1.

I det mål som ger upphov till denna begäran om förhandsavgörande har flera ekonomiska aktörer ifrågasatt förfrågningsunderlaget för en öppen anbudsinfordran för tilldelning av ett avtal avseende tillhandahållande av kollektivtrafik med buss. De anser att förfrågningsunderlaget inte ger dem ett tillräckligt skydd mot en eventuell ökning av vissa kostnader (för bränsle, löner och sociala avgifter) under avtalets tioåriga löptid.

2.

Den hänskjutande domstolen vill få klarhet i huruvida förordning (EG) nr 1370/2007 ( 2 ) tillåter ”ett ersättningssystem” enligt vilket den behöriga myndigheten inte regelbundet indexjusterar avtalspriset i förhållande till de kostnadsökningar som är förenade med tillhandahållandet av tjänsten och vilka ligger utanför anbudsgivarens kontroll.

3.

EU-domstolen har uttalat sig om den ersättning som gäller för allmän trafikplikt i fråga om transporter, ( 3 ) men har inte uttryckligen behandlat den fråga som nu har ställts till den.

4.

Skälen 27 och 34 är relevanta.

5.

I artikel 1 (”Syfte och tillämpningsområde”) föreskrivs följande i punkt 1:

”1. Syftet med denna förordning är att fastställa hur de behöriga myndigheterna, i enlighet med gemenskapslagstiftningen, kan ingripa på området för kollektivtrafik för att se till att det tillhandahålls tjänster av allmänt intresse som bland annat är tätare, säkrare, av bättre kvalitet eller billigare än vad den fria marknaden skulle kunna erbjuda.

I denna förordning fastställs därför på vilka villkor de behöriga myndigheterna, när de ålägger eller ingår avtal om allmän trafikplikt, ger kollektivtrafikföretagen ersättning för ådragna kostnader och/eller beviljar ensamrätt som motprestation för fullgörande av allmän trafikplikt.”

6.

I artikel 2a (”Specifikation av allmän trafikplikt”), punkt 2, föreskrivs följande:

”Specifikationerna för den allmänna trafikplikten och den dithörande ersättningen för den ekonomiska nettoeffekten av den allmänna trafikplikten ska medföra

7.

Artikel 3 (”Avtal om allmän trafik och allmänna bestämmelser”) har följande lydelse i punkt 1:

”När en behörig myndighet beslutar att bevilja ett företag som den själv valt ensamrätt och/eller någon typ av ersättning som motprestation för fullgörande av allmän trafikplikt ska detta ske inom ramen för ett avtal om allmän trafik.”

8.

I artikel 4 (”Obligatoriskt innehåll i avtal om allmän trafik och i allmänna bestämmelser”) föreskrivs följande i punkt 1:

”I avtal om allmän trafik och i allmänna bestämmelser ska

…”

9.

I artikel 6 (”Ersättning för allmän trafik”) föreskrivs följande i punkt 1:

”… all ersättning enligt en allmän bestämmelse eller enligt ett avtal om allmän trafik [ska] överensstämma med bestämmelserna i artikel 4.”

10.

Artiklarna 10.1, 10.3 och 11.1 i Sabiedriskā transporta pakalpojumu likums ( 4 ) är tillämpliga, liksom artiklarna 2.1 och 56 i Ministru kabineta 2015.gada 28.jūlija noteikumi Nr. 435 ”Kārtība, kādā nosaka un kompensē ar sabiedriskā transporta pakalpojumu sniegšanu saistītos zaudējumus un izdevumus un nosaka sabiedriskā transporta pakalpojuma tarifu”. ( 5 )

11.

Valsts SIA Autotransporta direkcija (nedan kallad den upphandlande myndigheten) inledde ett öppet anbudsförfarande ”för koncession av rätten att tillhandahålla kollektivtrafiktjänster för busstrafik inom det regionala vägnätet”. I förfarandet föreskrevs att ett offentligt avtal med en löptid på 10 år skulle ingås med tjänsteleverantörer som tillhandahåller kollektivtrafik. ( 6 )

12.

SIA Dobeles autobusu parks (nedan kallat Dobeles) och andra ekonomiska aktörer ( 7 ) ifrågasatte förfrågningsunderlaget på den grunden att det innehöll en rättsstridig ersättningsmekanism för kollektivtrafiktjänsterna. ( 8 ) De tillade närmare bestämt följande:

13.

