Mål T‑33/21

Rumänien

mot

Europeiska kommissionen

Tribunalens dom (fjärde avdelningen) av den 18 januari 2023

”EGFJ och Ejflu – Utgifter som undantagits från finansiering – Utgifter som betalats av Rumänien – Nationellt program för landsbygdsutveckling 2007–2013 – Metoder för beräkning av stödsatser för delåtgärd 1a i åtgärd 215 – Stöd för slaktsvins och gyltors välbefinnande – Minst 10 procents ökning av det tillgängliga utrymmet per djur – Motiveringsskyldighet – Berättigade förväntningar – Rättssäkerhet – Rättslig kvalificering av de faktiska omständigheterna – Artikel 12.6 och 12.7 i delegerad förordning (EU) nr 907/2014 – Riktlinjer för beräkning av finansiella korrigeringar inom ramen för förfarandena för överensstämmelse och avslutande av räkenskaperna”

Unionsrätt – Principer – Skydd för berättigade förväntningar – Villkor – Tydliga försäkringar som lämnats av förvaltningen – Begrepp – Godkännande av ett nationellt program efter en diskussion mellan de nationella myndigheterna och kommissionen om metoden för beräkning av kompensationsstödsatser – Inbegripande – Den berörda medlemsstatens berättigade förväntningar består över tid

(se punkterna 69–71, 81–86, 88, 95, 101, 102 och 111–115)
Jordbruk – Finansiering genom EGFJ och Ejflu – Avslutande av räkenskaperna – Beslut att inte finansiera utgifter som är följden av en oriktig tillämpning av unionsbestämmelser – Schablonkorrigering med 25 procent av utgifterna – Villkor – Omfattande oriktigheter och försummelser i det förebyggandet arbetet mot oriktigheter och bedrägerier – Tillämpning av en beräkningsmetod och av dess ekonomiska resultat som kommissionen tidigare har godkänt efter en särskild förhandling – Undantagande

(Europaparlamentets och rådets förordning nr 1306/2013, artikel 52; kommissionens förordning nr 907/2014, artikel 12.6 och 12.7)

(se punkterna 127, 128, 130, 132–135, 138 och 142–148)

Sammanfattning

I juli 2008 godkände Europeiska kommissionen Rumäniens nationella program för landsbygdsutveckling för perioden 2007–2013 (nedan kallat landsbygdsprogrammet 2007–2013). Till följd av en begäran om översyn från de rumänska myndigheterna godkände kommissionen år 2012 en ändring av landsbygdsprogrammet 2007–2013. ( 1 ) Vid denna ändring infördes bland annat åtgärd 215 – Stöd för djurens välbefinnande (nedan kallad åtgärd 215). Åtgärden omfattade flera underåtgärder genom vilka infördes kompensationsstöd för jordbrukare, uppfödare av fjäderfä och svin, som frivilligt åtog sig att genomföra vissa djurskyddsnormer.

Vid en revision i Rumänien år 2015 konstaterade Europeiska revisionsrätten felaktigheter i fråga om utbetalningar som hade verkställts med tillämpning av åtgärd 215. En av de delåtgärder i åtgärd 215 som berördes av revisionsrättens konstateranden var delåtgärd 1a: slaktsvin, gyltor och suggor – Minst 10 procents ökning av tillgängligt utrymme per djur (enbart i fråga om slaktsvin och gyltor) (nedan kallad den omtvistade delåtgärden).

Efter en första förvaltningsrevision avseende åtgärd 215 för regleringsåren 2014–2016 och i slutet av det efterföljande förfarandet beslutade kommissionen 2018 att tillämpa en finansiell schablonkorrigering på 25 procent på Rumänien för regleringsåren 2015 och 2016, på grund av att stödbeloppet hade överskattats för de utbetalningar som verkställts enligt den omtvistade delåtgärden. ( 2 ) Rumäniens talan om delvis ogiltigförklaring av detta beslut avvisades på grund av att den inkommit för sent.

Sedan räkenskapsåret 2016 hade avslutats genomförde kommissionen ytterligare en revision som avsåg regleringsåren 2017–2019, vid vilken samma fel som i den första revisionen påtalades. Kommissionen konstaterade bland annat att artikel 40.3 i förordning nr 1698/2005 ( 3 ) hade åsidosatts.

Genom det angripna beslutet ( 4 ) tillämpade kommissionen en finansiell schablonkorrigering på Rumänien vilken innebar att 25 procent av de utgifter som denna medlemsstat hade betalat inom ramen för Europeiska jordbruksfonden för landsbygdsutveckling (Ejflu), motsvarande ett belopp på 18717475,08 euro, skulle undantas från unionsfinansiering på grund av överskattningen av storleken på de kompensationsbetalningar som verkställts i den omtvistade delåtgärden under regleringsåren 2017–2019.

Rumäniens talan mot detta beslut bifalls av tribunalen.

