektiv tillämpning av förordningen.

109.

Härvid bör medlemsstaterna ”kunna välja att anförtro uppgiften att se till att … förordning [2019/1150] efterlevs åt befintliga myndigheter, inbegripet domstolar”, och medlemsstaterna bör inte vara skyldiga ”att sörja för efterlevnadsåtgärder ex officio eller att ålägga böter”. ( 51 )

110.

Oberoende av rätten för företagsanvändare och företagsanvändare av webbplatser att vidta rättsliga åtgärder vid behöriga nationella domstolar, i enlighet med lagen i den medlemsstat där talan väcks, i syfte att motverka eventuell bristande överensstämmelse med de relevanta kraven i förordning 2019/1150, ( 52 ) ska organisationer eller sammanslutningar som är etablerade i respektive medlemsstat och eventuellt vissa offentliga organ som är etablerade i medlemsstaterna ( 53 ) ha rätt att vidta rättsliga åtgärder vid behöriga nationella domstolar i unionen, i enlighet med lagen i den medlemsstat där talan väcks, för att stoppa eller förbjuda eventuell bristande överensstämmelse med de relevanta kraven i denna förordning. ( 54 ) Alla medlemsstater ska samla in uppgifter om dessa organ och överlämna dem till kommissionen. ( 55 )

111.

För att de mekanismer som inrättats ska bli effektivare får medlemsstaterna ge behöriga offentliga organ eller behöriga myndigheter i uppdrag att upprätta register över olagliga handlingar som har blivit föremål för förelägganden vid nationella domstolar. ( 56 )

112.

Av detta följer att förordning 2019/1150 inte på något kategoriskt vis avgör vilken mekanism som medlemsstaterna ska använda sig av för att genomföra den. Medlemsstaterna kan välja en mekanism för genomförande genom privatsfären (private enforcement) ( 57 ) och komplettera denna med en mekanism som grundar sig på offentliga myndigheters ingripande (public enforcement).

113.

En medlemsstat får endast, i det uttalade syftet att säkerställa genomförandet av en unionsrättsakt såsom förordning 2019/1150, samla in uppgifter som avser de skyldigheter som medlemsstaten ålagts genom förordningen och till förordningens syfte. Tillämpningsföreskrifter till en förordning vars genomförande ankommer på de nationella myndigheterna i en medlemsstat måste nämligen, som framgår ovan av punkterna 96 och 97, vara lämpliga (adekvata) och nödvändiga (inte gå utöver vad som är nödvändigt) för att förverkliga syftet med unionslagstiftningen.

114.

I artiklarna 16 och 18 i förordning 2019/1150 anges att medlemsstaterna kan ”ha” viss information som är relevant för övervakningen av förordningens verkningar och översynen av den. En medlemsstat får emellertid inte samla in godtyckligt valda uppgifter med motiveringen att de senare skulle kunna begäras av kommissionen inom ramen för dess övervaknings- och översynsuppdrag. Genom att samla in uppgifter under en sådan förevändning skulle en medlemsstat nämligen kunna kringgå kraven i föregående punkt. I förordningen föreskrivs inte heller någon aktiv skyldighet för medlemsstaterna att samla in uppgifter som kommissionen kan behöva för att utföra sina uppgifter. Sådana uppgifter ska endast lämnas ”på begäran” av denna institution. Kommissionen får för övrigt försöka samla in data från leverantörer av onlinebaserade förmedlingstjänster.

115.

Däremot kan en medlemsstat ha vissa uppgifter som den inhämtat inom ramen för sin skyldighet att genomföra förordning 2019/1150.

116.

Om en medlemsstat, för att uppfylla sin skyldighet enligt artikel 15 i förordning 2019/1150, även har valt en mekanism för ett offentligrättsligt genomförande av förordningen, måste den nämligen kunna ge den myndighet som ansvarar för denna uppgift information som gör det möjligt för myndigheten att förhindra eller besluta om påföljder vid åsidosättanden av de skyldigheter som åligger onlinebaserade tjänsteleverantörer enligt förordningen eller åtminstone identifiera sådana åsidosättanden och eventuellt registrera dem.

117.

I och med att varje medlemsstat är skyldig att föreskriva en mekanism för ett adekvat och ändamålsenligt genomförande av förordning 2019/1150 (privaträttsligt eller även offentligrättsligt), och vid behov ändra eller justera den befintliga mekanismen med hänsyn till utvecklingen av situationen på marknaden, leder detta resonemang till att respektive medlemsstat måste ha möjlighet att samla in de uppgifter som är nödvändiga för detta ändamål från de ekonomiska aktörer som är aktiva på dess territorium.

118.

I de två fall som berörs ovan i punkterna 116 och 117 kan sådana uppgifter exempelvis röra förutsättningarna för de ekonomiska aktörernas tillhandahållande av sina tjänster (relevanta när det gäller att upptäcka och, i förekommande fall, lagföra överträdelser av förordning 2019/1150 och värdera omfattningen av den risk som är förenad med dessa överträdelser) samt storleken på marknaden och antalet ekonomiska aktörer som är aktiva på marknaden (i synnerhet för att avgöra vilka resurser som krävs för att genomföra mekanismen för förordningens efterlevnad). En systematisk insamling av sådana uppgifter gör det också möjligt att övervaka vissa tendenser och att avgöra hur de befintliga mekanismerna i nationell rätt ska ändras för att säkerställa ändamålsenlighet i förordning 2019/1150 och stödja kommissionen i dess övervaknings- och översynsuppdrag.

119.

De uppgifter som de onlinebaserade tjänsteleverantörerna i det nu aktuella fallet ska lämna i IES rör huvudsakligen deras ekonomiska ställning.

120.

I mål C‑663/22 har den italienska regeringen i detta avseende gjort gällande, först att uppgifterna i IES ”obestridligen [är] ändamålsenliga för uppdraget att aktivt övervaka [och] förhindra eventuella snedvridningar av konkurrensen, vilket inte kan fullgöras utan en fullständig och målinriktad kännedom om alla enheter som bedriver verksamheten”. Den italienska regeringen har vidare angett att uppgifterna tjänar till att ge en övergripande bild av värdet på den italienska marknaden, fastställa varje aktörs tyngd på denna marknad och förstå den ekonomiska dynamiken på marknaden samt att kontrollera att de uppgifter som lämnats är riktiga och uttömmande. ( 58 )

121.

Det kan såsom anges ovan i punkt 118 ligga i en medlemsstats intresse att fastställa storleken på marknaden för onlinebaserade tjänster. Marknadsvärdet och operatörernas tyngd på denna marknad utgör emellertid inte uppgifter som med lätthet kan utnyttjas för att få fram information som är relevant för att uppnå syftet med förordning 2019/1150, det vill säga att upprätta en rättvis, förutsebar och hållbar miljö som inger förtroende för den onlinebaserade ekonomin inom den inre marknaden. Att upptäcka eventuella ”snedvridningar av konkurrensen”, som den italienska regeringen har hänvisat till, omfattas i vart fall inte av förordningens syfte. Förordningen ska nämligen inte påverka tillämpningen av den unionslagstiftning som är tillämplig på konkurrensområdet. ( 59 )

122.

Vidare är den information som de onlinebaserade tjänsteleverantörerna avkrävs med stöd av förordning 2019/1150 snarare relevant för användarna, inte minst vad beträffar villkoren för den tjänst som tillhandahålls. Däremot är dessa leverantörer inte skyldiga att underrätta användarna om sin ekonomiska ställning, varför frågan om sådan information är riktig aldrig uppkommer mot bakgrund av förordningen.

123.

Jag får vidare medge att det är svårt att se någon koppling mellan, å ena sidan, en onlinebaserad tjänsteleverantörs ekonomiska ställning och, å andra sidan, villkoren för tillhandahållandet av leverantörens tjänster till användarföretagen. Om en sådan koppling föreligger, kan den inte vara annat än indirekt. I själva verket anser den italienska regeringen själv att syftet med förordning 2019/1150 är att ta del av de avtalsvillkor som ställs upp av plattformarna för företagsanvändare i unionen och avgöra huruvida de är rättvisa. Dessutom framgår det inte klart hur uppgifter som är relevanta för ett adekvat och ändamålsenligt genomförande av denna förordning kan härledas ur uppgifter om en onlinebaserad tjänsteleverantörs ekonomiska ställning.

