Mål T‑657/20

Ryanair DAC

mot

Europeiska kommissionen

Tribunalens dom (tionde avdelningen i utökad sammansättning) den 22 juni 2022

”Statligt stöd – Finska lufttrafikmarknaden – Stöd som Finland beviljat Finnair i samband med covid-19-pandemin – Rekapitalisering av ett flygföretag som utförs av dess offentliga och privata ägare i förhållande till den redan befintliga ägarstrukturen – Beslut att inte göra några invändningar – Tillfällig ram för statliga stödåtgärder – Åtgärd som syftar till att avhjälpa en allvarlig störning i en medlemsstats ekonomi – Undantag från vissa krav i den tillfälliga ramen – Någon avvägning mellan stödets gynnsamma effekter och dess negativa effekter på handeln och upprätthållandet av en icke-snedvriden konkurrens har inte gjorts – Likabehandling – Etableringsfrihet – Frihet att tillhandahålla tjänster – Motiveringsskyldighet”

1. Talan om ogiltigförklaring – Fysiska eller juridiska personer – Rättsakter som berör dem direkt och personligen – Beslut av kommissionen i vilket det konstateras att ett statligt stöd är förenligt med den inre marknaden utan att det formella granskningsförfarandet inleds – Talan som väcks av berörda parter i den mening som avses i artikel 108.2 FEUF – Talan som syftar till att tillvarata berörda parters processuella rättigheter – Upptagande till prövning

   (Artiklarna 108.2 FEUF och 263 fjärde stycket FEUF; rådets förordning 2015/1589, artiklarna 1 h, 4.3 och 6.1)

   (se punkterna 11–18)

2. Stöd som ges av en medlemsstat – Kommissionens undersökning – Inledande fas och kontradiktorisk fas – Kommissionens skyldighet att inleda det kontradiktoriska förfarandet om det föreligger allvarliga svårigheter – Omständigheter som kan styrka förekomsten av sådana svårigheter – Domstolsprövning – Bevisbörda

   (Artiklarna 107 FEUF och 108 FEUF; rådets förordning 2015/1589, artikel 4.3 och 4.4)

   (se punkterna 20–23)

3. Stöd som ges av en medlemsstat – Förbud – Undantag – Stöd som kan anses vara förenligt med den inre marknaden – Stöd för att avhjälpa en allvarlig störning i en medlemsstats ekonomi – Bedömning – Stödåtgärd till förmån för ett flygföretag som är viktigt för Finlands ekonomi i samband med covid-19-pandemin – Rekapitalisering av flygföretaget av dess offentliga och privata ägare i förhållande till den redan befintliga ägarstrukturen – Nödvändig åtgärd för att avhjälpa en allvarlig störning i Finlands ekonomi

   (Artikel 107.3 b FEUF)

   (se punkterna 27–58)

4. Stöd som ges av en medlemsstat – Kommissionens undersökning – Meddelanden som antagits av kommissionen – Tillfällig ram för statliga stödåtgärder till stöd för ekonomin under covid-19-pandemin – Rättslig art – Vägledande förhållningsregler som innebär att kommissionen själv har begränsat sitt utrymme för skönsmässig bedömning – Möjlighet för kommissionen att avvika från dessa

   (Artikel 107.3 b FEUF; kommissionens meddelande 2020/C 91 I/01)

   (se punkterna 61 och 62)

5. Stöd som ges av en medlemsstat – Förbud – Undantag – Stöd som kan anses vara förenligt med den inre marknaden – Stöd för att avhjälpa en allvarlig störning i en medlemsstats ekonomi – Bedömning – Stödåtgärd till förmån för ett flygföretag som är viktigt för Finlands ekonomi i samband med covid-19-pandemin – Beslut av kommissionen i vilket det konstateras att stödet är förenligt med den inre marknaden – Beslut som avviker från vissa av de krav som kommissionen har angett i sitt meddelande om den tillfälliga ramen för statliga stödåtgärder till stöd för ekonomin under covid-19-pandemin – Tillåtlighet

   (Artikel 107.3 b FEUF; kommissionens meddelande 2020/C 91 I/01)

   (se punkterna 63–102)

6. Stöd som ges av en medlemsstat – Förbud – Undantag – Stöd som kan anses vara förenligt med den inre marknaden – Bedömning enligt artikel 107.3 b FEUF – Kriterier – Avvägning mellan stödets gynnsamma effekter och dess negativa effekter på handeln och upprätthållandet av en icke-snedvriden konkurrens – Ej nödvändigt kriterium

   (Artikel 107.3 b FEUF)

   (se punkterna 106–110)

7. Stöd som ges av en medlemsstat – Förbud – Undantag – Stöd som kan anses vara förenligt med den inre marknaden – Stöd för att avhjälpa en allvarlig störning i en medlemsstats ekonomi – Bedömning – Stödåtgärd till förmån för ett flygföretag som är viktigt för Finlands ekonomi i samband med covid-19-pandemin – Bedömning mot bakgrund av kommissionens meddelande om den tillfälliga ramen för statliga stödåtgärder till stöd för ekonomin under covid-19-pandemin – Kommissionens konstaterande att flygföretaget inte har någon betydande marknadsstyrka – Ingen oriktig bedömning har gjorts

   (Artikel 107.3 b FEUF; kommissionens meddelande 2020/C 91 I/01, punkt 72)

   (se punkterna 114–131)

8. Stöd som ges av en medlemsstat – Förbud – Undantag – Stöd som kan anses vara förenligt med den inre marknaden – Stöd för att avhjälpa en allvarlig störning i en medlemsstats ekonomi – Bedömning – Stödåtgärd till förmån för ett flygföretag som är viktigt för Finlands ekonomi i samband med covid-19-pandemin – Stöd som är förenligt med den inre marknaden enligt artikel 107.3 b FEUF – Åsidosättande av icke-diskrimineringsprincipen – Föreligger inte

   (Artikel 107.3 b FEUF)

   (se punkterna 134–148)

9. Stöd som ges av en medlemsstat – Förbud – Undantag – Stöd som kan anses vara förenligt med den inre marknaden – Stöd för att avhjälpa en allvarlig störning i en medlemsstats ekonomi – Bedömning – Stödåtgärd till förmån för ett flygföretag som är viktigt för Finlands ekonomi i samband med covid-19-pandemin – Stöd som är förenligt med den inre marknaden enligt artikel 107.3 b FEUF – Åsidosättande av friheten att tillhandahålla tjänster och etableringsfriheten – Föreligger inte

   (Artiklarna 49, 58.1, 100.2 och 107.3 b FEUF)

   (se punkterna 152–156)

10. Stöd som ges av en medlemsstat – Kommissionens beslut att inte göra några invändningar mot en nationell åtgärd – Motiveringsskyldighet – Åsidosättande – Föreligger inte

    (Artiklarna 107.3 b FEUF och 296 FEUF)

    (se punkterna 160–167)

Resumé

Talan om ogiltigförklaring av kommissionens beslut att godkänna det stöd som Finland beviljat flygföretaget Finnair ogillas i sin helhet

Kommissionen kunde godkänna den rekapitalisering av Finnair som utfördes av dess offentliga och privata ägare i förhållande till den redan befintliga ägarstrukturen utan att inleda det formella granskningsförfarandet

Den 3 juni 2020 anmälde Republiken Finland en stödåtgärd till förmån för flygföretaget Finnair, Plc, till Europeiska kommissionen. Republiken Finland är majoritetsaktieägare i företaget. Enligt den anmälda åtgärden planerade Finland att, i förhållande till sina befintliga andelar, teckna de nya aktier som erbjöds till samtliga aktieägare i Finnair i syfte att rekapitalisera företaget (nedan kallad den aktuella åtgärden). ( 1 )

Utan att inleda det formella granskningsförfarande som föreskrivs i artikel 108.2 FEUF godkände kommissionen, genom beslut av den 9 juni 2020, ( 2 ) den aktuella åtgärden med tillämpning av artikel 107.3 b FEUF, enligt vilken stöd för att avhjälpa en allvarlig störning i en medlemsstats ekonomi kan förklaras vara förenligt med den inre marknaden.

Den talan om ogiltigförklaring av detta beslut som har väckts av flygföretaget Ryanair DAC (nedan kallat sökandebolaget) ogillas av tribunalens tionde avdelning i utökad sammansättning. Vid detta tillfälle godtar tribunalen kommissionens val att, vid sin bedömning av huruvida den aktuella åtgärden är förenlig med den inre marknaden, frångå vissa krav som anges i kommissionens meddelande med titeln ”Tillfällig ram för statliga stödåtgärder till stöd för ekonomin under det pågående utbrottet av covid-19”. ( 3 )

Tribunalens bedömning

Till stöd för sin talan om ogiltigförklaring har sökandebolaget i huvudsak kritiserat kommissionen för att den inte inledde det formella granskningsförfarandet trots den tveksamhet som den borde ha känt vid den preliminära granskningen av det anmälda stödets förenlighet med den inre marknaden.