Tribunalen gör i detta mål några förtydliganden om tillämpningen av principen om skydd för berättigade förväntningar i ett sammanhang som rör unionens finansiering av utgifter som medlemsstaterna betalat på jordbruksområdet.

Tribunalens bedömning

När det först gäller berättigade förväntningar konstaterar tribunalen att kommissionen när den antog det angripna beslutet inte iakttog principen om skydd för berättigade förväntningar ( 5 ) och följaktligen inte heller rättssäkerhetsprincipen, som principen om skydd för berättigade förväntningar har sitt ursprung i.

Tribunalen konstaterar för det första att kommissionen då den godkände ändringen av landsbygdsprogrammet 2007–2013 hade tillgång till uppgifter som gjorde det möjligt för den att avgöra huruvida den omtvistade delåtgärden och de metoder som användes för att beräkna stödsatserna i åtgärden var i överensstämmelse med förordning nr 1698/2005. Diskussionerna mellan de rumänska myndigheterna och kommissionen före godkännandet rörde inte minst beräkningsmetoderna för kompensationsstöden i den omtvistade delåtgärden, och kommissionen fick ta del av såväl slutresultatet som den metod som används för beräkningen av detta resultat. Detta godkännande utgjorde följaktligen kommissionens ”upplysta” samtycke till genomförandet av den omtvistade delåtgärden.

Diskussionerna och de handlingar som utbyttes under diskussionerna ger stöd för att kommissionen kan anses ha lämnat tydliga uppgifter när den godkände ändringen av landsbygdsprogrammet 2007–2013. Dessa uppgifter var dessutom ovillkorliga och samstämmiga.

Kommissionen gav alltså upphov till berättigade förväntningar hos de rumänska myndigheterna om att kompensationsstödsatserna i den omtvistade delåtgärden var i överensstämmelse med unionsbestämmelserna och att nämnda stöd följaktligen omfattades av unionsfinansieringen.

För det tredje var de rumänska myndigheternas förväntningar fortfarande berättigade, även efter revisionsrättens konstateranden. De rumänska myndigheter handlade nämligen med den omsorg som krävdes för att klargöra situationen så snabbt som möjligt och finna ett juridiskt genomförbart alternativ. De förklarade flera gånger att det objektivt sett var omöjligt att ändra landsbygdsprogrammet 2007–2013 och efterfrågade kommissionen stöd för att finna en lösning.

Med hänsyn till att beräkningsmetoderna för stödsatserna i den omtvistade delåtgärden och det ekonomiska resultatet av dessa hade varit föremål för en särskild förhandling med kommissionen och kommissionen uttryckligen hade godtagit dem och ansett dem vara i överensstämmelse med förordning nr 1698/2005, kunde revisionsrättens konstateranden inte omedelbart leda till att beräkningsmetoderna och deras resultat förlorade sin giltighet och att Rumänien därmed förlorade sina berättigade förväntningar.

Eftersom Rumäniens berättigade förväntningar om att kompensationsstödsatserna i den omtvistade delåtgärden skulle iakttas så länge stödmottagarnas åtaganden varade fortfarande kvarstod efter revisionsrättens konstateranden, åsidosatte kommissionen alltså dessa förväntningar när den antog det angripna beslutet.

Denna slutsats påverkas inte av argumentet att Rumänien hade kunnat finna ett sätt att sätta ned kompensationsstödsatserna. På grund av de åtaganden som stödmottagarna undertecknat inom ramen för åtgärd 215, vilka utgjorde avtal, och på grund av att fristen för att föreslå en ändring av landsbygdsprogrammet 2007–2013 hade löpt ut, kunde de rumänska myndigheterna inte tillämpa kompensationsstöd som inte motsvarade den nivå som angavs i faktabladet till åtgärd 215 i landsbygdsprogrammet 2007–2013. Den omständigheten att Rumänien kan ha möjlighet att minska utbetalningarna och därmed sina förluster till följd av att jordbruksfonderna inte bekostade dessa utgifter innebär inte att Rumänien inte med framgång kan grunda sig på sina berättigade förväntningar om att kompensationsstödsatserna i den omtvistade delåtgärden, som fastställts i landsbygdsprogrammet 2007–2013, skulle iakttas. Att Rumänien skulle tvingas inleda förfaranden för att ändra avtalen och hantera eventuella domstolsförfaranden till följd av detta skulle för övrigt vara just sådana negativa följder som ett åsidosättande av principen om skydd för Rumäniens berättigade förväntningar kan leda till.

När det sedan gäller beslutet att påföra Rumänien en finansiell schablonkorrigering slår tribunalen fast att kommissionen gjorde en felaktig rättslig kvalificering när den grundade sig på artikel 12.7 c i delegerad förordning nr 907/2014, ( 6 ) jämförd med kommissionens riktlinjer för beräkning av finansiella korrigeringar, ( 7 ) för att motivera tillämpningen av en korrigeringssats på 25 procent.