Den 11 november 2019 fann Iepirkuma uzraudzības biroja Iesniegumu izskatīšanas komisija (avdelningen för överprövning vid upphandlingsmyndigheten) att sökandenas begäran om omprövning inte föranledde någon ändring.

14.

Var och en av sökandena överklagade till Administratīvā rajona tiesa (Förvaltningsdomstolen i första instans, Lettland), som ogillade överklagandena genom dom av den 29 maj 2019. Enligt denna domstol är staten, enligt förordning nr 1370/2007 och kommissionens riktlinjer för tolkningen av denna, ( 9 ) inte skyldig att fullt ut täcka alla kostnader för tjänsteleverantörer som tillhandahåller kollektivtrafik.

15.

Vissa av sökandena överklagade domen i första instans till Augstākā tiesa (Senāts) (Högsta domstolen, Lettland) och åberopade i huvudsak samma argument som i de föregående administrativa och rättsliga förfarandena.

16.

Mot bakgrund av de argument som parterna i målet har anfört har den hänskjutande domstolen ställt följande tolkningsfråga till EU-domstolen:

”Tillåter artiklarna 1.1 andra stycket, 2a.2 och 3.2 i … förordning nr 1370/2007 … ett ersättningssystem där den behöriga myndigheten inte är skyldig att ge den som tillhandahåller kollektivtrafik fullständig ersättning genom att avtalspriset (ersättningsbeloppet) regelbundet indexjusteras för varje ökning av de kostnader som hör samman med tillhandahållandet av tjänsten och som ligger utanför denna tjänsteleverantörs kontroll, vilket innebär att detta ersättningssystem inte helt undanröjer risken för att det för tjänsteleverantören uppstår förluster för vilka denne inte kan erhålla ersättning?”

17.

Begäran om förhandsavgörande inkom till EU-domstolens kansli den 22 juni 2022.

18.

Skriftliga yttranden har inkommit från sökandena, den cypriotiska och den lettiska regeringen samt från Europeiska kommissionen.

19.

Förhandling hölls den 8 juni 2023, vid vilken Dobeles, den upphandlande myndigheten, den cypriotiska och den lettiska regeringen samt kommissionen deltog.

20.

Den hänskjutande domstolen anser att förordning nr 1370/2007 är tillämplig i det nationella målet och har begärt tolkning av tre av dess bestämmelser:

21.

Tillämpningen av förordning nr 1370/2007 beror emellertid på beskaffenheten av det avtal vars förfrågningsunderlag är i fråga i målet. Följande gäller för denna förordning:

22.

Enligt artikel 5.1 i förordning nr 1370/2007 ska avtal om allmän trafik som princip tilldelas i enlighet med de bestämmelser som fastställs i denna förordning.

23.

Tjänsteavtal eller avtal om allmän trafik enligt definitionen i direktiven 2014/24 eller 2014/25 avseende kollektivtrafik med buss eller spårvagn ska emellertid tilldelas i enlighet med de förfaranden som fastställs i dessa direktiv när dessa avtal inte tilldelas i form av koncessionsavtal om tjänster.

24.

I avsaknad av klarhet på denna punkt diskuterades det aktuella avtalets karaktär vid förhandlingen. Dobeles, den upphandlande myndigheten och den lettiska regeringen var eniga om att det rörde sig om ett avtal om allmän trafik, i vilket anbudsgivaren endast tog på sig vissa risker, och inte ett koncessionsavtal. ( 14 )

25.

Det ankommer på den hänskjutande domstolen att avgöra huruvida denna uppfattning är riktig. I detta syfte ska den hänskjutande domstolen särskilt beakta överföringen av verksamhetsrisken för de tjänster som ska tilldelas.

26.

Samtliga parter är också överens om att det verkligen föreligger en allmän trafikplikt, vilket det omtvistade avtalet är avsett att uppfylla.

27.

Efter att ha undanröjt dessa oklarheter kommer jag att inrikta min bedömning på den rättsliga ram som förordning nr 1370/2007 erbjuder.

28.

I förordning nr 1370/2007 avses med ”allmän trafikplikt: krav som en behörig myndighet definierar eller fastställer för att sörja för kollektivtrafik av allmänt intresse som ett kollektivtrafikföretag inte skulle ha något eget kommersiellt intresse av att bedriva utan att få ersättning, eller åtminstone inte i samma omfattning eller på samma villkor”. ( 15 )

29.