124.

Jag anser därför, utan att det är nödvändigt att uttala sig om proportionalitetsprincipen, att förordning 2019/1150 inte kan tolkas så, att den motiverar de nationella föreskrifter som är i fråga i mål C‑663/22. Dessa nationella föreskrifter utgör inte tillämpningsföreskrifter till denna förordning. Som framgår av tolkningsfrågorna i detta mål har föreskrifterna ett helt annat syfte än förordningen, och därför kan de inte anses ligga inom gränserna för vilka tillämpningsföreskrifter en medlemsstat får anta till förordningen.

125.

Jag föreslår alltså att tolkningsfrågorna i mål C‑663/22, såsom de omformuleras ovan i punkt 93, ska tolkas så, att förordning 2019/1150 och, i synnerhet, artiklarna 15 och 16 ska tolkas så, att de inte motiverar antagandet av en nationell lagstiftning som ålägger onlinebaserade tjänsteleverantörer en skyldighet att regelbundet lämna in en förklaring med uppgifter om deras ekonomiska ställning och som föreskriver att påföljder ska tillämpas om skyldigheten inte fullgörs. Såvitt en sådan lagstiftning inte omfattas av förordningens tillämpningsområde utgör den inte hinder för denna lagstiftning.

126.

Det svar som jag föreslår ovan innebär att förordning 2019/1150 inte utgör hinder för de berörda nationella föreskrifterna. Det ankommer emellertid på den hänskjutande domstolen att dra slutsatsen dels av den omständigheten att AGCOM genom lag nr 178/2020 har fått i uppdrag att ”säkerställa att denna förordning efterlevs på ett adekvat och ändamålsenligt sätt … bland annat genom att … samla in relevanta data”, dels av den omständigheten att det är på denna grund, såsom följer av ingressen till beslut nr 161/2021, som AGCOM har utvidgat skyldigheten att lämna in IES till AGCOM till att omfatta onlinebaserade tjänsteleverantörer.

127.

Om den hänskjutande domstolen, med beaktade av EU-domstolens klargörande i den kommande domen, däremot finner att det finns en koppling mellan syftet med förordning 2019/1150 och de aktuella nationella föreskrifterna, ankommer det på den att kontrollera huruvida föreskrifterna är lämpliga och nödvändiga.

128.

Jag tror personligen inte att så är fallet. Med beaktande av vad som anförs ovan i punkterna 121–123 finns det skäl att tvivla på att de uppgifter som de onlinebaserade tjänsteleverantörerna måste lämna om sin ekonomiska ställning är lämpliga för att uppnå det mål som eftersträvas med förordningen. Det finns i vart fall andra uppgifter som kan samlas in på ett för marknadsaktörerna mindre ingripande sätt och som gör det möjligt att uppnå detta mål.

129.

Flera av tolkningsfrågorna har ställts för att bringa klarhet i huruvida de skyldigheter som är i fråga i målen vid den nationella domstolen strider mot principen om frihet att tillhandahålla tjänster. Dessa tolkningsfrågor avser artikel 56 FEUF ( 60 ) samt direktiven 2000/31 och 2006/123. ( 61 )

130.

De nationella målen rör dels skyldigheten att skriva in sig i ROC, varvid omfattande uppgifter om leverantörens organisation ska lämnas, och att betala en avgift samt den omständigheten att överträdelser är förenade med påföljder, dels skyldigheten att lämna in IES, varvid straffavgifter tas ut om skyldigheten inte fullgörs.

131.

Dessa skyldigheter bör emellertid bedömas självständigt, mot bakgrund av de mekanismer som föreskrivs i unionsrätten i syfte att säkerställa fri rörlighet för tjänster. ( 62 ) Bedömning i det nu aktuella fallet måste avse skyldigheterna avseende inskrivning i ROC, översändande av uppgifter om den onlinebaserade tjänsteleverantörens struktur, översändande av uppgifter om leverantörens ekonomiska ställning i form av en IES och betalning av en avgift.

132.

Den första frågan är huruvida de nationella bestämmelserna i fråga ska bedömas mot bakgrund av direktiv 2000/31, mot bakgrund av direktiv 2006/123 eller mot bakgrund av båda dessa direktiv. För att besvara denna fråga är det nödvändigt att först undersöka huruvida de nationella åtgärderna i fråga omfattas av direktivens respektive tillämpningsområden.

133.

Begreppet ”informationssamhällets tjänster” är ett centralt begrepp i direktiv 2000/31, även om det inte definieras i direktivet. Detta direktiv hänvisar nämligen till definitionen i direktiv 2015/1535.

134.

Att döma av de uppgifter som lämnats av den hänskjutande domstolen är det uppenbart ( 63 ) eller åtminstone ostridigt i de mål som avser direktiv 2000/31, ( 64 ) att de tjänster som tillhandahålls av sökandena i de nationella målen ska betraktas som ”informationssamhällets tjänster”. Jag utgår från att de tjänster som tillhandahålls av sökandena i det nationella målet omfattas av begreppet ”informationssamhällets tjänster”, eftersom den hänskjutande domstolen inte har tillhandahållit några detaljerade uppgifter som gör det möjligt att kontrollera denna kvalificering och eftersom den tycks motiverad mot bakgrund av den hänskjutande domstolens allmänna beskrivningar av tjänsterna. ( 65 )

135.

Ett annat centralt begrepp i direktiv 2000/31 är ”det samordnade området”. Begreppet omfattar de krav som gäller för start och bedrivande av verksamhet som leverantör av informationssamhällets tjänster eller informationssamhällets tjänster, oberoende av om de är av allmän natur eller särskilt utformade för dem. ( 66 )

136.

En leverantör av sådana tjänster omfattas av krav som omfattas av det samordnade området som fastställts av den medlemsstat där leverantören är etablerad (etableringsmedlemsstaten). ( 67 ) En annan medlemsstat i vilken tjänsteleverantören är verksam (destinationsmedlemsstaten) får i princip inte begränsa den fria rörligheten för dessa tjänster ”av skäl som omfattas av det samordnade området”. ( 68 ) Genom mekanismen i artikel 3 i direktiv 2000/31 införs således principen om etableringsmedlemsstat och ömsesidigt erkännande mellan medlemsstaterna av villkoren för tillträde till (och utövande av) verksamheten avseende informationssamhällets tjänster. ( 69 )

137.

En destinationsmedlemsstat får i undantagsfall avvika från artikel 3.2 i direktiv 2000/31 genom åtgärder som vidtas ”när det gäller någon av informationssamhällets tjänster” som uppfyller villkoren i artikel 3.4 a och b i direktivet.

138.

Under dessa förutsättningar finns det skäl att anse att den hänskjutande domstolen har ställt sina frågor om den fria rörligheten för tjänster i de förenade målen C‑662/22 och C‑667/22, de förenade målen C‑664/22 och C‑666/22 samt i mål C‑665/22 för att få klarhet i huruvida artikel 3.2 och 3.4 i direktiv 2000/31 ska tolkas så, att den utgör hinder för generella och abstrakta nationella föreskrifter genom vilka en medlemsstat ålägger en leverantör av informationssamhällets tjänster som är etablerad i en annan medlemsstat a) en skyldighet att skriva in sig i ett register, b) en skyldighet att översända omfattande information om sin organisation, c) en skyldighet att översända omfattande information om sin ekonomiska ställning och d) en skyldighet att betala en avgift samt föreskriver att påföljder ska tillämpas om dessa skyldigheter åsidosätts. Om så är fallet vill den hänskjutande domstolen, med beaktande av preciseringen avseende förordning 2019/1150 i punkt 92 ovan, få klarhet i huruvida den omständigheten att dessa nationella föreskrifter har antagits i det uttalade syftet att säkerställa genomförandet av förordning 2019/1150 kan påverka resultatet av tillämpningen av mekanismen i artikel 3 i direktivet.

139.

