–

Belgisch-Luxemburgse vereniging van de industrie van plantenbescherming VZW (Belplant), tidigare Belgische Vereniging van de Industrie van Plantenbeschermingsmiddelen VZW (Phytofar), genom B. Deltour, advocaat,

–

Vlaams Gewest, genom E. Cloots, T. Roes och J. Roets, advocaten,

–

Europeiska kommissionen, av F. Castilla Contreras, M. Escobar Gómez och M. ter Haar, samtliga i egenskap av ombud,

1

Begäran om förhandsavgörande avser tolkningen av artiklarna 1.1 och 5.1 i Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2015/1535 av den 9 september 2015 om ett informationsförfarande beträffande tekniska föreskrifter och beträffande föreskrifter för informationssamhällets tjänster (EUT L 241, 2015, s. 1).

2

Begäran har framställts i ett mål mellan Belgisch-Luxemburgse vereniging van de industrie van plantenbescherming VZW (Belplant) (belgisk-luxemburgska industrisammanslutningen för växtskydd (ideell förening)), tidigare Belgische Vereniging van de Industrie van Plantenbeschermingsmiddelen VZW (Phytofar) (belgiska sammanslutningen för växtskyddsmedelsindustrin ASBL) (nedan kallad Belplant), å ena sidan, och Vlaams Gewest (Flandern, Belgien), angående giltigheten av ett beslut av den flamländska regeringen om förbud mot att icke yrkesmässiga användare använder bekämpningsmedel som innehåller glyfosat på mark för privat bruk som är belägen i regionen Flandern.

3

I skälen 2, 3, 7 och 11 i direktiv 2015/1535 anges följande:

…

…

4

Artikel 1.1 b–f i detta direktiv har följande lydelse:

”I detta direktiv gäller följande definitioner:

…

…

5

I artikel 5.1 i detta direktiv föreskrivs följande:

”Om inte annat följer av artikel 7 ska medlemsstaterna omedelbart till kommissionen överlämna alla utkast till tekniska föreskrifter, såvida inte föreskriften utgör endast en överföring av den fullständiga texten till en internationell eller europeisk standard, då det är tillräckligt med information om den aktuella standarden. De ska också till kommissionen redovisa skälen till varför det är nödvändigt att utfärda en sådan teknisk föreskrift, om dessa skäl inte redan framgår av utkastet.

I förekommande fall ska medlemsstaterna, om detta inte redan skett vid ett tidigare tillfälle, samtidigt överlämna texterna till grundläggande lagar eller andra föreskrifter av väsentlig eller direkt betydelse till kommissionen, om kännedom om sådana texter är nödvändig för att bedöma verkningarna av utkastet till teknisk föreskrift.

…

Om avsikten med utkastet till teknisk föreskrift framför allt är att begränsa avsättningen eller användningen av ett kemiskt ämne, ett preparat eller en produkt, av hänsyn till folkhälsan eller av konsument- eller miljöskyddshänsyn, ska medlemsstaterna också överlämna antingen en sammanfattning av eller hänvisningar till alla relevanta uppgifter om ämnet, preparatet eller produkten i fråga och om kända och tillgängliga ersättningsprodukter, om sådana uppgifter finns tillgängliga, och ange vilka effekter åtgärden förväntas ha på folkhälsan och konsument- och miljöskyddet. Samtidigt ska en riskanalys lämnas in som utförts i enlighet med de principer som fastställs i den tillämpliga delen av avsnitt II.3 i bilaga XV till Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1907/2006 [av den 18 december 2006 om registrering, utvärdering, godkännande och begränsning av kemikalier (Reach), inrättande av en europeisk kemikaliemyndighet, ändring av direktiv 1999/45/EG och upphävande av rådets förordning (EEG) nr 793/93 och kommissionens förordning (EG) nr 1488/94 samt rådets direktiv 76/769/EEG och kommissionens direktiv 91/155/EEG, 93/67/EEG, 93/105/EG och 2000/21/EG (EUT L 396, 2006, s. 1)].