Jag har i ett annat sammanhang ( 16 ) förklarat att i förordning nr 1370/2007 kopplas en motprestation till fullgörande av allmän trafikplikt när den är betungande för de berörda företagen. Denna motprestation tar formen av en ersättning eller ett beviljande av en ensamrätt. ( 17 )

30.

Begreppet ”ersättning för allmän trafik” knyter en förmån, särskilt ekonomisk, till fullgörandet av en allmän trafikplikt som innebär att tjänster tillhandahålls som saknar kommersiellt intresse.

31.

När allmän trafikplikt är kostsam, medför den därmed inte ekonomisk skada för de företager som ska uppfylla den och, i slutändan, till skada för själva tillhandahållandet av tjänsten. I sådana fall gäller att en ersättning som motprestation för en allmän trafikplikt ”måste … syfta till att säkerställa tillhandahållandet av tjänster som verkligen är tjänster av allmänt intresse i den mening som avses i fördraget”. ( 18 )

32.

I förordning nr 1370/2007 föreskrivs slutligen inte att kostnaderna för den allmänna trafikplikten endast ska bäras av transportföretagen. Om så vore fallet skulle sannolikt inte något transportföretag gå med på att tillhandahålla tjänsten, som saknar kommersiellt intresse i sig.

33.

Vid beräkningen av ersättningen (eller inrättandet av mekanismer och parametrar för detta) ( 19 ) ska den behöriga myndigheten sträva efter både ”att målen med politiken på kollektivtrafikområdet uppnås på ett kostnadseffektivt sätt” ( 20 ) och ”att tillhandahållandet av kollektivtrafiken understöds ekonomiskt i enlighet med de krav som fastställts i politiken på kollektivtrafikområdet på lång sikt”. ( 21 )

34.

I förordning nr 1370/2007 föreskrivs inte att ersättningen ska täcka hela nettokostnaden för den allmänna trafikplikten. I skäl 33 hänvisas till domen Altmark, varvid det erinras om att det, för att det ska uteslutas att en ersättning för allmän trafikplikt utgör en fördel i den mening som avses i artikel 92.1 i EG‑fördraget (nu artikel 107.1 FEUF) anges att ersättningen inte får ”överstiga vad som krävs för att täcka hela eller delar av de kostnader som har uppkommit i samband med skyldigheterna att tillhandahålla allmännyttiga tjänster”. ( 22 )

35.

På samma sätt föreskrivs i artikel 4.1 c i förordning nr 1370/2007 att det, såväl i avtal om allmän trafik som i de allmänna bestämmelserna, ska fastställas hur kostnaderna för att tillhandahålla tjänsten ska fördelas. Detta krav förutsätter att det inte finns någon skyldighet för den behöriga myndigheten att ersätta alla kostnader som företagen ådrar sig till följd av åtagandet av den allmänna trafikplikten.

36.

Ersättning för endast en del av kostnaderna för den allmänna trafikplikten medför en risk för företagen. Om en sådan ersättning är knuten till en allmän regel eller ett direkt tilldelat avtal, ska den behöriga myndigheten beakta den vid beräkningen av den rimliga vinsten för fullgörandet av den allmänna trafikplikten. ( 23 )

37.

Dessutom får den ersättning som är kopplad till sektorn för landbaserad kollektivtrafik inte vara alltför hög. Att förhindra överkompensation har två syften: dels undviks subventioner som utgör statligt stöd, dels leder det till förbättringar av tjänstens kvalitet och effektivitet.

38.

Till det sistnämnda målet hänvisas i skäl 27 och punkt 7 i bilagan ( 24 ) och, i en bredare formulering, i den ovannämnda artikel 2a.2 a i förordning nr 1370/2007, som införts genom förordning nr 2016/2338.

39.

Förordning nr 1370/2007 innehåller inga närmare uppgifter om hur man genom ersättningen kan främja en effektiv förvaltning av kollektivtrafiken: ( 25 ) De behöriga myndigheterna har ett visst utrymme för skönsmässig bedömning. ( 26 )

40.