För att dessa frågor ska kunna besvaras ska det först och främst fastställas huruvida de skyldigheter som är i fråga i de nationella målen innebär krav som omfattas av det samordnade området i den mening som avses i direktiv 2000/31, vidare huruvida dessa skyldigheter utgör undantag från den fria rörligheten för informationssamhällets tjänster och slutligen, huruvida de åtgärder som vidtagits för att införa nämnda skyldigheter uppfyller villkoren i artikel 3.4 a och b i direktivet. Därefter ska det utrönas hur förordning 2019/1150 påverkar utfallet av bedömningen avseende direktiv 2000/31.

140.

Den hänskjutande domstolen anser att de skyldigheter som är aktuella i de nationella målen utgör krav som omfattas av det samordnade området i den mening som avses i direktiv 2000/31.

141.

Den italienska regeringen har däremot hävdat att skyldigheten att skriva in sig i ROC och att lämna in IES inte är mer än en informationsskyldighet. Dessa skyldigheter hindrar inte en leverantör av onlinetjänster från att regelbundet bedriva sin verksamhet. Den italienska regeringen har understrukit att klagandena i målen C‑662/22 och C‑665/22 fortfarande bedriver sin verksamhet trots att de inte är inskrivna i ROC.

142.

Det är i detta avseende utrett att åsidosättande av de aktuella skyldigheterna medför betydande påföljder. AGCOM tycks dessutom kunna besluta om att en onlinebaserad tjänsteleverantörs verksamhet tillfällig ska avbrytas och, vad beträffar inskrivningen i ROC, på eget initiativ skriva in en leverantör i registret. ( 70 ) Det ankommer på den hänskjutande domstolen att kontrollera huruvida dessa uppgifter är korrekta. Däremot ankommer det på EU-domstolen att ge den hänskjutande domstolen de klargöranden den behöver för att kunna avgöra huruvida dessa skyldigheter omfattas av det samordnade området.

143.

Begreppet ”det samordnade området” definieras i artikel 2 h i direktiv 2000/31 och omfattar de krav som en onlinebaserad tjänsteleverantör ska uppfylla och som rör ”startande av verksamhet som gäller någon av informationssamhällets tjänster” eller ”utövande [av en sådan] verksamhet” (nedan kallade startkrav respektive utövandekrav).

144.

Åtskillnaden mellan startkrav och utövandekrav får inga praktiska konsekvenser när det gäller den mekanism som fastställs i artikel 3 i direktiv 2000/31. Jag ser det emellertid som lämpligt att titta närmare på denna tudelning för att klargöra omfattningen av det samordnade området för den hänskjutande domstolen.

145.

Först och främst går det inte att bortse från att det närmast undantagslöst är etableringsmedlemsstaten som ställer upp start- och utövandekraven.

146.

Tanken bakom mekanismen i artikel 3 i direktiv 2000/31 är nämligen att en leverantör genom att uppfylla krav som omfattas av det samordnade området och som har fastställts av etableringsmedlemsstaten kan bedriva verksamhet både på marknaden i den medlemsstaten och på marknaden i alla andra medlemsstater. Etableringsmedlemsstaten ska se till att de av informationssamhällets tjänster som en på dess territorium etablerad tjänsteleverantör tillhandahåller överensstämmer med de nationella bestämmelser som är tillämpliga i denna medlemsstat och som omfattas av det samordnade området. ( 71 ) Genom denna kontroll, som bör ske vid källan, säkerställs att mål som är av allmänintresse verkligen skyddas, både för användare i etableringsmedlemsstaten och för alla användare i unionen. ( 72 )

147.

Varje medlemsstat har således ett särskilt ansvar när det gäller att fastställa de krav som omfattas av det samordnade området. Dessa krav ska utformas så, att hänsyn tas till de intressen som står på spel både i etableringsmedlemsstaten och i alla andra medlemsstater. Annars skulle etableringsmedlemsstaten kunna framkalla den reaktion som föreskrivs i artikel 3.4 i direktiv 2000/31 i en destinationsmedlemsstat. Det samordnade området måste alltså vara tillräckligt omfattande för att vid källan säkerställa lagenlighet och en verkningsfull kontroll av informationssamhällets verksamheter inte bara i etableringsmedlemsstatens intresse, utan även i alla medlemsstaters intresse. ( 73 )

148.

I artikel 2 h i) i direktiv 2000/31 klargörs sedan att startkraven inbegriper, i synnerhet, ”krav i fråga om behörighet, tillstånd eller anmälningar”, medan utövandekraven inbegriper, i synnerhet, ”krav i fråga om tjänsteleverantörens beteende, kvaliteten på eller innehållet i tjänster, inbegripet sådana krav som är tillämpliga på reklam och avtal, eller krav som gäller tjänsteleverantörens ansvar.” Det således definierade samordnade området ”omfattar endast krav beträffande … online-verksamhet”, ( 74 ) däremot inte krav som gäller varor som sådana, transport av varor och tjänster som inte tillhandahålls på elektronisk väg. ( 75 )

149.

Av detta följer att det bara är ”online-komponenten” som är relevant med avseende på det samordnade området. Det går alltså inte att bortse från att den verksamhet som omfattas av de krav som omfattas av detta område inte är territoriell.

150.

Onlinetjänster lämpar sig inte för territorialitet. En tjänsteleverantör som är etablerad i en medlemsstat kan bedriva varaktig och kontinuerlig verksamhet på en annan medlemsstats territorium utan att etablera sig där eller ens bege sig dit.

151.

Som jag har haft tillfälle att påpeka i ett annat sammanhang ( 76 ) och på många andra områden, har internet kraftigt kullkastat de etablerade kategorierna i den ”verkliga” världen. Även om fördraget å ena sidan förknippar ett varaktigt utövande av verksamheten i en medlemsstat med ett fast driftsställe i samma medlemsstat och, å andra sidan, ett tillfälligt utövande av en verksamhet med avsaknad av ett sådant driftsställe, innebär internet nämligen att det är möjligt att utöva en verksamhet varaktigt utan ett fast driftsställe i den medlemsstat där verksamheten utövas.

152.

Om tanken bakom etableringsfriheten tillämpades i ett sådant fall skulle det leda till det absurda resultatet att en tjänsteleverantör som inte är etablerad i destinationsmedlemsstaten för sin tjänst ändå anses vara etablerad där och vara tvungen att följa lagstiftningen i denna medlemsstat inte bara med avseende på sin verksamhet i egentlig mening, utan även med avseende på bildandet och driften av sitt företag. Detta blir ännu absurdare då verksamhet som bedrivs på internet ofta är avsedd för flera eller till och med alla medlemsstater.

153.

Genom att samla de relevanta bestämmelserna under benämningen ”den inre marknaden” ( 77 ) tar direktiv 2000/31 inte öppet ställning till skillnaden mellan etableringsfriheten och friheten att tillhandahålla tjänster. Det är emellertid inte möjligt, med hänsyn till principen om kontroll vid källan och av de skäl som presenteras ovan i punkterna 149–152, att anse att mekanismen i artikel 3 i direktiv 2000/31 grundar sig på tanken att en leverantör av någon av informationssamhällets tjänster måste uppfylla de villkor för att få verka på marknaden som har fastställts av varje medlemsstat där leverantören är aktiv. Tvärtom måste det samordnade området även omfatta de villkor som avgör om verksamheten på en marknad är laglig, eftersom syftet med mekanismen är att förhindra en sådan situation.

154.

Det samordnade området måste vidare omfatta de villkor som avgör huruvida en verksamhet genom vilken någon av informationssamhällets tjänster tillhandahålls är laglig. En sådan verksamhets ”icke-territoriella” karaktär innebär nämligen ofta att det på något vis i praktiken blir möjligt att rikta sig till kunder i en medlemsstat utan att hindras av de begränsningar som följer av begreppet ”territorium”. Den omständigheten att en tjänsteleverantör, utan att uppfylla ett av kraven, kan bedriva sin verksamhet på en medlemsstats territorium innebär inte att detta krav ska undantas från det samordnade området.

155.

