Mål T‑606/20
Austrian Power Grid AG
mot
Europeiska unionens byrå för samarbete mellan energitillsynsmyndigheter
Tribunalens dom (andra avdelningen i utökad sammansättning) av den 15 februari 2023
”Energi – Inre marknaden för elektricitet – Genomföranderam för den europeiska plattformen för utbyte av balansenergi från frekvensåterställningsreserver med automatisk aktivering – Förfarande för att anta tillvägagångssätt, villkor och metoder – Avslag på gemensamt förslag från systemansvariga för överföringssystem – Acers behörighet – Felaktig rättstillämpning – Rätt till försvar – Motiveringsskyldighet”
Talan om ogiltigförklaring – Fysiska eller juridiska personer – Sakprövningsförutsättningar – Beslut av byrån för samarbete mellan energitillsynsmyndigheter (Acer) om antagande av en metod för genomförande av en europeisk plattform för utbyte av balansenergi – Rättsakten om inrättande av Acer föreskriver interna rättsmedel för att överklaga Acers beslut – Talan om ogiltigförklaring av Acers beslut, som väcks efter att interna rättsmedel har uttömts – Avvisning
(Artikel 263 femte stycket FEUF; Europaparlamentets och rådets förordning 2019/942, skäl 34 samt artiklarna 28.1 och 29)
(se punkterna 21–25)
Institutionernas rättsakter – Val av rättslig grund – Kriterier – Tillämpning av de bestämmelser som var i kraft när rättsakten antogs
(Europaparlamentets och rådets förordning 2019/942, artikel 6.10; kommissionens förordning 2017/2195, artikel 5.7)
(se punkterna 36–38)
Europeiska unionens byråer – Byrån för samarbete mellan energitillsynsmyndigheter (Acer) – Behörighet – Räckvidd – Antagande av en metod för genomförande av en europeisk plattform för utbyte av balansenergi från frekvensåterställningsreserver med automatisk aktivering – Antagande av en metod på gemensam begäran från nationella tillsynsmyndigheter – Omfattas – Räckvidd – Acers behörighet är inte begränsad till att endast avse frågor där tillsynsmyndigheterna är oense
(Europaparlamentets och rådets förordningar nr 713/2009, artikel 8, och nr 2019/942, artikel 6.10; kommissionens förordning 2017/2195, artiklarna 5.7 och 20)
(se punkterna 41–55 och 60)
Europeiska unionens byråer – Byrån för samarbete mellan energitillsynsmyndigheter (Acer) – Behörighet – Räckvidd – Antagande av en metod för genomförande av en europeisk plattform för utbyte av balansenergi från frekvensåterställningsreserver med automatisk aktivering – Beaktande av ändrade versioner av förslag ingivna av systemansvariga för överföringssystem under samrådsförfarandet – Tillåtlighet
(Artikel 4.3 FEU; Europaparlamentets och rådets förordning 2019/942, artikel 6.11; kommissionens förordning 2017/2195, artiklarna 5.7 och 20)
(se punkterna 67 och 68)
Energi – Balansering av elsystemet – Förordning 2017/2195 – Europeisk plattform för utbyte av balansenergi från frekvensåterställningsreserver med automatisk aktivering – Utseende av enheter med ansvar för de funktioner som krävs för att driva plattformen – Utseende av ett konsortium med systemansvariga för överföringssystem – Tillåtlighet – Villkor – Iakttagande av i förordningen föreskrivna tilläggskrav
(Kommissionens förordning 2017/2195, artikel 20 punkterna 1, 2 och 3 c och e)
(se punkterna 78–81, 86 och 91–94)
Energi – Balansering av elsystemet – Förordning 2017/2195 – Europeisk plattform för utbyte av balansenergi från frekvensåterställningsreserver med automatisk aktivering – Funktioner som krävs för att driva plattformen – Begrepp – Kapacitetsförvaltning – Omfattas – Möjlighet för de systemansvariga för överföringssystemen att ge en separat enhet i uppdrag att ombesörja denna funktion – Tillåtlighet – Följder
(Kommissionens förordning 2017/2195, artikel 20 punkterna 1, 2 och 3 a, c och e och artikel 37)
(se punkterna 102–116, 120–122, 124 och 131–136)
Europeiska unionens byråer – Byrån för samarbete mellan energitillsynsmyndigheter (Acer) – Behörighet – Räckvidd – Antagande av en metod för genomförande av en europeisk plattform för utbyte av balansenergi från frekvensåterställningsreserver med automatisk aktivering – Acer ålägger de systemansvariga för överföringssystemen att inkomma med förslag på ändring av metod före godkännandet – Tillåtlighet
(Europaparlamentets och rådets förordning 2019/942, artikel 6.10 andra stycket b; kommissionens förordning 2017/2195, artiklarna 5.7, 20.3 e och 20.4)
(se punkterna 148–152)