…”

6

I artikel 6 i decreet houdende duurzaam gebruik van pesticiden in het Vlaamse Gewest (dekret om hållbar användning av bekämpningsmedel i regionen Flandern) av den 8 februari 2013 (Belgisch Staatsblad, 22 mars 2013, s. 11685), i den lydelse som var tillämplig vid tidpunkten för omständigheterna i det nationella målet, föreskrivs följande:

”Användningen av bekämpningsmedel får regleras genom förbud eller begränsningar av användningen av bekämpningsmedel. För detta ändamål kan en åtskillnad göras beroende på typ av verksamt ämne, mark i specifika områden, verksamhet eller målgrupp.

Den flamländska regeringen antar närmare bestämmelser i detta avseende.”

7

Den flamländska regeringen genomförde dekretet av den 8 februari 2013 om hållbar användning av bekämpningsmedel i regionen Flandern genom besluit houdende nadere regels inzake duurzaam gebruik van pesticiden in het Vlaamse Gewest voor niet-land- en tuinbouwactiviteiten en de opmaak van het Vlaams Actieplan Duurzaam Pesticidengebruik (förordning om närmare bestämmelser för hållbar användning av bekämpningsmedel i regionen Flandern för andra verksamheter än jordbruks- och trädgårdsverksamheter och upprättande av den flamländska handlingsplanen för hållbar användning av bekämpningsmedel) av den 15 mars 2013 (Belgisch Staatsblad, 18 april 2013, s. 23751) (nedan kallad förordningen av den 15 mars 2013).

8

I ingressen till besluit van de Vlaamse Regering tot wijziging van het besluit van de Vlaamse Regering van 15 maart 2013 houdende nadere regels inzake duurzaam gebruik van pesticiden in het Vlaamse Gewest voor niet-land- en tuinbouwactiviteiten en de opmaak van het Vlaams Actieplan Duurzaam Pesticidengebruik (den flamländska regeringens förordning om ändring av förordningen av den 15 mars 2013 om närmare bestämmelser för hållbar användning av bekämpningsmedel i regionen Flandern för andra verksamheter än jordbruks- och trädgårdsverksamheter och upprättande av den flamländska handlingsplanen för hållbar användning av bekämpningsmedel), av den 14 juli 2017 (Belgisch Staatsblad, 18 juli 2017, s. 73320) (nedan kallad förordningen av den 14 juli 2017) anges följande:

”…

Den vetenskapliga forskningen ger inte något definitivt svar på om bekämpningsmedel som innehåller glyfosat har skadliga effekter på såväl folkhälsan som miljön. Undersökningen av huruvida användningen av bekämpningsmedel som innehåller glyfosat är cancerframkallande eller har toxisk effekt visar sig ha påverkats av de berörda företagen. Användningen av bekämpningsmedel som innehåller glyfosat på mark för privat bruk bör därför med stöd av försiktighetsprincipen förbjudas omedelbart för användare som inte har någon växtskyddslicens. Det har konstaterats att det saknas rättslig grund för ett sådant förbud. Vlaams Parlement (det flamländska parlamentet) godkände den 28 juni 2017 skyndsamt ett utkast till dekret som innehöll olika miljö-, natur- och jordbruksbestämmelser för att uttryckligen ange den rättsliga grunden för detta förbud. Den 30 juni 2017 godkände och utfärdade den flamländska regeringen [decreet houdende diverse bepalingen inzake omgeving, natuur en landbouw (dekret om olika miljö-, natur- och jordbruksbestämmelser)]. Om brådskande åtgärder inte vidtas riskerar ett sådant förbud att få verkan först efter det att de avsedda användarna redan har använt bekämpningsmedel som innehåller glyfosat på den avsedda marken.

…

I avsaknad av vetenskaplig konsensus om effekterna av glyfosat och ogräsmedel tillverkat av glyfosat på människors hälsa, miljö och natur bör försiktighetsprincipen iakttas.

…”

9

Genom artikel 2 i förordningen av den 14 juli 2017 infördes artikel 3/1 i förordningen av den 15 mars 2013, med följande lydelse:

”Kapitel 4/1 ska tillämpas på områden som används av enskilda.”

10

Nämnda kapitel 4/1, med rubriken ”Användning av bekämpningsmedel som innehåller glyfosat”, infördes i förordningen av den 15 mars 2013 genom artikel 5 i förordningen av den 14 juli 2017. Nämnda kapitel består endast av artikel 8/1, som har följande lydelse:

”Endast yrkesmässiga användare med växtskyddslicens P1, P2 eller P3 har rätt att använda bekämpningsmedel som innehåller glyfosat.