Även om det samordnade området omfattar såväl start- som utövandekrav och direktiv 2000/31 inte medför några rättsliga följder av denna tudelning, kan man under dessa förutsättningar ändå göra åtskillnad mellan dem. Syftet med utövandekraven, ”såsom krav i fråga om tjänsteleverantörens beteende, kvaliteten på eller innehållet i tjänster … eller krav som gäller tjänsteleverantörens ansvar”, ( 78 ) är nämligen att ange hur en verksamhet genom vilken tillhandahålls någon av informationssamhällets tjänster lagligen ska bedrivas i förhållande till allmänheten, konsumenter och andra ekonomiska aktörer. Utövandekraven utgör alltså föreskrifter för hur en sådan verksamhet ska bedrivas horisontellt sett. Startkraven avser i stället de villkor som en tjänsteleverantör ska uppfylla, främst i förhållande till en medlemsstat och dess myndigheter, för att lagligen få inleda eller bedriva en verksamhet som tillhandahåller någon av informationssamhällets tjänster i etableringsmedlemsstaten och, i förlängningen, på marknaden i alla andra medlemsstater.

156.

Mot bakgrund av dessa iakttagelser ska det nu fastställas huruvida de skyldigheter som är i fråga i de nationella målen omfattas av det samordnade området.

157.

Skyldigheten att skriva in sig i ROC, vars åsidosättande ger upphov till omfattande påföljder och vilken inskrivning destinationsmedlemsstaten även kan förordna om på eget initiativ, utgör först och främst ett krav som omfattas av det samordnade området.

158.

Den omständigheten att en tjänsteleverantör i praktiken kan inleda och upprätthålla en verksamhet genom vilken tillhandahålls någon av informationssamhällets tjänster utan att fullgöra skyldigheten att skriva in sig i ROC innebär nämligen inte, i motsats till vad den italienska regeringen har anfört, att kravet inte rör startande av denna verksamhet i den mening som avses i artikel 2 h i direktiv 2000/31. Vad beträffar inskrivning i ett register är det i princip inte heller tillräckligt att detta görs då verksamheten inleds. Inskrivningen ska upprätthållas under verksamhetens gång för att verksamheten ska vara laglig.

159.

Vad sedan gäller skyldigheten att lämna uppgifter om företagets struktur och ekonomiska ställning har den italienska regeringen anfört att dessa uppgifter är användbara, eller till och med nödvändiga, för att AGCOM ska kunna utöva sitt tillsyns- och övervakningsuppdrag samt uppgiften att lösa tvister och besluta om påföljder. Sådana uppgifter ska i enlighet med principen om att verksamhet som medför tillhandahållande av någon av informationssamhällets tjänster ska kontrolleras vid källan, och i alla medlemsstaters intresse, fullgöras av etableringsmedlemsstaten. Skyldigheten att lämna uppgifter som möjliggör en sådan kontroll måste alltså omfattas av det samordnade området.

160.

Vidare är avgiften enligt den italienska regeringen avsedd att täcka den sammanlagda administrativa kostnaden i Italien för AGCOM:s utövande av sitt tillsyns- och övervakningsuppdrag samt uppgiften att lösa tvister och besluta om påföljder. Avgiftens storlek fastställs på grundval av inkomsterna i den medlemsstaten.

161.

Skyldigheten att betala en sådan avgift utgör också ett krav som omfattas av det samordnade området. Denna betalningsskyldighet är nämligen ett villkor för att en leverantörs varaktiga tillträde till marknaden i en medlemsstat ska vara lagligt. I enlighet med principen om att en verksamhet som utgör tillhandahållande av någon av informationssamhällets tjänster ska kontrolleras vid källan, borde denna avgift också tas ut av det organ som i enlighet med denna princip ska kontrollera leverantören i den medlemsstats intresse där leverantören är etablerad och i alla andra medlemsstaters intresse.

162.

De skyldigheter som är i fråga i de nationella målen utgör mot bakgrund av mitt förslag till tolkning av direktiv 2000/31, krav som omfattas av det samordnade området i den mening som avses i direktivet.

163.

Frågan är sedan huruvida de skyldigheter som är i fråga i de nationella målen och som åläggs leverantörer av någon av informationssamhällets tjänster som är etablerade i en annan medlemsstat, ska betraktas som en begränsning av den fria rörligheten för sådana tjänster och således som ett undantag från artikel 3.2 i direktiv 2000/31. För att frågan ska kunna besvaras ska det fastställas i vilken situation en åtgärd som vidtas av en destinationsmedlemsstat begränsar den fria rörligheten för informationssamhällets tjänster. I det nu aktuella fallet uppkommer även frågan huruvida rättspraxis avseende artikel 56 FEUF är tillämplig inom ramen för den mekanism som inrättats genom direktivet.

164.

Parterna har i sina yttranden hänvisat till en tendens i rättspraxis avseende artikel 56 FEUF enligt vilken en nationell lagstiftning som kan göras gällande mot alla aktörer som bedriver verksamhet på det nationella territoriet och som inte har till syfte att reglera villkoren för de berörda företagens tillhandahållanden av tjänster och den eventuella inskränkning som den innebär för det fria tillhandahållandet av tjänster är alltför osäker och alltför indirekt för att den förpliktelse som den innehåller ska kunna anses vara ägnad att begränsa denna frihet, inte utgör en begränsning i den mening som avses i denna artikel. ( 79 )

165.

Jag anser inte att denna rättspraxis är tillämplig inom ramen för den mekanism som inrättats genom artikel 3 i direktiv 2000/31.

166.

Utövandekraven, vilka omfattas av det samordnade området, kan nämligen inte falla under denna rättspraxis, eftersom de, om något, ”har till syfte att reglera villkoren för de berörda företagens tillhandahållanden av tjänster”.

167.

Än mer betydelsefullt är att det vad gäller alla krav som omfattas av det samordnade området, däribland startkraven, inte går att bortse från att unionslagstiftaren, genom ett direktiv, får ange villkor för utövandet av en grundläggande frihet på den inre marknaden och fastställa villkor som mer gynnar en väl fungerande marknad än vad som föreskrivs i primärrätten.

168.

Så är fallet med den mekanism som inrättas genom artikel 3 i direktiv 2000/31, vilken vilar på tanken om kontroll vid källan och innebär att principen om en etableringsmedlemsstat införs, tillsammans med ett ömsesidigt erkännande mellan medlemsstaterna av start- och utövandevillkoren. ( 80 ) Att ställa krav som går utöver dem som är i kraft i etableringsmedlemsstaten strider mot denna princip. Denna tolkning har kommit till uttryck i domstolens praxis avseende denna mekanism.

169.

I domen i målet eDate Advertising m.fl. ( 81 ) klargjorde domstolen att den fria rörligheten för informationssamhällets tjänster mellan medlemsstaterna säkerställs på grundval av mekanismen i artikel 3 i direktiv 2000/31 genom att sådana tjänster underordnas regelverket i den medlemsstat där leverantörerna är etablerade. Tjänsteleverantörer får alltså inte underkastas krav som är strängare än de som föreskrivs i gällande materiell rätt i deras respektive etableringsmedlemsstater. ( 82 )

170.

I det mål som avgjordes genom domen Airbnb Ireland ( 83 ) utgick den hänskjutande domstolen från antagandet att de aktuella nationella föreskrifterna, i vilka föreskrevs en skyldighet att inneha ett yrkeskort, begränsade friheten att tillhandahålla informationssamhällets tjänster. Detta antagande fastställdes uttryckligen av domstolen. ( 84 ) Domstolen uttalade således att ett krav på innehav av yrkeslegitimation som tillämpas på tjänsteleverantörer som är etablerade i andra medlemsstater än destinationsmedlemsstaten, gör det svårare att tillhandahålla tjänster i den sistnämnda medlemsstaten. ( 85 ) Jag anser att domstolen genom detta uttalande, efter domen i målet eDate Advertising m.fl. ( 86 ), ville ange att detta krav gjorde det svårare att tillhandahålla tjänster i destinationsmedlemsstaten än i etableringsmedlemsstaten enligt de nationella bestämmelser som omfattades av det samordnade området och var tillämpliga i den medlemsstaten.

171.

I domen i målet A (Reklam för och försäljning av läkemedel online) ( 87 ) ansåg domstolen i saken, i fråga om fyra krav som införts av destinationsmedlemsstaten, att ett förbud som var ägnat att begränsa möjligheten för en leverantör av informationssamhällets tjänster att informera eller locka en potentiell kundkrets i destinationsmedlemsstaten och till denna kundkrets marknadsföra sin online-försäljning av varor, skulle anses innebära en inskränkning i friheten att tillhandahålla informationssamhällets tjänster.

