Mål C‑402/21

Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid m.fl.

mot

S
och
Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid

(begäran om förhandsavgörande från Raad van State)

Domstolens dom (andra avdelningen) av den 9 februari 2023

”Begäran om förhandsavgörande – Associeringsavtalet EEG‑Turkiet – Beslut nr 1/80 – Artiklarna 6 och 7 – Turkiska arbetstagare som redan är integrerade på arbetsmarknaden i värdmedlemsstaten och som har en motsvarande uppehållsrätt – Nationella myndigheters beslut att återkalla uppehållstillståndet för turkiska medborgare som har en laglig vistelsetid i den berörda medlemsstaten på mer än 20 år på grund av att de anses utgöra ett faktiskt, verkligt och tillräckligt allvarligt hot mot ett grundläggande samhällsintresse – Artikel 13 – Så kallad standstill-klausul – Artikel 14 – Rättfärdigandegrund – Allmän ordning”

Internationella avtal – Associeringsavtalet EEG‑Turkiet – Fri rörlighet för personer – Arbetstagare – Den så kallade standstill-klausulen i artikel 13 i associeringsrådets beslut nr 1/80 – Tillämpningsområde – Turkiska medborgare som har de rättigheter som avses i artikel 6 eller artikel 7 i beslut nr 1/80 – Omfattas

(Beslut nr 1/80 av associeringsrådet EEG‑Turkiet, artiklarna 6, 7 och 13)

(se punkterna 53–56 och 58–60 samt punkt 1 i domslutet)
Internationella avtal – Associeringsavtalet EEG‑Turkiet – Fri rörlighet för personer – Arbetstagare – Begränsningar som grundas på hänsyn till allmän ordning, allmän säkerhet och folkhälsa– Räckvidd – Nationell lagstiftning som ger möjlighet att återkalla uppehållstillståndet för turkiska medborgare som utgör ett verkligt, faktiskt och tillräckligt allvarligt hot mot ett samhällsintresse – Rättfärdigande – Villkor – Proportionalitet – Innan beslut fattas ska det göras en individuell bedömning av de berörda turkiska medborgarnas aktuella situation

(Beslut nr 1/80 av associeringsrådet EEG‑Turkiet, artiklarna 6, 7, 13 och 14.1; rådets direktiv 2003/19, artikel 12)

(se punkterna 66, 68–73, 75 och 77 samt punkt 2 i domslutet)

Resumé

I Nederländerna kan utlänningar få sitt permanenta uppehållstillstånd återkallat bland annat om de har dömts för brott som kan leda till fängelse i tre år eller mer och den sammanlagda strafftiden överstiger en viss tid. Fram till år 2012 var det dock förbjudet att återkalla uppehållstillståndet för utlänningar med en laglig vistelsetid i landet på minst 20 år. Till följd av en lagändring i juli 2012, som motiverades av att det i Nederländerna hade skett förändringar i samhällsuppfattningen av skyddet för allmän ordning, upphävdes detta förbud. ( 1 )

Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid (statssekreterare med ministerlika befogenheter för justitie- och säkerhetsfrågor, Nederländerna) beslutade med stöd av denna nya lagstiftning att återkalla det permanenta uppehållstillståndet för S, E och C, som är tre turkiska medborgare som har en laglig vistelsetid i Nederländerna på mer än 20 år. I skälen till besluten om återkallande angavs att dessa personer under vistelsetiden i Nederländerna vid flera tillfällen hade dömts för brott och att brottens allvar och den sammanlagda längden av de fängelsestraff som de hade dömts till uppfyllde kraven i lagstiftningen. Vidare angavs att detta beteende utgjorde ett verkligt, aktuellt och tillräckligt allvarligt hot mot ett grundläggande samhällsintresse.

S, E och C överklagade respektive beslut till Rechtbank Den Haag (domstolen i Haag, Nederländerna) och prövningen av överklagandena ledde till olika utgång i frågan huruvida artikel 13 i associeringsrådets beslut nr 1/80, ( 2 ) som började gälla den 1 december 1980, var tillämplig i de aktuella fallen. Artikel 13 i beslut nr 1/80 innehåller en så kallad standstill-klausul, som innebär att medlemsstaterna inte får införa nya begränsningar såvitt avser villkoren för tillträde till anställning för turkiska arbetstagare och deras familjemedlemmar som har erhållit uppehålls- och arbetstillstånd inom respektive lands område i enlighet med gällande lagstiftning. Av artikel 14 i beslut nr 1/80 framgår emellertid att tillämpningen av bestämmelserna i beslutet som rör anställning och fri rörlighet för arbetstagare får begränsas om detta är motiverat på grund av hänsyn till bland annat allmän ordning.

Raad van State (Högsta förvaltningsdomstolen, Nederländerna), till vilken de domar som meddelats i första instans avseende S, C och E överklagades, beslutade att vända sig till EU-domstolen med frågor om räckvidden av och förhållandet mellan artiklarna 13 och 14 i beslut nr 1/80.

I sin dom bekräftar EU-domstolen att artikel 13 i beslut nr 1/80 är tillämplig på turkiska medborgare som redan har rättigheter i fråga om anställning och fri rörlighet enligt detta beslut. EU-domstolen klargör dessutom under vilka förutsättningar en ny begränsning av dessa rättigheter, mot vilken turkiska medborgare kan åberopa nämnda artikel 13, kan motiveras med hänsyn till allmän ordning i den mening som avses i artikel 14 i beslut nr 1/80.

EU-domstolens bedömning

EU-domstolen prövar inledningsvis räckvidden av den så kallade standstill-klausulen i artikel 13 i beslut nr 1/80. Den erinrar om att det följer av rättspraxis att denna klausul har direkt effekt och ska ges en vid tolkning mot bakgrund av målet med beslut nr 1/80, som är att inrätta fri rörlighet för arbetstagare. Det strider nämligen mot detta mål att införa både nya begränsningar som skärper villkoren för att en turkisk arbetstagare eller dennes familjemedlemmar ska få börja arbeta i en medlemsstat och begränsningar som, när den turkiska arbetstagaren eller dennes familjemedlemmar väl har rättigheter i fråga om tillträde till arbetsmarknaden enligt artikel 6 eller artikel 7 i beslut nr 1/80, ( 3 ) inskränker arbetstagarens – genom dessa rättigheter garanterade – möjlighet att ta en anställning.

Det framgår dessutom av framgår av rättspraxis att nationella bestämmelser eller andra åtgärder som syftar till att definiera kriterierna för laglig vistelse för turkiska medborgare, genom införande eller ändring av, bland annat, villkoren för dessa medborgares vistelse i landet, kan utgöra nya begränsningar i den mening som avses i artikel 13 i beslut nr 1/80.

Detta innebär att en nationell lagstiftning som ger möjlighet att återkalla de rättigheter i fråga om uppehåll som de berörda personerna har enligt artiklarna 6 och 7 i beslut nr 1/80 begränsar deras rätt till fri rörlighet i förhållande till den rätt till fri rörlighet som de hade när beslut nr 1/80 trädde i kraft och utgör således en ny begränsning i den mening som avses i artikel 13 i nämnda beslut. Härav följer att artikel 13 i beslut nr 1/80 kan åberopas av de berörda turkiska medborgarna.

EU-domstolen övergår därefter till att pröva förhållandet mellan artiklarna 13 och 14 i beslut nr 1/80. EU-domstolen påpekar därvid att det i artikel 14 föreskrivna undantaget från förbudet mot att införa ”nya begränsningar” på grund av att det krävs med hänsyn till allmän ordning avviker från den fria rörligheten för arbetstagare och därför ska tolkas restriktivt. Vidare måste nationella bestämmelser eller andra åtgärder som omfattas av vad hänsynen till allmän ordning kräver vara ägnade att säkerställa att det eftersträvade målet att skydda den allmänna ordningen uppnås och de får inte gå utöver vad som är nödvändigt för att uppnå detta mål.

När det gäller turkiska medborgare som, i likhet med S, E och C, har varit bosatta i värdmedlemsstaten i mer än tio år, erinrar EU-domstolen om att referensramen för tillämpningen av artikel 14 i beslut nr 1/80 är artikel 12 i direktiv 2003/109 ( 4 ) om skydd för utlänningar som har ställning som varaktigt bosatta. Åtgärder som grundas på hänsyn till allmän ordning eller allmän säkerhet förutsätter nämligen att de nationella myndigheterna gör en bedömning i det enskilda fallet – i överensstämmelse med proportionalitetsprincipen och utlänningens grundläggande rättigheter – av huruvida utlänningens personliga beteende utgör ett aktuellt, verkligt, och tillräckligt allvarligt hot mot ett grundläggande samhällsintresse.

Mot bakgrund av det ovan anförda finner EU-domstolen att den aktuella nationella lagstiftningen omfattas av de nederländska myndigheternas handlingsutrymme enligt artikel 14 i beslut nr 1/80. Hänvisningen till förändringar i samhällsuppfattningen och rättfärdigandegrunden ”allmän ordning” räcker emellertid inte i sig för att rättfärdiga denna lagstiftning. Den hänskjutande domstolen måste även bedöma, med beaktande av de rättigheter som följer av beslut nr 1/80, huruvida nämnda lagstiftning är ägnad att säkerställa att det eftersträvade målet, huruvida den inte går utöver vad som är nödvändigt för att uppnå detta mål och huruvida den kräver att det, innan beslut fattas, ska göras en individuell bedömning av den berörda turkiska arbetstagarens aktuella situation.

( 1 ) Besluit houdende wijziging van het Vreemdelingenbesluit 2000 in verband met aanscherping van de glijdende schaal (förordning om ändring av utlänningsförordningen med skärpta regler i fråga om sambandet mellan strafftid och vistelsetid (”den glidande skalan”), av den 26 mars 2012 (Stb. 2012, nr 158).

( 2 ) Associeringsrådets beslut nr 1/80 av den 19 september 1980 om utveckling av associeringen mellan Europeiska ekonomiska gemenskapen och Turkiet.

( 3 ) I artiklarna 6 och 7 i beslut nr 1/80 föreskrivs rättigheter i fråga om anställning för turkiska arbetstagare respektive för deras familjemedlemmar som fått tillstånd att förena sig med dem.

( 4 ) Rådets direktiv 2003/109/EG av den 25 november 2003 om varaktigt bosatta tredjelandsmedborgares ställning (EUT L 16, 2004, s. 44)