Enligt första stycket avses med yrkesmässig användare den som inom jordbrukssektorn eller inom en annan sektor använder produkter inom ramen för sin yrkesverksamhet, däribland personer som hanterar appliceringsutrustning, tekniker, arbetsgivare och egenföretagare.

…”

11

Belplant väckte talan vid den hänskjutande domstolen, Raad van State (Högsta förvaltningsdomstolen, Belgien), om ogiltigförklaring av förordningen av den 14 juli 2017.

12

Den hänskjutande domstolen har påpekat att Belplant till stöd för sin talan bland annat gjorde gällande att artikel 5.1 i direktiv 2015/1535, jämförd med lojalitetsprincipen i artikel 4.3 FEUF, har åsidosatts.

13

Den hänskjutande domstolen har angett att Belplant genom denna grund gjorde gällande att förordningen av den 14 juli 2017 borde ha anmälts till kommissionen i enlighet med artikel 5.1 i direktivet, eftersom den innehåller ett förbud mot användning på mark för privat bruk av bekämpningsmedel som innehåller glyfosat för användare som inte är innehavare av ett tillstånd som utfärdats av den behöriga regionala myndigheten och som kallas växtskyddslicens.

14

Enligt Belplant utgör detta förbud nämligen en teknisk föreskrift, närmare bestämt ett ”annat krav” i den mening som avses i artikel 1.1 d och f i direktiv 2015/1535. En sådan bestämmelse omfattas av skyldigheten att förhandsanmäla till kommissionen enligt artikel 5.1 i direktivet. Detta innebär att då den flamländska regeringen inte har uppfyllt denna skyldighet är bestämmelsen i förordningen av den 14 juli 2017, som innehåller den tekniska föreskriften i fråga, ogiltig och därmed inte tillämplig.

15

Den hänskjutande domstolen har i detta avseende understrukit att bekämpningsmedel som innehåller glyfosat inte skiljer sig åt beroende på om det används av en vanlig användare eller av en yrkesmässig användare som innehar en växtskyddslicens. Samma domstol anser därför att den åtgärd som infördes genom förordningen av den 14 juli 2017 består i att införa ett förbud mot att användare som inte är innehavare av en växtskyddslicens använder bekämpningsmedel som innehåller glyfosat på mark för privat bruk.

16

Enligt den nationella domstolen uppkommer således frågan huruvida denna åtgärd, i egenskap av en teknisk föreskrift, faktiskt borde ha anmälts till kommissionen såsom teknisk föreskrift, såsom Belplant har hävdat.

17

Mot denna bakgrund beslutade Raad van State (Högsta förvaltningsdomstolen) att vilandeförklara målet och ställa följande tolkningsfråga till EU-domstolen:

”Ska artikel 5.1 i [direktiv 2015/1535] tolkas så, att ett förbud mot att användare som saknar växtskyddslicens använder bekämpningsmedel som innehåller glyfosat på mark för privat bruk ska anses avse en teknisk föreskrift som i enlighet med ovannämnda artikel ska anmälas till Europeiska kommissionen?”

18

Den hänskjutande domstolen har ställt sin fråga för att få klarhet i huruvida artikel 1.1 i direktiv 2015/1535, jämförd med artikel 5 i samma direktiv, ska tolkas så, att nationella bestämmelser som innebär ett förbud mot att personer, som inte innehar ett nationellt godkännande avsett för yrkesmässiga användare, på mark för privat bruk använder bekämpningsmedel som innehåller glyfosat utgör en ”teknisk föreskrift”, i den mening som avses i den förstnämnda bestämmelsen, som ska anmälas till kommissionen enligt den sistnämnda bestämmelsen.