172.

Trots att domstolen använde sig av en annan formulering än den som användes i domarna i målen eDate Advertising m.fl. ( 88 ) och Airbnb Ireland, ( 89 ) grundade sig domstolen i domen i målet A (Reklam för och försäljning av läkemedel online) ( 90 ) på samma logik som den som ligger bakom dessa domar. Det var nämligen ostridigt att den berörda leverantören bedrev sin verksamhet i enlighet med krav som omfattades av det samordnade området och som var tillämpliga i etableringsmedlemsstaten. ( 91 ) Ett krav som ställer upp restriktivare villkor för leverantörens beteende stred därmed ofrånkomligen mot artikel 3.2 i direktiv 2000/31. Domstolen hänvisade dessutom inte till sin praxis i fråga om artikel 56 FEUF för att fastställa huruvida de aktuella nationella föreskrifterna medförde en begränsning av friheten att tillhandahålla informationssamhällets tjänster i den mening som avses i artikel 3.2 och 3.4 i direktivet. ( 92 )

173.

Min slutsats av dessa tre domar är att det förhållandet att verksamhet som utgör tillhandahållande av någon av informationssamhällets tjänster på en medlemsstats territorium underordnas krav som omfattas av det samordnade området och som går utöver de krav som är i kraft i etableringsmedlemsstaten innebär en begränsning av den fria rörligheten för denna tjänst och därför endast får följa av en åtgärd som vidtas med stöd av artikel 3.4 i direktiv 2000/31.

174.

Övervägandet enligt vilket den tendens i rättspraxis angående artikel 56 FEUF som anges ovan i punkt 164 inte kan tillämpas inom ramen för mekanismen enligt artikel 3 i direktiv 2000/31 tycks stärkas av rättspraxis om denna primärrättsliga bestämmelse i vilken domstolen beaktat den omständigheten att ett visst krav redan hade kontrollerats i etableringsmedlemsstaten.

175.

I ett fördragsbrottsförfarande ( 93 ) gjorde kommissionen således gällande att en skyldighet att skriva in sig i ett register och de allvarliga påföljder som föreskrevs vid åsidosättande av denna skyldighet innebar att inskrivning i registret blev ett nödvändigt villkor för bedrivande av verksamhet i den medlemsstat som föreskrivit nämnda skyldighet. Domstolen påpekade att den aktuella skyldigheten även var tillämplig på en tjänsteleverantör som var etablerad i en annan medlemsstat och som redan, i enlighet med lagstiftningen i den staten, uppfyllde motsvarande formella krav som dem som ställdes upp genom denna skyldighet, varpå domstolen slog fast att skyldigheten inte var förenlig med artikel 56 FEUF. ( 94 )

176.

Vidare har domstolen redan slagit fast, i ett mål om förhandsavgörande angående artikel 56 FEUF och ett direktiv som i allt väsentligt föreskrev ett system för ömsesidigt erkännande av yrkeserfarenhet som förvärvats i ursprungslandet, att ett tillståndsförfarande som inrättats av en mottagande medlemsstat varken får fördröja eller försvåra utövandet av en i en annan medlemsstat etablerad persons rätt att tillhandahålla tjänster i den första staten, när bedömningen av villkoren för att få påbörja de berörda verksamheterna har genomförts och det har fastställts att dessa villkor är uppfyllda. När dessa villkor väl är uppfyllda kan en eventuell skyldighet att registrera sig i ett hantverksregister i värdmedlemsstaten inte vara annat än automatisk, den får varken utgöra ett villkor för att få tillhandahålla tjänsterna, föranleda administrativa kostnader för den ifrågavarande tjänsteutövaren, eller föranleda skyldighet att erlägga medlemsavgifter till hantverkskammaren. ( 95 )

177.

Domstolen har slutligen ansett att en medlemsstats lagstiftning, vilken kräver att ett institut som bedriver verksamhet på den medlemsstatens territorium ska lämna uppgifter om ”misstänkta” transaktioner och ”efterfrågade” uppgifter direkt till en myndighet i värdmedlemsstaten, utgör en inskränkning av friheten att tillhandahålla tjänster, eftersom den innebär ytterligare svårigheter och kostnader för verksamhet som bedrivs inom ramen för friheten att tillhandahålla tjänster och kan komma att utgöra en extra kontroll utöver de kontroller som redan genomförs i den medlemsstat där institutet i fråga är etablerat, vilket kan avskräcka institutet från att bedriva nämnda verksamhet. ( 96 )

178.

De skyldigheter för en leverantör av någon av informationssamhällets tjänster som är i fråga i de nationella målen utgör sammanfattningsvis, med beaktande av övervägandet ovan i punkt 173, en begränsning av friheten att tillhandahålla sådana tjänster och får således endast ske med stöd av artikel 3.4 i direktiv 2000/31.

179.

Åtgärder som utgör undantag från principen om fri rörlighet för informationssamhällets tjänster måste uppfylla såväl de materiella som de formella villkoren i direktiv 2000/31. Dessa villkor är kumulativa. ( 97 )

180.

De formella villkoren avser anmälningsskyldigheten, och därför bedömer jag dem tillsammans med anmälningsskyldigheten enligt direktiv 2015/1535 i den sista delen av mitt förslag till avgörande. Här fokuserar jag på de materiella villkoren. Innan jag påbörjar min bedömning vill jag emellertid framföra en anmärkning om undantagsåtgärdernas karaktär.

181.

Jag har redan i ett annat sammanhang förespråkat en tolkning som innebär att generella och abstrakta bestämmelser inte kan kvalificeras som ”åtgärder” i den mening som avses i artikel 3.4 a i direktiv 2000/31. Jag hänvisar alltså till min bedömning i det berörda förslaget till avgörande, ( 98 ) i vilket jag fann att de åtgärder som avses i denna bestämmelse måste vara tillräckligt specifika. De huvudargument som ligger till grund för denna bedömning har använts av domstolen i domen Google Ireland m.fl. ( 99 ) Domstolen slog i den domen fast att artikel 3.4 i direktiv 2000/31 ska tolkas så, att generella och abstrakta åtgärder som avser en i allmänna ordalag beskriven kategori av bestämda tjänster bland informationssamhällets tjänster och som utan åtskillnad är tillämpliga på alla leverantörer av denna kategori av tjänster omfattas inte av begreppet ”åtgärder som vidtas mot en bestämd tjänst bland informationssamhällets tjänster”, i den mening som avses i denna bestämmelse.

182.

De föreskrifter genom vilka den nationella lagstiftaren har infört de skyldigheter som är i fråga i de nationella målen avser nämligen alla onlinebaserade tjänsteleverantörer. De riktar sig inte ens till en specifik sektor eller den medlemsstat där tjänsterna har sitt ursprung. Föreskrifterna omfattas följaktligen inte av artikel 3.4 i direktiv 2000/31 och den nationella lagstiftaren får inte genom dessa föreskrifter avvika från den princip som anges i artikel 3.2 i direktivet.

183.

Under dessa omständigheter är det inte nödvändigt att pröva huruvida de aktuella nationella föreskrifterna uppfyller de materiella villkoren i artikel 3.4 a i direktiv 2000/31. För fullständighetens skull samt för att till fullo avhandla de punkter som lyfts fram av den hänskjutande och för att bemöta parternas argument, går jag ändå vidare med min bedömning.

184.

Enligt artikel 3.4 a i direktiv 2000/31 måste den berörda begränsningsåtgärden vara nödvändig för att garantera den allmänna ordningen, skydd av folkhälsan eller skydd av konsumenter, vidtas med avseende på någon av informationssamhällets tjänster som är till förfång för dessa mål eller utgör en allvarlig risk för att dessa mål inte uppnås och vara proportionerlig i förhållande till dessa mål. Jag granskar villkoren i samma ordning.

185.

Den hänskjutande domstolen menar att de aktuella nationella föreskrifterna har antagits i det uttalade syftet att säkerställa genomförandet av förordning 2019/1150. Den italienska regeringen är av samma uppfattning och har dessutom angett att de skyldigheter som följer av föreskrifterna syftar till att identifiera och hantera snedvridningar av konkurrensen. ( 100 )

186.