Europeiska unionens byråer – Byrån för samarbete mellan energitillsynsmyndigheter (Acer) – Överklagande – Överklagande till Acers överklagandenämnd – Krav på opartiskhet – Räckvidd – Bestridande – Bevisbörda
(Artikel 6.1 FEU; Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna, artikel 41.1; Europaparlamentets och rådets förordning 2019/942, skäl 34 och artiklarna 26.2 och 28.4)
(se punkterna 158–166)
Europeiska unionens byråer – Byrån för samarbete mellan energitillsynsmyndigheter (Acer) – Överklagande – Överklagande till Acers överklagandenämnd – Yrkande om editionsföreläggande – Överklagandenämndens skönsmässiga bedömning – Skyldigheter som åligger sökanden – Identifiering av de handlingar som yrkandet avser och åberopande av omständigheter som påvisar att handlingarna behövs för ärendets handläggning
(Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna, artiklarna 41.2 b och 42; Europaparlamentets och rådets förordningar nr 1049/2001 och 2019/942, artiklarna 28 och 29)
(se punkterna 178–182)
Europeiska unionens byråer – Byrån för samarbete mellan energitillsynsmyndigheter (Acer) – Överklagande – Överklagande till Acers överklagandenämnd – Skyldighet att motivera beslut – Omfattning
(Artikel 296 andra stycket FEUF; Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna, artikel 41.2 c; Europaparlamentets och rådets förordning nr 713/2009, artikel 19)
(se punkterna 190–196)
Europeiska unionens byråer – Byrån för samarbete mellan energitillsynsmyndigheter (Acer) – Överklagande – Överklagande till Acers överklagandenämnd – Överklagande av Acers beslut om en metod för genomförande av en europeisk plattform för utbyte av balansenergi – Prövningens omfattning – Bedömning av sakomständigheter av komplicerad teknisk och ekonomisk natur – Laglighetsprövningen avser inte enbart bedömning av uppenbart felaktiga bedömningar
(Europaparlamentets och rådets förordning nr 713/2009, artiklarna 18 och 19)
(se punkterna 200–202)
Resumé
Tribunalen bekräftar de utökade befogenheter som Europeiska unionens byrå för samarbete mellan energitillsynsmyndigheter (Acer) har för att fatta enskilda beslut i gränsöverskridande frågor
Acer får således vidta ändringar i förslag från systemansvariga för överföringssystem för att säkerställa att förslagen är förenliga med unionsrätten på energiområdet, utan att Acer därvid är bunden av de delar i förslagen där de behöriga nationella tillsynsmyndigheterna eventuellt är överens
I Europeiska kommissionens förordning 2017/2195 om balanshållning avseende el ( 1 ) föreskrivs att flera europeiska plattformar för utbyte av balansenergi ska utarbetas. Bland dessa plattformar återfinns dels den europeiska plattformen för utbyte av balansenergi från frekvensåterställningsreserver med automatisk aktivering (nedan kallad aFRR-plattformen), dels den europeiska plattformen för utbyte av balansenergi från frekvensåterställningsreserver med manuell aktivering (nedan kallad mFRR-plattformen). ( 2 )
I enlighet med det förfarande som föreskrivs i förordning 2017/2195 ( 3 ) ingav alla systemansvariga för överföringssystem (nedan kallade de systemansvariga) till de nationella tillsynsmyndigheterna (nedan kallade de nationella tillsynsmyndigheterna) ( 4 ) gemensamma metodförslag för hur man skulle genomföra aFRR-plattformen och mFRR-plattformen.
Med anledning av en gemensam begäran från de nationella tillsynsmyndigheterna fattade Europeiska unionens byrå för samarbete mellan energitillsynsmyndigheter (Acer), med stöd av samma förordning, ( 5 ) beslut om de inlämnade metodförslagen, såsom dessa förslag lyder efter skriftväxling och samråd mellan Acer, de nationella tillsynsmyndigheterna och de systemansvariga. Acer fattade därmed två beslut, varvid det ena avsåg aFRR-metoden och det andra avsåg mFRR-metoden (nedan kallade Acers beslut). Till dessa beslut bifogades de aktuella metoderna, i deras av Acer ändrade och godkända lydelse.
Austrian Power Grid, ČEPS, a.s., Polskie sieci elektroenergetyczne S.A., Red Eléctrica de España SA, RTE Réseau de transport d'électricité, Svenska kraftnät, TenneT TSO BV och TenneT TSO GmbH överklagade ( 6 ) dessa beslut till Acers överklagandenämnd (nedan kallad överklagandenämnden). Överklagandenämnden avslog deras respektive överklagande. Då väckte de talan vid tribunalen i två mål och yrkade att tribunalen skulle ogiltigförklara överklagandenämndens beslut, i den del de berördes av besluten, samt ogiltigförklara vissa bestämmelser i Acers beslut jämte därtill bilagda metoder.