Kommissionen varnar i sina riktlinjer för ersättningssystem som ”enbart täcker faktiska kostnader när de uppstår” (det vill säga i efterhand), eftersom det ger ”få incitament för transportföretaget att styra kostnader eller bli effektiva över tid”. ( 27 )

41.

Ur detta perspektiv kan en ersättning som är lägre än nettokostnaderna för den allmänna trafikplikten användas för att uppmuntra kollektivtrafikföretaget att effektivt förvalta tjänsten genom att uppmuntra det att minska de kostnader som det har kontroll över.

42.

I förarbetena till förordning 2016/2338 lades ändringsförslag fram för att förbjuda ersättning som är ”alltför låg” eller ”understig[er]a det belopp som krävs för att täcka den ekonomiska nettoeffekten på de kostnader och intäkter som följer av fullgörandet av trafikplikten”. ( 28 ) Rådet motsatte sig uttryckligen sådana ändringsförslag, eftersom de stred mot det allmänna synsättet ( 29 ) genom att de överförde alla risker på de upphandlande myndigheterna och inte gjorde det möjligt att införa incitament till effektivitet i förvaltningen av tjänsten. ( 30 )

43.

I artiklarna i förordning nr 1370/2007 nämns inte uttryckligen någon ”skälig”, ”rimlig” eller ”tillräcklig” ersättning. ( 31 ) Hänvisningen till dessa begrepp återfinns i ingressen och indirekt i bilagan.

44.

I den text som antogs år 2007 anges i skäl 27, efter erinran om att kompensationen inte får vara alltför hög, följande: ”En behörig myndighet som avser att tilldela ett avtal om allmän trafik utan konkurrensutsatt anbudsförfarande bör dessutom vara skyldig att följa detaljerade bestämmelser som säkerställer att ersättningsbeloppet är skäligt …”.

45.

I textens artikeldel finns även en farhåga för en underkompensation, även om den som sådan uteslutande tar sig uttryck i en hänvisning till bilagan, vad gäller den inverkan som fullgörandet av allmän trafikplikt kan ha på företagens övriga verksamhet eller på dess nät. ( 32 )

46.

I kommissionens riktlinjer erinras om att en ”skälig” ersättning krävs för att företagets egna medel inte urholkas på lång sikt inom ramen för allmän trafikplikt, vilket skulle förhindra ett effektivt fullgörande av företagets skyldigheter enligt avtalet eller upprätthållandet av kvalitetsnivån på tillhandahållandet av persontransporttjänster. ( 33 )

47.

Kommissionen tillägger att en oskälig ersättning även medför en risk för att antalet anbud som inkommer till följd av ett anbudsförfarande för tilldelning av ett avtal om allmän trafik minskar. ( 34 )

48.

I sitt förslag till ändring av förordning nr 1370/2007 klargjorde kommissionen behovet av att säkerställa kollektivtrafikens ekonomiska bärkraft. ( 35 )

49.

Denna avsikt framgår tydligt av den text som ändrats genom förordning 2016/2338. I artikel 2a.2 b i förordning nr 1370/2007 betonas att syftet med ersättningen ska vara ”att tillhandahållandet av kollektivtrafiken understöds ekonomiskt i enlighet med de krav som fastställts i politiken på kollektivtrafikområdet på lång sikt”.

50.

I skäl 11 i förordning 2016/2338 finns en koppling mellan ekonomisk hållbarhet och skyldigheten att ge ”rimlig” kompensation till kollektivtrafikföretag för fullgörandet av allmän trafikplikt.

51.

Bedömningen av huruvida ersättningen är skälig, i den mening som angetts, ingår i proportionalitetsbedömningen, ( 36 ) vilken ska göras av specifikationerna för den allmänna trafikplikten för tillhandahållande av kollektivtrafik enligt artikel 2a.1 i förordning nr 1370/2007.

52.

Ersättningen ska således göra det möjligt för det företag som ålagts den allmänna trafikplikten att fullgöra denna. Av ovan angivna skäl betyder detta inte att beloppet är identiskt med den ekonomiska nettokostnad som uppkommer vid fullgörandet av trafikplikten.

53.

Enligt artikel 4.1 i förordning nr 1370/2007 ska avtal om allmän trafik innehålla bestämmelser om hur kostnaderna för att tillhandahålla kollektivtrafik ska fördelas. ( 37 )

54.

