1.

Förevarande (förenade) mål om förhandsavgörande ger domstolen ( 2 ) tillfälle att klargöra räckvidden av bestämmelserna om det europeiska räkenskapssystemet 2010, vilket infördes genom förordning (EU) nr 549/2013. ( 3 ) Syftet med dem är närmare bestämt att få klarlagt följande:

2.

I artikel 1 föreskrivs följande:

”1.   Genom denna förordning inrättas det europeiska nationalräkenskapssystemet (nedan kallat ENS 2010 eller ENS).

2.   I ENS 2010 fastställs

…

4.   Denna förordning förpliktar inte medlemsstaterna att använda ENS 2010 när de utarbetar räkenskaper för egna behov.”

3.

Kapitel 1 (Allmän översikt och grundprinciper) i bilaga A (SEC 2010) har följande lydelse:

…

…”

4.

Kapitel 2 (Enheter och gruppering av enheter) i bilaga A (SEC 2010) har följande lydelse:

”…

…

…

Offentlig förvaltning (S.13)

…”

5.

Kapitel 20 (Räkenskaper för sektorn offentlig förvaltning) i bilaga A har följande lydelse:

”…

…”

6.

Artikel 1 har följande lydelse:

”I detta direktiv fastställs närmare regler för hur budgetramverken i medlemsstaterna ska vara utformade. Dessa regler är nödvändiga för att säkerställa att medlemsstaterna uppfyller sina åtaganden enligt EUF-fördraget för att undvika alltför stora offentliga underskott.”

7.

Artikel 2 har följande lydelse:

”I detta direktiv ska definitionerna av offentlig, underskott och investering i artikel 2 i protokollet (nr 12) om förfarandet vid alltför stora underskott som är fogat till EU-fördraget och till EUF-fördraget gälla. ( 5 ) Definitionen av den offentliga sektorns undersektorer i punkt 2.70 i bilaga A till förordning (EG) nr 2223/96 ska också gälla.

Dessutom gäller följande definition:

budgetramverk: den uppsättning mekanismer, förfaranden, regler och institutioner som den offentliga sektorns budgetpolitik vilar på, särskilt

…

…”

8.

Artikel 3.1 har följande lydelse:

”När det gäller nationella system för offentliga räkenskaper ska medlemsstaterna ha inrättat offentliga räkenskapssystem som heltäckande och konsekvent omfattar den offentliga sektorns alla undersektorer samt innehåller nödvändig information för att ta fram bokföringsuppgifter med syftet att framställa uppgifter baserade på ENS 95. Dessa offentliga räkenskapssystem ska vara föremål för interna kontroller och oberoende revision.”

9.

I artikel 2 föreskrivs följande:

”1.   I denna förordning avses med:

2.   Definitionen av offentlig sektor och dess undersektorer i punkt 2.70 i bilaga A till förordning (EG) nr 2223/96 av den 25 juni 1996 om det europeiska national- och regionalräkenskapssystemet i gemenskapen ska också gälla för denna förordning.

…”

10.

I artikel 5 föreskrivs följande:

”1.   Medlemsstaterna ska ha infört oberoende organ som ska övervaka efterlevnaden av

…”

11.

Artikel 1 har följande lydelse:

”1.   De offentliga myndigheterna bidrar till att uppnå de mål för de offentliga finanserna som fastställs på nationell nivå i enlighet med de procedurer och kriterier som fastställs av unionen samt delar de aktuella ansvarsområdena. …

2.   Med offentliga myndigheter avses … från och med år 2012 de enheter och organ som [Istituto Nazionale di Statistica (Instituto Nacional de Estadística, Italia (nedan kallat ISTAT)] har räknat upp för statistiska ändamål i den förteckning … som offentliggjorts … i Gazzetta ufficiale della Repubblica italiana … och därpå följande uppdateringar i enlighet med punkt 3 i förevarande artikel vilka har gjorts på grundval av de definitioner som är fastställda i EU-förordningar på området …

3.   De offentliga myndigheterna i punkt 2 identifieras årligen av ISTAT genom beslut som offentliggörs i Gazzetta Ufficiale [della Repubblica italiana] senast den 30 september.

…”

12.

Enligt artikel 2.1 a avses med ”offentlig förvaltning” de organ som identifieras genom de fastställda procedurerna och rättsakterna i enlighet med unionsrätten, samt i enlighet med bestämmelserna om räkenskaper och offentliga finanser som utformas i de olika delarna av den centrala förvaltningen, de lokala förvaltningarna och de nationella socialförsäkringsorganen”.

13.