Enligt sökandebolaget åsidosatte kommissionen bland annat principen om likabehandling, rättssäkerhetsprincipen och principen om skydd för berättigade förväntningar genom att vid granskningen av den aktuella åtgärden ha avstått från att tillämpa vissa krav som föreskrivs i punkt 3.11 i den tillfälliga ramen avseende stödåtgärder i form av rekapitalisering, nämligen följande:

Sökandebolaget anser att underlåtenheten att iaktta de krav som föreskrivs i den tillfälliga ramen visar att det förelåg tveksamhet som borde ha föranlett kommissionen att inleda det formella granskningsförfarandet.

Tribunalen bekräftar att kommissionen är skyldig att inleda ett formellt granskningsförfarande om det föreligger tveksamhet i fråga om ett anmält stöds förenlighet med den inre marknaden, samtidigt som tribunalen tillbakavisar de olika argument som sökandebolaget har anfört i det avseendet.

Vad beträffar den tillfälliga ramens rättsliga betydelse påpekar tribunalen först att även om antagandet av den tillfälliga ramen har medfört att kommissionen själv har begränsat det utrymme för skönsmässig bedömning som den åtnjuter vid granskningen av huruvida stödåtgärder är förenliga med den inre marknaden, fråntar emellertid inte antagandet av sådana rambestämmelser kommissionen dess skyldighet att undersöka de specifika och exceptionella omständigheter som åberopats av en medlemsstat i ett specifikt fall för att kräva en direkt tillämpning av artikel 107.3 b FEUF.

Vidare framhåller tribunalen att den tillfälliga ramen antogs några dagar efter det att de första nedstängningsåtgärderna hade vidtagits av medlemsstaterna, för att möjliggöra för dessa medlemsstater att handla med den skyndsamhet som situationen krävde. Eftersom denna ram inte kunde förutse alla åtgärder som medlemsstaterna kunde komma att vidta, har den ändrats flera gånger. I enlighet med tillkännagivandet med den innebörden i det angripna beslutet, ändrades den tillfälliga ramen återigen ett tjugotal dagar efter antagandet av nämnda beslut, för att beakta typen av tillfälliga stödåtgärder, som den i målet aktuella.

Därefter påpekar tribunalen att den aktuella åtgärden har flera mycket speciella kännetecken som kommissionen inte hade räknat med vid antagandet av de krav som anges i punkt 3.11 i den tillfälliga ramen, vilka kommissionen frångick i det angripna beslutet.

Vad, för det första, beträffar kravet på att föreskriva en mekanism för höjning av ersättningen för de aktier som staten förvärvat, erinrar tribunalen om att målet med denna mekanism är att ge stödmottagaren incitament att köpa tillbaka statens kapitaltillskott och följaktligen säkerställa att tidigare status quo återställs. Eftersom Finland planerade att köpa nya aktier i förhållande till sitt tidigare innehav i Finnairs kapital, skulle en tillämpning av mekanismen för höjning av dess ersättning i förevarande fall leda till en ändring i Finnairs kapitalstruktur, vilket skulle gå utöver målet med detta krav.

Tribunalen framhåller dessutom att de nya aktierna erbjuds med en rabatt på priset som är tillräckligt stor för att det ska anses att Finland får adekvat ersättning.

Vad, för det andra, beträffar förvärvsförbudet som föreskrivs i den tillfälliga ramen, bestred sökandebolaget kommissionens beslut att inte förbjuda Finnair att förvärva en andel på mer än 10 procent i konkurrerande företag så länge som minst 75 procent av stödet inte hade betalats tillbaka, och att i stället godta det förbud mot att göra förvärv under en period på tre år från och med datumet för kapitaltillskottet som Finland uppställde för Finnair.

Eftersom en tillämpning av förvärvsförbudet, såsom det föreskrivs i den tillfälliga ramen, återigen hade till syfte att tvinga Finland att minska sin andel i Finnairs kapital till en nivå som understiger den som Finland hade före covid-19-pandemin, anser tribunalen att kommissionen gjorde en riktig bedömning när den avstod från att tillämpa detta krav.

För det tredje, när det gäller avsaknaden av ett förbud för Finnair att betala ut utdelningar så länge som den aktuella åtgärden inte till fullo har lösts in, påpekar tribunalen att avsaknaden av ett sådant förbud motiveras av den omständigheten att Finland inte ökar sitt innehav i Finnairs kapital på grund av att privata aktieägare och investerare samtidigt deltar i flygföretagets rekapitalisering, vilket minskar stödbeloppet. De utdelningar som betalas ut till privata aktieägare och privata investerare utgör följaktligen endast ersättning för deras stora investering i Finnair, under krisförhållanden och i ett dystert investeringsklimat.

Eftersom den aktuella åtgärden skiljer sig från de situationer som avses i punkt 3.11 i den tillfälliga ramen, finner tribunalen att kommissionen, i motsats till vad sökandebolaget hävdade, inte åsidosatte principen om likabehandling, rättssäkerhetsprincipen och principen om skydd för berättigade förväntningar. Enbart den omständigheten att kommissionen frångick tillämpningen av vissa krav som föreskrivs i punkt 3.11 för att beakta den aktuella åtgärdens specifika omständigheter är således inte tillräcklig för att visa att kommissionen borde ha känt tveksamhet i fråga om denna åtgärds förenlighet med den inre marknaden.

Tribunalen kan inte heller godta sökandebolagets argument om att kommissionen åsidosatte regeln i den tillfälliga ramen som föreskriver att om mottagaren av stöd i form av rekapitalisering som överstiger 250 miljoner euro är ett företag med betydande marknadsstyrka på minst en av de relevanta marknader där företaget är verksamt, måste medlemsstaterna föreslå ytterligare åtgärder för att bibehålla en effektiv konkurrens på dessa marknader. I det sammanhanget kritiserade sökandebolaget särskilt kommissionen för att ha gjort en oriktig bedömning när den fann att Finnair inte hade en betydande marknadsstyrka.

Tribunalen preciserar i det avseendet att eftersom den aktuella åtgärden syftar till att i möjligaste mån bibehålla Finnairs samtliga verksamheter och den inte är inriktad på specifika linjer, kunde kommissionen undersöka förekomsten av konkurrenstryck på detta flygföretag vid de flygplatser där det hade ankomst- och avgångstider. I förevarande fall gjorde kommissionen denna bedömning på grundval av bland annat trängselnivån vid Helsingfors flygplats, som är Finnairs huvudsakliga bas och flygnav (hubb), och den andel ankomst- och avgångstider som Finnair hade vid denna flygplats. Denna andel uppgick dock till mindre än 25 procent av de totala ankomst- och avgångstiderna vid denna flygplats år 2019. Ankomst- och avgångstider finns dessutom tillgängliga, när som helst under dagen, för nya aktörer, inbegripet de som vill konkurrera med Finnair på någon linje. Härav följer att den andel av ankomst- och avgångstiderna som Finnair har inte gör det möjligt för detta flygföretag att störa de olika marknaderna för flygpassagerartrafik från eller till Helsingfors flygplats.

Med hänsyn till dessa överväganden finner tribunalen att sökandebolaget inte heller har lagt fram något avgörande indicium på att det förelåg tveksamhet i fråga om den aktuella åtgärdens förenlighet med den inre marknaden mot bakgrund av kommissionens bedömning av Finnairs marknadsstyrka på de relevanta marknaderna.

Efter att även ha underkänt alla de andra anmärkningarna som syftar till att visa att det förelåg tveksamhet som borde ha föranlett kommissionen att inleda det formella granskningsförfarandet, finner tribunalen att talan inte kan bifallas såvitt avser den grund som rör avsaknaden av motivering. Talan ska följaktligen ogillas i sin helhet.

( 1 ) Denna åtgärd är en följd av beviljandet av en statlig garanti till förmån för Finnair som omfattade 90 procent av ett lån på 600 miljoner euro som Finnair hade fått från en pensionsfond. Kommissionen betecknade garantin som statligt stöd som är förenligt med den inre marknaden i sitt beslut C(2020) 3387 final av den 18 maj 2020 om statligt stöd SA.56809 (2020/N) – Finland covid-19: Statlig garanti till Finnair. Genom dom av den 14 april 2021, Ryanair/kommissionen (Finnair I; covid-19) (T‑388/20, överklagad, EU:T:2021:196), ogillade tribunalen den talan som Ryanair DAC hade väckt avseende detta beslut.

( 2 ) Kommissionens beslut C(2020) 3970 final av den 9 juni 2020 om statligt stöd SA.57410 (2020/N) – Finland covid-19: Rekapitalisering av Finnair (nedan kallat det angripna beslutet).

( 3 ) Meddelande från kommissionen om en tillfällig ram för statliga stödåtgärder till stöd för ekonomin under det pågående utbrottet av covid-19 (EUT C 91 I, 2020, s. 1), ändrad den 3 april och den 8 maj 2020 (nedan kallad den tillfälliga ramen).