Bland dessa kostnader räknas i bestämmelsen upp, utan att det är ämnat att vara uttömmande, kostnader för personal, energi, infrastrukturavgifter, underhåll och reparation av fordon avsedda för kollektivtrafik, rullande materiel och anläggningar som behövs för driften av persontrafiken samt fasta kostnader och rimlig avkastning på eget kapital.

55.

I de första förordningsförslagen angavs att leverantören som minimum ska bära ”kostnaderna för att tillhandahålla de tjänster som avtalet om allmänna tjänster avser, inbegripet bland annat kostnaderna för personal, energi samt underhåll och reparationer av fordon och vagnar”. ( 38 )

56.

Förordning nr 1370/2007 innehåller däremot inte något krav på att särskilda kostnader ska tillskrivas den ena eller den andra parten och följaktligen inte heller något krav på ersättning för särskilda kostnader. ( 39 ) Den behöriga myndigheten har flexibilitet i detta avseende. ( 40 )

57.

Ersättning för allmän trafikplikt i den mening som avses i förordning nr 1370/2007 är sådan ersättning som till sitt belopp inte ger någon ekonomisk fördel som kan kvalificeras som statligt stöd. Detta belopp ska dessutom återspegla en balans mellan målen om en effektiv förvaltning av kollektivtrafiken och den ekonomiska bärkraften i tillhandahållandet av denna på lång sikt.

58.

En ersättning som är lägre än nettokostnaden för att fullgöra den allmänna trafikplikten strider inte mot förordning nr 1370/2007. Överföringen av riskerna till tjänsteleverantören strider inte i sig mot denna förordning.

59.

Den behöriga myndigheten har ett stort utrymme för skönsmässig bedömning när den fattar beslut om vilka poster som ska ersättas eller inte, och följaktligen vad gäller de faktiska risker som tjänsteföretaget ska bära.

60.

Vid förhandlingen var frågan vilken inverkan den omständigheten, att tilldelningen av avtalet hade föregåtts av ett konkurrensutsatt anbudsförfarande (såsom var fallet i förevarande mål), kunde ha på ersättningen.

61.

För att ålägga allmän trafikplikt är det enligt förordning nr 1370/2007 möjligt att använda sig av två typer av rättsliga instrument: avtal om allmän trafik och allmänna bestämmelser. ( 41 ) De förstnämnda ska i princip väljas när kompensation föreskrivs. ( 42 ) Undantagsvis, när det gäller skyldigheten avseende högstapriser, är ett ensidigt införande genom allmänna bestämmelser möjligt. ( 43 )

62.

De upphandlande myndigheterna har enligt artikel 5 i förordning nr 1370/2007 möjlighet att använda sig av direkttilldelning (till ett internt företag eller, på vissa villkor, till en tredje part) eller ett konkurrensutsatt anbudsförfarande. Detaljnivån i bestämmelserna i förordning nr 1370/2007 om metoden för att beräkna motprestationen varierar beroende på hur tilldelningen sker.

63.

Texten innehåller vissa gemensamma riktlinjer. I artikel 6.1, som avser ”ersättning för allmän trafik”, föreskrivs i första meningen, att sådan ersättning ska överensstämma med bestämmelserna i artikel 4 i förordning nr 1370/2007. ( 44 )

64.

Vad gäller metoden för att beräkna den ersättning som är knuten till en allmän trafikplikt, anges detta i förordning nr 1370/2007 endast om denna föreskrivs genom en allmän bestämmelse eller inom ramen för ett avtal som tilldelas direkt.

65.

Med andra ord finns det i förordning nr 1370/2007 inte några särskilda regler som är tillämpliga på metoden för beräkning av ersättningen när tilldelningen av avtalet sker inom ramen för ett anbudsförfarande. Enligt min mening beror denna avsaknad på att lagstiftaren har förlitat sig på att konkurrensförfarandena är bäst lämpade att i sig uppnå en balans mellan de föreliggande intressena.

66.

I denna typ av förfaranden står det de upphandlande myndigheterna fritt att i förfrågningsunderlagen ta med eller inte ta med metoder för prisjustering i form av indexeringsformler eller liknande. Såsom domstolen ( 45 ) har slagit fast i fråga om nationella bestämmelser i vilka det inte föreskrivs någon regelbunden justering av upphandlingspriserna efter tilldelningen av avtalet, utgör unionsrätten ( 46 ) inte hinder för dessa bestämmelser.