Enligt artikel 20 ska Corte dei conti (Revisionsrätten, Italien) fortlöpande utöva tillsyn över den offentliga förvaltningens budgetförvaltning, för att samordna de offentliga finanserna och budgetbalansen, i enlighet med de former och villkor som föreskrivs i lag.

14.

I artikel 30 (”Genomförande av bestämmelser i direktiv 2011/85/EU och förordning nr 473/2013 som inte är direkt tillämpliga”) föreskrivs i punkt 1 att för att de delar av direktiv 2011/85/EU och förordning nr 473/2013 som inte är direkt tillämpliga ska få full verkan, med avseende på uppföljningen av iakttagandet av budgetbestämmelserna ska Corte dei conti (Revisionsrätten) kontrollera att den offentliga förvaltningens budgetuppgifter överensstämmer med redovisningslagstiftningen.

15.

I artikel 11.6 b, i dess lydelse enligt lagdekret nr 137/2020, vilket omvandlades till lag nr 176/2020, ( 11 ) föreskrivs följande:

”Genom utövandet av sin exklusiva behörighet i fråga om granskning av de offentliga räkenskaperna meddelar [Corte dei conti] avgörande i plenum, i särskild sammansättning, i en enda instans i mål … om ISTAT:s identifiering av de offentliga myndigheterna, ”endast vad gäller tillämpningen av den nationella lagstiftningen om begränsning av de offentliga utgifterna” ( 12 ).

16.

Den 30 september 2020 förde ISTAT upp Ferrovienord SpA (nedan kallat Ferrovienord) och Federazione Italiana Triathlon (nedan kallat FITRI) i förteckningen över de offentliga myndigheter som ingår i italienska statens konsoliderade resultaträkning (nedan kallad ISTAT‑förteckningen). ( 13 )

17.

Ferrovienord och FITRI har överklagat det beslutet till Corte dei conti (Revisionsrätten) och yrkat att det ska upphävas. Enligt Ferrovienord och FITRI uppfyllde de inte villkoren för att föras upp i 2020 års ISTAT‑förteckning.

18.

ISTAT har yrkat att överklagandet ska ogillas och gjort gällande att det var rätt att föra upp dem i förteckningen. Procura generale della Corte dei conti (åklagarmyndigheten vid italienska revisionsrätten) väckte en fråga om författningsstridighet vad gäller artikel 23-quater i lagdekret nr 137/2020. ( 14 )

19.

Corte dei conti (Revisionsrätten) beslutade att Ministero dell’Economia e delle Finanze (ekonomi- och finansministeriet, Italien) skulle beredas tillfälle att delta i målet, och även påpekat att frågan har aktualiserats huruvida den nya bestämmelsen är förenlig med unionsrätten. Corte dei conti har därför uppmanat parterna att uttala sig specifikt om detta ämne.

20.

Corte dei conti (Revisionsrätten) har funnit följande:

21.

2020 års lagändring har enligt den hänskjutande domstolen gett upphov till en behörighetslucka, och därigenom avsaknad av skydd, vad gäller den korrekta identifieringen av vilka enheter och organ som tillhör sektorn S.13 (icke territoriella offentliga myndigheter) och följaktligen av de offentliga finansernas saldoposter. På så sätt fråntas ENS 2010 och direktiv 2011/85 sin ändamålsenliga verkan. Genom ISTAT‑förteckningen fastställer italienska staten tillämpningsområdet för ENS 2010 även med avseende på verkningarna av artikel 126 FEUF och protokoll nr 12 om alltför stora underskott.

22.

Den hänskjutande domstolen anser att det är fråga om ett åsidosättande av principen om lojalt samarbete (artikel 4 FEU), och de enheter som ISTAT anser har ställning som offentliga myndigheter fråntas möjligheten att överklaga denna ställning, vilket strider mot artikel 47 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna (nedan kallad stadgan).

23.

Även om det skulle antas – som ISTAT och ekonomiministeriet har gjort gällande – att den nya bestämmelsen medför att förvaltningsdomstolarnas allmänna behörighetsområde utvidgas, skulle det enligt den hänskjutande domstolens uppfattning kvarstå tvivel om huruvida denna bestämmelse

24.

Mot bakgrund av detta har Corte dei conti (Revisionsrätten, Italien) hänskjutit följande tolkningsfrågor till EU-domstolen:

25.

Begärandena om förhandsavgörande registrerades vid domstolen den 9 juni 2021. Domstolen fann att målet inte skulle handläggas skyndsamt.

26.

Skriftliga yttranden har getts in av Ferrovienord, FITRI, Procura generale della Corte dei conti (åklagarmyndigheten vid Revisionsrätten), den italienska regeringen och Europeiska kommissionen. Samtliga var närvarande vid förhandlingen den 19 oktober 2022.

