1.

De gränsvärden som i enlighet med direktiv 2008/50 ( 2 ) eftersträvas för luftkvaliteten beaktas (alltjämt) på många platser inte i tillräcklig utsträckning. ( 3 ) Emellertid förestår under år 2022 viktiga avgöranden på detta område. På det politiska planet avser kommissionen att lägga fram förslag till omarbetning av de nuvarande bestämmelserna. ( 4 ) Samtidigt har olika mål anhängiggjorts, inom vilka domstolen kan reda ut viktiga frågor gällande genomförandet av bestämmelserna. Jämte en begäran om förhandsavgörande avseende nämnda direktivs betydelse för godkännande av projekt ( 5 ) och det första vitesförfarandet avseende verkställighet av en dom som meddelats på grund av ett åsidosättande av direktivet ( 6 ) ställs genom förevarande mål frågan huruvida enskilda personer kan begära skadestånd för hälsoskador som beror på ett åsidosättande av gränsvärdena.

2.

I centrum för förevarande mål står den första förutsättningen för ett utomobligatoriskt ansvar för medlemsstater på grund av ett åsidosättande av unionsrätten, nämligen huruvida bestämmelserna i direktiv 2008/50 ger upphov till rättigheter för enskilda personer. För att ge den hänskjutande domstolen anvisningar om den relevanta tidpunkten för bedömning av åsidosättandet ska det därtill tas upp under vilka förutsättningar som ett eventuellt åsidosättande av direktivet är tillräckligt klart samt när ett direkt orsakssamband mellan åsidosättandet och en skada är påvisbart.

3.

För den tidsperiod som är relevant i det nationella målet återfanns bestämmelserna om luftkvalitet till en början i direktiven 96/62 ( 7 ) och 1999/30, ( 8 ) vilka med verkan från den 11 juni 2010 har ersatts med direktiv 2008/50.

4.

Enligt artikel 1 första strecksatsen i direktiv 96/62 är direktivets syfte att definiera de grundläggande principerna för en gemensam strategi som syftar till ”att definiera och uppställa mål för luftkvaliteten inom gemenskapen, så att skadliga effekter för människors hälsa och för miljön i allmänhet kan undvikas, förebyggas och minskas”. Detta framgår även av det andra skälet.

5.

I artikel 2.5 i 96/62 definierades begreppet gränsvärde som ”en nivå, fastställd på vetenskaplig grund i syfte att undvika, förebygga eller minska de skadliga effekterna på människors hälsa och/eller på miljön i dess helhet, som skall uppnås inom en viss tidsfrist och som inte får överskridas sedan den nåtts”.

6.

Artikel 7 i direktiv 96/62 innehöll följande allmänna krav för att uppnå en förbättrad luftkvalitet:

”1.   Medlemsstaterna skall vidta de åtgärder som är nödvändiga för att säkerställa att gränsvärdena respekteras.

2.   De åtgärder som vidtas för att uppnå målen i detta direktiv skall

3.   Medlemsstaterna skall upprätta handlingsplaner i vilka anges de åtgärder som skall vidtas på kort sikt, om det är risk för att fastställda gränsvärden och/eller tröskelvärden överskrids, så att risken för ett överskridande minskas och varaktigheten för detta begränsas. Dessa planer kan, beroende på det enskilda fallet, innehålla föreskrifter om kontrollåtgärder och, om så är nödvändigt, ett tillfälligt avbrytande av de verksamheter som bidrar till att gränsvärdena överskrids, däri inbegripet biltrafiken.”

7.

I artikel 8 i direktiv 96/62 behandlades de zoner i vilka gränsvärdena överskreds, i enlighet med följande:

”1.   Medlemsstaterna skall upprätta en förteckning över de zoner och den tätbebyggelse i vilka nivåerna för en eller flera föroreningar överskrider gränsvärdet plus toleransmarginalen.

Om ingen toleransmarginal fastställts för en viss förorening skall de zoner och den tätbebyggelse där nivån för föroreningen överskrider gränsvärdet jämställas med de zoner och den tätbebyggelse som avses i första stycket, och punkterna 3, 4 och 5 i det följande tillämpas.

2. …

3.   I zoner och tätbebyggelse enligt punkt 1 skall medlemsstaterna se till att en plan eller ett program utarbetas eller genomförs som gör det möjligt att nå gränsvärdet inom den tidsfrist som fastställts.

Planen eller programmet, till vilken eller vilket allmänheten skall ha tillgång, skall innehålla åtminstone de uppgifter som räknas upp i bilaga IV.

4.   I zoner och tätbebyggelse enligt punkt 1 där nivån för mer än en förorening överskrider gränsvärdet skall medlemsstaterna utarbeta en samordnad plan som omfattar samtliga aktuella föroreningar.

5. …”

8.

Enligt det tolfte skälet i direktiv 96/62 var även denna bestämmelse till för att skydda hälsa och miljö som helhet.

9.

I artikel 11.1 a iii) i direktiv 96/62 föreskrevs en frist för att överlämna de planer som avses i artikel 8.3:

”I de zoner som avses i artikel 8.1

10.

Det föreskrevs i bilaga IV till direktiv 96/62 att planer eller program för att iaktta gränsvärdena särskilt ska innehålla uppgifter om orsakerna till föroreningen och tidsprognoser över hur luftkvaliteten kommer att förbättras med hjälp av de åtgärder som vidtas:

11.

I direktiv 1999/30 fastställdes de gränsvärden och tröskelvärden för svaveldioxid, kvävedioxid och kväveoxider, partiklar och bly i luften som var nödvändiga för tillämpningen av direktiv 96/62. Det anges i artikel 1 att direktivet har som mål att undvika, förebygga och minska skadliga effekter på människors hälsa och miljön i allmänhet.

12.

För kvävedioxid (NO2) gällde gränsvärdena för skydd av människors hälsa i enlighet med artikel 4 direktiv 99/30 och avsnitt I i bilaga II till detta direktiv från och med den 1 januari 2010. För det första fick inte gränsvärdet 200 μg/m3 kvävedioxid per timme överskridas oftare än arton gånger per kalenderår. För det andra fastställdes årsgränsvärdet till 40 μg/m3.

13.

I fråga om partiklar (PM10) gällde gränsvärdena för skydd av människors hälsa i enlighet med artikel 5 i direktiv 99/30 och den första etappen i avsnitt I i bilaga III till detta däremot redan från den 1 januari 2005. Gränsvärdet på 50 μg/m3 PM10 under 24 timmar för skyddet för människors hälsa fick inte överskridas oftare än 35 gånger per år. Årsgränsvärdet fastställdes till 40 μg/m3 PM10.

14.

I de två första skälen i direktiv 2008/50 anges de övergripande målen för direktivet:

15.

Artikel 1.1 i direktiv 2008/50 innehåller direktivets övergripande mål:

”I detta direktiv fastställs åtgärder som syftar till att

16.

I artikel 2.5 i direktiv 2008/50 definieras begreppet gränsvärde som ett ”en nivå, fastställd på vetenskaplig grund i syfte att undvika, förebygga eller minska de skadliga effekterna på människors hälsa och/eller på miljön som helhet, som ska uppnås inom en viss tid och som därefter inte får överskridas”.

17.

Genom artikel 13.1 i direktiv 2008/50 åläggs en skyldighet att iaktta följande gränsvärden:

”Medlemsstaterna ska se till att nivåerna av svaveldioxid, PM10, bly och kolmonoxid i luften inte i någon av deras zoner och tätbebyggelse överskrider gränsvärdena i bilaga XI.

Gränsvärdena för kvävedioxid och bensen i bilaga XI får inte överskridas från och med de datum som anges där.

Efterlevnaden av dessa krav ska bedömas i enlighet med bilaga III.

…”

18.

De här relevanta gränsvärdena för kvävedioxid och partiklar (PM10) i bilaga XI till direktiv 2008/50 motsvarar gränsvärdena i direktiv 99/30.

19.