Syftet med förordning 2019/1150 är att bidra till en väl fungerande inre marknad genom att skapa en rättvis, förutsebar och hållbar miljö som inger förtroende för onlinebaserad ekonomisk verksamhet inom denna marknad. Även under förutsättning att de aktuella nationella föreskrifterna vore avsedda att säkerställa detta syfte, har jag svårt att se av vilka skäl de skulle kunna anses eftersträva något av de mål som avses i artikel 3.4 a i i direktiv 2000/31.

187.

Målen avseende allmän ordning, skydd för folkhälsan och allmän säkerhet kan med lätthet uteslutas. Däremot skulle man kunna fråga sig om de nationella föreskrifterna inte eftersträvar målet att skydda konsumenterna.

188.

Konsumentskyddet omfattar emellertid inte skydd av företag, och förordning 2019/1150 fastställer enbart regler som rör förhållandet mellan onlinebaserade tjänsteleverantörer och yrkesmässiga användare.

189.

Vid fastställandet av tillämpningsområdet för förordning 2019/1150 tas visserligen hänsyn till var de konsumenter finns som de yrkesmässiga användarnas verksamhet riktar sig till ( 101 ). I förordningen medges också, i skäl 3, att det finns ett samband mellan ”transparens och förtroende för den onlinebaserade plattformsekonomin i förbindelser mellan företag” och ett ökat förtroende för den onlinebaserade plattformsekonomin hos konsumenter.

190.

Sambandet är emellertid endast indirekt, såsom anges i detta skäl. Än viktigare är att det bekräftas i förordning 2019/1150 att ”[d]irekta konsekvenser av utvecklingen av den onlinebaserade plattformsekonomin för konsumenterna [dock behandlas] av annan unionslagstiftning, särskilt konsumentregelverket”. ( 102 )

191.

Under dessa omständigheter förefaller de skyldigheter som är aktuella i de nationella målen inte eftersträva något av de mål som avses i artikel 3.4 a i) i direktiv 2000/31.

192.

Varken den hänskjutande domstolen eller den italienska regeringen har lämnat några uppgifter om det materiella villkoret i artikel 3.4 a ii i direktiv 2000/31.

193.

Domstolen förfogar alltså inte över uppgifter som gör det möjligt att på ett ändamålsenligt sätt klargöra bestämmelsens normativa innehåll. I avsaknad av uppgifter som visar att någon av de aktuella tjänsterna faktiskt är eller riskerar att bli till förfång för något av de mål som avses i artikel 3.4 a i) i direktiv 2000/31, får en destinationsmedlemsstat i vart fall inte avvika från principen om fri rörlighet för informationssamhällets tjänster.

194.

Såsom framgår av min bedömning uppfyller de aktuella nationella föreskrifterna inte kraven i artikel 3.4 a i och ii i direktiv 2000/31. Det är därför inte nödvändigt att undersöka huruvida föreskrifterna är proportionerliga. För fullständighetens skull ska jag ändå göra kort bedömning av proportionalitetsvillkoret i artikel 3.4 a iii i direktivet.

195.

Enligt den sistnämnda bestämmelsen ska en undantagsåtgärd vara proportionerlig i förhållande till något av målen i artikel 3.4 a i) i direktiv 2000/31. Denna bestämmelse kräver vidare att en sådan åtgärd även ska vara ”nödvändig” för att det berörda målet ska uppnås.

196.

I den andan har domstolen, i fråga om dessa båda villkor, klargjort att rättspraxis avseende artiklarna 34 och 56 FEUF ska beaktas vid bedömningen av huruvida den aktuella nationella lagstiftningen är förenlig med unionsrätten, eftersom nämnda villkor i stor utsträckning sammanfaller med dem som gäller för varje inskränkning av de grundläggande friheter som garanteras i dessa artiklar i EUF-fördraget. ( 103 )

197.

Proportionalitetsprincipen innebär att de åtgärder som medlemsstaterna vidtar inte får gå utöver vad som är ändamålsenligt och nödvändigt för att uppnå de legitima mål som eftersträvas med bestämmelserna i fråga. När det finns flera ändamålsenliga åtgärder att välja mellan ska den åtgärd väljas som är minst ingripande, och de vållade olägenheterna får inte vara orimliga i förhållande till de eftersträvade målen.

198.

Det framgår i detta avseende av förordning 2019/1150 att sambandet mellan förordningens syfte och skyddet av konsumenter endast är indirekt och att ”[d]irekta konsekvenser av utvecklingen av den onlinebaserade plattformsekonomin för konsumenterna behandlas … av annan unionslagstiftning”. ( 104 ) Unionslagstiftaren anser således själv att förordningens bestämmelser inte är lämpliga för att förverkliga målet att skydda konsumenter. Detsamma får anses gälla för tillämpningsföreskrifter till förordningen.

199.

För att avsluta min bedömning av direktiv 2000/31, konstaterar jag att de nationella föreskrifter som är i fråga i de nationella målen inte utgör undantagsåtgärder i den mening som avses i artikel 3.4 a i direktiv 2000/31 ( 105 ) och i vart fall inte uppfyller de materiella villkoren i denna bestämmelse. Dessa nationella föreskrifter får således inte tillämpas på leverantörer av informationssamhällets tjänster som är etablerade i andra medlemsstater än den som har antagit dem.

200.

Det återstår emellertid att pröva huruvida detta resultat påverkas av direktiv 2006/123 och, förutsatt att de aktuella skyldigheterna är en följd av tillämpningsföreskrifter till förordning 2019/1150, av denna förordning.

201.

Den hänskjutande domstolen har hänvisat till direktiv 2006/123 i flera av sina tolkningsfrågor. ( 106 )

202.

Samtliga dessa frågor avser artikel 16 i direktivet, såsom framgår av respektive begäran om förhandsavgörande. Enligt denna bestämmelse ska medlemsstaterna respektera tjänsteleverantörernas rätt att tillhandahålla tjänster i en annan medlemsstat än den där de är etablerade. I direktivet fastställs även under vilka villkor en medlemsstat får göra undantag från friheten att tillhandahålla tjänster. Dessa villkor skiljer sig från dem som föreskrivs i artikel 3.2 och 4 i direktiv 2000/31.

203.

Det följer av min bedömning att den sistnämnda bestämmelsen utgör hinder för att de skyldigheter som är i fråga i de nationella målen åläggs en tjänsteleverantör som är etablerad i en annan medlemsstat. Frågan uppkommer därmed huruvida direktiv 2006/123 kan påverka resultatet av tillämpningen av den mekanism som föreskrivs i artikel 3 i direktiv 2000/31.

204.

I artikel 3.1 i direktiv 2006/123 anges i detta avseende att bestämmelserna i rättsakter som reglerar specifika frågor rörande tillträde till och utövande av en tjänsteverksamhet inom särskilda områden ska ges företräde framför bestämmelserna i detta direktiv om bestämmelserna strider mot varandra. Den mekanism som inrättats genom artikel 3 i direktiv 2000/31 avser endast informationssamhällets tjänster och deras fria rörlighet inom unionen. Den sistnämnda bestämmelsen rör således såväl start som bedrivande av en tjänsteverksamhet inom en särskild sektor. Den utgör således lex specialis i förhållande till artikel 16 i direktiv 2006/123 och ska ges företräde framför denna artikel ( 107 ).

205.

För fullständighetens skull ska det medges att det förvisso är möjligt att i likhet med parterna ställa sig frågan om det i det nu aktuella fallet rör sig om bestämmelser som ”strider mot” varandra i den mening som avses i artikel 3.1 i direktiv 2006/123. Direktivet kan emellertid i vart fall inte påverka resultatet av tillämpningen av mekanismen i artikel 3 i direktiv 2000/31 eller leda till att skyldigheterna enligt de nationella föreskrifterna i fråga åläggs en tjänsteleverantör som är etablerad i en annan medlemsstat.

206.

När bestämmelser ”strider mot” varandra, ska artikel 16 i direktiv 2006/123 nämligen lämna företräde åt artikel 3 i direktiv 2000/31. Om bestämmelserna inte ”strider mot” varandra, förutsatt att de två bestämmelserna kan konkurrera med varandra, kan den förstnämnda inte dölja det faktum att de nationella föreskrifterna i fråga inte uppfyller de materiella villkoren i den sistnämnda bestämmelsen.

