Mål T‑628/20

Ryanair DAC

mot

Europeiska kommissionen

Tribunalens dom (tionde avdelningen i utökad sammansättning) av den 19 maj 2021

”Statligt stöd – Spanien – Rekapitaliseringsåtgärder som syftar att till att i samband med covid-19-pandemin stödja företag som är av systemisk och strategisk betydelse för Spaniens ekonomi – Beslut att inte göra invändningar – Tillfällig ram för statligt stöd – Åtgärd som syftar till att avhjälpa en allvarlig störning i en medlemsstats ekonomi – Åtgärd som är inriktad på en medlemsstats hela ekonomi – Icke-diskrimineringsprincipen – Frihet att tillhandahålla tjänster och etableringsfrihet – Proportionalitet – Kriterium att stödmottagarna ska ha hemvist i Spanien – Någon avvägning har inte gjorts mellan stödets gynnsamma effekter och de negativa effekterna på handeln och upprätthållandet av en icke-snedvriden konkurrens – Artikel 107.3 b FEUF – Begreppet stödordning – Motiveringsskyldighet”

Statligt stöd – Förbud – Undantag – Stöd som kan anses vara förenligt med den inre marknaden– Stöd för att avhjälpa en allvarlig störning i en medlemsstats ekonomi – Stödordning som syftar till att i samband med covid-19-pandemin inrätta en solvensstödfond för företag som är av strategisk betydelse för Spaniens ekonomi – Finansiering förbehållen icke-finansiella företag med hemvist i Spanien – Statligt stöd som är förenligt med den inre marknaden enligt artikel 107.3 b FEUF – Åsidosättande av principen om förbud mot diskriminering på grund av nationalitet – Föreligger inte

(Artiklarna 18 första stycket och 107.3 b FEUF)

(se punkterna 25–27 och 51)
Statligt stöd – Förbud – Undantag – Stöd som kan anses vara förenligt med den inre marknaden– Stöd för att avhjälpa en allvarlig störning i en medlemsstats ekonomi – Stödordning som syftar till att i samband med covid-19-pandemin inrätta en solvensstödfond för företag som är av strategisk betydelse för Spaniens ekonomi – Finansiering förbehållen icke-finansiella företag med hemvist i Spanien– Bedömning av förenligheten med den inre marknaden – Kriterier – Målsättningen med stödordningen – Stödets nödvändighet – Stödets proportionalitet

(Artikel 107.3 b FEUF)

(se punkterna 28–52)
Frihet att tillhandahålla tjänster – Fördragets bestämmelser – Tillämpningsområde – Tjänster på transportområdet i den mening som avses i artikel 58.1 FEUF – Luftfartstjänster – Särreglering

(Artiklarna 56, 58.1 och 100.2 FEUF)

(se punkterna 59 och 60)
Statligt stöd – Förbud – Undantag – Stöd som kan anses vara förenligt med den inre marknaden – Bedömning enligt artikel 107.3 b FEUF – Kriterier – Avvägning mellan stödets gynnsamma effekter och dess negativa effekter på handeln och upprätthållandet av en icke-snedvriden konkurrens – Ej nödvändigt kriterium

(Artikel 107.3 b FEUF)

(se punkterna 66–70)
Statligt stöd – Kommissionens granskning – Stödordning – Begrepp – Bedömningskriterier – Lagbestämmelser som föreskriver rekapitaliseringsåtgärder till förmån för företag som är av systemisk och strategisk betydelse för den nationella ekonomin – Nationella tillämpningsföreskrifter saknas– Stödmottagarna är definierade på ett generellt och abstrakt sätt – Förutsättningar – Bevis för fastställande av de stödordningens grundläggande beståndsdelar finns i de rättsakter som utgör grund för den

(Artiklarna 107.1 och 108.1 och 108.3 FEUF; rådets förordning 2015/1589, artikel 1 d)

(se punkterna 75–94)
Talan om ogiltigförklaring – Fysiska eller juridiska personer – Rättsakter som berör dem direkt och personligen – Kommissionens beslut i vilket det konstateras att ett statligt stöd är förenligt med den inre marknaden, utan att något formellt granskningsförfarande inletts – Talan av berörda parter i den mening som avses i artikel 108.2 FEUF – Fastställande av föremålet för talan – Talan som syftar till att tillvarata berörda parters processuella rättigheter – Grunder som kan åberopas – I förevarande fall saknar en sådan grund fristående innehåll