Tribunalen (andra avdelningen i utökad sammansättning) ogillar talan i båda målen. Tribunalen uttalar sig dels om behörighetsfördelningen mellan Acer och de nationella tillsynsmyndigheterna i samband med antagandet av aFRR- och mFRR-metoderna, dels om de funktioner som krävs för att driva aFRR- och mFRR-plattformar enligt förordning 2017/2195.
Tribunalens bedömning
Inledningsvis avvisar tribunalen talan såvitt avser yrkandena om ogiltigförklaring av Acers beslut och bilagorna till dessa beslut. I detta hänseende påpekar tribunalen följande. Enligt artikel 263 femte stycket FEUF, och enligt den rättsakt varigenom Acer inrättas (det vill säga förordning 2019/942), ( 7 ) får sökandena i egenskap av icke privilegierade parter ( 8 ) endast väcka talan vid tribunalen med yrkande om ogiltigförklaring av överklagandenämndens beslut. Däremot får de inte väcka talan med yrkande om att tribunalen ska ogiltigförklara Acers beslut och beslutsbilagorna. Således prövar tribunalen endast lagenligheten av de beslut som meddelats av överklagandenämnden, bland annat i de delar där nämnden fullt ut fastställer Acers beslut och de därtill bilagda aFRR- och mFRR-metoderna.
I enlighet med vad som angetts ovan prövar tribunalen därefter målen i sak. För det första finner tribunalen att sökandena inte kan vinna framgång med argumentet att överklagandenämnden gjorde en felaktig rättstillämpning då nämnden inte fann att Acer överskridit sin behörighet när Acer meddelade de aktuella besluten.
I denna del påpekar tribunalen följande. Jämlikt artikel 6.10 i förordning 2019/942 och artikel 5.7 i förordning 2017/2195, i den lydelse som dessa bestämmelser hade då överklagandenämnden meddelade sina beslut, är Acer behörig att avgöra eller fatta enskilda beslut om tillsynsfrågor som påverkar gränsöverskridande handel eller gränsöverskridande systemsäkerhet, såsom aFRR- och mFRR-metoderna, när, som i förevarande fall, de nationella tillsynsmyndigheterna till Acer ger in en gemensam begäran härom. Enligt tribunalen framgår det inte av dessa bestämmelser att Acer endast skulle vara behörig i frågor där berörda myndigheter inte är överens.
Denna bokstavstolkning vinner stöd i sammanhanget och de mål som eftersträvas med de föreskrifter som dessa bestämmelser ingår i. I detta avseende framgår det av motiveringen till förslagen till förordning 2019/942 och till den tidigare tillämpliga förordning 713/2009 ( 9 ) att unionslagstiftaren klart och tydligt hade för avsikt att effektivisera beslutsfattandet och få ned handläggningstiden i ärenden som rör gränsöverskridande frågor. Detta skulle åstadkommas genom att man stärkte Acers befogenhet att meddela enskilda beslut, samtidigt som man såg till att de nationella tillsynsmyndigheterna behöll sin centrala roll i tillsynsfrågor på energiområdet och att man därvid iakttog subsidiaritetsprincipen och proportionalitetsprincipen. Det framgår även av ingressen till förordning 2019/942 ( 10 ) att Acer inrättades för att fylla luckor i bestämmelserna på unionsnivå och bidra till välfungerande inre marknader för el och naturgas.
Syftet med och sammanhanget bakom de relevanta bestämmelserna i förordningarna 2019/942 och 2017/2195, liksom de särskilda omständigheterna i målen, ger således belägg för att Acer är behörig att fatta beslut i frågor som rör utarbetandet av aFRR- och mFRR-metoderna då de nationella tillsynsmyndigheterna inkommit med en gemensam begäran om detta. I den mån Acer tilldelats egna beslutsbefogenheter för att Acer ska kunna fullgöra sin tillsynsfunktion på ett självständigt och effektivt sätt, får Acer vidta ändringar i de systemansvarigas förslag för att på så sätt säkerställa att förslagen är förenliga med unionsrätten på energiområdet, utan att Acer därvid är bunden av de delar i förslagen där de behöriga nationella tillsynsmyndigheterna eventuellt är överens.
Därmed finner tribunalen att Acers överklagandenämnd inte gjorde någon felaktig rättstillämpning när nämnden slog fast att Acer är behörig att fatta beslut angående aFRR- och mFRR-metoderna i de delar där de nationella tillsynsmyndigheterna nått en överenskommelse.