67.

I avsnitt 2.4.1 i kommissionens riktlinjer anges hur ”ett konkurrensutsatt anbudsförfarande som är öppet och följer principerna om insyn och icke-diskriminering i den mening som avses i artikel 5.3 [i förordning nr 1370/2007] leder till att den ersättning som de behöriga myndigheterna måste betala till tjänsteleverantören för att erhålla den nivå av allmän trafik som föreskrivs i anbudet blir så låg som möjligt, vilket förhindrar alltför höga ersättningar. I så fall behöver de detaljerade reglerna om ersättningar som fastställs i bilagan inte tillämpas.”

68.

Konkurrensutsatta anbudsförfaranden ska i linje med detta anses som lämpliga metoder för tilldelning av avtal om allmän trafik till en ekonomisk aktör som har förmåga att tillhandahålla detta på bästa möjliga villkor avseende kvalitet och pris. I detta sammanhang är det mindre nödvändigt att tillsynsmyndigheten ingriper.

69.

Kommissionens riktlinjer stöder denna uppfattning: samspelet mellan marknadskrafterna gör det möjligt att fastställa den begränsade ersättningen till ett minimum, ( 47 ) så att den upphandlande myndigheten eller enheten kan välja det anbud som utgör den lägsta kostnaden för det allmänna (eller det anbud som är det mest effektiva alternativet i fråga om pris och kvalitet). ( 48 )

70.

I förordning nr 1370/2007 är övertygelsen om att ett konkurrensutsatt förfarande möjliggör en automatisk justering av motprestationen inte enbart kopplad till kravet att ersättningen inte får vara alltför hög. Det konkurrensutsatta anbudsförfarandet framställs dessutom som lämpligt för att uppnå en rimlig ersättning för att säkerställa en långsiktig ekonomisk hållbarhet för kollektivtrafiken, i enlighet med de krav som uppställs i kollektivtrafikpolitiken. ( 49 )

71.

Det ovan anförda bygger emellertid på antagandet att utformningen av anbudsinfordran möjliggör en verklig och effektiv konkurrens, såväl med avseende på förfarandet som med avseende på avtalets innehåll.

72.

Med tillgång till denna information kan aktörerna välja om de vill delta i anbudsförfarandet eller inte. Om de gör det kan de vid utarbetandet av sina anbud inkludera priset för alla relevanta faktorer. ( 52 )

73.

Ersättningens storlek – eller den mekanism och de parametrar som används för att fastställa den – hör utan tvekan till dessa relevanta faktorer. Om den beräknas alltför lågt kan den avskräcka eller begränsa antalet potentiella anbudsgivare, stick i stäv med artikel 5.3 i förordning nr 1370/2007. ( 53 )

74.

Den upphandlande myndigheten måste därför undvika att i förfrågningsunderlaget införa ersättningsparametrar som, genom att utan objektiv motivering göra den allmänna trafikplikten alltför betungande för potentiella leverantörer, avskräcker dem från att delta i anbudsförfarandet. Om så sker uppfyller förfarandet inte sitt grundläggande syfte att göra det möjligt att välja det mest fördelaktiga anbudet (med hänsyn till fullgörandet av den allmänna trafikplikten).

75.

För att avgöra om det föreligger en obalans, och om en sådan är motiverad eller inte, krävs en prövning från fall till fall mot bakgrund av de mål som eftersträvas med kompensationen i förordning nr 1370/2007.

76.

Den hänskjutande domstolen återger i beslutet om hänskjutande argument för och emot sökandenas anspråk. Bland de första anges följande:

77.

Enligt den hänskjutande domstolen omfattar motargumenten bland annat följande:

78.

För egen del anser jag, i linje med vad som anförts ovan, att de behöriga myndigheterna inte är skyldiga att till förmån för den som tillhandahåller kollektivtrafik inrätta mekanismer för en fullständig indexering av de kostnader som ligger till grund för det avtalade priset.

79.