Enligt artikel 22 i direktiv 2008/50 är det tillåtligt att under vissa omständigheter förlänga tidsfristen för efterlevnad av gränsvärdena:

”1.   Om det i en viss zon eller tätbebyggelse inte är möjligt att klara gränsvärdena för kvävedioxid eller bensen inom de tidsfrister som anges i bilaga XI, får en medlemsstat förlänga dessa tidsfrister med högst fem år i den berörda zonen eller tätbebyggelsen på villkor att en luftkvalitetsplan enligt artikel 23 upprättas för den zon eller tätbebyggelse för vilken den förlängda tidsfristen ska gälla. En sådan luftkvalitetsplan ska åtföljas av den information som förtecknas i avsnitt B i bilaga XV, beträffande de berörda föroreningarna och ska visa hur överensstämmelse med gränsvärdena kommer att uppnås före den nya tidsfristen.

2.   Om det på grund av platsspecifika spridningsförhållanden, ogynnsamma klimatförhållanden eller bidraget från gränsöverskridande luftföroreningar inte är möjligt att klara gränsvärdena i bilaga XI för PM10 i en viss zon eller tätbebyggelse, ska en medlemsstat undantas från skyldigheten att tillämpa dessa gränsvärden till senast den 11 juni 2011, under förutsättning att villkoren i punkt 1 är uppfyllda och medlemsstaten visar att alla lämpliga åtgärder har vidtagits på nationell, regional och lokal nivå för att uppfylla tidsfristerna.

3. …

4.   Medlemsstaterna ska underrätta kommissionen om de anser att punkt 1 eller 2 är tillämplig och ska överlämna den luftkvalitetsplan som avses i punkt 1 inklusive all information som kommissionen behöver för att kunna bedöma om villkoren är uppfyllda. I sin bedömning ska kommissionen beakta beräknade effekter på både den nuvarande och den framtida luftkvaliteten i medlemsstaterna, av åtgärder som har vidtagits av medlemsstaterna och även beräknade effekter på luftkvaliteten av nuvarande gemenskapsåtgärder och planerade gemenskapsåtgärder som ska föreslås av kommissionen.

Om kommissionen inte framfört några invändningar inom nio månader efter det att denna underrättelse mottagits ska villkoren för tillämpning av punkt 1 eller 2 anses vara uppfyllda.

Om invändningar framförs får kommissionen kräva att medlemsstaten ändrar eller lämnar in nya luftkvalitetsplaner.”

20.

För det område som här berörs, nämligen tätortsområdet kring Paris, har Frankrike, enligt vad kommissionen uppger, ( 9 ) visserligen översänt underrättelser om förlängning av tidsfristerna för PM10 och kvävedioxid, men kommissionen har genomgående framfört invändningar. ( 10 )

21.

I artikel 23.1 i direktiv 2008/50 föreskrivs att det ska upprättas luftkvalitetsplaner för att klara värdena om gränsvärdena överskrids i vissa zoner eller viss tätbebyggelse:

”Om luftens föroreningsnivåer i vissa zoner eller viss tätbebyggelse överskrider något gränsvärde eller målvärde, inklusive den toleransmarginal som eventuellt är tillämplig, ska medlemsstaterna se till att det upprättas luftkvalitetsplaner för dessa zoner och denna tätbebyggelse i syfte att klara det gränsvärde eller målvärde som anges i bilagorna XI och XIV.

Vid överskridande av gränsvärden för vilka tidsfristen för att uppfylla kraven redan löpt ut, ska det i luftkvalitetsplanerna föreskrivas lämpliga åtgärder så att perioden av överskridande kan hållas så kort som möjligt….

Dessa luftkvalitetsplaner ska omfatta åtminstone den information som anges i avsnitt A i bilaga XV …. Planerna ska överlämnas till kommissionen utan dröjsmål, men inte senare än två år efter utgången av det år då det första överskridandet observerades.

…”

22.

Kraven i avsnitt A i bilaga XV till direktiv 2008/50 motsvarar i huvudsak kraven i bilaga IV till direktiv 96/62.

23.

Till grund för begäran om förhandsavgörande ligger det förhållandet att gränsvärdena för luftkvaliteten överskrids i tätortsområdet kring Paris. Domstolen slog år 2019 fast att gränsvärdena för kvävedioxid överskridits efter det att de alltsedan år 2010 borde ha iakttagits. ( 11 ) Domstolen fann dessutom nyligen att gränsvärdena för PM10 inte heller hade iakttagits mellan åren 2005 och 2019. ( 12 ) Även Conseil d'État (Högsta förvaltningsdomstolen i Frankrike) har i fråga om Paris konstaterat att gränsvärdet för kväveoxid fortlöpande överskreds fram till och med år 2020 samt att gränsvärdena för PM10 överskreds för åren fram till och med 2018 och 2019. ( 13 )

24.

Klaganden i det nationella målet har yrkat att prefekten i departementet Val-d'Oise, som ingår i tätortsområdet kring Paris, ska vidta åtgärder för att de gränsvärden som anges i direktiv 2008/50 ska iakttas. Han har dessutom yrkat ersättning för de olika skador vars orsak han hänför till luftförorening, vilka uppskattas till 21 miljoner euro. Skadorna uppträdde redan år 2003 och har förvärrats under årens lopp.

25.

Klaganden har grundat sitt skadeståndsanspråk framför allt på att hans hälsa har lidit skada på grund av den försämrade luften i tätortsområdet kring Paris, där han är bosatt. Försämringen av luften beror enligt honom på att de franska myndigheterna har åsidosatt sina skyldigheter enligt direktiv 2008/50. Han åberopar därför ett skadeståndsansvar för staten i syfte att få ut ersättning för den påstådda hälsoskadan.

26.

Efter det att Tribunal administratif de Cergy-Pontoise (Förvaltningsdomstolen i Cergy-Pontoise, Frankrike) ogillat talan har avgörandet nu överklagats vid Cour administrative d'appel de Versailles (Versailles förvaltningsdomstol i andra instans, Frankrike). Denna konstaterar att avgörandet avseende skadeståndsanspråket förutsätter ett klarläggande av räckvidden för artiklarna 13.1 och 23.1 i direktiv 2008/50. Frågan är huruvida enskilda personer vid ett tillräckligt klart åsidosättande från en av Europeiska unionens medlemsstaters sida av de skyldigheter som framgår av dessa bestämmelser ska ha rätt till ersättning för skador som åsamkats deras hälsa.

27.

Cour administrative d'appel de Versailles (Versailles förvaltningsdomstol i andra instans) ställer därför följande frågor till EU-domstolen:

28.

Klaganden i det nationella målet, Republiken Frankrike, Irland, Republiken Italien, Polen och Europeiska kommissionen har inkommit med skriftliga yttranden. I den muntliga förhandlingen den 15 mars 2022 deltog Republiken Frankrike, Irland, Konungariket Nederländerna, Polen och kommissionen.

29.

Domstolen har tidigare i samband med genomförandet av unionsbestämmelserna till skydd för luftkvaliteten framhållit principen om statens ansvar för skador som uppkommer för enskilda genom åsidosättanden av unionsrätten, vilka kan tillskrivas staten. ( 14 ) Genom förevarande begäran om förhandsavgörande ska det här klarläggas i vilken utsträckning som ett åsidosättande av de unionsrättsliga gränsvärdena till skydd för luftkvaliteten verkligen kan ge upphov till en rätt till skadestånd.

30.

Enligt domstolens fasta praxis skulle den fulla verkan av unionsbestämmelserna inskränkas och skyddet för de rättigheter som denna ger upphov till minska om en enskild person inte har möjlighet att erhålla gottgörelse för att dennes rättigheter har kränks genom ett åsidosättande av unionsrätten, vilket kan tillskrivas en medlemsstat. ( 15 )

31.

De skadelidande har därför rätt till ersättning om följande tre villkor är uppfyllda: Den unionsrättsliga norm som har åsidosatts syftar till att ge dem rättigheter, åsidosättandet av normen är tillräckligt klart och det föreligger ett direkt orsakssamband mellan åsidosättandet och den skada som vållats den skadelidande. ( 16 )

32.