För det andra finner tribunalen att sökandena inte kan vinna framgång med argumentet att överklagandenämnden gjorde en felaktig rättstillämpning när nämnden konstaterade att det inte var Acer som – bland de funktioner som krävs för att driva aFRR- och mFRR-plattformarna – gentemot de systemansvariga inkluderade även kapacitetsförvaltningsfunktionen, utan att denna funktion följde direkt av tillämpningen av förordning 2017/2195.
Detta inkluderande är enligt tribunalen avgörande vid bedömningen av huruvida de förslag som utarbetats av de systemansvariga måste uppfylla de ytterligare krav som föreskrivs i förordning 2017/2195 ( 11 ) när, såsom i förevarande fall, de systemansvariga har för avsikt att utse flera enheter för att fullgöra de olika funktioner som krävs. Enligt nämnda förordning ska de metodförslag som de systemansvariga lägger fram innehålla en definition av de funktioner som krävs för driften av aFRR- och mFRR-plattformarna. ( 12 ) Även om det framgår av förordning 2017/2195 att dessa plattformar ska bestå minst av funktionen för aktiveringsoptimering och funktionen för avräkning mellan systemansvariga ( 13 ) så är det inte uteslutet att en annan funktion, såsom kapacitetsförvaltning, även anses vara erforderlig för driften av dessa plattformar, i synnerhet om det framstår som nödvändigt att lägga till en sådan funktion för att säkerställa en hög standard på denna plattform som svarar mot styrningsprinciper och gemensamma operativa processer.
En tolkning av rekvisitet ”funktion som krävs” för att driva aFRR- och mFRR-plattformarna, mot bakgrund av sammanhanget och de mål som eftersträvas med förordning 2017/2195, ger vid handen att det är fråga om en funktion som, såväl i tekniskt som juridiskt avseende, framstår som nödvändig för att på ett effektivt och säkert sätt genomföra och driva dessa plattformar.
Enligt tribunalen uppfyller kapacitetsförvaltningsfunktionen detta nödvändighetskrav. I juridiskt avseende föreskrivs nämligen i förordning 2017/2195 att de systemansvariga kontinuerligt ska uppdatera tillgänglig överföringskapacitet mellan elområden för utbyte av balansenergi eller för kompensering för obalanser. I tekniskt avseende är – såsom framgår av de förslag till aFRR- och mFRR-metoder som utarbetats i förevarande fall – kontinuerlig uppdatering av denna kapacitet, som ligger till grund för kapacitetsförvaltningsfunktionen, en väsentlig del av aktiveringsoptimeringsfunktionen. Kapacitetsförvaltningsfunktionen lades för övrigt till plattformarna av de systemansvariga själva, för att plattformarna skulle tillgodose de krav på hög effektivitet och säkerhet som ställs i förordning 2017/2195.
Mot bakgrund av bland annat det ovan anförda fastställer tribunalen överklagandenämndens beslut.
( 1 ) Kommissionens förordning (EU) 2017/2195 av den 23 november 2017 om fastställande av riktlinjer för balanshållning avseende el (EUT L 312, 2017, s. 6).
( 2 ) Artikel 20 respektive artikel 21 i förordning 2017/2195.
( 3 ) Artikel 20.1 och artikel 21.1 i förordning 2017/2195.
( 4 ) Artikel 5.1 och 5.2 a i förordning 2017/2195.
( 5 ) Artikel 5.7 i förordning 2017/2195.
( 6 ) Enligt artikel 28 i Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2019/942 av den 5 juni 2019 om inrättande av Europeiska unionens byrå för samarbete mellan energitillsynsmyndigheter (EUT L 158, 2019, s. 22).
( 7 ) Skäl 34, artikel 28.1 och artikel 29 i förordning 2019/942.
( 8 ) Privilegierade parter är de parter som avses i artikel 19 första och andra styckena i domstolens stadga, det vill säga medlemsstaterna, unionsinstitutionerna, andra stater än medlemsstaterna som är parter i avtalet om Europeiska ekonomiska samarbetsområdet (EES) jämte Eftas övervakningsmyndighet, enligt nämnda avtal.
( 9 ) Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 713/2009 av den 13 juli 2009 om inrättande av en byrå för samarbete mellan energitillsynsmyndigheter (EUT L 211, 2009, s. 1).
( 10 ) Skäl 10 i förordning 2019/942, tidigare skäl 5 i förordning nr 713/2009.
( 11 ) Artikel 20.3 e i-iii och artikel 21.3 e i-iii i förordning 2017/2195.
( 12 ) Artikel 20.3 c och artikel 21.3 c i förordning 2017/2195.
( 13 ) Artikel 20.2 och artikel 21.2 i förordning 2017/2195.