207.

Tolkningsfrågorna avseende direktiv 2006/123 behöver alltså inte besvaras.

208.

Som anges ovan i punkt 129 avser tolkningsfrågorna om friheten att tillhandahålla tjänster såväl direktiven 2000/31 och 2006/123 som artikel 56 FEUF.

209.

Det räcker emellertid att tolka direktiven för att de nationella målen ska kunna avgöras mot bakgrund av unionsrätten. Alla nationella bestämmelser inom ett område som blivit föremål för fullständig harmonisering i unionsrätten ska nämligen bedömas mot bakgrund av harmoniseringsåtgärdens bestämmelser och inte mot bakgrund av de primärrättsliga bestämmelserna. ( 108 ) Eftersom dessa direktiv klargör principer som reglerar hur den inre marknad som inrättats genom primärrätten ska fungera, finns det ingen anledning att ägna sig åt den sistnämnda. Frågorna avseende artikel 56 FEUF behöver alltså inte besvaras för att de nationella målen ska kunna avgöras.

210.

Frågan kvarstår huruvida tillämpningsföreskrifter till förordning 2019/1150 ska behandlas annorlunda inom ramen för den mekanism som inrättats genom artikel 3 i direktiv 2000/31. Frågans bedömning är av dubbelt intresse.

211.

De nationella föreskrifter som är i fråga i mål C‑663/22 och, i förlängningen, i mål C‑665/22 utgör för det första inte tillämpningsföreskrifter till förordning 2019/1150, som jag anger ovan i den första delen. ( 109 ) För det fall domstolen inte delar mina överväganden i mål C‑665/22, vilket rör en leverantör som är etablerad i en medlemsstat, ska den hänskjutande domstolen emellertid avgöra huruvida den omständigheten att föreskrifterna inte är tillämpliga på en sådan leverantör inte påverkas av det faktum att de utgör tillämpningsföreskrifter till förordningen.

212.

Svaret på denna fråga kan för det andra visa sig användbart för den hänskjutande domstolen i andra mål som berörs av detta förslag till avgörande, i den mån de rör skyldigheten att skriva in sig i ROC och att betala en avgift.

213.

I artikel 1.3 i direktiv 2000/31 anges i detta avseende att direktivet kompletterar den unionsrätt som är tillämplig på informationssamhällets tjänster, utan att det påverkar nivån på skyddet av i synnerhet folkhälsan och konsumentintressena såsom de fastställs i unionsrättsakter och nationell lagstiftning för genomförande av dessa, ”i den mån detta inte begränsar friheten att tillhandahålla informationssamhällets tjänster”. Det framgår också av artikel 1.5 i förordning 2019/1150 att förordningen inte ska påverka tillämpningen av unionslagstiftningen, i synnerhet den unionslagstiftning som är tillämplig på området för elektronisk handel.

214.

Det är uppenbart att direktiv 2000/31 är tillämpligt på detta område. En tillämpningsföreskrift till förordning 2019/1150 ska alltså inte ges företräde framför den mekanism som föreskrivs i artikel 3 i direktivet. Den omständigheten att nationella föreskrifter har antagits i det uttalade syftet att säkerställa genomförandet av denna förordning kan följaktligen inte påverka det faktum att de inte är tillämpliga till följd av denna mekanism.

215.

Mot bakgrund av det ovan anförda bör svaret på tolkningsfrågorna i de förenade målen C‑662/22 och C‑667/22, de förenade målen C‑664/22 och C‑666/22 samt i mål C‑665/22, såsom de omformulerats ovan i punkt 138, bli, att artikel 3.2 och 3.4 i direktiv 2000/31 ska tolkas så, att den utgör hinder för generella och abstrakta nationella föreskrifter genom vilka en medlemsstat ålägger en leverantör av någon av informationssamhällets tjänster som är etablerad i en annan medlemsstat a) en skyldighet att skriva in sin i ett register, b) en skyldighet att lämna omfattande information om sin organisation, c) en skyldighet att lämna omfattande information om sin ekonomiska ställning och d) en skyldighet att betala en avgift samt föreskriver påföljder vid åsidosättande av dessa skyldigheter. Den omständigheten att dessa nationella föreskrifter har antagits i det angivna syftet att säkerställa genomförandet av förordning 2019/1150 påverkar inte det förhållandet att de inte är tillämpliga på en sådan tjänsteleverantör.

216.

Flera tolkningsfrågor i de nu aktuella målen avseende tjänsteleverantörer som är etablerade i sina respektive etableringsmedlemsstater rör de skyldigheter avseende förhandsanmälan som föreskrivs i direktiven 2000/31 och 2015/1535. ( 110 )

217.

Ur en pragmatisk synvinkel skulle en bedömning av dessa frågor vara överflödig om domstolen delade min uppfattning om tolkningen av direktiv 2000/31.

218.

De aktuella nationella föreskrifterna tycks nämligen medföra krav som omfattas av det samordnade området, i den mening som avses i direktiv 2000/31, och som begränsar den fria rörligheten för informationssamhällets tjänster. Mot bakgrund av detta direktiv kan de alltså inte tillämpas på tjänsteleverantörer som är etablerade i andra medlemsstater än den som har antagit dessa föreskrifter.

219.

De nationella föreskrifter som är i fråga i de nationella målen kan dessutom inte omfattas av artikel 3.4 i direktiv 2000/31 på grund av föreskrifternas generella och abstrakta karaktär. ( 111 ) Detta övervägande påverkar i vart fall inte konstaterandet ovan i punkt 217. En medlemsstat kan inte kringgå den mekanism som föreskrivs i artikel 3 i direktivet och införa krav som omfattas av det samordnade området genom generella och abstrakta föreskrifter.

220.

För fullständighetens skull, och för det fall domstolen inte delar min bedömning av direktiv 2000/31, ägnar jag mig ändå nedan åt de anmälningsskyldigheter som föreskrivs i detta direktiv och i direktiv 2015/1535.

221.

Om en medlemsstat inte uppfyller anmälningsskyldigheten enligt direktiv 2000/31 och direktiv 2015/1535 kan de berörda åtgärderna inte göras gällande mot enskilda. ( 112 )

222.

Ett åsidosättande av anmälningsskyldigheten enligt direktiv 2000/31 leder visserligen till att den nationella åtgärden inte kan göras gällande mot leverantörer som är etablerade i andra medlemsstater än i etableringsmedlemsstaten, medan åsidosättande av anmälningsskyldigheten enligt direktiv 2015/1535 leder till att åtgärden inte kan göras gällande mot leverantörer som är etablerade i någon medlemsstat. Alla mål i vilka den hänskjutande domstolen har ställt en fråga om anmälningsskyldigheten (utom mål C‑663/22) avser leverantörer som är etablerade i andra medlemsstater än Italien.

223.

Det finns ingenting som tyder på att de skyldigheter som är i fråga i de nationella målen har anmälts enligt direktiv 2000/31 eller direktiv 2015/1535.

224.

Den italienska regeringen har emellertid gjort gällande först att de nationella föreskrifterna i fråga inte utgör tekniska föreskrifter som ska anmälas enligt direktiv 2015/1535. Denna argumentation ger i de nu aktuella målen upphov till en ny fråga om omfattningen av anmälningsskyldigheten enligt direktiv 2000/31 respektive direktiv 2015/1535 och hur den ska avgränsas.

225.

Den italienska regeringen har vidare anfört att de nationella föreskrifterna i fråga inte omfattas av anmälningsskyldigheten, eftersom de utgör tillämpningsföreskrifter till förordning 2019/1150.

226.

Båda argumenten bör alltså bedömas, vilka rör räckvidden av anmälningsskyldigheten enligt direktiv 2000/31 respektive direktiv 2015/1535 och den eventuella betydelsen av förordning 2019/1150 för huruvida skyldigheten föreligger.

227.

Enligt artikel 3.4 b andra strecksatsen i direktiv 2000/31 ska den berörda medlemsstaten, innan åtgärderna vidtas och utan att det påverkar domstolsförfaranden, inbegripet förberedande förhandlingar och åtgärder som vidtas inom ramen för en brottsutredning, ha anmält till kommissionen och till den medlemsstat på vars territorium den berörde tjänsteleverantören är etablerad sin avsikt att vidta sådana åtgärder.