(Artiklarna 108.2 och 263 fjärde stycket FEUF)

(se punkterna 112–114)
Statligt stöd – Kommissionens beslut att inte göra invändningar mot en stödordning – Motiveringsskyldighet – Räckvidd – Beaktande av sammanhanget och samtliga rättsregler på området

(Artiklarna 107.3 b och 296 FEUF)

(se punkterna 117–124)

Resumé

Solvensstödfonden för spanska företag av strategisk betydelse som genomgår tillfälliga svårigheter på grund av covid-19-pandemin är förenlig med unionsrätten.

Fonden, som har en budget på 10 miljarder euro och som är avsedd att användas för rekapitaliseringsåtgärder, utgör en statlig stödordning som är proportionerlig och icke-diskriminerande.

I juli 2020 anmälde Spanien en stödordning till Europeiska kommissionen. Stödordningen avsåg inrättandet av en solvensstödfond för spanska företag av strategisk betydelse som genomgår tillfälliga svårigheter på grund av covid-19-pandemin. Fonden har befogenhet att genomföra rekapitaliseringsåtgärder till stöd för icke-finansiella företag som har hemvist eller sin huvudsakliga verksamhet i Spanien och som anses vara av systemisk eller strategisk betydelse för Spaniens ekonomi. ( 1 ) Budgeten för stödordningen fastställdes till 10 miljarder euro till och med den 30 juni 2021, vilken finansieras av statens budget.

Kommissionen ansåg att den anmälda stödordningen utgjorde statligt stöd i den mening som avses i artikel 107.1 FEUF och bedömde den mot bakgrund av dess meddelande av den 19 mars 2020 med titeln ”Tillfällig ram för statliga stödåtgärder till stöd för ekonomin under det pågående utbrottet av covid-19”. ( 2 ) I beslut av den 31 juli 2020 förklarade kommissionen den anmälda stödordningen förenlig med den inre marknaden enligt artikel 107.3 b FEUF. ( 3 ) Enligt den bestämmelsen kan, under vissa förutsättningar, stöd för att avhjälpa en allvarlig störning i en medlemsstats ekonomi anses förenligt med den inre marknaden.

Flygföretaget Ryanair väckte talan om ogiltigförklaring av detta beslut. Europeiska unionens tribunal (tionde avdelningen i utökad sammansättning) ogillar emellertid denna talan. Tribunalen prövar i sin dom förenligheten med den inre marknaden, i förhållande till artikel 107.3 b FEUF, av en statlig stödordning som antagits i syfte att hantera konsekvenserna av covid-19-pandemin. ( 4 ) Tribunalen preciserar dessutom förhållandet mellan reglerna om statligt stöd och principen om förbud mot diskriminering på grund av nationalitet, vilken är stadfäst i artikel 18 första stycket FEUF, samt begreppet ”stödordning”, i den mening som avses i artikel 1 d i förordning nr 2015/1589. ( 5 )

Tribunalens bedömning

Tribunalen inleder sin prövning med att kontrollera kommissionens beslut i förhållande till icke-diskrimineringsprincipen. Tribunalen prövar huruvida den särbehandling som inrättas genom stödordningen till följd av att den endast kommer företag med hemvist i Spanien till godo, eller företag som har sin huvudsakliga verksamhet i Spanien, är motiverad av ett berättigat mål och huruvida den är nödvändig, ändamålsenlig och proportionerlig för att uppnå detta mål. Tribunalen prövar även huruvida artikel 18 första stycket FEUF, enligt vilken – utan att det påverkar tillämpningen av någon särskild bestämmelse i fördragen – all diskriminering på grund av nationalitet är förbjuden inom fördragens tillämpningsområde, inverkar på denna bedömning. Enligt tribunalen utgör artikel 107.3 b FEUF en särskild bestämmelse i fördragen och den prövar därför huruvida den aktuella stödordningen kan förklaras förenlig med den inre marknaden enligt den bestämmelsen.

Tribunalen fastställer för det för det första att målet med stödordningen uppfyller de villkor som följer av artikel 107.3 b FEUF, såvitt den syftar till att avhjälpa den allvarliga störning i Spaniens ekonomi som orsakats av covid-19-pandemin. Tribunalen tillägger dessutom att kriteriet att stödmottagarna ska vara av strategisk eller systemisk betydelse avspeglar målet med den aktuella stödordningen på ett ändamålsenligt sätt.

Tribunalen konstaterar för det första att det faktum att stödordningen är begränsad till icke-finansiella företag som är av systemisk eller strategisk betydelse för Spaniens ekonomi och som har hemvist eller sin huvudsakliga verksamhet i Spanien, är både ändamålsenligt och nödvändigt för att uppnå målet att avhjälpa den allvarliga störningen i Spaniens ekonomi. Enligt tribunalen visar kriterierna för att omfattas av stödordningen, stödåtgärdernas utformning (vilka innebär att spanska staten tillfälligt får en ägarandel i de berörda företagen) och de restriktioner som gäller för stödmottagarna efter stödets beviljande, ( 6 ) att Spaniens avsikt är att stödja företag som har en stark och långsiktig förankring i Spaniens ekonomi. Detta står i överensstämmelse med stödordningens målsättning, vilken är att avhjälpa den allvarliga störningen i Spaniens ekonomi genom att bidra till ekonomins utveckling på medellång och lång sikt.

Beträffande stödordningens proportionalitet, slår tribunalen fast att Spanien hade rätt att grunda sig på kriterier för stödberättigande som är inriktade på företag som både är av systemisk eller strategisk betydelse för landets ekonomi och som har en långsiktig och stabil koppling till denna ekonomi, genom att ge stödet en generell och branschöverskridande utformning utan göra några åtskillnader mellan olika ekonomiska sektorer. Ett annat kriterium för stödberättigande, vilket innefattade företag som var verksamma i Spanien enbart som tjänsteleverantörer, skulle inte ha kunnat garantera kravet på stödmottagarnas stabila och långsiktig förankring i Spaniens ekonomi, vilket underbygger stödordningen.

Tribunalen fastställer mot bakgrund av dessa konstateranden att stödordningens mål uppfyller kraven enligt det undantag som föreskrivs i artikel 107.3 b FEUF och att stödets utformning inte går utöver vad som är nödvändigt för att uppnå detta mål. Stödordningen åsidosätter därför varken icke-diskrimineringsprincipen eller artikel 18 första stycket FEUF.

Tribunalen fortsätter sin prövning med att kontrollera kommissionens beslut i förhållande till friheten att tillhandahålla tjänster och etableringsfriheten i artikel 56 respektive artikel 49 FEUF. Tribunalen erinrar om att friheten att tillhandahålla tjänster inte är tillämplig som sådan på transportområdet, eftersom detta område är föremål för en särreglering i vilken förordning nr 1008/2008 ingår. ( 7 ) Denna förordning har till syfte att fastställa villkoren för tillämpningen av principen om frihet att tillhandahålla tjänster på luftfartsområdet. Emellertid har Ryanair i vart fall inte visat på vilket sätt det faktum att företaget inte har tillgång till de rekapitaliseringsåtgärder som ingår i stödordningen kan avhålla det från att etablera sig i Spanien eller att tillhandahålla tjänster från eller till Spanien.

Tribunalen ogillar Ryanairs grund enligt vilken kommissionen åsidosatt sin skyldighet att göra en avvägning mellan stödets gynnsamma effekter och dess negativa effekter på handeln och upprätthållandet av en icke-snedvriden konkurrens. Tribunalen konstaterar att det inte krävs någon sådan avvägning enligt artikel 107.3 b FEUF, i motsats till vad som föreskrivs i artikel 107.3 c FEUF, och att det med hänsyn till omständigheterna i målet inte finns anledning att göra någon sådan avvägning, eftersom utgången presumeras vara positiv.

Beträffande Ryanairs påstående att den aktuella åtgärden felaktigt kvalificerats som ”stödordning”, slår tribunalen fast att de bestämmelser i spansk rätt som utgör den rättsliga grunden för den aktuella åtgärden ( 8 ) utgör generellt tillämpliga rättsakter som reglerar samtliga aspekter av stödet. Det är enligt dessa bestämmelser nämligen möjligt att både bevilja individuella stödåtgärder åt företag som ansökt om detta och att, på ett generellt och abstrakt sätt, fastställa mottagarna av stödet – utan att det behövs antas några ytterligare tillämpningsföreskrifter. Tribunalen finner därför att kommissionen kunde kvalificera stödet som stödordning enligt artikel 1 d i förordning 2015/1589, utan att därigenom göra sig skyldig till felaktig rättstillämpning.