Enligt förordning nr 1370/2007 krävs det inte att avtalet om tillhandahållande av tjänster innehåller fullständiga indexeringsklausuler som fungerar som en ”försäkring” mot ökningar av bränslekostnaderna, lönerna eller de sociala avgifterna. Den upphandlande myndigheten kan, inom ramen för sitt utrymme för skönsmässig bedömning, överväga en sådan indexering som görs delvis, endast för vissa perioder och under förutsättning att kostnadsökningarna överskrider ett visst tak. ( 55 )

80.

Det finns, återigen, ingen skyldighet att säkerställa full ersättning för alla ökade kostnader för tillhandahållandet av tjänsten. En nationell ordning för avtal om allmän trafik som tilldelas genom öppet anbudsförfarande, som till skillnad från den ordning som tidigare gällde i Lettland ( 56 ) inte helt eliminerar risken för att tjänsteleverantören ådrar sig förluster, är följaktligen förenlig med förordning nr 1370/2007.

81.

Det är inte uteslutet att det inom ramen för denna modell uppkommer situationer där näringsidkaren får bära risker. Modellen är emellertid, vid en abstrakt bedömning, förenlig med förordning nr 1370/2007, som tillåter en ersättning som inte är total, under förutsättning att den fungerar som ett effektivitetsincitament.

82.

På frågan om en sådan modell tvingar anbudsgivarna att ta en alltför stor risk när de fastställer priset på tjänsten är det första svaret att det inte är obligatoriskt att delta i anbudsförfarandet och att de sökande måste överväga om de har ett intresse av att delta i anbudsförfarandet eller inte. ( 57 )

83.

För det andra, som jag förklarade ovan, utformar anbudsgivarna, med tillräcklig information, sina anbud mot bakgrund av alla relevanta faktorer, inklusive en framtida ökning av kostnaderna för tjänsten och den motsvarande riskpremien. De ska för en viss period göra en prognos över de kostnader som påverkar priset på tjänsten, inbegripet de kostnader vars utveckling (uppåt eller nedåt) de inte har något inflytande över.

84.

En sådan bedömning av framtida kostnader kommer oundvikligen också att omfatta kostnader vars ökning inte beror på företagen, det vill säga kostnader som inte är direkt kopplade till ”transportföretagets operativa effektivitet”. ( 58 ) Jag upprepar dock att förordning nr 1370/2007 inte innehåller något krav på ersättning för exakta kostnader. Om ersättningen till följd av dessa höjningar blir lägre än de kostnader som företaget beräknat, måste företaget göra besparingar på andra poster som den har inflytande över.

85.

Dessa överväganden utgör inte hinder för den hänskjutande domstolen att, mot bakgrund av villkoren i förfrågningsunderlaget (och de ekonomiska beräkningar som ligger till grund för dessa), bedöma deras eventuella avskräckande effekt inom ramen för anbudsförfarandet i dess helhet. ( 59 ) Dess analys kan leda till bedömningen att ersättningen för den allmänna trafikplikten, på grund av dess uppenbara otillräcklighet, minskar tillgången till eller kvaliteten på tjänsten till orimliga nivåer eller på ett konstlat sätt begränsar antalet anbudsgivare.

86.

EU-domstolen får inte träda i den hänskjutande domstolens ställe vid bedömningen av huruvida innehållet i det aktuella förfrågningsunderlaget var bristfälligt i dessa avseenden och därför inte gjorde det möjligt att välja det mest fördelaktiga anbudet. Allt tyder på att så inte var fallet i förevarande fall (det fanns i själva verket flera budgivare som fritt formulerade sina anbud), men jag upprepar att detta är något som endast den nationella domstolen har möjlighet att avgöra.

87.

Mot bakgrund av vad som anförts ovan föreslår jag att Augstākā tiesa (Senāts) (Högsta domstolen, Lettland) ska ges följande svar:

Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1370/2007 av den 23 oktober 2007 om kollektivtrafik på järnväg och väg och om upphävande av rådets förordning (EEG) nr 1191/69 och (EEG) nr 1107/70, i dess lydelse enligt Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2016/2338 av den 14 december 2016,

ska tolkas så,

att den tillåter att det, i förfrågningsunderlaget för upphandlingen, genom ett öppet anbudsförfarande, av ett avtal avseende kollektivtrafik med buss, inte ingår någon klausul om regelbunden indexjustering av samtliga kostnader, inbegripet de kostnader som ligger utanför den tjänsteleverantörens kontroll, som motprestation för den allmänna trafikplikt som utgör föremålet för det avtalet.