Den första tolkningsfrågan förutsätter att det föreligger ett tillräckligt klart åsidosättande och ett direkt orsakssamband. Den gäller huruvida kraven i direktiv 2008/50 i fråga om luftkvalitet ger rättigheter åt enskilda, det vill säga huruvida åsidosättandet av dessa krav över huvud taget kan ge upphov till en rätt till skadestånd (se avsnitt A). Om så är fallet vill den hänskjutande domstolen med sin andra fråga få svar på vilka förutsättningar som gäller för en sådan rätt, särskilt med avseende på vid eller från vilken tidpunkt som det åsidosättande som bör tillskrivas den berörda medlemsstaten ska bedömas. För detta ändamål måste man ta upp förutsättningarna för att ett tillräckligt klart åsidosättande och ett direkt orsakssamband ska kunna fastställas (se avsnitt B).

33.

För en rätt till skadestånd på grund av ett brott mot unionsrätten gäller först och främst att den unionsrättsliga norm som har åsidosatts syftar till att ge den skadelidande rättigheter. ( 17 )

34.

Visserligen beror det i fråga om upphov av rätt till skadestånd inte på om den berörda bestämmelsen är direkt tillämplig. ( 18 ) Ändå är direkt tillämplighet en viktig indikation för att rättigheter föreligger, ( 19 ) eftersom innehållet i den givna rättigheten i sådant fall kan fastställas, vilket är en förutsättning för en rätt till skadestånd. ( 20 )

35.

Det ska därför inledningsvis prövas om bestämmelserna om gränsvärden och om åtgärder för att förbättra luftkvaliteten är tillräckligt klara för att innehållet i eventuella rättigheter ska kunna fastställas. Det kan i anslutning härtill bedömas om dessa bestämmelser syftar till att ge rättigheter åt enskilda.

36.

Begäran om förhandsavgörande avser visserligen endast direktiv 2008/50, men det nationella målet avser klagandens skador alltsedan år 2003. Mellan denna tidpunkt och utgången av införlivandefristen för direktiv 2008/50 den 11 juni 2010 reglerades luftkvaliteten med avseende på de i begäran om förhandsavgörande angivna föroreningarna PM10 (fina partiklar) och kvävedioxid framför allt av direktiven 96/62 och 1999/30.

37.

Enligt artikel 7.1 i direktiv 96/62 ska medlemsstaterna vidta de åtgärder som är nödvändiga för att säkerställa att gränsvärdena respekteras. Gränsvärdena för kvävedioxid framgick av artikel 4 jämförd med bilaga II till direktiv 1999/30 och gällde från den 1 januari 2010.

38.

Gränsvärdena för PM10 fastställdes i artikel 5 jämförd med den första etappen i avsnitt I i bilaga III till direktivet och gällde från den 1 januari 2005.

39.

Dessa angivna gränsvärden och tidsfrister infördes senare oförändrade i bilaga XI till direktiv 2008/50.

40.

Skyldigheten att iaktta gränsvärdena gäller därmed från respektive fastställd tidpunkt och är i fråga om lydelsen i de tillämpliga bestämmelserna klar och villkorslös. ( 21 )

41.

Det förelåg dessutom redan i direktiv 96/62 bestämmelser om förbättring av luftkvaliteten för tiden innan tidsfristen för tillämpning av gränsvärdena hade löpt ut och för tiden därefter.

42.

Det förelåg en skyldighet att förbättra luftkvaliteten redan innan gränsvärdena år 2005 respektive år 2010 blev tvingande. Medlemsstaterna skulle under denna fas vidta åtgärder för att iaktta gränsvärdena senast vid den tidpunkt då de blev tvingande.

43.

Enskildheterna i denna skyldighet framgick av artikel 8 i direktiv 96/62. Först skulle medlemsstaterna i enlighet med artikel 8.1 fastställa i vilka zoner och tätbebyggelser som nivåerna för en eller flera föroreningar överskred gränsvärdet plus toleransmarginalen enligt direktiv 1999/30. För de på detta sätt fastställda zonerna och tätbebyggelserna skulle medlemsstaterna i enlighet med artikel 8.3 i direktiv 96/62 utarbeta eller genomföra planer eller program för att kunna iaktta gränsvärdet inom den fastställda tidsfristen, det vill säga från den tidpunkt då de blev tvingande.

44.

Toleransmarginalen angav en viss procentandel av respektive gränsvärde, vilken i rät linje minskades till 0 procent mellan fastställandet av gränsvärdet och den tidpunkt då det skulle börja tillämpas. Toleransmarginalen blev därmed kontinuerligt allt lägre ju mer man närmade sig den tidpunkt då gränsvärdena skulle börja tillämpas. När sedan respektive gränsvärde började tillämpas bortföll toleransmarginalen helt.

45.

Förmodligen gällde denna skyldighet redan i många zoner och tätbebyggelser i vilka gränsvärdena senare överskreds vid utgången av tidsfristen för tillämpning av dessa, det vill säga under år 2005 eller år 2010. ( 22 )

46.

Dessa planer eller program skulle uppfylla kraven i bilaga IV till direktiv 96/62, vilka i stor utsträckning överensstämde med avsnitt A i bilaga XV till direktiv 2008/50. Dessa krav är inte av ren formell art, eftersom de berörda uppgifterna ska dokumentera luftföroreningens ursprung (punkterna 5 och 6) och innehålla en bedömning av åtgärder som kan vidtas för att förbättra luftkvaliteten (punkt 6) liksom beslutade och vidtagna åtgärder (punkterna 7–9) samt därtill en tidtabell och en bedömning av den planerade förbättringen av luftkvaliteten (punkt 8). Bedömningen av om planen eller programmet är ägnat att åstadkomma att gränsvärdena iakttas vid utgången av tidsfristerna för deras tillämpning förutsätter helt logiskt att dessa uppgifter föreligger.

47.

Det finns anledning att som komplettering påpeka att det i artikel 23.1 första stycket i direktiv 2008/50 föreskrivs en liknande skyldighet för finare partiklar av storleken PM2,5 vars gränsvärde inte behövde iakttas förrän efter det att fristen för att införliva detta direktiv hade löpt ut.

48.

Det föreskrevs dessutom i artikel 7.3 i direktiv 96/62 att medlemsstaterna skulle upprätta handlingsplaner, i vilka de åtgärder angavs som skulle vidtas på kort sikt, om det förelåg risk för att fastställda gränsvärden och/eller tröskelvärden överskreds, så att risken för ett överskridande minskas och varaktigheten för detta begränsades.

49.

Enligt ordalydelsen i artiklarna 7 och 8 i direktiv 96/62 gavs ingen möjlighet till ett överskridande av gränsvärdena. Innan de kunde börja tillämpas skulle medlemsstaterna i enlighet med artikel 8 vidta de åtgärder som var nödvändiga för att säkerställa att gränsvärdena respekterades vid den tidpunkt då de blev gällande. För tiden därefter förpliktades medlemsstaterna genom artikel 7.3 att motverka blotta risken för ett överskridande. Detta bekräftades av definitionen av begreppet gränsvärde i artikel 2.5 i direktiv 96/62, eftersom ett gränsvärde i enlighet därmed skulle nås inom en bestämd period och sedan inte överskridas.

50.

Emellertid har domstolen i domen i målet Janecek slagit fast att medlemsstaterna inte var skyldiga att vidta åtgärder för att säkerställa att dessa värden aldrig överskreds. Tvärtom förklarade domstolen att det framgick av systematiken i direktivet, vars syfte var att minska miljöförstöringen i dess helhet, att det ankom på medlemsstaterna att vidta de åtgärder som var lämpliga för att minimera risken för att värdena överskreds och att minimera överträdelsens varaktighet med hänsyn taget till samtliga omständigheter och samtliga relevanta intressen. Härvidlag skulle medlemsstaterna säkerställa en balans mellan ovannämnda mål och olika relevanta allmänna och enskilda intressen. Gränserna för detta utrymme för skönsmässig bedömning var underkastade domstolskontroll. ( 23 )

51.

Denna dom är begriplig i så måtto att det vid denna tidpunkt redan var känt att gränsvärdena för PM10 överskreds i många medlemsstater och att det skulle krävas betydande ansträngningar för att iaktta dem. I fråga om de gränsvärden för kvävedioxid som gällde år 2010 förväntade sig kommissionen en liknande situation. ( 24 ) Den förväntan att gränsvärdena inte skulle överskridas som kom till uttryck i direktiv 96/62 hade därmed visat sig vara orealistisk. Denna insikt hade för övrigt kort tid innan domen i målet Janecek meddelades lett till antagandet av direktiv 2008/50, vilket här strax kommer att behandlas.

52.

Vidare har domstolen med rätta framhållit att man vid fastställandet av handlingsplaner måste företa en avvägning mellan motstridiga intressen. Visserligen har lagstiftaren vid fastställandet av gränsvärdena redan föregripit denna avvägning, men det kan inte i kraft av unionsrätten begäras att medlemsstaterna ska vidta åtgärder för iakttagande av gränsvärdena vilkas nackdelar med avseende på ett förbättrat miljö- och hälsoskydd överväger på grund av tillämpningen av gränsvärdena. ( 25 )

53.

Visserligen gäller konstaterandena i domen i målet Janecek endast skyldigheten enligt artikel 7.3 i direktiv 96/62. Enbart dessa planer skulle inte utformas så, att de uteslöt varje överskridande av gränsvärdena. Skyldigheten att iaktta gränsvärdena var däremot redan enligt direktiven 96/62 och 1999/30 oberoende av detta. ( 26 ) Överskridande av gränsvärdena kunde medlemsstaterna – liksom andra brott mot unionsrätten ( 27 ) – endast motivera genom att konkret påvisa förekomst av oövervinnliga svårigheter eller force majeure. ( 28 )

54.

Det bör därmed slås fast att det genom artiklarna 7 och 8 i direktiv 96/62 jämförda med gränsvärdena för kvävedioxid och PM10 i direktiv 1999/30 föreskrevs en klar och villkorslös skyldighet att iaktta de gränsvärden som sedan den 1 januari 2005 gällde för PM10 och sedan den 1 januari 2010 för kvävedioxid. På grundval av en avvägning mellan motstridiga intressen skulle medlemsstaterna enligt artikel 7.3 i direktiv 96/62 emellertid endast vidta åtgärder för att minska varaktigheten av överskridandet till ett minimum. Denna andra skyldighet är tillräckligt klar endast vad avser ett överskridande av gränserna för gällande spelrum.

55.

Vidare är det den innehållsliga klarheten i bestämmelserna i direktiv 2008/50 som ska bedömas, vilket år 2008 ersatte direktiven 96/62 och 1999/30 med verkan från den 11 juni 2010.

56.

Enligt artikel 13.1 i direktiv 2008/50 ska medlemsstaterna se till att nivåerna av olika föroreningar, särskilt PM10, i luften inte i någon av deras zoner och tätbebyggelse överskrider gränsvärdena i bilaga XI. Enligt artikel 13.1 andra meningen får dessa heller inte överskrida gränsvärdena för kvävedioxid och bensen i bilaga XI från och med de datum som där anges.

57.

Genom olika formulering i de båda meningarna äventyras inte klarheten i skyldigheten att iaktta gränsvärdena. Skillnaden beror på att gränsvärdena för de föroreningar som anges i artikel 13.1 första meningen i direktiv 2008/50, så som framgår av bilaga XI, gällde sedan år 2005, medan direktivet trädde i kraft först år 2008. Däremot blev gränsvärdena för kvävedioxid och bensen tvingande först år 2010, det vill säga efter det att direktivet hade trätt i kraft.

58.

Medlemsstaterna måste därför sörja för att nivåerna av de i artikel 13,1 i direktiv 2008/50 angivna föroreningarna inte i någon av deras zoner och tätbebyggelser överskrider de gränsvärden som fastställs i bilaga XI till direktivet. ( 29 ) Endast vissa platser där människor normalt inte vistas utan skydd behöver därmed enligt avsnitt A 1 i bilaga III inte bedömas. ( 30 )

59.

I sig är artikel 13.1 i direktiv 2008/50 och bilaga XI till detta därmed tillräckligt precisa. ( 31 ) Detta visar sig också därigenom att domstolen upprepade gånger har slagit fast att medlemsstaterna har överträtt denna bestämmelse. ( 32 )

60.

Förutom skyldigheten enligt artikel 13.1 i direktiv 2008/50 att iaktta gränsvärdena föreligger det en skyldighet att förbättra luftkvaliteten i enlighet med artikel 23.1.

61.

Enligt denna artikel ska medlemsstaterna se till att det för zoner eller tätbebyggelser där föroreningarna i luften överskrider ett gränsvärde eller ett målvärde, inklusive den toleransmarginal som eventuellt är tillämplig, upprättas luftkvalitetsplaner för dessa i syfte att klara det gränsvärde eller målvärde som anges i bilagorna XI och XIV till direktiv 2008/50. Vid överskridande av gränsvärden för vilka tidsfristen för att uppfylla kraven redan har löpt ut ska det i luftkvalitetsplanerna föreskrivas lämpliga åtgärder så att perioden av överskridande kan hållas så kort som möjligt. Luftkvalitetsplanerna ska omfatta åtminstone den information som anges i avsnitt A i bilaga XV.

62.

Genom artikel 23 i direktiv 2008/50 införs således en direkt koppling mellan det överskridande som anges i artikel 13.1 jämfört med de gränsvärden för PM10 som föreskrivs i bilaga XI till direktivet och skyldigheten att upprätta luftkvalitetsplaner. ( 33 )

63.

De deltagande medlemsstaterna anser därför att det inte genom direktiv 2008/50 krävs att varje överskridande av gränsvärdena ska förhindras, utan att artikel 23.1 endast ger upphov till en skyldighet att upprätta luftkvalitetsplaner. Polen anser mot bakgrund av artikel 23.1 till och med att skyldigheten att iaktta gränsvärdena inte är villkorslös.

64.

För denna ståndpunkt tycks den redan nämnda domen i målet Janecek tala, i vilken domstolen i samband med artikel 7.3 i direktiv 96/62 slog fast att medlemsstaterna inte måste förhindra varje överskridande av gränsvärdena. ( 34 ) Just som i den tidigare bestämmelsen ska dessutom luftkvalitetsplaner i enlighet med artikel 23 i direktiv 2008/50 endast upprättas på grundval av en avvägning mellan syftet att minska risken för förorening och de olika offentliga och privata intressena i fråga. ( 35 )

65.

Visserligen kunde man redan inom den ram som utgjordes av direktiven 96/62 och 1999/30 hysa tvivel om att åtgärder för att förbättra luftkvaliteten skulle räcka för att rättfärdiga ett åsidosättande av gränsvärdena. ( 36 ) Vad beträffar direktiv 2008/50 har domstolen dessutom sedan dess upprepade gånger avvisat åsikten att en medlemsstats skyldigheter enligt artikel 13.1 redan till fullo är uppfyllda om denna har upprättat en luftkvalitetsplan. ( 37 )

66.

Med en sådan tolkning skulle enligt en senare dom som meddelats av stora avdelningen uppnåendet av det mål att skydda människors hälsa som anges i artikel 1.1 i direktiv 2008/50 uteslutande omfattas av medlemsstaternas utrymme för skönsmässig bedömning, vilket står i motsats till unionslagstiftarens avsikt. Detta grundar domstolen framför allt på definitionen av begreppet gränsvärde i artikel 2.5, enligt vilken det krävs att gränsvärdena ska iakttas inom en viss tid och därefter fortsätta att iakttas. ( 38 )

67.

Vidare preciseras skyldigheten att iaktta gränsvärdena mer i direktiv 2008/50 än i direktiv 96/62, genom en bestämmelse som skulle bli tillämplig om det skulle räcka med att endast upprätta luftkvalitetsplaner för att rättfärdiga ett överskridande. ( 39 ) Genom artikel 22 i direktiv 2008/50 tillåts en förlängning av tidsfristerna för iakttagande av gränsvärdena med högst fem år i fråga om kvävedioxid eller bensen och högst sex år i fråga om PM10. För en förlängning av tidsfristerna förutsätts särskilt att medlemsstaterna upprättar luftkvalitetsplaner som garanterar att den förlängda tidsfristen efterlevs. Luftkvalitetsplaner enligt artikel 23.1 är däremot inte bundna av en sådan tidsfrist.

68.

Därmed ger artikel 13.1 i direktiv 2008/50 upphov till en exakt fastställd, direkt gällande skyldighet för medlemsstaterna att förhindra ett överskridande av gränsvärdena för de luftföroreningar som omfattas.

69.