228.

Räckvidden av anmälningsskyldigheten enligt artikel 3.4 b i direktiv 2000/31 bestäms dels genom tillämpningsområdet för direktivet och det centrala begreppet i detta, det vill säga ”det samordnade området”, dels genom arten av de åtgärder genom vilka en medlemsstat får avvika från principen om friheten att tillhandahålla informationssamhällets tjänster.

229.

Det samordnade området, i den mening som avses i direktiv 2000/31, omfattar nämligen krav som är av allmän karaktär och krav som är särskilt utformade för leverantörer av informationssamhällets tjänster eller för sådana tjänster (artikel 2 h). En destinationsmedlemsstat får inte, med förbehåll för de undantag som föreskrivs i artikel 3.4 i direktivet, begränsa den fria rörligheten för dessa tjänster av skäl som omfattas av det samordnade området (artikel 3.2). Anmälningsskyldigheten enligt artikel 3.4 b i nämnda direktiv omfattar alltså endast åtgärder som omfattas av det samordnade området och som begränsar den fria rörligheten för informationssamhällets tjänster.

230.

Omfattningen av anmälningsskyldigheten avgörs också av vilket slags åtgärder som en medlemsstat kan använda sig av för att göra undantag från principen om fri rörlighet för informationssamhällets tjänster med ursprung i en medlemsstat. Det framgår av detta förslag till avgörande att generella och abstrakta åtgärder som avser en i allmänna ordalag beskriven kategori av bestämda tjänster bland informationssamhällets tjänster och som utan åtskillnad är tillämpliga på alla leverantörer av denna kategori av tjänster. inte kan kvalificeras som ”åtgärder” i den mening som avses i artikel 3.4 i direktiv 2000/31. ( 113 ) Härav följer, såsom framgår av domen Google Ireland m.fl. ( 114 ), att sådana nationella åtgärder inte omfattas av anmälningsskyldigheten i artikel 3.4 b andra strecksatsen i direktiv 2000/31. De aktuella nationella föreskrifterna är av sådan generell och abstrakt karaktär och förefaller vara tillämpliga utan åtskillnad på alla leverantörer av vissa kategorier av tjänster.

231.

Republiken Italien var följaktligen inte skyldig att anmäla de nationella föreskrifterna på grund av deras generella och abstrakta karaktär enligt artikel 3.4 b i direktiv 2000/31. Än viktigare är att föreskrifterna dessutom inte kan tillämpas på leverantörer av informationssamhällets tjänster som är etablerade i andra medlemsstater än den som har antagit dem. ( 115 ) Även om dessa nationella föreskrifter utgjorde tillämpningsföreskrifter till förordning 2019/1150, skulle den omständigheten inte kunna påverka det faktum att de inte är tillämpliga. ( 116 )

232.

Här skulle jag kunna avsluta min bedömning. Jag vill emellertid även granska frågan huruvida de nationella föreskrifterna borde ha anmälts enligt direktiv 2015/1535, i och med att den hänskjutande domstolens tolkningsfrågor även rör detta direktiv. Svaret på denna fråga påverkar inte slutsatsen att de nationella föreskrifterna inte kan göras gällande mot leverantörer av informationssamhällets tjänster som är etablerade i andra medlemsstater än den som har antagit dem.

233.

Anmälningsskyldigheten fastställs i artikel 5.1 i direktiv 2015/1535, där det i saken anges att en medlemsstat omedelbart ska överlämna alla utkast till tekniska föreskrifter till kommissionen.

234.

Begreppet ”teknisk föreskrift” står således i centrum för direktiv 2015/1535 och är avgörande för räckvidden av anmälningsskyldigheten enligt detta direktiv. Begreppet definieras i artikel 1.1 f i direktivet. För att en nationell lagstiftning som påverkar en av informationssamhällets tjänster ska kunna kvalificeras som en ”teknisk föreskrift” krävs enligt definitionen inte bara att den ska kvalificeras som en ”föreskrift för tjänster” i den mening som avses i artikel 1.1 e i samma direktiv, utan även vara rättsligt eller faktiskt tvingande vid bland annat tillhandahållandet av den berörda tjänsten eller dess användning i en medlemsstat eller en större del därav. ( 117 )

235.

En föreskrift för tjänster utgör, enligt artikel 1.1 e i direktiv 2015/1535, ett krav av allmän art rörande tillträde till och utövande av verksamhet med informationssamhällets tjänster, ”särskilt bestämmelser om dem som tillhandahåller tjänster, tjänster och tjänstemottagare, med undantag av föreskrifter som inte specifikt avser [sådana] tjänster”. ( 118 )

236.

De nationella föreskrifter som är i fråga i de nationella målen avser direkt onlinebaserade förmedlingstjänster och sökmotorer. Sådana tjänster utgör i högsta grad informationssamhällets tjänster. ( 119 )

237.

De nationella föreskrifterna i fråga innebär visserligen endast att redan befintliga skyldigheter utvidgas till att omfatta dessa två leverantörskategorier. Det finns emellertid ingen anledning att fråga sig huruvida leverantörerna av informationssamhällets tjänster omfattades av dessa skyldigheter innan man gjorde de ändringar som infördes genom dessa föreskrifter. Definitionen av begreppet ”föreskrift för tjänster” kräver nämligen inte att en nationell föreskrift uteslutande avser informationssamhällets tjänster. Det är tillräckligt att åtgärden i fråga direkt riktar sig till en sådan tjänst, även i vissa enstaka bestämmelser. ( 120 ) Så förhåller det sig i det nu aktuella fallet, såsom anges ovan i punkt 236.

238.

De aktuella nationella föreskrifterna utgör således ”föreskrifter för tjänster” i den mening som avses i direktiv 2015/1535. Det är för övrigt ostridigt att de är tvingande och därför ska betraktas som ”tekniska föreskrifter”. De borde därför ha anmälts enligt detta direktiv. I avsaknad av anmälan kan en enskild anföra att reglerna inte kan göras gällande gentemot den enskilde.

239.

Det återstår slutligen att avgöra huruvida de nationella föreskrifterna i fråga ändå kan göras gällande mot en enskild för det fall de skulle utgöra tillämpningsföreskrifter till förordning 2019/1150.

240.

I artikel 7.1 a i direktiv 2015/1535 anges visserligen att anmälningsskyldigheten inte gäller ”lagar och andra författningar i medlemsstaterna eller de frivilliga överenskommelser genom vilka medlemsstaterna … uppfyller de bindande unionsrättsakter som leder till att … föreskrifter för tjänster antas”.

241.

Undantaget i artikel 7.1 a i direktiv 2015/1535 omfattar nationella bestämmelser som kan anses ha antagits i syfte att anpassa en bindande rättsakt till unionsrätten. ( 121 ) När en unionsrättsakt ger medlemsstaterna ett stort manöverutrymme, kan nationella tillämpningsföreskrifter emellertid inte betecknas som nationella bestämmelser genom vilka medlemsstaten uppfyller en sådan bindande rättsakt. ( 122 )

242.

Artikel 15 i förordning 2019/1150 är den enda bestämmelsen i förordningen som innehåller närmare angivelser om medlemsstaternas handlingsutrymme. I artikeln anges att medlemsstaterna ska säkerställa att förordningen efterlevs på ett adekvat och ändamålsenligt sätt samt fastställa regler om tillämpliga (effektiva, proportionella och avskräckande) åtgärder vid överträdelse av denna förordning och säkerställa att de genomförs. Förordningen innehåller däremot ingen bestämmelse som ger någon anvisning om det handlingsutrymme som medlemsstaterna har vid insamlingen av uppgifter som är relevanta för genomförandet av förordningen.

243.

De aktuella nationella föreskrifterna omfattas således inte av undantaget i artikel 7.1 a i direktiv 2015/1535. De borde därmed ha anmälts enligt detta direktiv. I avsaknad av anmälan kan en enskild anföra att reglerna inte kan göras gällande gentemot den enskilde.

244.

Mot bakgrund av det ovan anförda föreslår jag att domstolen besvarar de tolkningsfrågor som ställts av Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (Regionala förvaltningsdomstolen i Lazio, Italien) på följande sätt: