Mål T‑643/20
Ryanair DAC
mot
Europeiska kommissionen
Tribunalens dom (tionde avdelningen i utökad sammansättning) av den 19 maj 2021
”Statligt stöd – Nederländerna – Statlig kreditgaranti och ett statligt förlagslån till KLM i samband med covid-19-pandemin – Tillfällig ram för statliga stödåtgärder– Beslut att inte göra invändningar – Beslut i vilket stödet förklaras förenligt med den inre marknaden – Stöd som tidigare beviljats ett annat företag i samma koncern – Motiveringsskyldighet – Beslutets verkningar ska bestå”
1. Talan om ogiltigförklaring – Fysiska eller juridiska personer – Rättsakter som berör dem direkt och personligen – Kommissionsbeslut, i vilket det fastställs att ett statligt stöd är förenligt med den inre marknaden utan att det formella granskningsförfarandet inleds – Talan som väcks av berörda parter i den mening som avses i artikel 108.2 FEUF – Upptagande till prövning – Villkor
(Artiklarna 108.2, 108.3 och 263 fjärde stycket FEUF; rådets förordning 2015/1589, artikel 1 h)
(se punkterna 23–29)
2. Talan om ogiltigförklaring – Fysiska eller juridiska personer – Rättsakter som berör dem direkt och personligen – Kommissionsbeslut, i vilket det fastställs att ett statligt stöd är förenligt med den inre marknaden utan att det formella granskningsförfarandet inleds – Talan som väcks av berörda parter i den mening som avses i artikel 108.2 FEUF – Fastställande av föremålet för talan – Talan som syftar till att tillvarata berörda parters processuella rättigheter – Grunder som kan åberopas
(Artiklarna 108.2 och 263 fjärde stycket FEUF; rådets förordning nr 2015/1589, artikel 1 h)
(se punkterna 30 och 31)
3. Institutionernas rättsakter – Motivering – Skyldighet – Räckvidd – Beslut av kommissionen om statligt stöd – Beslut att inte inleda det formella granskningsförfarandet – Kortfattad redogörelse för de skäl som föranledde kommissionen att dra slutsatsen att det inte förelåg några betydande svårigheter vid bedömningen av huruvida det aktuella stödet var förenligt med den inre marknaden – Inverkan av ett stöd som tidigare beviljats ett annat företag i samma koncern som stödmottagaren har inte beaktats – Bristfällig motivering
(Artiklarna 107.1, 108.2 och 296 FEUF)
(se punkterna 36, 38–43, 71 och 72)
4. Stöd som ges av en medlemsstat – Förbud – Undantag – Stöd som kan anses vara förenligt med den inre marknaden – Kommissionens utrymme för skönsmässig bedömning – Fastställande av vem som är mottagaren till två stöd som beviljats till två företag i samma koncern – Begreppet ekonomisk enhet
(Artiklarna 107.1 och 108. 2 FEUF, kommissionens meddelande 2016/C 262/01, punkt 11)
(se punkterna 43–67)
5. Institutionernas rättsakter – Motivering – Skyldighet – Räckvidd – Beslut av kommissionen om statligt stöd – Brister i motiveringen avhjälps under domstolsförfarandet – Otillåtet
(Artiklarna 107.1, 108.2 och 296 FEUF)
(se punkt 66)
6. Talan om ogiltigförklaring – Dom om ogiltigförklaring – Verkningar – Unionsdomstolens begränsning av verkningarna – Den angripna rättsaktens verkningar ska bestå till dess att den ersatts – Motiverat av rättssäkerhetsskäl
(Artikel 264 FEUF, andra stycket FEUF)
(se punkterna 79–84)
Resumé
Tribunalen finner att motiveringen till Europeiska kommissionens beslut att godkänna det ekonomiska stöd som Nederländerna beviljat flygföretaget KLM i samband med covid-19-pandemin är bristfällig och ogiltigförklarar beslutet. Med hänsyn till pandemins synnerligen skadliga inverkan på Nederländernas ekonomi, skjuter tribunalen upp verkningarna av ogiltigförklaringen till dess att kommissionen antagit ett nytt beslut
I juni 2020 anmälde Konungariket Nederländerna ett statligt stöd till Europeiska kommissionen. Det var fråga om ett statligt stöd till flygföretaget KLM, ett dotterbolag till holdingbolaget Air France-KLM. Det anmälda stödet, vars totala budget uppgick till 3,4 miljarder euro, bestod dels i en statlig garanti för ett lån som skulle beviljas av ett bankkonsortium, dels av ett statligt lån. Konungariket Nederländerna hade som syfte med denna åtgärd att tillfälligt förse KLM med de likvida medel som företaget behövde för att hantera de negativa effekterna av covid-19-pandemin. Konungariket Nederländerna ansåg att KLM:s konkurs skulle ha förvärrat den allvarliga störning i landets ekonomi som orsakats av pandemin, med hänsyn till KLM:s betydelse för landets ekonomi och för dess flygförbindelser.
Den 4 maj 2020 hade kommissionen redan förklarat att en individuell stödåtgärd som Republiken Frankrike beviljat Air France, ett annat dotterbolag till holdingbolaget Air France-KLM, var förenlig med den inre marknaden. Denna stödåtgärd hade formen av en statlig garanti och ett aktieägarlån. Stödåtgärdens sammanlagda belopp var 7 miljarder euro.(1) Stödåtgärden syftade till att finansiera Air Frances omedelbara likviditetsbehov
Kommissionen ansåg att det anmälda stödet till KLM utgjorde statligt stöd, i den mening som avses i artikel 107.1 FEUF. Kommissionen bedömde därför stödet mot bakgrund av dess meddelande av den 19 mars 2020, med titeln ”Tillfällig ram för statliga stödåtgärder till stöd för ekonomin under det pågående utbrottet av covid-19”.(2) I beslut av den 13 juli 2020 förklarade kommissionen att detta stöd var förenligt med den inre marknaden enligt artikel 107.3 b FEUF.(3) Enligt den bestämmelsen kan, under vissa förutsättningar, stöd för att avhjälpa en allvarlig störning i en medlemsstats ekonomi anses förenligt med den inre marknaden.
Flygföretaget Ryanair väckte talan om ogiltigförklaring av detta beslut. Efter det att tribunalen handlagt målet skyndsamt, bifaller den (tionde avdelningen i utökad sammansättning) Ryanairs talan, men förordnar att verkningarna av ogiltigförklaringen ska skjutas upp till dess att kommissionen antagit ett nytt beslut. I domen förtydligar tribunalen räckvidden av motiveringsskyldigheten när kommissionen förklarar att ett stöd som beviljats ett dotterbolag till ett holdingbolag är förenligt med den inre marknaden, samtidigt som ett liknande stöd redan kommit ett annat dotterbolag till samma holdingbolag till godo.
Tribunalens bedömning
Till stöd för sin talan om ogiltigförklaring gjorde Ryanair bland annat gällande att kommissionen hade åsidosatt motiveringsskyldigheten genom att underlåta att ange skälen till att det stöd som tidigare hade beviljats Air France inte hade någon inverkan på bedömningen av huruvida det stöd som beviljats KLM var förenligt med den inre marknaden, trots att Air France och KLM är två dotterbolag till samma holdingbolag.
Tribunalen preciserar för det första att det tidigare antagna beslutet om beviljandet av stöd till Air France ingår i den kontext som ska tas i beaktande vid bedömningen av huruvida det angripna beslutets motivering uppfyller kraven i artikel 296 FEUF. När det finns anledning att befara en inverkan på konkurrensen som en följd av kumulation av statliga stödåtgärder inom samma koncern, ankommer det på kommissionen att med särskild omsorg undersöka kopplingarna mellan företag som ingår i samma koncern för att kontrollera huruvida dessa företag kan anses utgöra en ekonomisk enhet och således ska anses utgöra en enda stödmottagare vid tillämpningen av bestämmelserna om statligt stöd av reglerna om statligt stöd.(4)
Mot bakgrund av dessa förtydliganden konstaterar tribunalen att det angripna beslutet varken innehåller några uppgifter om hur ägandet av Air France respektive KLM är sammansatt eller några uppgifter om de funktionella, ekonomiska och organisatoriska kopplingarna mellan holdingbolaget Air France-KLM och dess dotterbolag, trots att det av beslutet framgår att holdingbolaget är inblandat i beviljande och administration av både stödåtgärden till förmån för KLM och stödåtgärden till förmån för Air France. I det angripna beslutet finns det inte heller någon redogörelse för någon mekanism som skulle förhindra att det stöd som beviljats Air France genom holdingbolaget Air France-KLM kom KLM till godo genom samma holdingbolag och vice versa.
Tribunalen avvisar i detta sammanhang de förklaringar som kommissionen lämnat för första gången vid förhandlingen i syfte att visa att det stöd som tidigare hade beviljats Air France inte kunde komma KLM till godo. Även om kommissionen har ett stort utrymme för skönsmässig bedömning för att avgöra huruvida bolag som ingår i en koncern ska anses utgöra en ekonomisk enhet vid tillämpningen av bestämmelserna om statligt stöd, har den emellertid i det angripna beslutet underlåtit att lämna en tillräckligt klar och precis redogörelse för de faktiska och rättsliga omständigheter som är relevanta vid bedömningen av en komplicerad situation, vilken kännetecknas av det parallella beviljandet av två separata statliga stöd till två dotterbolag till samma holdingbolag, vilket dessutom är inblandat i beviljandet och administrationen av stödåtgärderna.
Till följd av det angripna beslutets bristfälliga motivering saknade tribunalen dessutom möjlighet att kontrollera såväl stödets nödvändighet och proportionalitet som huruvida villkoren avseende kumulering och takbelopp som anges i punkt 25 d respektive punkt 27 d i den tillfälliga ramen var uppfyllda.(5) Det var av samma skäl omöjligt för tribunalen att kontrollera huruvida kommissionen hade mött allvarliga svårigheter vid bedömningen av huruvida det aktuella stödet var förenligt med den inre marknaden.
Tribunalen finner således att kommissionen har underlåtit att lämna en tillräcklig motivering i det angripna beslutet genom att inskränka sig till att konstatera, för det första, att KLM var mottagare av den aktuella stödåtgärden och, för det andra, att nederländska myndigheter hade bekräftat att den finansiering som beviljats KLM inte skulle användas av Air France. Denna bristfälliga motivering leder till att det angripna beslutet ska ogiltigförklaras.
Med hänsyn till att ogiltigförklaringen av det angripna beslutet är följden av bristfällig motivering och till att ett omedelbart ifrågasättande av de penningbelopp som uppburits enligt den aktuella stödåtgärden skulle få synnerligen skadliga effekter på Nederländernas ekonomi och flygförbindelser i en ekonomisk och social kontext som präglas av en allvarlig störning i denna medlemsstats ekonomi till följd covid-19-pandemins skadeverkningar, beslutar tribunalen emellertid att skjuta upp verkningarna av ogiltigförklaringen till dess att kommissionen antagit ett nytt beslut.
1 Kommissionens beslut C(2020)2983 final av den 4 maj 2020 om statligt stöd SA.57082 (2020/N) – Frankrike – covid-19 : Tillfällig ram, [artikel 107.3 b FEUF] – Garanti och aktieägarlån till Air France (nedan kallat Air France-beslutet).
2 Kommissionens meddelande om en tillfällig ram för statliga stödåtgärder till stöd för ekonomin under det pågående utbrottet av covid-19 (EUT C 91 I, 2020. s. 1), ändrat den 3 april 2020 (EUT C 112 I, 2020, s. 1), den 13 maj 2020 (EUT C 164, 2020, s. 3) och den 29 juni 2020 (EUT C 218, 2020, s. 3) (nedan kallad den tillfälliga ramen).
3 Kommissionens beslut C(2020) 4871 final av den 13 juli 2020 om statligt stöd SA.57116 (2020/N) – Nederländerna – Covid-19: Statlig kreditgaranti och statligt lån till KLM (EUT C 355, 2020, s. 1) (nedan kallat det angripna beslutet).
4 Enligt punkt 11 i kommissionens tillkännagivande om begreppet statligt stöd som avses i artikel 107.1 FEUF (EUT C 262, 2016, s. 1) kan flera separata juridiska personer anses utgöra en ekonomisk enhet vid tillämpningen av reglerna för statligt stöd. I detta sammanhang ska förekomsten av en kontrollerande andel och andra funktionella, ekonomiska eller organiska kopplingar mellan företagen tas i beaktande.
5 I enlighet med punkt 25 d i) i den tillfälliga ramen anses statligt stöd i form av nya offentliga garantier för lån vara förenligt med den inre marknaden på grundval av artikel 107.3 b i EUF-fördraget under förutsättning att, för lån med löptid bortom den 31 december 2020, lånets kapitalbelopp inte överstiger det dubbla beloppet av stödmottagarens årliga lönekostnader för 2019 eller för det senaste tillgängliga året. Enligt punkt 27 d i) i den tillfälliga ramen är samma tröskelvärde tillämpligt på statligt stöd i form av subventioner vid offentliga lån.