Därtill följer av artikel 23.1 i direktiv 2008/50 en klar och separat skyldighet att upprätta luftkvalitetsplaner, vilken aktiveras genom ett åsidosättande av gränsvärdena. ( 40 )

70.

Polen anser emellertid att artikel 23.1 i direktiv 2008/50 i fråga om innehållet i luftkvalitetsplanerna inte är tillräckligt konkret. I denna bestämmelse fastställs ingen bestämd tidsfrist för när överskridandet måste upphöra utan det krävs endast att den period då denna inte iakttas ska hållas så kort som möjligt. Dessutom förutsätter fastställandet av åtgärder en avvägning mellan motstridiga intressen, vilket också Frankrike och Irland har betonat.

71.

Det kan mot detta anföras att det utrymme för skönsmässig bedömning som är förbundet med en avvägning mellan olika intressen faktiskt kan få betydelse om åsidosättandet är tillräckligt klart, ( 41 ) och detta kan spela en roll även vid bedömningen av orsakssambandet. ( 42 ) Detta utrymme är dock inte avgörande för om den berörda bestämmelsen är tillräckligt konkret för att ge rättigheter åt enskilda. I stället räcker det med att den enskilde vid de nationella domstolarna kan åberopa ett iakttagande av gränserna för detta utrymme för skönsmässig bedömning. ( 43 )

72.

Huruvida gränsvärdena samt skyldigheten att förbättra luftkvalitet i enlighet med direktiven 96/62, 1999/30 och 2008/50 syftar till att ge rättigheter till personer som på grund av luftförorening drabbas av hälsoskador beror förutom möjligheten att fastställa eventuella rättigheter framför allt på de mål som dessa bestämmelser har. ( 44 )

73.

Direktiven 96/62 och 2008/50 syftar i enlighet med respektive skäl 2 och artikel 1.1 till att undvika, förebygga och minska skadliga effekter för människors hälsa. ( 45 ) De med dessa direktiv införda bestämmelserna om luftkvaliteten preciserar således unionens skyddsuppgifter i fråga om miljö och folkhälsa, vilka bland annat följer av artikel 3.3 FEU och artikel 191.1 och 191.2 FEUF. Enligt dessa bestämmelser ska unionens miljöpolitik syfta till en hög skyddsnivå, med beaktande av de olikartade förhållandena i unionens olika regioner, och bland annat grunda sig på försiktighetsprincipen och principen om förebyggande åtgärder. ( 46 ) Denna skyddsuppgift följer dessutom av artiklarna 2, 3 och 37 i EU-stadgan om de grundläggande rättigheterna. ( 47 )

74.

Att framför allt gränsvärdena för PM10 och kvävedioxid är till för att skydda människors hälsa framgår redan av att de betecknas som gränsvärden för skydd av människors hälsa i bilagorna II och III till direktiv 1999/30 samt i artikel 13 i direktiv 2008/50 liksom i dess bilaga XI. Även i den definition av begreppet gränsvärde i artikel 2.5 i direktiv 96/62 och i artikel 2.5 i direktiv 2008/50, vilken har framhållits av klaganden, förskrivs att ett gränsvärde ska fastställas med målsättningen att undvika, förebygga och minska skadliga effekter för människors hälsa och/eller för miljön i allmänhet.

75.

Eftersom skyldigheterna att förbättra luftkvaliteten aktiveras vid ett överskridande av dessa gränsvärden syftar även dessa obestridligen till skydd för hälsan.

76.

Som kommissionen med rätta har framhållit har domstolen på grundval av detta skydd redan i fråga om de tidigare direktiven till skydd för luftkvaliteten slagit fast att enskilda personer måste kunna åberopa de tvingande föreskrifterna i dessa direktiv såsom rättigheter. ( 48 ) Utifrån detta har domstolen medgett en rättighet att åberopa direktiven 96/62 och 2008/50 ( 49 ) och i detta sammanhang även förklarat att det finns ett domstolsskydd för rättigheter. ( 50 )

77.

Visserligen anser Polen och Irland att det med målet att skydda hälsan endast avses ett skydd för allmänheten, något som dock inte är övertygande. Just det som angår hälsan är av högst personlig och därmed individuell art och underbygger nämnda rättspraxis.

78.

På annat sätt skulle detta kunna förhålla sig i fråga om bestämmelser inom miljölagstiftningen, vilka i första hand syftar till att skydda djur, växter och livsmiljöer och endast indirekt kommer människor till godo. Man kan därvid nämna de kritiska nivåerna i fråga om skydd för växtligheten i enlighet med artikel 14 och bilaga XIII till direktiv 2008/50. Huruvida dessa bestämmelser syftar till att ge rättigheter åt enskilda ska dock inte tas upp för avgörande i förevarande mål.

79.

Tvärtemot vad Irland anser talar heller inte principen att förorenaren betalar mot ett erkännande av skadeståndsansvar för staten för hälsoskador på grund av överträdelse av bestämmelserna om luftkvalitet.

80.

Förvisso är principen att förorenaren ska betala en princip inom unionens miljöpolitik, angiven i artikel 191.2 FEUF, och ska därför beaktas även vid tolkningen av bestämmelserna om luftkvalitet. Enligt denna princip ska i första hand den som vållar en luftförorening bära kostnaderna, vilket tydligare kommer till uttryck i andra språkversioner än den tyska, som använder ordet ”Verursacherprinzip”, när det exempelvis i den engelska språkversionen anges ”that the polluter should pay” eller i den franska står ”principe du pollueur-payeur”.

81.

Denna princip kan dock inte frigöra medlemsstaterna från deras eget ansvar, om dessa med åsidosättande av unionsrätten tillåter eller inte förhindrar luftföroreningar. Att bestämmelserna om luftkvalitet ålägger medlemsstaterna detta ansvar är dessutom berättigat med tanke på att luftföroreningar normalt är att hänföra till olika källor, varför medlemsstaterna måste fatta avgörande om i vilken utsträckning som konkret angivna förorenare måste minska sina utsläpp.

82.

Betydelsen av dessa överväganden angående ändamålet med bestämmelserna om luftkvalitet blir särskilt tydliga, om man jämför dem med domen i målet Paul. Denna dom är den enda där domstolen har avvisat en rätt till skadestånd med motiveringen att de berörda bestämmelserna inte har till syfte att ge rättigheter åt enskilda.

83.

Nämnda dom avsåg då gällande skyldigheter för tillsyn över banker, vilka syftade till att skydda insättarna. ( 51 ) Dessa bestämmelser uppvisade i mycket stor utsträckning paralleller med skyddet för luftkvaliteten. Bägge uppgifterna, tillsyn över banker och skydd för luftkvaliteten, är nämligen mycket komplicerade till sin art, ( 52 ) och det anges inte uttryckligen några rättigheter för enskilda, ( 53 ) vilket Frankrike har framhållit inom förevarande mål.

84.

Emellertid uppvisade de då gällande bestämmelserna om tillsyn över banker på väsentliga punkter skillnader gentemot skyddet för luftkvaliteten. Dessa skillnader beror inte uteslutande på de olika områden som omfattas.

85.

Först och främst förelåg det nämligen med garantin av insättningar ( 54 ) särskilda skyddsbestämmelser för insättare, vilket talade emot att ge dessa ytterligare rättigheter till gottgörelse. ( 55 ) Vad avser hälsoskador på grund av luftföroreningar finns det inga sådana särskilda bestämmelser.

86.

Framför allt var huvudsyftet med de dåvarande bestämmelserna om banktillsyn att säkra ett ömsesidigt erkännande av tillstånd och av tillsynssystem. Detta möjliggjorde ett enda och för hela unionen giltigt tillstånd för banker samt tillämpning av principen om hemlandstillsyn. ( 56 ) Bestämmelserna om tillsyn över banker skulle således i enlighet med sin rättsliga grund harmonisera de nationella kraven för etableringsfrihet för banker. Det krävdes därför inte något skadeståndsansvar för staten gentemot insättarna, som inte var föreskrivet på det nationella planet eller till och med var uteslutet. ( 57 )

87.

Bestämmelserna om skydd för luftkvaliteten grundade sig däremot på unionens behörighet på miljöområdet och syftar därmed i enlighet med artikel 191 FEUF med nödvändighet till en hög skyddsnivå för människors hälsa. Just detta skydd är huvudsyftet, medan syften som avser den inre marknaden på sin höjd har en marginell och indirekt roll.