I den mån kommissionens antagande att det fanns risk för ekonomisk skada för unionen grundade sig på förekomsten av allvarliga oriktigheter och försummelser som de rumänska myndigheterna gjort sig skyldiga till genom en systematisk tillämpning av överskattade stödsatser som föranledde, ska det i det nu aktuella fallet uteslutas både att de påstådda oriktigheterna och försummelserna förekommit och att de varit allvarliga och systematiska.

Först och främst är den rättsliga kvalificeringen av beräkningsmetoden för den omtvistade delåtgärden och dess ekonomiska resultat som ”generella oriktigheter” och som ”omfattande … försummelser i det förebyggande arbetet mot oriktigheter och bedrägerier” inte korrekt.

Den omständigheten att man systematiskt avstod från åtgärder för att sätta ned eller till och med innehålla kompensationsbetalningarna kan vidare inte likställas med en ”generell oriktighet” i det nu aktuella fallet.

Slutligen kan de rumänska myndigheternas och de berörda stödmottagarnas agerande inte likställas med ”omfattande” försummelser i det förebyggande arbetet mot oriktigheter och bedrägerier. I det nu aktuella fallet är det inte möjligt att fastställa att det förekommit några oriktigheter eller bedrägerier, eftersom de rumänska myndigheterna hade berättigade förväntningar om att den beräkningsmetod som man diskuterade med kommissionen uppfyllde gällande regler.

( 1 ) Genom kommissionens genomförandebeslut C(2012) 3529 final av den 25 maj 2012.

( 2 ) Genom kommissionens genomförandebeslut (EU) 2018/873 av den 13 juni 2018 om undantagande från unionsfinansiering av vissa utgifter som betalats av medlemsstaterna inom ramen för Europeiska garantifonden för jordbruket (EGFJ) och inom ramen för Europeiska jordbruksfonden för landsbygdsutveckling (Ejflu) (EUT L 152, 2018, s. 29).

( 3 ) Rådets förordning (EG) nr 1698/2005 av den 20 september 2005 om stöd för landsbygdsutveckling från Europeiska jordbruksfonden för landsbygdsutveckling (EJFLU) (EUT L 277, 2005, s. 1) Enligt artikel 40.3 i förordningen ska stöd för djurens välbefinnande ”beviljas på årsbasis, och de skall täcka extrakostnader och inkomstbortfall till följd av åtaganden som gjorts. Vid behov får de även täcka transaktionskostnader.”

( 4 ) Beslut (EU) 2020/1734 av den 18 november 2020 om undantagande från EU-finansiering av vissa betalningar som verkställts av medlemsstaterna inom ramen för Europeiska garantifonden för jordbruket (EGFJ) och inom ramen för Europeiska jordbruksfonden för landsbygdsutveckling (Ejflu) (EUT L 390, 2020, s. 10), i den del det undantar vissa utgifter som betalats av Rumänien för regleringsåren 2017–2019, motsvarande 18717475,08 euro (nedan kallat det angripna beslutet).

( 5 ) Principen om skydd för berättigade förväntningar innebär att rätten att göra anspråk på skydd för denna princip tillkommer varje person hos vilken en unionsinstitution, genom att ge tydliga försäkringar, har väckt grundade förhoppningar. Tydliga, ovillkorliga och samstämmiga uppgifter utgör, oavsett i vilken form de har lämnats, sådana försäkringar. Se, för ett liknande resonemang, dom av den 13 september 2017, Pappalardo m.fl./kommissionen (C‑350/16 P, EU:C:2017:672, punkt 39 och där angiven rättspraxis).

( 6 ) Delegerad förordning (EU) nr 907/2014 av den 11 mars 2014 om komplettering av Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 1306/2013 vad gäller utbetalande organ och andra organ, ekonomisk förvaltning, avslutande av räkenskaper, säkerheter och användning av euron (EUT L 255, 2014, s. 18). Enligt artikel 12.7 c i denna förordning är en av de omständigheter som visar på allvarliga brister eller risk för ekonomisk förlust för unionen, det fallet att det finns tecken på omfattande fel och försummelser i det förebyggande arbetet mot oriktigheter och bedrägerier.

( 7 ) Riktlinjer för beräkning av finansiella korrigeringar i samband med förfaranden för kontroll av överensstämmelse och avslutande av räkenskaper, såsom de framgår av kommissionens meddelande C(2015) 3675 final av den 8 juni 2015. I punkt 3.2.5 i riktlinjerna anges följande: ”Om tillämpningen av medlemsstaternas kontrollsystem är obefintlig eller hyser allvarliga brister och det finns tecken på omfattande fel och försummelser i det förebyggande arbetet mot oriktigheter och bedrägerier, är en korrigering på 25 % motiverad eftersom det rimligtvis kan antas att möjligheten att utan påföljd inlämna oriktiga betalningsanspråk ger upphov till omfattande ekonomiska förluster för unionens budget.”