27.

Såsom jag redan har angett handlar tolkningsfrågorna om huruvida en enda bestämmelse (nedan kallad den omtvistade bestämmelsen) i den italienska lagstiftningen, närmare bestämt artikel 23-quater.2 i lagdekret nr 137/2020, är förenlig med unionsrätten.

28.

Enligt den bestämmelsen får Corte dei conti (Revisionsrätten) pröva ISTAT:s beslut om att ”institutionella enheter” ska anses vara offentliga myndigheter ”endast vad gäller tillämpningen av den nationella lagstiftningen om begränsning av offentliga utgifter”. Den kursiverade formuleringen lades till CJC genom lagdekret nr 137/2020.

29.

Den italienska regeringen anser att den hänskjutande domstolen inte gör en korrekt tolkning av den omtvistade bestämmelsen, då den gör gällande att den tar bort domstolsprövningen av ISTAT:s beslut om upptagande av enheter i förteckningen över offentliga myndigheter.

30.

Den italienska regeringen menar i stället att bestämmelsen bara innebär att prövningen återgår till förvaltningsdomstolarna och att Corte dei conti (Revisionsrätten) fortfarande får pröva de rättsliga följderna av att dessa institutionella enheter förs upp i ISTAT:s förteckning.

31.

I ett förfarande om förhandsavgörande saknar EU-domstolen behörighet att tolka nationell rätt. Det ankommer uteslutande på den nationella domstolen att avgöra den exakta innebörden av bestämmelserna i nationella lagar och andra författningar. ( 19 )

32.

EU-domstolen får emellertid tolka bestämmelserna i unionsrätten och lämna svar som bygger på olika tolkningar av den nationella rätten. Så förhåller det sig särskilt när den hänskjutande domstolen själv som i det här fallet tar upp ”motparternas” (det vill säga den italienska regeringens) ståndpunkt och anger att den hypotetiskt sett skulle kunna godtas. ( 20 )

33.

Det måste till att börja med bedömas huruvida det är en ”domstol i en medlemsstat”, i den mening som avses i artikel 267 FEUF, som hänskjuter dessa två begäranden om förhandsavgörande till EU-domstolen.

34.

Domstolen har tidigare avvisat begäranden om förhandsavgörande från regionala kontrollavdelningar inom den italienska Revisionsrätten, som handlat som förvaltningsmyndigheter, ( 21 ) eller från Corte dei conti (Revisionsrätten) inom ramen för förfaranden om efterhandskontroll av olika offentliga organs ekonomiska förvaltning. ( 22 )

35.

Domstolen besvarade emellertid de begäranden om förhandsavgörande som Corte dei conti (Revisionsrätten) hade hänskjutit i domen FIG och FISE, ( 23 ) utan att ifrågasätta dess ställning som ”domstol”, under omständigheter som motsvarar de här aktuella.

36.

I förevarande mål ska Corte dei Conti avgöra en tvist där den utövar de dömande uppgifter som den har enligt italiensk lag, och inte de uppgifter den har att utföra efterhandskontroller. Föremålet för tvisten är just räckvidden av dess dömande uppgifter efter den begränsning av dem som införts genom artikel 23-quater i lagdekret nr 137/2020.

37.

Vid förhandlingen klargjordes det att Corte dei conti (Revisionsrätten) inte fråntogs sina dömande uppgifter genom lagändringen utan att de bara begränsades. Den får nu inte längre upphäva ISTAT:s förteckningar med verkan erga omnes, men den får besluta att de inte ska tillämpas i ett visst mål och enbart med verkan för klaganden vad beträffar den nationella lagstiftningen om begränsning av de offentliga utgifterna.

38.

Med andra ord utför Corte dei conti (Revisionsrätten) dömande uppgifter, inom ramen för vilka den får hänskjuta tolkningsfrågor till EU-domstolen om den ska avgöra tvister som de som har föranlett förevarande begäranden om förhandsavgörande.

39.

Den italienska regeringen har på grundval av det ovan beskrivna resonemanget ( 24 ) gjort gällande att den första och den andra tolkningsfrågan samt led a i den tredje inte kan tas upp till sakprövning, eftersom de bygger på det ”felaktiga antagandet att det efter ändringen av artikel 11 CJC inte är möjligt att vända sig till någon nationell domstol för att angripa sammansättningen av ISTAT:S förteckning S13”.

40.

Denna invändning kan inte godtas.

41.

Sammanfattningsvis kan EU-domstolen lämna ett användbart svar till den hänskjutande domstolen med den information om den italienska rätten som finns att tillgå, när den tolkar förordning nr 549/2013, direktiv 2011/85 och förordning nr 473/2013.

42.

Den hänskjutande domstolen vill veta om den omtvistade nationella bestämmelsen är förenlig med den direkta tillämpningen av förordning nr 549/2013 och med den ändamålsenliga verkan av den förordningen och av direktiv 2011/85.

43.

För att besvara den frågan anser jag att det först är nödvändigt att bedöma a) huruvida medlemsstaternas skyldigheter att rapportera in bokföringsuppgifter till kommissionen, vilka fastställs i förordning nr 549/2013, är tvingande och har direkt effekt, och b) huruvida direktiv 2011/85 enbart ålägger statistikmyndigheter och regeringar skyldigheter men inte andra offentliga organ och huruvida det föreskriver rättigheter och skyldigheter för enskilda som kan ha direkt effekt.

44.

Vad beträffar den eventuella avsaknaden av domstolsprövning, vilken Corte dei conti (Revisionsrätten) också tar upp i dessa två tolkningsfrågor, så ska jag behandla den när jag bedömer den tredje frågan.

45.

Tillämpningen av förbudet mot alltför stora offentliga underskott ( 26 ) sker med hjälp av ett förfarande som kommissionen och rådet medverkar i. I det förfarandet övervakas medlemsstaternas budgetsituation och hur stor skuldsättning de har i den offentliga sektorn.

46.

För att denna övervakning ska kunna ske behöver unionen ha tillgång till tillförlitlig statistik ( 27 ) rörande den ekonomiska situationen i medlemsstaterna, särskilt vad gäller deras budgetunderskott och skuldsättning i den offentliga sektorn.

47.

Kommissionens befogenheter att kontrollera de statistiska uppgifterna förstärktes genom förordning (EG) nr 479/2009, ( 28 ) genom vilken medlemsstaternas skyldighet att rapportera sina underskott och sin skuldnivå till kommissionen (artikel 3 i protokoll nr 12 om alltför stora underskott) preciserades och Eurostat tilldelades vissa kontrollbefogenheter ( 29 ) beträffande de statistiska uppgifter som medlemsstaterna tillhandahåller.

48.

För att kunna fullgöra sin rapporteringsskyldighet krävs det för att det ska råda samstämmighet att de använder sig av en enda enhetlig nomenklatur som gäller för hela unionen. För närvarande är den nomenklaturen ENS 2010, som förordning nr 479/2009 har anpassats till.

49.

ENS 2010 ska i princip tillämpas på alla unionsakter som hänvisar till ENS eller till dess definitioner. Förordningen förpliktar inte medlemsstaterna att använda ENS 2010 när de utarbetar räkenskaper för egna behov (artikel 1.3 och 1.4 i förordning nr 549/2013).

50.

Enligt förordning nr 549/2013 ska medlemsstaterna till kommissionen (Eurostat) överföra de räkenskapsdata och sammanställningar som framgår av tabellerna i bilaga B inom de tidsfrister som föreskrivs däri för respektive sammanställning (artikel 3.1) och Eurostat ska bedöma de överförda uppgifternas kvalitet.

51.

Såsom EU-domstolen har slagit fast ”innehåller 2010 års ENS-förordning en referensram som ska användas i syfte att, med hänsyn till såväl unionsmedborgarnas som unionens behov, utarbeta medlemsstaternas räkenskaper. För jämförbarhetens skull bör dessa räkenskaper utarbetas enligt gemensamma och entydiga principer.” ( 30 )

52.

Närmare bestämt ska medlemsstaterna fastställa sektor S.13 (offentliga myndigheter) i enlighet med punkt 2.111 i bilaga A till ENS 2010, ( 31 ) och dela in den i fyra delsektorer, till vilka de olika institutionella enheterna ska hänföras. Räkenskapsuppgifter ska samlas in från dessa enheter och de ska bearbetas i enlighet med metoderna i ENS 2010 för att överföras till kommissionen.

53.

För att säkerställa att ENS 2010 tillämpas korrekt på sektor S.13 föreskrivs i unionens bestämmelser olika kontrollmekanismer som används i förbindelserna mellan Eurostat och medlemsstaterna (särskilt deras nationella statistikbyråer):

54.

Kommissionen menar ( 32 ) att den korrekta klassificeringen av de institutionella enheterna inom sektorn S.13 säkerställs med hjälp av dessa kontrollmekanismer. Genom dem säkerställer Eurostat att medlemsstaterna uppfyller sin skyldighet att samla in och överföra räkenskapsuppgifterna i enlighet med ENS 2010 och med tillräcklig hög kvalitet.

55.

Kommissionen menar följaktligen att

– om de nationella myndigheterna felaktigt hänför en institutionell enhet till sektorn offentlig förvaltning, kan Eurostat rätta till misstaget och offentliggöra de riktiga uppgifterna,

– förordning nr 549/2013 enbart föreskriver skyldigheter att förmedla statistiska uppgifter till de nationella myndigheterna, särskilt till de nationella statistikbyråerna, men inte till enskilda.

56.

Av detta drar kommissionen slutsatsen att förordning nr 549/2013 inte får åberopas direkt av enskilda. De institutionella enheter (som Ferrovienord och FITRI) som anser att ISTAT felaktigt har hänfört dem till sektorn S.13 kan således inte angripa ISTAT:s beslut genom att åberopa att de är oförenliga med förordning nr 549/2013. De kan bara göra gällande att det har skett en överträdelse av de nationella italienska bestämmelserna.

57.

Jag instämmer inte med kommissionens ståndpunkt.

58.

För det första är förordning nr 549/2013 under alla förhållanden tillämplig i tvister som de här aktuella, antingen direkt eller genom en ovillkorlig hänvisning till den italienska nationella lagstiftningen. Domstolen är behörig att tolka den, även i rent inhemska situationer, då ”… unionsbestämmelserna har gjorts tillämpliga genom nationell lagstiftning, vilken, för de lösningar som tillhandahålls för situationer där omständigheterna i alla avseenden är begränsade till en och samma medlemsstat, följer de lösningar som föreskrivs i unionsrätten”. ( 33 )

59.

Den hänskjutande domstolen förklarar tillräckligt väl varför unionens statistiska bestämmelser ska tillämpas på förbindelserna mellan de italienska myndigheterna och de nationella organen, till följd av den hänvisning som finns i den italienska rätten.

60.

I de mål som har föranlett dessa två begäranden om förhandsavgörande betecknar ISTAT Ferrovienord och FITRI som offentliga myndigheter och tar upp dem i 2020 års ISTAT‑förteckning. När ISTAT förfar på det sättet tillämpar det vissa bestämmelser i förordning nr 549/2013 och upptagandet i förteckningen får rättsliga följder för de enheterna.

61.

För det andra bör man göra skillnad mellan två olika fall, vilka emellertid leder till samma resultat.

62.

När ISTAT, i sin egenskap av italiensk statistikmyndighet, fastställer vilka enheter som ska ingå i sektor S.13, tillämpar den nomenklaturen i ENS 2010 och därmed förordning nr 549/2013.

63.

De enheter som dessa beslut av ISTAT riktar sig mot, och som förordning nr 549/2013 tillämpas på, får, om den nationella rätten ger dem befogenhet att göra det, överklaga besluten till de nationella domstolarna om de anser att de är felaktiga.

64.

Med andra ord får de institutionella enheter som har talerätt vid de nationella domstolarna, åberopa bestämmelserna i förordning nr 549/2013 för att hävda att ISTAT har gjort en felaktig tillämpning av ENS 2010.

65.

När de överklagar ISTAT:s beslut kan Ferrovienord och FITRI åberopa förordning nr 549/2013, såväl om den nationella domstolen betecknar dem som privata enheter som om den betecknar dem som offentliga organ.

66.

EU-domstolen har underförstått godtagit att förordning nr 549/2013 är tillämplig och har direkt effekt i tvister som handlat om huruvida olika enheter på ett eller annat sätt ska hänföras till respektive kapitel i bilaga A till den förordningen.

67.

Olika organ (institutionella enheter) i en medlemsstat, och inte bara dess statistikmyndigheter, påverkas av statistikmyndigheternas tillämpning av reglerna i ENS 2010. ( 37 ) Såväl den hänskjutande domstolen som den italienska regeringen ( 38 ) medger att ett upptagande i 2020 års ISTAT‑förteckning innebär att juridiska personen i fråga måste iaktta de nationella bestämmelser som syftar till att begränsa de offentliga utgifterna.

68.

ENS 2010 innehåller visserligen bestämmelser om de offentliga myndigheterna statistik, men den beaktar även enskildas ekonomiska verksamhet, vars rättsliga ställning kan påverkas av ISTAT:s klassificeringar.

69.

Därför får alla privata institutionella enheter direkt åberopa de relevanta punkterna i nomenklaturen ENS 2010, för att en nationell domstol ska kunna avgöra huruvida de nationella myndigheterna har tillämpat dessa punkter på lämpligt vis när de har klassificerat enheterna. På samma sätt får ett offentligt organ åberopa att bestämmelserna i förordning nr 549/2013 är tvingande i en tvist mot ISTAT, om den nationella rätten medger att detta organ överklagar ISTAT:s beslut. ( 39 )

70.

Inget av detta hindrar att medlemsstaterna enligt artikel 1.4 i förordning nr 549/2013 använder sig av en annan statistisk nomenklatur än ENS 2010 ”när de utarbetar räkenskaper för egna behov”. Om de väljer att använda sig av denna möjlighet, måste deras statistiska myndigheter därefter omformulera de insamlade uppgifterna för att lägga fram dem för kommissionen i enlighet med ENS 2010.

71.

ISTAT ska upprätta förteckningen för sektor S.13 med tillämpning av nomenklaturen i förordning nr 549/2013. Om en enhet klassificeras som en institutionell enhet inom den sektorn, ska den tillhandahålla ISTAT sina ekonomiska uppgifter i enlighet med den nomenklatur som medlemsstaten har fastställt. Såsom jag tidigare nämnt beslutade Italien att de institutionella enheterna inom dess offentliga förvaltning skulle använda nomenklaturen i ENS 2010. ( 40 ) Detta talar för att ISTAT ska tillämpa förordning nr 549/2013 direkt när den klassificerar enheter som Ferrovienord eller FITRI under rubriken ”offentlig förvaltning”. ( 41 )

72.

Det kan i det här sammanhanget konstateras att i direktiv 2011/85

73.

De budgetramverk på medellång sikt, prognoser och numeriska finanspolitiska regler som föreskrivs i direktiv 2011/85 fastställs av de nationella myndigheterna i medlemsstaterna för att överlämnas till kommissionen och de berör i huvudsak statistikbyråerna och finansdepartementen. Jag hittar i detta direktiv inga bestämmelser som riktar sig till andra offentliga organ eller som kan få direkta konsekvenser för enskildas rättsliga ställning.

74.

Följaktligen innehåller direktiv 2011/85 inga bestämmelser som är ägnade att ha direkt effekt eller tillerkänna enskilda eller andra offentliga organ än statistikbyråer eller finansdepartement rättigheter eller ålägga dem skyldigheter.

75.

Detta hindrar inte att det i de italienska bestämmelser som har utarbetats för att införliva de skyldigheter som följer av direktiv 2011/85 i den nationella rätten, införs ytterligare åtgärder utöver de som föreskrivs där. Det ankommer på de nationella domstolarna att i förekommande fall tolka och tillämpa dessa ytterligare regler som förts in i de nationella bestämmelser som är avsedda att genomföra direktiv 2011/85.

76.

Sammanfattningsvis anser jag följande:

77.

Corte dei conti (Revisionsrätten) vill veta om begränsningen av dess domstolsprövning av 2020 års ISTAT‑förteckning är förenlig med direktiv 2011/85 och med förordning nr 473/2013. Den hänskjutande domstolen menar att den omtvistade nationella bestämmelsen avvecklar den oberoende kontroll över budgetmyndigheterna som föreskrivs i de unionsrättsakterna och hindrar den från att övervaka att budgetbestämmelserna tillämpas.

78.

Direktiv 2011/85 ålägger medlemsstaterna att

79.

Vad beträffar förordning nr 473/2013 föreskrivs det i artikel 2.1 a och i artikel 5 att medlemsstaterna ska ha oberoende organ som är oberoende av budgetmyndigheterna som övervakar efterlevnaden av unionens budgetbestämmelser. Dessa oberoende nationella organ ska även medverka i framtagandet av budgetprognoser (artikel 2.1 b).

80.

Direktiv 2011/85 och förordning nr 473/2013 ger medlemsstaterna frihet att fastställa vilka oberoende organ som ska övervaka att unionens budgetbestämmelser verkligen efterlevs.

81.

I skäl 3 i direktiv 2011/85 anges att oberoende granskningar kan genomföras av offentliga organ, såsom revisionsmyndigheter. ( 43 ) Det finns emellertid inget som hindrar att en medlemsstat väljer att använda sig av andra typer av enheter eller att fördela denna uppgift mellan sin revisionsmyndighet och andra organ. Detta följer även av skäl 17 i förordning nr 473/2013. ( 44 )

82.

Med förbehåll för de nationella domstolarnas tolkning av de nationella bestämmelserna, tyder allt på att de omtvistade uppgifterna i Italien utförs av Corte dei Conti och av Ufficio Parlamentare di Bilancio (den parlamentariska budgetbyrån). ( 45 )

83.

Inrättandet av oberoende kontrollorgan utgör en skyldighet enligt direktiv 2011/85 och förordning nr 473/2013 enbart med avseende på övervakningen av att unionens budgetbestämmelser efterlevs.