Tribunalen ogillar Ryanairs grund avseende ett påstått åsidosättande av motiveringsskyldigheten och konstaterar att det inte finns anledning att pröva grunden avseende ett åsidosättande av processuella rättigheter enligt artikel 108.2 FEUF.

( 1 ) För att omfattas av stödordningen måste företagen under alla omständigheter uppfylla de övriga, kumulativa villkor som gäller för stödordningen och således bevisa: i) att de har stora svårigheter att fortsätta sin verksamhet utan tillfälligt stöd från det offentliga; ii) att det faktum att de skulle behöva upphöra med sin verksamhet skulle ha en negativ och omfattande inverkan på ekonomin och sysselsättningen på nationell eller regional nivå; iii) att deras överlevnad på medellång och lång sikt är säkerställd genom en hållbarhetsplan som anger det sätt på vilket de skulle kunna övervinna krisen och som beskriver den föreslagna användningen av det offentliga stödet; iv) att de har en preliminär tidsplan för återbetalning av det statliga stödet från fonden; v) att de inte redan befann sig i svårigheter den 31 december 2019; vi) att privat finansiering via banker eller finansmarknaderna inte finns tillgänglig eller endast finns tillgänglig till en kostnad som skulle äventyra företagens överlevnad.

( 2 ) Meddelande C/2020/1863 (EUT C 91 I, 2020, s. 1), ändrat den 3 april 2020 (EUT C 112 I, 2020, s. 1), den 13 maj 2020 (EUT C 164, 2020, s. 3) och den 29 juni 2020 (EUT C 218, 2020, s. 3).

( 3 ) Beslut C(2020) 5414 final angående statligt stöd SA.57659 (2020/N) – Spanien covid-19 – Rekapitaliseringsfond.

( 4 ) I dom av den 17 februari 2021, Ryanair/kommissionen,T 238/20, EU:T:2021:91, (se PM 16/21) gjorde tribunalen en analogisk prövning av lagenligheten av ett stödprogram som hade införts av Sverige för att hantera konsekvenserna av covid-19-pandemin på den svenska lufttrafikmarknaden. I dom av den 14 april 2021, Ryanair/kommissionen (Finnair I; covid 19), T 388/20, EU:T:2021:196, prövade tribunalen, mot bakgrund av artikel 107.3 b FEUF, en individuell stödåtgärd som Finland hade antagit i samband med covid-19-pandemin (se PM 53/21).

( 5 ) Enligt artikel 1 d i rådets förordning (EU) 2015/1589 av den 13 juli 2015 om genomförandebestämmelser för artikel 108 [FEUF] (EUT L 248, 2015, s. 9) är en stödordning ”varje rättsakt på grundval av vilket individuellt stöd kan beviljas företag som i rättsakten definieras på ett allmänt och abstrakt sätt, utan att några ytterligare genomförandeåtgärder krävs, samt varje rättsakt på grundval av vilket stöd, som inte är hänförbart till ett visst projekt, kan beviljas ett eller flera företag för obestämd tid och/eller med obestämt belopp”.

( 6 ) Det är bland annat fråga om skyldigheter att ge nationella myndigheter insyn och presentera redovisning över hur stödet har använts och ett förbud, så länge som stödet inte helt eller delvis återbetalats, att ta orimliga risker eller genomföra en aggressiv expansionsstrategi finansierad med hjälp av stödet, ett förbud mot att genomföra vissa fusioner eller förvärv samt ett förbud mot att ge utdelning.

( 7 ) Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1008/2008 av den 24 september 2008 om gemensamma regler för tillhandahållande av lufttrafik i gemenskapen (EUT L 293, 2008, s. 3).

( 8 ) Bland annat Real Decreto-ley 25/2020, de medidas urgentes para apoyar la reactivación económica y el empleo av den 3 juli (BOE no 185, av den 6 juli 2020) och Acuerdo del Consejo de Ministros sobre el funcionamiento del Fondo de Apoyo a la Solvencia de las Empresas Estratégicas (Orden PCM/679/2020 av den 23 juli 2020) (BOE no 201 av den 24 juli 2020).