88.

Frankrikes invändning kan emellertid också tolkas på så sätt, att det för en rätt till skadestånd förutsätts att en bestämmelse har överträtts, enligt vilken det stadgas om rätt för enskilda till ekonomisk ersättning eller andra ekonomiska förmåner. Detta saknas i bestämmelserna om luftkvalitet.

89.

Vid de avgöranden som hittills har meddelats har det för bifall av ett skadeståndsansvar för staten för brott mot unionsrätten faktisk ofta gällt att säkra finansiella anspråk, till exempel löner och åldersförsäkring om en arbetsgivare går i konkurs ( 58 ) eller om charterresenärers anspråk vid konkurs hos researrangör ( 59 ), om garantin av insättningar ( 60 ) och skyddet för investerare mot överpris vid uppköp ( 61 ), eller om brottsoffers rätt till ersättning ( 62 ).

90.

I likhet härmed tycks domstolens förklaringar peka mot att en överträdelse av respektive bestämmelser direkt påverkar den skadelidandes rättsliga situation (”situation juridique”). ( 63 ) I samband med garantin av insättningar och skyddet för investerare avsågs rättsligt skyddade ekonomiska intressen.

91.

En medlemsstats underlåtenhet att sörja för att gränsvärdena iakttas skulle man däremot inte beteckna som en ändring av den rättsliga situationen för dem som genom detta drabbas av hälsoskador. Det rör sig i stället om en kränkning av en juridiskt skyddad rättighet, som är mycket viktigare än de nämnda ekonomiska intressena. Alla människor har nämligen i enlighet med artikel 3 i EU-stadgan om de grundläggande rättigheterna en rätt till fysisk och mental integritet som har företräde framför andra juridiskt skyddade rättigheter. ( 64 )

92.

Även oberoende av inverkan på den skadelidandes rättsliga situation bör det emellertid framhållas att rättspraxis angående statens skadeståndsansvar inte vilar på skyddet för de drabbades finansiella ställning utan ska garantera unionsrättens fulla verkan genom skydd för de rättigheter som unionsrätten ger åt enskilda. ( 65 ) Därmed är principen om statens ansvar för skada som uppkommer för enskilda genom åsidosättanden av unionsrätten som tillskrivs staten inneboende i det system av fördrag som ligger till grund för unionen. ( 66 )

93.

I enlighet med detta mål har domstolen också förklarat att direktivet om miljökonsekvensbedömning ( 67 ) har till syfte att ge rättigheter åt enskilda, ( 68 ) även om rätten till skadestånd i regel torde utebli på grund av att det saknas ett direkt orsakssamband. ( 69 )

94.

Dessutom uppträder också ekonomiska skador i samband med hälsoskador, exempelvis behandlingskostnader eller inkomstbortfall. Till följd härav framhöll kommissionen i sitt förslag till direktiv 2008/50 inte endast de hälsomässiga effekterna av luftföroreningar utan också de finansiella skadorna som per år fram till år 2020 uppskattades till mellan 189 och 609 miljarder euro. ( 70 ) I alla händelser omfattas sådana skador av de skydd som man vill ge genom bestämmelserna om skydd för luftkvaliteten.

95.

Kan det emellertid vara så, att unionen faktiskt önskar ge en svårligen avgränsbar grupp av potentiellt drabbade personer en rätt till en bestämd luftkvalitet, varvid ett åsidosättande av detta kan ligga till grund för en rätt till skadestånd?

96.

För närvarande har domstolen inom tolv överträdelseförfaranden slagit fast att tio medlemsstater inte uppfyllt normerna för luftkvalitet. ( 71 ) I de nio senaste domarna slog domstolen till och med fast att det förelåg ett systematiskt och varaktigt åsidosättande av normerna. För närvarande är sju mål anhängiga, vilka bland annat gäller ytterligare tre medlemsstater. ( 72 ) Åtminstone i Belgien ( 73 ), Tyskland ( 74 ), Frankrike ( 75 ) och Förenade kungariket ( 76 ) pågår mål avseende normerna för luftkvalitet vid nationella domstolar.

97.

Medlemsstaterna måste således räkna med ett högt antal anspråk på skadestånd grundade på ett åsidosättande av normerna för luftkvalitet, om dessa normer ger rättigheter till detta. Utöver de därmed sammanhängande finansiella riskerna kan tvister om sådana anspråk i hög grad belasta medlemsstaternas domstolar.

98.

Nämnda förhållanden talar emellertid inte emot ett erkännande av rättigheter som kan ligga till grund för rätt till skadestånd, eftersom det stora antalet eventuellt drabbade framför allt visar på betydelsen av en adekvat luftkvalitet.

99.

De kostnader som är förbundna med rätten till skadestånd är helt uppenbart heller inte oproportionerliga i förhållande till den vikt problemet har. Vad avser gränsvärdena för luftkvaliteten rör det sig inte om obetydliga besvär utan om betydande hälsoskador, vilka till och med kan leda till en för tidig död. ( 77 )

100.

Samtidigt får inte gruppen drabbade personer vara så vid att den omfattar nästan samtliga invånare i de berörda medlemsstaterna, varvid grannar så att säga via skatten måste betala skadestånd till varandra. Egentligen drabbar överskridandet av gränsvärdena framför allt vissa grupper, som bor eller arbetar i särskilt belastade områden. ( 78 ) Det rör sig härvid ofta om personer med låg socioekonomisk status, ( 79 ) vilka särskilt är hänvisade till domstolsskydd.

101.

Även av detta skäl ( 80 ) är det felaktigt att i likhet med Irland och Polen anta att bestämmelserna om luftkvalitet endast är till för att skydda allmänheten. Luftkvaliteten ska visserligen skyddas överlag, men de specifika problemen uppstår på särskilda platser och berör konkreta, identifierbara personkretsar. Därför kan endast personer som är direkt drabbade av ett överskridande av gränsvärdena eller av risk för ett överskridande åberopa artikel 23.1 i direktiv 2008/50. ( 81 )

102.

I enlighet med just redovisade överväganden har domstolen i samband med genomförandet av bestämmelserna om luftkvalitet redan gett antydan om en möjlighet att tillämpa en unionsrättslig rätt till skadestånd. ( 82 )

103.

Det ska sammanfattningsvis konstateras att gränsvärdena för föroreningar i luften och skyldigheterna att förbättra luftkvaliteten i enlighet med artiklarna 7 och 8 i direktiv 96/62 jämförda med direktiv 1999/30, liksom i enlighet med artiklarna 13 och 23 i direktiv 2008/50, har till syfte att ge rättigheter åt enskilda.

104.

Den andra frågan gäller förutsättningarna för att en rätt till ersättning för hälsoskador ska tillerkännas. Den hänskjutande domstolen anser att det är av särskilt intresse vid eller från vilken tidpunkt som det åsidosättande av bestämmelserna om skydd för luftkvalitet som ska bedömas föreligger.

105.

Härvid bör de båda andra villkoren för en rätt till skadestånd framhållas: Åsidosättandet av unionsrätten måste vara tillräckligt klart (se avsnitt 1) och det måste finnas ett direkt orsakssamband mellan detta åsidosättande och skadan (se avsnitt 2). ( 83 )

106.

För att fastställa om det föreligger ett tillräckligt klart åsidosättande av unionsrätten måste den nationella domstol som handlägger en skadeståndstalan ta hänsyn till alla omständigheter som utmärker den situation som den ska bedöma. Dit hör den överträdda regelns grad av klarhet och precision, omfattningen av det utrymme för skönsmässig bedömning som i den överträdda regeln lämnas åt myndigheterna, den vållade skadans avsiktliga eller oavsiktliga karaktär, den ursäktliga eller oursäktliga karaktären av en eventuell rättsvillfarelse, den omständigheten att en av ett unionsorgan intagen ståndpunkt har kunnat bidra till antagandet eller upprätthållandet av nationella bestämmelser eller nationell praxis som strider mot unionsrätten. ( 84 )

107.

Det framgår dessutom av domstolens praxis att ett åsidosättande av unionsrätten i alla händelser klart föreligger om det har fortsatt trots att det har avkunnats en dom i vilken det ifrågasatta fördragsbrottet fastställs eller det finns ett förhandsavgörande eller en fast praxis från domstolen i frågan, av vilket det framgår att agerandet i fråga utgör en överträdelse. ( 85 )

108.

Skyldigheten att iaktta gränsvärdena för PM10 (sedan år 2005) och kvävedioxid (sedan år 2010), som i början framgick av artikel 7.1 i direktiv 96/62 samt artikel 4 jämförda med bilaga II och artikel 5 jämförda med den första etappen i avsnitt I i bilaga III till direktiv 1999/30 och sedan den 11 juni 2010 av 13.1 i direktiv 2008/50 och bilaga XI till detta, är entydig och ger inte medlemsstaterna något utrymme för skönsmässig bedömning. Man skulle därav kunna sluta sig till att åsidosättandet redan på grund av sin art var uppenbart.

109.

Visserligen har domstolen i domen i målet Janecek i fråga om direktiven 96/62 och 1999/30 slagit fast att medlemsstaterna inte är skyldiga att vidta åtgärder för att säkerställa att dessa värden aldrig överskrids. ( 86 ) Dock talar de senare domarna avseende dessa direktiv emellertid för att ett överskridande av gränsvärdena utgör ett självständigt brott mot unionsrätten, ( 87 ) men vid denna tid var redan direktiv 2008/50 tillämpligt. Därför var överskridandet av gränsvärdena under tillämpningen av endast direktiven 96/62 och 1999/30 ännu inte att betrakta som ett klart åsidosättande av unionsrätten.

110.

Ändå bekräftar domen i målet Janecek den likaså klara och villkorslösa skyldigheten enligt artikel 7.3 i direktiv 96/62 att upprätta handlingsplaner. ( 88 ) Denna skyldighet har ett nära samband med ett överskridande av gränsvärdena, eftersom den inte får verkan eller åtminstone hålls på ett minimum om en medlemsstat har vidtagit tillräckliga åtgärder för att minska luftföroreningen – vare sig detta har skett före eller under den tid då gränsvärdena var tillämpliga.

111.

I direktiv 2008/50 kommer detta samband även tydligt till uttryck, eftersom skyldigheten enligt artikel 23 att upprätta luftkvalitetsplaner utlöses genom överskridandet av gränsvärdena enligt artikel 13 och bilaga XI.

112.

Jag sluter mig härav till att ett överskridande av gränsvärdena för luftkvaliteten utan att det föreligger en plan för hur detta överskridande ska avhjälpas utgör ett klart åsidosättande av unionsrätten som kan ligga till grund för rätt till skadestånd både enligt de tidigare gällande direktiven och enligt direktiv 2008/50.

113.

I motsats till Polens åsikt räcker det för att ett klart åsidosättande ska uteslutas dock inte att det över huvud taget föreligger en plan. Som Italien anför får i stället en plan inte uppvisa några uppenbara brister för att det ska kunna uteslutas att åsidosättandet av gränsvärdena är klart.

114.

I första hand beror detta på om de behöriga organen har iakttagit kraven i avsnitt A i bilaga XV till direktiv 2008/50 respektive kraven i bilaga IV till direktiv 96/62. Endast när en plan har en koppling till de uppgifter som däri anges kan det bedömas om den över huvud taget är lämpad att få överskridandet att upphöra eller vid vilken tidpunkt överskridandet måste ha upphört. ( 89 )

115.

Även om samtliga formella krav har beaktats kan emellertid ett åsidosättande av gränsvärdena vara klart, om planen uppenbarligen inte uppfyller kraven på dess innehåll, eftersom de behöriga organen har överskridit gränserna för sitt utrymme för skönsmässig bedömning. ( 90 ) Sådana brister kan framför allt bestå i att den varaktighet för överskridandet helt klart inte är ”så kort som möjligt” eller i att medlen för ett avhjälpande bevisligen är olämpliga. Man kan också tänka sig att planerna utgår från uppenbart felaktigt valda provtagningspunkter ( 91 ) eller grovt felaktiga matematiska modelleringar, så att man inte tar hänsyn till den faktiska omfattningen av överskridandet av gränsvärdena.

116.

Det åligger de nationella domstolarna att pröva dessa krav i det nationella målet. De bör därvid beakta att kommissionen vid prövningen av förlängda tidsfrister i enlighet med artikel 22 i direktiv 2008/50 redan har avvisat de planer för bland annat tätortsområdet kring Paris som lagts fram av Frankrike. ( 92 ) Domstolen har också redan slagit fast att Republiken Frankrike mellan den 11 juni 2010 och den 16 april 2017 för bland annat denna tätbebyggelse uppenbarligen inte vidtog lämpliga åtgärder för att säkerställa en period av överskridande av gränsvärdena för kvävedioxid ( 93 ) och PM10 ( 94 ) som var så kort som möjligt.

117.

Sambandet mellan ett klart åsidosättande av gränsvärdena och planen för att avhjälpa överskridandet förutsätter att de perioder som ska beaktas vid bedömningen av ett skadeståndsanspråk måste fastställas med hänsyn tagen till planen. Varje tidsrymd under vilken ett gränsvärde utan en tillräcklig plan har överskridits utgör nämligen en period under vilken den berörda medlemsstaten på klart sätt har åsidosatt bestämmelserna om luftkvalitet.

118.

Vad gäller det nationella målet, det vill säga tätortsområdet kring Paris, framgår respektive tidpunkt för tillämpning av gränsvärdena för det fall att tidsfristen inte har förlängts så som anges i artikel 22 i direktiv 2008/50 av direktivets bilaga XI, som på denna punkt överensstämmer med det tidigare gällande direktiv 1999/30. Gränsvärdena för PM10 är således tillämpliga sedan den 1 januari 2005 och gränsvärdena för kvävedioxid sedan den 1 januari 2010.

119.

Skyldigheten enligt artikel 23 direktiv 2008/50 att upprätta luftkvalitetsplaner uppstod däremot först i och med utgången av införlivandefristen den 11 juni 2010.

120.

Enligt artikel 23.1 tredje stycket i direktiv 2008/50 ska planerna överlämnas till kommissionen utan dröjsmål, men inte senare än två år efter utgången av det år då det första överskridandet observerades. Av detta sluter sig olika deltagande medlemsstater till att skyldigheten att upprätta luftkvalitetsplanerna först blev gällande när denna tillkommande tidsfrist hade löpt ut.

121.

Denna uppfattning är möjligen korrekt i fråga om ett överskridande av gränsvärdena eller målvärdena med ett tillägg för varje tillfälle av den för dessa gällande toleransmarginalen, som inträdde för första gången efter det att införlivandefristen för direktiv 2008/50 hade löpt ut.

122.

Överskridanden som förekom reda då införlivandefristen löpte ut omfattades däremot av de tidigare gällande skyldigheterna i enlighet med artiklarna 7.3 och 8 i direktiv 96/62 jämförda med gränsvärdena och toleransmarginalerna i direktiv 1999/30. Dessa bestämmelser gav upphov till en skyldighet som är jämförbar med artikel 23 i direktiv 2008/50, men som i tidsmässigt hänseende var mer omfattande. ( 95 ) Den var gällande redan innan gränsvärdena blev gällande, så snart som dessa jämte respektive toleransmarginal hade överskridits.

123.

För överlämnandet av dessa planer föreskrevs även en frist på två år enligt artikel 11.1 a iii) i direktiv 96/62. Dessa planer skulle emellertid garantera att gränsvärdena iakttogs vid den tidpunkt då dessa trädde i kraft och att de faktiskt var gällande vid denna tidpunkt.

124.

Följaktligen måste medlemsstaterna redan ha upprättat de olika nödvändiga planerna om gränsvärdena överskreds innan införlivandefristen för direktiv 2008/50 hade löpt ut. Det förefaller som att detta var fallet i det nationella målet, eftersom Frankrike utgick från ett överskridande av gränsvärdena då denna medlemsstat hos kommissionen utan framgång ansökte om förlängda tidsfrister för PM10 och kvävedioxid för tätortsområdet kring Paris. ( 96 ) Detta torde emellertid vara ett ärende för prövning av nationell domstol.

125.

Ett klart åsidosättande av bestämmelserna om skydd för luftkvaliteten vad gäller PM10 eller kvävedioxid enligt artiklarna 7 och 8 i direktiven 96/62 och 1999/30 samt artiklarna 13 och 23 i direktiv 2008/50, vid fall av överskridande av gränsvärdena vid utgången av den frist som föreskrivs för deras tillämpning, omfattar alla perioder under vilka respektive gällande gränsvärden överskreds, varvid det inte förelåg någon plan för förbättring av luftkvaliteten som uppfyllde kraven i bilaga IV till direktiv 96/62 eller i avsnitt A i bilaga XV till direktiv 2008/50 och heller inte uppvisade några andra uppenbara brister.

126.

De verkliga svårigheterna med att genomdriva en rätt till skadestånd ligger i påvisandet av ett direkt orsakssamband mellan det klara åsidosättandet av bestämmelserna om luftkvalitet och konkreta hälsoskador.

127.

I princip utgör den skadelidandes skyldighet att på rättsligt tillräckligt sätt påvisa omfattningen av den skada som lidits till följd av ett åsidosättande av unionsrätten en förutsättning för ett skadeståndsansvar för staten för dessa skador. ( 97 )

128.

Det åligger de nationella domstolarna att fastställa det exakta beviskravet. De ska pröva om den påstådda skadan på ett tillräckligt direkt sätt kan hänföras till medlemsstatens åsidosättande av unionsrätten ( 98 ) men måste beakta likvärdighetsprincipen och effektivitetsprincipen. ( 99 ) För att ge den hänskjutande domstolen ett ändamålsenligt svar kan EU-domstolen tillhandahålla samtliga uppgifter som den anser vara nödvändiga. ( 100 )

129.

Ett handlande eller – som vid otillräckliga åtgärder för att förbättra luftkvaliteten – en underlåtenhet är endast orsak till en skada om den skada som lidits direkt kan hänföras till detta handlande. Det orsakssamband som krävs föreligger inte om skadan hade uppstått även utan det berörda handlandet eller den berörda underlåtenheten. ( 101 )

130.

Visserligen utgår gränsvärdena för PM10 och kvävedioxid från ett antagande om betydande skador, i synnerhet förtida dödsfall på grund av luftförorening. ( 102 ) Det har emellertid hittills inte bevisats att vissa personers krämpor beror på överskridanden av gränsvärdena och bristfälliga luftkvalitetsplaner. Krämporna kan nämligen också ha andra orsaker, exempelvis vara genetiskt betingade eller bero på ett individuellt beteende, såsom rökning. Eftersom Världshälsoorganisationen numera rekommenderar strängare gränsvärden ( 103 ) ska det heller inte uteslutas att luften, trots iakttagande av direktiv 2008/50, är så pass förorenad att berörda sjukdomar uppträder.

131.

För att påvisa ett direkt orsakssamband måste den skadelidande således för det första påvisa att denne under tillräckligt lång tid har vistats i en miljö där unionsrättsliga gränsvärden för luftkvaliteten på klart sätt var åsidosatta. Hur lång denna period ska vara är en medicinsk fråga som kräver ett svar grundat på vetenskapliga fakta.

132.

En sådan vistelse kan i alla händelser utgöras av särskilt arbetsplatsen eller bostaden men också av andra platser där någon har uppehållit sig under längre tid.

133.

Det är emellertid inte tillräckligt att ha vistats i en tätbebyggelse eller zon där gränsvärdena har överskridits vid en eller flera mätpunkter. De enskilda provtagningspunkterna ska nämligen placeras på ett sådant sätt att de ger information om förorening på de mest utsatta platserna. ( 104 ) Det finns därför i sådana tätbebyggelser eller zoner också många platser där luften är mindre förorenad och uppfyller de unionsrättsliga värdena.

134.

Den skadelidande måste därför konkret påvisa att gränsvärdena överskreds på den åberopade vistelseorten och under de åberopade perioderna. Om det inte fanns någon provtagningspunkt på den berörda vistelseorten måste det dock vara möjligt att fastställa graden av förorening med beräkningsmodeller, eftersom också medlemsstaterna får använda sig att sådana. ( 105 ) Sålunda utgår Europeiska miljöbyrån från att den del av stadsbefolkningen som bor i ett område som befinner sig på mindre än 100 meter från större gator eller vägar är utsatta för en alltför hög koncentration av föroreningar, om gränsvärdena i den berörda tätbebyggelsen överskrids. ( 106 )

135.

Den som begär skadestånd för luftförorening måste för det andra påvisa en skada som över huvud taget kan sättas i förbindelse med respektive luftförorening.

136.

Den skadelidande måste för det tredje påvisa ett direkt orsakssamband mellan angiven vistelse på en ort där ett gränsvärde för luftkvaliteten på ett klart sätt har åsidosatts liksom den skada som åberopas.

137.

Det krävs därför rutinmässigt medicinska utlåtanden i vilka med säkerhet också den vetenskapliga grunden för fastställandet av gränsvärdena och de delvis ännu strängare rekommendationerna från Världshälsoorganisationen måste beaktas.

138.

Man skulle kunna underlätta denna bevisning med ett förmodande som kan vederläggas om att en typisk hälsoskada vid en tillräckligt lång vistelse i en omgivning där ett gränsvärde har överskridits beror på detta överskridande. Så har Europadomstolen i fråga om, som det verkar, tydligt tyngre vägande luftföroreningar nått fram till en presumtion om skada på grund av överskridna gränsvärden och andra betydelsefulla indikationer. ( 107 ) Den skadelidande skulle för en sådan bevislättnad kunna åberopa effektivitetsprincipen, om en heltäckande bevisning utom allt rimligt tvivel i alltför hög grad skulle försvåra erhållandet av skadestånd.

139.

Jag anser dock att det inte är lämpligt att domstolen i förevarande mål fäller ett avgörande om huruvida en sådan presumtion kan härledas ur unionsrätten eller, i synnerhet, ur bestämmelserna om luftkvalitet. Denna fråga har nämligen hittills inte tagits upp i begäran om förhandsavgörande och heller inte från deltagarnas sida. Ett antagande av en sådan presumtion måste i alla händelser utgå från en intensiv diskussion av de vetenskapliga grundvalarna för ett fastställande av ett orsakssamband mellan luftförorening och hälsoskador.

140.

Några deltagare har dessutom framhållit att klaganden besvärade sig över hälsoskador redan år 2003, och således innan gränsvärdet för PM10 blev tillämpligt. Därmed är det dock inte uteslutet att han på grund av luftförorening har lidit ytterligare skada – antingen genom att hans tillstånd hade försämrats eller genom att hans tillfrisknande hade förhindrats eller fördröjts. Man kan i alla händelser förvänta sig sådana effekter av ett åsidosättande av gränsvärdena, eftersom luftföroreningar ofta förstärker symtomen på befintliga hälsoproblem. ( 108 ) Även denna fråga är av vetenskaplig art och måste prövas från fall till fall av en nationell domstol.

141.

Avslutningsvis bör det anges att sista ordet ännu inte är sagt även om ett direkt samband mellan ett klart åsidosättande av gränsvärdena och en hälsoskada påvisas. Tvärtom kan medlemsstaterna rentvå sig genom att påvisa att dessa överskridanden också skulle ha förekommit även om de i tid hade utfärdat luftkvalitetsplaner som uppfyllde kraven i direktivet.

142.

Sammanfattningsvis förutsätter ett skadeståndsanspråk på grund av hälsoskador som vållats genom ett överskridande, som föreligger efter utgången av respektive frist, av gränsvärdena för PM10 eller kvävedioxid i luften enligt artiklarna 7 och 8 i direktiv 96/62 jämförda med direktiv 1999/30 eller enligt artikel 13 i direktiv 2008/50 att den skadelidande påvisar ett direkt samband mellan denna skada och sin vistelse på en plats där respektive gällande gränsvärden överskreds, om det inte föreligger någon plan för förbättring av luftkvaliteten som uppfyller kraven i bilaga IV till direktiv 96/62 respektive i avsnitt A i bilaga XV till direktiv 2008/50 och inte heller uppvisar några andra uppenbara brister.

143.

Jag föreslår härmed att begäran om förhandsavgörande ska besvaras enligt följande: