Mål C‑321/21 P

Ryanair DAC

mot

Europeiska kommissionen

Domstolens dom (fjärde avdelningen) av den 28 september 2023

”Överklagande – Statligt stöd – Artikel 107.2 b FEUF – Danska lufttrafikmarknaden – Stöd som Konungariket Danmark beviljat till förmån för ett flygbolag i samband med covid-19-pandemin – Tillfällig ram för statliga stödåtgärder – Statlig garanti för en revolverande kreditfacilitet – Europeiska kommissionens beslut att inte göra några invändningar – Stödåtgärd som är avsedd att avhjälpa skador som drabbat en enda skadelidande – Proportionalitetsprincipen och principen om icke diskriminering – Etableringsfriheten och friheten att tillhandahålla tjänster”

  1. Stöd som ges av en medlemsstat – Förbud – Undantag – Stödåtgärder som är förenliga med den inre marknaden – Stödåtgärder som är avsedda att avhjälpa skador som orsakats av naturkatastrofer eller andra exceptionella händelser – Garanti för en revolverande kreditfacilitet till förmån för ett enda flygbolag i samband med covid-19-pandemin – Omfattas – Garanti som inte kommer samtliga flygbolag som drabbats av skador till godo – Saknar relevans

    (Artikel 107.2 b FEUF)

    (se punkterna 18–33)

  2. Överklagande – Grunder – Felaktig bedömning av de faktiska omständigheterna och bevisningen – Avvisning – Domstolens kontroll av bedömningen av de faktiska omständigheterna och bevisningen – Ej möjlig utom vid missuppfattning – Grund som avser att de faktiska omständigheterna har missuppfattats – Krav på att exakt ange vad som missuppfattats och på att visa vilka fel i bedömningen som lett fram till denna missuppfattning – Missuppfattningen måste på ett uppenbart sätt framgå av handlingarna i målet

    (Artikel 256.1 andra stycket FEUF; domstolens stadga, artikel 58 första stycket; domstolens rättegångsregler, artikel 168.1 d)

    (se punkterna 53–59)

  3. Stöd som ges av en medlemsstat – Förbud – Undantag – Stödåtgärder som är förenliga med den inre marknaden – Stödåtgärder som är avsedda att avhjälpa skador som orsakats av naturkatastrofer eller andra exceptionella händelser – Garanti för en revolverande kreditfacilitet till förmån för ett enda flygbolag i samband med covid-19-pandemin – Bedömning av stödets proportionalitet utifrån dess storlek

    (Artikel 107.2 b FEUF)

    (se punkterna 63–67 och 71–74)

  4. Överklagande – Grunder – Felaktig bedömning av de faktiska omständigheterna och bevisningen – Avvisning – Domstolens kontroll av bedömningen av de faktiska omständigheterna och bevisningen – Ej möjlig utom vid missuppfattning – Grund som avser att de faktiska omständigheterna har missuppfattats – Krav på att exakt ange vad som missuppfattats och på att visa vilka fel i bedömningen som lett fram till denna missuppfattning – Missuppfattningen måste på ett uppenbart sätt framgå av handlingarna i målet

    (Artikel 256.1 andra stycket FEUF; domstolens stadga, artikel 58 första stycket; domstolens rättegångsregler, artikel 168.1 d)

    (se punkterna 89–96)

  5. Unionsrätt – Principer – Likabehandling – Diskriminering på grund av nationalitet – Förbud enligt artikel 18 FEUF – Subsidiärt i förhållande till de specifika icke-diskrimineringsreglerna i EUF-fördraget – Artikel 107.2 och 107.3 FEUF föreskriver sådana specifika regler

    (Artiklarna 18, 107.2 och 107.3 FEUF)

    (se punkterna 97–100)

  6. Stöd som ges av en medlemsstat – Förbud – Undantag – Stödåtgärder som är förenliga med den inre marknaden – Stödåtgärder som är avsedda att avhjälpa skador som orsakats av naturkatastrofer eller andra exceptionella händelser – Garanti för en revolverande kreditfacilitet till förmån för ett enda flygbolag i samband med covid-19-pandemin – Stöd som är förenligt med den inre marknaden enligt artikel 107.2 b FEUF – Bedömning av stödet utifrån friheten att tillhandahålla tjänster och etableringsfriheten – Villkor

    (Artiklarna 49, 56 och 107.2 b FEUF)

    (se punkterna 118–124)

  7. Stöd som ges av en medlemsstat – Förbud – Undantag – Stödåtgärder som är förenliga med den inre marknaden – Stödåtgärder som är avsedda att avhjälpa skador som orsakats av naturkatastrofer eller andra exceptionella händelser – Garanti för en revolverande kreditfacilitet till förmån för ett enda flygbolag i samband med covid-19-pandemin – Bedömning mot bakgrund av artikel 107.2 b FEUF – Beslut av kommissionen att fastställa att stödet är förenligt med den inre marknaden utan att inleda något formellt granskningsförfarande – Åsidosättande av berörda parters processuella rättigheter – Villkor – Berörda parter ska visa att det föreligger tvivel om stödets förenlighet med den inre marknaden

    (Artikel 107.2 b FEUF)

    (se punkterna 131–140)

  8. Stöd som ges av en medlemsstat – Kommissionens beslut att inte göra invändningar mot en stödordning eller en stödåtgärd – Motiveringsskyldighet – Räckvidd

    (Artikel 107.2 b och 296 FEUF)

    (se punkterna 144–149)

Resumé

Danmark och Sverige anmälde i april 2020 två separata stödåtgärder till kommissionen. Stödåtgärderna avsåg SAS AB och respektive åtgärd bestod i en revolverande kreditfacilitet på högst 1,5 miljarder svenska kronor (SEK) till förmån för företaget (nedan kallade de aktuella åtgärderna). Stödåtgärderna syftade till att delvis kompensera SAS för den skada som företaget orsakats genom att dess flygningar ställts in eller fått läggas om till följd av de reserestriktioner som införts med anledning av covid-19-pandemin.

Anmälan av den svenska åtgärden skedde omedelbart efter det att kommissionen hade godkänt en svensk stödordning enligt artikel 107.3 b FEUF ( 1 ). Denna stödordning utgjordes av lånegarantier för att stödja vissa flygbolag i samband med covid-19-pandemin. ( 2 ) Sverige bekräftade att SAS hade stött på svårigheter att få lån från kreditinstitut inom ramen för den svenska lånegarantiordningen, men att bolaget endast skulle få stöd enligt denna ordning eller enligt den nyligen anmälda garantin men inte enligt båda stödordningarna samtidigt.

Kommissionen fann i beslut av 15 april 2020 ( 3 ) respektive den 24 april 2020 ( 4 ) att de anmälda åtgärderna utgjorde statligt stöd som var förenligt med den inre marknaden enligt artikel 107.2 b FEUF. I enlighet med denna bestämmelse är stöd för att avhjälpa skador som orsakats av naturkatastrofer eller andra exceptionella händelser förenliga med den inre marknaden.

Flygbolaget Ryanair väckte talan om ogiltigförklaring av dessa beslut. Tribunalen ogillade emellertid respektive talan. ( 5 )

Ryanairs överklaganden av dessa domar ogillas av domstolen ( 6 ) som i detta sammanhang fastställer att stödåtgärder som vidtagits för att hantera konsekvenserna av covid-19-pandemin lagligen kan förbehållas ett enda företag, även om företagets konkurrenter också påverkas av pandemin.

Domstolens bedömning

Domstolen bekräftar för det första tribunalens bedömning att ett stöd som beviljas enligt artikel 107.2 b FEUF och som är avsett att hantera en exceptionell händelse, såsom i förevarande fall, kan begränsas till ett enda företag, med uteslutande av alla andra drabbade företag.

Domstolen påpekar att det inte på något sätt framgår av lydelsen i artikel 107.2 b FEUF, tolkad mot bakgrund av dess syfte, att det endast är stöd som beviljas samtliga företag som har lidit skador som orsakats av en exceptionell händelse som kan förklaras vara förenligt med den inre marknaden.

Om kommissionen vid prövningen av en stödåtgärd enligt denna bestämmelse skulle konstatera att valet av stödmottagare inte är förenligt med målet att kompensera för nackdelar som direkt orsakats av en exceptionell händelse och att det således svarar mot andra överväganden som saknar samband med den, kan åtgärden i fråga inte förklaras förenlig med den inre marknaden.

Enbart den omständigheten att ett stöd endast beviljas ett enda företag, bland flera företag som potentiellt drabbas av en exceptionell händelse, innebär emellertid inte att stödet nödvändigtvis har andra syften än det syfte som eftersträvas med artikel 107.2 b FEUF eller att det beviljas på ett godtyckligt sätt.

I detta sammanhang underkänner domstolen även Ryanairs argument att syftet med denna bestämmelse förutsätter att den berörda medlemsstaten agerar i egenskap av ”försäkringsgivare i sista hand” som ger samma skydd åt alla företag som drabbas av vissa extraordinära händelser, eftersom en sådan tolkning varken framgår av lydelsen i eller syftet med artikel 107.2 b FEUF.

Tribunalen gjorde således inte någon felaktig rättstillämpning när den fann att kommissionen kunde kvalificera de aktuella åtgärderna som stödåtgärder som var förenligt med den inre marknaden enligt artikel 107.2 b FEUF, trots att de inte kom samtliga företag som hade lidit skada orsakad av covid-19 till godo.

Den omständigheten att kommissionen hade förklarat den svenska ordningen med lånegarantier förenligt med den inre marknaden på grundval av artikel 107.3 b FEUF hindrade inte – i motsats till vad Ryanair gjorde gällande – kommissionen från att förklara den nya garanti som anmälts av Konungariket Sverige förenlig med den inre marknaden enligt artikel 107.2 b FEUF. Eftersom en sådan händelse som covid-19-pandemin kan kvalificeras både som en ”exceptionell händelse”, i den mening som avses i sistnämnda bestämmelse, och som en händelse som ger upphov till en ”allvarlig störning i ekonomin”, i den mening som avses i den förstnämnda bestämmelsen, utgör EUF-fördraget inte hinder för att tillämpa dessa bestämmelser samtidigt, förutsatt att rekvisiten för att tillämpa respektive bestämmelse är uppfyllda.

Inom ramen för proportionalitetsprövningen bekräftar domstolen att ett individuellt stöd som beviljats med stöd av artikel 107.2 b FEUF inte får överstiga de förluster som stödmottagaren lidit till följd av den exceptionella händelsen i fråga, men underkänner däremot Ryanairs argument om att tribunalen borde ha beaktat en eventuell överkompensation till SAS i förhållande till de skador som drabbat andra flygbolag som är verksamma i Sverige och Danmark. På denna punkt understryker domstolen att det är uppenbart att frågan huruvida, eller i vilken utsträckning, andra bolag även har lidit skada på grund av covid-19-pandemin saknar relevans för bedömningen av huruvida SAS eventuellt har överkompenserats. Eftersom Konungariket Danmark och Konungariket Sverige inte var skyldiga att beakta samtliga skador som orsakats av covid-19-pandemin eller att låta alla drabbade företag komma i åtnjutande av stödet, kan tillståndet att bevilja stöd enligt artikel 107.2 b FEUF enbart till förmån för SAS inte vara beroende av att kommissionen visar att den skada som orsakats av pandemin endast skadat SAS.

Tribunalen gjorde dessutom en riktig bedömning när den fann att när det gäller stöd i form av en garanti avseende en kreditfacilitet, så motsvarar det stödbelopp som beviljats stödmottagaren och som kommissionen ska beakta vid bedömningen av huruvida det föreligger en eventuell överkompensation, i princip skillnaden i den räntesats som stödmottagaren beviljades med eller utan garantin vid tidpunkten för antagandet av beslutet. Vid denna bedömning ska kommissionen däremot inte beakta en eventuell fördel som stödmottagaren indirekt skulle ha åtnjutit, såsom den konkurrensfördel som i förekommande fall följer av att denne var den enda mottagaren av stödet.

Domstolen bekräftar även tribunalens slutsats att de aktuella åtgärderna inte strider mot icke-diskrimineringsprincipen enbart på grund av att de i sig endast avser en enda stödmottagare, eftersom unionsrätten tillåter medlemsstaterna att bevilja individuellt stöd, förutsatt att samtliga villkor i artikel 107 FEUF är uppfyllda.

Domstolen erinrar i detta avseende om att även om artikel 107.1 FEUF slår fast huvudregeln att åtgärder som uppfyller villkoren i denna bestämmelse, däribland kravet på selektivitet, är oförenliga med den inre marknaden, föreskrivs i punkterna 2 och 3 i samma artikel vissa undantag från denna huvudregel. Av detta följer att statligt stöd som beviljas för att uppnå ett erkänt mål enligt dessa undantag och inom ramen för vad som är nödvändigt och proportionerligt för att uppnå detta mål inte kan anses vara oförenligt med den inre marknaden enbart mot bakgrund av de egenskaper eller verkningar som är inneboende i allt statligt stöd, det vill säga bland annat av skäl som är knutna till att stödet är selektivt eller att det snedvrider konkurrensen.

I detta sammanhang underkänner domstolen dessutom Ryanairs påstående att tribunalen gjorde sig skyldig till felaktig rättstillämpning när den inte tillämpade principen om förbud mot diskriminering på grund av nationalitet i artikel 18 FEUF, utan prövade de aktuella åtgärderna mot bakgrund av artikel 107.2 b FEUF. Enligt fast rättspraxis kan vidare artikel 18 FEUF endast tillämpas fristående i fall som omfattas av unionsrätten för vilka det inte har föreskrivits några särskilda regler om icke-diskriminering i EUF-fördraget. Enligt domstolen utgör de undantag som föreskrivs i artikel 107.2 och 107.3 FEUF sådana specifika regler.

Tribunalen gjorde sig inte heller skyldig till felaktig rättstillämpning när den underkände Ryanairs argument avseende åsidosättande av bestämmelserna om friheten att tillhandahålla tjänster och etableringsfriheten. I detta avseende påpekar domstolen att Ryanair, för att styrka att de aktuella åtgärderna utgjorde ett hinder för etableringsfriheten och friheten att tillhandahålla tjänster på grund av att de endast gynnade SAS, borde ha visat att de hade en restriktiv verkan som gick utöver vad som är en naturlig följd av ett statligt stöd som beviljats i enlighet med kraven i artikel 107.2 b FEUF. Ryanair har emellertid i sina argument nöjt sig med att kritisera valet av SAS som enda mottagare av de aktuella åtgärderna och konsekvenserna av detta val, trots att detta val är en naturlig följd av dessa åtgärders selektiva karaktär.

Slutligen underkänner domstolen grunden att tribunalen åsidosatte kraven på motivering av kommissionsbeslut att inte göra invändningar mot de aktuella åtgärderna, och följaktligen underkänner domstolen Ryanairs båda överklaganden i deras helhet.

( 1 ) Enligt den bestämmelsen kan stödåtgärder för att främja genomförandet av viktiga projekt av gemensamt europeiskt intresse eller för att avhjälpa en allvarlig störning i en medlemsstats ekonomi anses vara förenliga med den inre marknaden.

( 2 ) Beslut C(2020) 2366 final om statligt stöd SA.56812 (2020/N) – Sverige – Covid-19: Program med kreditgarantier till förmån för flygföretag (EUT C 269, 2020, s. 1).

( 3 ) Beslut C(2020) 2416 final av den 24 april 2020 om statligt stöd SA.57061 (2020/N) – Danmark – Kompensation till SAS för skador till följd av covid-19-pandemin, (EUT C 220, 2020, s. 7).

( 4 ) Beslut C(2020) 2784 final av den 24 april 2020 om statligt stöd SA.57061 (2020/N) – Sverige – Kompensation till SAS för skador till följd av covid-19-pandemin, (EUT C 220, 2020, s. 9).

( 5 ) Domar av den 14 april 2021, Ryanair/kommissionen (SAS, Danmark; covid-19) (T‑378/20, EU:T:2021:194), och dom av den 14 april 2021, Ryanair/kommissionen (SAS, Sverige; covid-19) (T‑379/20, EU:T:2021:195).

( 6 ) Överklagandet av domen i mål T‑379/20 ogillas genom domstolens dom i mål C‑320/21 P. Överklagandet av domen i mål T‑378/20 ogillas genom domstolens dom i mål C‑321/21 P.