19

Vad inledningsvis gäller det argument som regionen Flandern framfört i sitt skriftliga yttrande, nämligen att den åtgärd som infördes genom förordningen av den 14 juli 2017 inte omfattas av tillämpningsområdet för direktiv 2015/1535, eftersom denna förordning reglerar de ekonomiska aktörernas verksamhet och inte en produkts egenskaper, erinrar domstolen om att nationella bestämmelser i vilka det endast föreskrivs villkor för etablering av företag eller för deras tillhandahållande av tjänster, såsom bestämmelser enligt vilka det krävs ett förhandstillstånd för att utöva en yrkes- eller näringsverksamhet, visserligen inte utgör tekniska föreskrifter i den mening som avses i artikel 1.1 i direktiv 2015/1535 (se, för ett liknande resonemang, dom av den 13 oktober 2016, M. och S., C‑303/15, EU:C:2016:771, punkt 30 och där angiven rättspraxis).

20

Den åtgärd som infördes genom förordningen av den 14 juli 2017 ska emellertid inte prövas mot bakgrund av skyldigheten att vara innehavare av en växtskyddslicens för yrkesmässiga användare, utan mot bakgrund av förbudet för användare som inte är innehavare av en sådan licens att använda bekämpningsmedel som innehåller glyfosat på mark för privat bruk.

21

Ett sådant förbud, som föreskrivs i nationell lagstiftning, kan omfattas av tillämpningsområdet för direktiv 2015/1535.

22

I artikel 1.1 f i direktiv 2015/1535 nämns fyra kategorier av åtgärder som kan anses utgöra tekniska föreskrifter i den mening som avses i det direktivet, nämligen, för det första, ”tekniska specifikationer”, för det andra ”andra krav”, för det tredje ” föreskrifter för tjänster” och för det fjärde ”medlemsstaternas lagar och andra författningar som förbjuder tillverkning, import, saluföring eller användning av en produkt”. De tre första kategorierna av åtgärder definieras i artikel 1.1 c–e.

23

För att kunna besvara den fråga som ställts ska domstolen pröva huruvida ett förbud i en nationell lagstiftning, såsom förordningen av den 14 juli 2017, mot att personer som inte innehar ett nationellt tillstånd som riktar sig till fackmän, i förevarande fall en växtskyddslicens, använder bekämpningsmedel som innehåller glyfosat på mark för privat bruk omfattas av någon av dessa fyra kategorier av tekniska föreskrifter.

24

Det ska för det första preciseras att för att en nationell åtgärd ska omfattas av den första kategorin av tekniska föreskrifter enligt artikel 1.1 c i direktiv 2015/1535, det vill säga av begreppet ”tekniska specifikationer”, krävs att åtgärden avser produkten eller dess förpackning som sådana och att den således fastställer en av de egenskaper som en produkt måste ha (dom av den 8 oktober 2020, Admiral Sportwetten m.fl., C‑711/19, EU:C:2020:812, punkt 26 och där angiven rättspraxis).

25

I förevarande fall är det utrett att den åtgärd som infördes genom förordningen av den 14 juli 2017 inte avser bekämpningsmedel som innehåller glyfosat eller deras förpackning som sådana, vilket innebär att denna åtgärd inte fastställer någon av de egenskaper som krävs för dessa produkter.

26

Åtgärden utgör således inte en teknisk föreskrift av typen teknisk specifikation i den mening som avses i artikel 1.1 c i direktiv 2015/1535.

27

Vad för det andra gäller kategorin tekniska föreskrifter som utgörs av ”föreskrifter för tjänster”, räcker det att konstatera att den åtgärd som infördes genom förordningen av den 14 juli 2017 inte kan omfattas av denna kategori, eftersom det framgår av definitionerna i artikel 1.1 b och e i direktiv 2015/1535 att begreppet ”föreskrift för tjänster” avser ett krav avseende informationssamhällets tjänster, det vill säga tjänster som utförs på distans, på elektronisk väg och på individuell begäran av en tjänstemottagare.

28

Denna åtgärd avser inte informationssamhällets tjänster av dessa slag, utan specifika produkter och deras användning.

29

För det tredje ska det prövas huruvida den åtgärd som införts genom förordningen av den 14 juli 2017 kan omfattas av kategorin tekniska föreskrifter som utgörs av ”medlemsstaternas lagar och andra författningar som förbjuder tillverkning, import, saluföring eller användning av en produkt” i den mening som avses i artikel 1.1 f i direktiv 2015/1535.

30

Det ska härvidlag framhållas att det är utrett att den åtgärd som infördes genom förordningen av den 14 juli 2017 varken förbjuder tillverkning, import eller saluföring av bekämpningsmedel som innehåller glyfosat.

31

Vad vidare gäller förbud mot användning har domstolen redan slagit fast att dessa förbud omfattar åtgärder som har en räckvidd som går klart utöver en begränsning av viss möjlig användning av produkten i fråga och således inte endast innebär en begränsning av produktens användning (dom av den 8 oktober 2020, Admiral Sportwetten m.fl., C‑711/19, EU:C:2020:812, punkt 36 och där angiven rättspraxis).

32

Denna kategori av tekniska föreskrifter avser nämligen närmare bestämt särskilt nationella bestämmelser enligt vilka användning för ändamål som rimligen kan förväntas för produkten i fråga endast medges i rent marginell utsträckning (dom av den 28 maj 2020, ECO-WIND Construction, C‑727/17, EU:C:2020:393, punkt 46 och där angiven rättspraxis).

33

Härav följer, såsom regionen Flandern har påpekat i sitt skriftliga yttrande, att endast ett nästan absolut förbud mot normal användning av en produkt kan omfattas av denna kategori, vilket utesluter villkor eller begränsningar för användningen av produkten, såsom i förevarande fall förbudet för privata användare att själva använda bekämpningsmedel som innehåller glyfosat, och inte förbud mot att köpa sådana produkter. Detta innebär att dessa användare för detta ändamål är tvungna att använda sig av tjänster som tillhandahålls av fackmän som innehar en växtskyddslicens.

34

Den åtgärd som infördes genom förordningen av den 14 juli 2017 kan följaktligen inte omfattas av kategorin ”medlemsstaternas lagar och andra författningar som förbjuder tillverkning, import, saluföring eller användning av en produkt”, i den mening som avses i artikel 1.1 f i direktiv 2015/1535.

35

Vad för det fjärde slutligen beträffar den kategori av tekniska föreskrifter som omfattas av begreppet ”annat krav” i den mening som avses i artikel 1.1 d i direktiv 2015/1535, framhåller domstolen följande. Med detta begrepp avses ett krav som inte är en teknisk specifikation och som ställs på en produkt framför allt av skyddshänsyn, i synnerhet för att skydda konsumenterna eller miljön, och som påverkar dess livscykel efter det att den har släppts ut på marknaden, till exempel villkor för användning, återvinning, återanvändning eller bortskaffande, om dessa villkor på ett väsentligt sätt kan påverka produktens sammansättning eller art eller saluföringen av den.

36

I förevarande fall framgår det för det första av ingressen till förordningen av den 14 juli 2017 att det förbud som fastställs däri har införts för att skydda människors hälsa och miljön.

37

Det ska vidare påpekas att detta förbud rör livscykeln för bekämpningsmedel som innehåller glyfosat efter det att de har släppts ut på marknaden, genom att det fastställs ett villkor avseende användningen av dessa produkter, då endast fackmän som innehar en växtskyddslicens har rätt att använda dem på mark för privat bruk.

38

Domstolen konstaterar slutligen att ett sådant förbud kan påverka saluföringen av de berörda produkterna.

39

Denna åtgärd medför nämligen att en kategori av potentiella köpare av bekämpningsmedel som innehåller glyfosat försvinner, nämligen enskilda som själva önskar använda sådana bekämpningsmedel, utan att använda sig av de tjänster som tillhandahålls av fackmän som innehar den nödvändiga växtskyddslicensen. En sådan begränsning av möjligheten att använda bekämpningsmedel som innehåller glyfosat påverkar således saluföringen av dessa bekämpningsmedel (se, analogt, dom av den 13 oktober 2016, M. och S., C‑303/15, EU:C:2016:771, punkt 26 och där angiven rättspraxis).

40

För att den åtgärd som infördes genom förordningen av den 14 juli 2017 ska kunna kvalificeras som en ”teknisk föreskrift” som omfattas av kategorin ”andra krav” i den mening som avses i artikel 1.1 d och f i direktiv 2015/1535 krävs emellertid, såsom kommissionen har påpekat i sitt skriftliga yttrande, att denna åtgärd ”på ett väsentligt sätt” påverkar saluföringen av bekämpningsmedel som innehåller glyfosat.

41

Det ankommer på den hänskjutande domstolen att pröva om så är fallet här.

42

Vid denna bedömning kan den hänskjutande domstolen beakta bland annat den totala försäljningsvolymen av bekämpningsmedel som innehåller glyfosat i regionen Flandern och förändringen av inköpsvanorna för varje kategori av köpare, på grundval av hur ofta de köper produkten och hur stora kvantiteter som köps, samt av förändring såvitt avser inköpsorter och distributionskanaler. I detta sammanhang kan den hänskjutande domstolen beakta dels i vilken mån de yrkesmässiga användarnas efterfrågan ersätter efterfrågan från enskilda användare som använder sig av de förstnämndas tjänster, dels i vilken utsträckning enskilda användare numera väljer att köpa bekämpningsmedel utan glyfosat i stället för bekämpningsmedel som innehåller detta ämne.

43

Om den hänskjutande domstolen finner att den åtgärd som infördes genom förordningen av den 14 juli 2017 på ett väsentligt sätt påverkar saluföringen av de berörda produkterna, innebär det att den flamländska regeringen innan förordningen antogs var skyldig att uppfylla den anmälningsskyldighet som föreskrivs i artikel 5.1 i direktiv 2015/1535.

44

Det ska tilläggas att det i artikel 5.1 fjärde stycket i detta direktiv föreskrivs att om avsikten med utkastet till teknisk föreskrift framför allt är att begränsa avsättningen eller användningen av ett kemiskt ämne, ett preparat eller en produkt, av hänsyn till folkhälsan eller av konsument- eller miljöskyddshänsyn, ska medlemsstaterna också överlämna antingen en sammanfattning av eller hänvisningar till alla relevanta uppgifter om ämnet, preparatet eller produkten i fråga och om kända och tillgängliga ersättningsprodukter, om sådana uppgifter finns tillgängliga, och ange vilka effekter åtgärden förväntas ha på folkhälsan och konsument- och miljöskyddet. Samtidigt ska en riskanalys lämnas in som utförts i enlighet med de principer som fastställs i den tillämpliga delen av avsnitt II.3 i bilaga XV till förordning nr 1907/2006.

45

Av det anförda följer att tolkningsfrågan ska besvaras enligt följande. Artikel 1.1 i direktiv 2015/1535, jämförd med artikel 5 i samma direktiv, ska tolkas så, att nationella bestämmelser som innebär ett förbud mot att personer som inte innehar ett nationellt godkännande avsett för yrkesmässiga användare på mark för privat bruk använder bekämpningsmedel som innehåller glyfosat kan utgöra en ”teknisk föreskrift”, i den mening som avses i artikel 1.1 d och f i detta direktiv, som ska anmälas till kommissionen enligt artikel 5 i samma direktiv, förutsatt att tillämpningen av dessa nationella bestämmelser på ett väsentligt sätt kan påverka saluföringen av de berörda produkterna, vilket det ankommer på den hänskjutande domstolen att kontrollera.

46

Eftersom förfarandet i förhållande till parterna i det nationella målet utgör ett led i beredningen av samma mål, ankommer det på den hänskjutande domstolen att besluta om rättegångskostnaderna. De kostnader för att avge yttrande till domstolen som andra än nämnda parter har haft är inte ersättningsgilla.

Mot denna bakgrund beslutar domstolen (åttonde avdelningen) följande:

Artikel 1.1 i Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2015/1535 av den 9 september 2015 om ett informationsförfarande beträffande tekniska föreskrifter och beträffande föreskrifter för informationssamhällets tjänster, jämförd med artikel 5 i samma direktiv,

ska tolkas så,

att nationella bestämmelser som innebär ett förbud mot att personer som inte innehar ett nationellt godkännande avsett för yrkesmässiga användare på mark för privat bruk använder bekämpningsmedel som innehåller glyfosat kan utgöra en ”teknisk föreskrift”, i den mening som avses i artikel 1.1 d och f i detta direktiv, som ska anmälas till kommissionen enligt artikel 5 i samma direktiv, förutsatt att tillämpningen av dessa nationella bestämmelser på ett väsentligt sätt kan påverka saluföringen av de berörda produkterna, vilket det ankommer på den hänskjutande domstolen att kontrollera.