84.

Varken dessa unionsrättsakter eller förordning nr 549/2013 föreskriver emellertid någon skyldighet för medlemsstaterna att ha oberoende organ för att ta fram de statistiska uppgifter som ska överlämnas till kommissionen (Eurostat). Denna uppgift utförs som jag tidigare nämnt av de nationella statistikbyråerna, vilka inte behöver vara oberoende enligt någon unionsbestämmelse.

85.

Sammanfattningsvis ger direktiv 2011/85 och förordning nr 473/2013 medlemsstaterna frihet att begränsa dess revisionsmyndigheters prövning rörande tillämpningen av ENS 2010 till den offentliga förvaltningen och att helt eller delvis anförtro denna uppgift åt ett annat oberoende organ.

86.

Corte dei conti (Revisionsrätten) vill veta huruvida ”rättsstatsprincipen, och i synnerhet principerna om ett effektivt och likvärdigt domstolsskydd”, utgör hinder för den omtvistade nationella bestämmelsen.

87.

De uppgifter som återfinns i handlingarna i målet, parternas yttranden och svaren på de frågor som ställdes vid förhandlingen visar att förvaltningsdomstolarna prövade ISTAT:s beslut rörande identifiering av de offentliga myndigheterna i enlighet med ENS 95 (som var föregångaren till ENS 2010) fram till dess att lag nr 228/2012 ( 46 ) tilldelade Corte dei conti (Revisionsrätten) denna behörighet.

88.

Genom lag nr 228/2012 lades punkt 6 till artikel 11 CJC med följande innehåll: ”Genom utövandet av sin exklusiva behörighet i fråga om granskning av de offentliga räkenskaperna meddelar [Corte dei conti] avgörande i plenum, i särskild sammansättning, i en enda instans i mål … om ISTAT:s identifiering av de offentliga myndigheterna.”

89.

Genom ett nytt lagdekret (lagdekret 137/2020, vilket bekräftades genom lag nr 176/2020) lades formuleringen ”endast vad gäller tillämpningen av den nationella lagstiftningen om begränsning av de offentliga utgifterna” till i slutet av den bestämmelsen.

90.

Den hänskjutande domstolen anser att den omtvistade bestämmelsen

91.

Den italienska regeringen gör däremot gällande att begränsningen av Corte dei contis (Revisionsrätten) behörighet att pröva ISTAT:s beslut om identifieringen av de offentliga myndigheterna, enbart medför att denna behörighet tilldelas (flyttas till) förvaltningsdomstolarna. Det sker således enligt den italienska regeringen en återgång till den situation som rådde före 2012 och det föreligger inte några brister vad gäller det effektiva domstolsskyddet av de rättigheter som ges i unionsrätten.

92.

EU-domstolen får inte ingripa i diskussionen kring räckvidden av 2020 års lagändring, vilken det ankommer på de behöriga nationella domstolarna att avgöra. Än mindre får den gripa in i polemiken kring huruvida den strider mot den italienska författningen. Den får däremot avgöra huruvida en viss tolkning av den åsidosätter unionsrätten.

93.

Enligt artikel 19.1 andra stycket FEU ska medlemsstaterna fastställa de möjligheter till överklagande som behövs för att säkerställa att enskildas rätt till ett effektivt domstolsskydd, enligt artikel 47 i stadgan, iakttas inom de områden som omfattas av unionsrätten. ( 47 )

94.

Av naturliga skäl kan den artikeln i stadgan bara aktiveras på det sätt som föreskrivs i artikel 51.1. I förevarande mål preciseras den tillämpliga unionsrätten i förordning nr 549/2013, som jag angett ovan. Eftersom det rör sig om en rättslig situation som i materiellt hänseende reglerar den unionsrätt som de italienska myndigheterna ska tillämpa, gäller bestämmelserna i stadgan.

95.

Varken i den förordningen eller i någon annan unionsbestämmelse preciseras det emellertid vilka nationella domstolar som närmare bestämt ska tillhandahålla det effektiva domstolsskyddet. När medlemsstaterna utövar sin valfrihet beträffade detta måste de emellertid iaktta likvärdighetsprincipen och effektivitetsprincipen. ( 48 )

96.

Mot bakgrund av detta ska de två tolkningar som den hänskjutande domstolen själv har tagit upp granskas.

97.

Om den nationella lagstiftningen enbart tilldelar en av sina domstolar, i stället för en annan, behörigheten att tillhandahålla ett effektivt domstolsskydd med avseende på de rättigheter som föreskrivs i unionsrätten, strider den inte mot artikel 47 i stadgan eller artikel 19.1 andra stycket FEU.

98.

När en medlemsstat väljer att ge sin revisionsmyndighet eller sina förvaltningsdomstolar behörighet pröva besluten att tillämpa ENS 2010, utövar den sin processuella autonomi inom ett område där unionsrätten varken påbjuder eller förbjuder den ena eller den andra lösningen. Under förutsättning att likvärdighetsprincipen och effektivitetsprincipen iakttas, åsidosätter det valet inte rätten till ett effektivt domstolsskydd.

99.

Om 2020 års lagändring däremot innebär att möjligheten till domstolsprövning av ISTAT:s beslut att hänföra institutionella enheter till sektor S.13 i ENS 2010 helt försvinner, uppstår det en lucka i det effektiva domstolsskyddet rörande tillämpningen av förordning nr 549/2013. De institutionella enheterna kan i så fall inte vända sig till någon domstol för att få till stånd en prövning av ISTAT:s agerande när det tillämpar den förordningen.

100.

Vid förhandlingen gjorde merparten av parterna och intervenienterna gällande att lagändringen bara hade medfört att formen för det rättsliga skydd som fanns tillgängligt för de enheter som förts upp i 2020 års ISTAT‑förteckning hade ändrats. Sedan år 2020 har förvaltningsdomstolarna behörighet att direkt pröva giltigheten av beslut där ISTAT hänför institutionella enheter till sektor S.13. ( 49 )

101.

Den hänskjutande domstolen har under alla förhållanden kvar behörigheten att uttala sig om identifieringen av de enheter som ISTAT har klassificerat, även om det avser tillämpningen av de nationella bestämmelserna rörande begränsning av de offentliga utgifterna. Den italienska regeringen menar att Corte dei conti (Revisionsrätten) inom ramen för den behörigheten prejudiciellt får pröva giltigheten av ISTAT:s beslut och slå fast att de inte ska tillämpas i ett visst fall. ( 50 )

102.

Iakttar dessa båda möjligheter att angripa besluten likvärdighetsprincipen och effektivitetsprincipen?

103.

Likvärdighetsprincipen kan påverkas om den nationella processrätten i motsvarande fall endast föreskriver direkta rättsmedel. Den italienska regeringen uppgav emellertid vid förhandlingen att det finns liknande prejudiciella rättsmedel som föreskrivs i den italienska lagstiftningen (till exempel på skatteområdet). ( 51 ) Det förefaller således inte som om likvärdighetsprincipen berörs.

104.

Vad beträffar effektivitetsprincipen vill jag erinra om att EU-domstolen har slagit fast att

105.

Den hänskjutande domstolen kritiserar den omtvistade bestämmelsen på grund av att den innebär en dubbel börda vid väckande av talan (vid förvaltningsdomstol och vid Corte dei conti (Revisionsrätten)). Detta krav på att väcka talan två gånger kan leda till motstridiga domar, vilket innebär ett åsidosättande av rättssäkerhetsprincipen.

106.

Enligt vad den italienska regeringen uppgav vid förhandlingen är de enheter som förts upp i 2020 års ISTAT‑förteckning och som vill angripa att de klassificerats inom sektorn offentlig förvaltning, inte tvungna att väcka talan två gånger. De kan välja att använda sig av det rättsmedel som bäst tillgodoser deras intressen:

107.

Om den beskrivna situationen överensstämmer med verkligheten (vilket det ankommer på den hänskjutande domstolen att avgöra), anser jag att den inte berövar det system med rättsmedel som införts efter det att den omtvistade bestämmelsen antogs dess ändamålsenliga verkan. De berörda institutionella enheterna kan erhålla ett effektivt domstolsskydd i den italienska rättsordningen, åtminstone prejudiciellt. Detta skydd förefaller vara förenligt med den standard som unionsrätten kräver, eftersom det inte tvingar dem att under alla förhållanden väcka talan två gånger för att få sina anspråk tillgodosedda.

108.

Om systemet utformas på det sättet garanterar det visserligen inte att det inte meddelas motstridiga domstolsavgöranden som kan strida mot rättssäkerhetsprincipen. Det ankommer emellertid på den italienska processrätten att föreskriva lämpliga mekanismer, om de inte redan finns, för att avgöra sådana eventuella konflikter mellan nationella domstolar. Jag anser emellertid inte att enbart möjligheten att sådana konflikter kan uppkomma är tillräcklig för att det systemet ska anses vara oförenligt med artikel 47 i stadgan.

109.

Mot bakgrund av vad som ovan anförts föreslår jag att domstolen ska ge Corte dei conti (Revisionsrätten, Italien) följande svar: