Mål T‑203/20
Maher Al-Imam
mot
Europeiska unionens råd
Tribunalens dom (fjärde avdelningen) av den 22 september 2021 (Utdrag)
”Gemensam utrikes- och säkerhetspolitik – Restriktiva åtgärder mot Syrien – Frysning av tillgångar – Rätten till försvar – Rätten till ett effektivt domstolsskydd – Oriktig bedömning – Proportionalitet – Rätt till egendom – Skada på anseendet”
Talan om ogiltigförklaring – Fysiska eller juridiska personer – Rättsakter som berör dem direkt och personligen – Beslut om frysning av tillgångar i samband med restriktiva åtgärder mot Syrien – Beslut varigenom förteckningen över berörda personer, grupper eller enheter omprövas och förteckningen kompletteras utan att det tidigare beslutet upphävs – Talan mot det första beslutet som väckts av en person som inte anges i beslutet – Person som anges i det efterföljande beslutet – Avvisning
(Artikel 263 FEUF; rådets beslut 2013/255/Gusp)
(se punkterna 47–52)
Unionsrätt – Principer – Rätten till försvar – Rätten till ett effektivt domstolsskydd – Restriktiva åtgärder mot Syrien – Frysning av tillgångar tillhörande personer, enheter eller organ med anknytning till den syriska regimen – Skyldighet att ange individuella och specifika skäl för de beslut som antagits – Räckvidd – Den berörda personen underrättas genom offentliggörande i Europeiska unionens officiella tidning – Omöjligt för rådet företa en delgivning – Tillåtet – Åsidosättande – Föreligger inte
(Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna, artiklarna 41.2, 47 och 52.1; rådets beslut (Gusp) 2020/212; rådets förordning 2020/211)
(se punkterna 54–56, 67–71, 102–104, 108, 109 och 128–132)
Gemensam utrikes- och säkerhetspolitik – Specifika restriktiva åtgärder mot Syrien – Frysning av tillgångar tillhörande personer, enheter eller organ med anknytning till den syriska regimen – Rätten till försvar – Efterföljande beslut enligt vilket sökandens namn ska behållas i förteckningen över de personer som ska omfattas av dessa åtgärder – Avsaknad av nya skäl – Skyldighet för rådet att underrätta den berörda personen om de nya omständigheter som har beaktats vid den regelbundna förlängningen av restriktiva åtgärder – Åsidosättande av rätten att yttra sig – Föreligger inte
(Rådets beslut (Gusp) 2020/719; rådets förordning 2020/716)
(se punkterna 72–78)
Unionsrätt – Principer – Iakttagande av en skälig tidsfrist – Administrativt förfarande – Bedömning som ska vidtas med hänsyn till omständigheterna i det enskilda fallet – Bedömningskriterier – Restriktiva åtgärder mot Syrien – Upptagande av sökanden i förteckningen i bilagan till det angripna beslutet på grund av att sökanden är en ledande affärsman med verksamhet i Syrien – Frist för att inge en begäran om omprövning, vilken inte fastställts i någon unionsbestämmelse – Den frist som angetts i det meddelande som offentliggjorts i Europeiska unionens officiella tidning är kort – Åsidosättande av rätten att yttra sig – Föreligger inte
(Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna, artiklarna 41.1 och 47; rådets beslut 2013/255/Gusp, i dess lydelse enligt besluten (Gusp) 2015/1836, (Gusp) 2020/212 och (Gusp) 2020/719, artikel 34 och bilaga I; rådets förordningar nr 36/2012, artikel 32 och 32.4, 2015/1828, 2020/211 och 2020/716, bilaga II)
(se punkterna 89, 92 och 94–98)
Institutionernas rättsakter – Motivering – Skyldighet – Räckvidd – Restriktiva åtgärder mot Syrien – Förbud mot in- och genomresa samt frysning av tillgångar för ledande affärskvinnor och affärsmän med verksamhet i Syrien – Beslut som har tillkommit i ett sammanhang som är känt för den berörde, så att denne har möjlighet att förstå innebörden av den åtgärd som vidtas gentemot honom eller henne – Huruvida en kortfattad motivering kan tillåtas
(Artikel 296 FEUF; rådets beslut 2013/255/Gusp, i dess lydelse enligt besluten (Gusp) 2015/1836, (Gusp) 2020/212 och (Gusp) 2020/719, bilaga I; rådets förordningar nr 36/2012, 2020/211 och 2020/716, bilaga II)
(se punkterna 112–117 och 122–124)
Gemensam utrikes- och säkerhetspolitik – Särskilda restriktiva åtgärder mot vissa personer och enheter mot bakgrund av situationen i Syrien – Beslut 2013/255/Gusp och förordning nr 36/2012 – Kriterier för att vidta restriktiva åtgärder – Ledande affärskvinnor och affärsmän med verksamhet i Syrien. – Begrepp
(Artikel 29 FEU; rådets beslut 2013/255/Gusp, i dess lydelse enligt besluten (Gusp) 2015/1836, (Gusp) 2020/212 och (Gusp) 2020/719, artiklarna 27.2 a, 27.3 och 28.2 a och 28.3; rådets förordning nr 36/2012, i dess lydelse enligt förordningarna 2015/1828, 2020/211 och 2020/716, artikel 15.1a a och 15.1b)
(se punkterna 120, 121, 146 och 225)
Europeiska unionen – Domstolsprövning av lagenligheten av institutionernas rättsakter – Restriktiva åtgärder mot Syrien – Prövningens omfattning – Bevis för att åtgärden är välgrundad – Den behöriga unionsmyndigheten är vid ett eventuellt bestridande skyldig att visa att det finns grund för de skäl som har åberopats mot de berörda personerna eller enheterna
(Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna, artikel 47; rådets beslut 2013/255/Gusp, i dess lydelse enligt besluten (Gusp) 2015/1836, (Gusp) 2020/212 och (Gusp) 2020/719, bilaga I; rådets förordningar nr 36/2012, 2020/211 och 2020/716, bilaga II)
(se punkterna 134–140)
Europeiska unionen – Domstolsprövning av lagenligheten av institutionernas rättsakter – Restriktiva åtgärder mot Syrien – Prövningens omfattning – Upptagande av sökanden i förteckningen i bilagan till det angripna beslutet på grund av att sökanden är en ledande affärsman med verksamhet i Syrien – Allmänt tillgängliga handlingar – Bevisvärde
(Rådets beslut 2013/255/Gusp, i dess lydelse enligt besluten (Gusp) 2015/1836, (Gusp) 2020/212 och (Gusp) 2020/719, bilaga I; rådets förordningar nr 36/2012, 2020/211 och 2020/716, bilaga II)
(se punkterna 147, 158–161, 166, 174 och 179)
Europeiska unionen – Domstolsprövning av lagenligheten av institutionernas rättsakter – Restriktiva åtgärder mot Syrien – Prövningens omfattning – Bedömning av lagenligheten utifrån de uppgifter som var tillgängliga när beslutet fattades
(Artikel 263 FEUF; rådets beslut 2013/255/Gusp, i dess lydelse enligt besluten (Gusp) 2015/1836, (Gusp) 2020/212 och (Gusp) 2020/719, bilaga I; rådets förordningar nr 36/2012, 2020/211 och 2020/716, bilaga II)
(se punkt 175)
Gemensam utrikes- och säkerhetspolitik – Restriktiva åtgärder mot Syrien – Frysning av tillgångar och ekonomiska resurser – Talan om ogiltigförklaring som väckts av en ledande affärsman med verksamhet i Syrien som berörs av ett beslut om frysning av tillgångar – Fördelning av bevisbördan – Beslut grundat på en rad indicier – Bevisvärde – Räckvidd
(Rådets beslut 2013/255/Gusp, i dess lydelse enligt besluten (Gusp) 2015/1836, (Gusp) 2020/212 och (Gusp) 2020/719, bilaga I; rådets förordningar nr 36/2012, 2020/211 och 2020/716, bilaga II)
(se punkterna 180, 181, 188–191, 196–200, 211, 216, 223–225, 233 och 234)
Gemensam utrikes- och säkerhetspolitik – Särskilda restriktiva åtgärder mot vissa personer och enheter mot bakgrund av situationen i Syrien – Beslut 2013/255/Gusp och förordning nr 36/2012 – Presumtion om att ledande affärskvinnor och affärsmän med verksamhet i Syrien stödjer den syriska regimen – Tillåtet – Villkor – Motbevisbar presumtion – Bevis på motsatsen – Föreligger inte
(Rådets beslut 2013/255/Gusp, i dess lydelse enligt besluten (Gusp) 2015/1836, (Gusp) 2020/212 och (Gusp) 2020/719, bilaga I; rådets förordningar nr 36/2012, 2020/211 och 2020/716, bilaga II)
(se punkterna 236–239, 244, 245 och 247)
Gemensam utrikes- och säkerhetspolitik – Restriktiva åtgärder mot Syrien – Frysning av tillgångar och inreserestriktioner för personer, enheter och organ med anknytning till den syriska regimen – Begränsningar av rätten till egendom – Åsidosättande av proportionalitetsprincipen – Föreligger inte
(Artikel 5.4 FEU; Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna, artikel 17; rådets beslut 2013/255/Gusp, i dess lydelse enligt besluten (Gusp) 2015/1836, (Gusp) 2020/212 och (Gusp) 2020/719, artiklarna 28.3, 28.6 och 34 och bilaga I; rådets förordningar nr 36/2012, artiklarna 16 a, 32.3 och 32.4, 2015/1828, 2020/211 och 2020/716, bilaga II)
(se punkterna 254–256 och 258–266)
Gemensam utrikes- och säkerhetspolitik – Unionsdomstolens behörighet – Skadeståndstalan – Talan om ersättning för den skada som vållats till följd av det felaktiga upptagandet i en förteckning över personer som omfattas av restriktiva åtgärder och av att dessa åtgärder har vidtagits – Omfattas
(Artikel 340 FEUF; rådets beslut (Gusp) 2015/1836, (Gusp) 2020/212 och 2020/719; rådets förordningar 2020/211 och 2020/716)
(se punkt 279)
Resumé
Sökanden, Maher Al-Imam, är en syrisk affärsman med affärsintressen inom turism, telekommunikation och fastigheter.
År 2020 upptogs hans namn i förteckningarna över de personer och enheter som omfattas av de restriktiva åtgärder som rådet ( 1 ) vidtagit mot Arabrepubliken Syrien. Sökandens namn bibehölls ( 2 ) därefter i förteckningarna på grund av att han var en ledande affärsman med verksamhet i Syrien, att han gagnades av den syriska regimen och stödde dess finansierings- och byggpolitik, såsom generaldirektör för det regimstödda Telsa Group LLC och Castro LLC, samt på grund av hans andra affärsintressen. Dessa skäl grundade sig dels på kriteriet ledande affärsman med verksamhet i Syrien, som anges i artikel 27.2 a och artikel 28.2 a i beslut 2013/255, ( 3 ) i dess lydelse enligt beslut 2015/1836, och i artikel 15.1a a i förordning nr 36/2012, ( 4 ) i dess lydelse enligt förordning 2015/1828, dels på kriteriet samröre med den syriska regimen, vilket anges i artikel 27.1 och artikel 28.1 i nämnda beslut, samt i artikel 15.1 a i förordning nr 36/2012.
Tribunalen ogillade sökandens talan om ogiltigförklaring av de angripna rättsakterna och om ersättning för den skada som sökanden påstår sig ha lidit till följd av rättsakterna, genom att bland annat pröva huruvida fristen för att inkomma till rådet med begäran om omprövning av restriktiva åtgärder som de personer som upptagits i förteckningarna kan komma att inge till rådet, var skälig med hänsyn till rätten att yttra sig.
Tribunalens bedömning
Vad för det första gäller frågan huruvida sökandens rätt att yttra sig har åsidosatts på grund av att fristen för att inge en begäran om omprövning var kort, konstaterar tribunalen inledningsvis att denna frist var åtta arbetsdagar, räknat från den dag då meddelandet till de personer och enheter som omfattas av de aktuella åtgärderna offentliggjordes i Europeiska unionens officiella tidning, till fristdagen, som angavs i meddelandet, för att inkomma med nämnda begäran. Tribunalen påpekar vidare att det i förordning nr 36/2012 inte föreskrivs någon tidsgräns för att inkomma med en begäran om omprövning eller synpunkter.
Det ska erinras om att skyldigheten att iaktta en skälig tidsfrist vid handläggningen av administrativa förfaranden utgör en allmän unionsrättslig princip som säkerställs av unionsdomstolarna och som är en del av rätten till god förvaltning i artikel 41.1 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna. Det framgår även av nämnda praxis att frågan huruvida tidsfristen är skälig, när förfarandets längd inte har stadgats i någon unionsbestämmelse, ska bedömas med hänsyn till samtliga omständigheter i det enskilda fallet och i synnerhet med hänsyn till tvistens betydelse för den berörda personen, ärendets komplexitet samt parternas uppträdande.
Tribunalen anser i förevarande fall att fastställandet av en fristdag för att inge en begäran om omprövning utgör ett legitimt sätt för rådet att försäkra sig om att synpunkter och bevis från berörda personer och enheter har mottagits före det att översynsförfarandet avslutas och att det har tillräckligt med tid för att kunna se över dem med erforderlig omsorg. Den frist på tolv dagar som följde av fastställandet av fristdagen var visserligen en kort frist, eftersom den innebar att sökanden under denna period behövde få kännedom om meddelandet och om innehållet i skälen för upptagandet i förteckningen och skriftligen sammanställa de synpunkter som kunde stödjas av bevisning. Det uppställs emellertid inte några formkrav för att framställa en begäran om omprövning och ingivandet av en begäran om omprövning startar en dialog mellan rådet och den berörda personen eller enheten, vilken varken är begränsad i tiden eller till antalet skrivelser som utväxlats. Det finns således inte något som hindrar att en begäran om omprövning som innehåller kortfattade synpunkter, inges inom den föreskrivna fristen och därefter, i förekommande fall, kompletteras med andra synpunkter eller annan bevisning under en efterföljande kontradiktorisk skriftväxling med rådet. Tribunalen finner således att den frist på tolv dagar som rådet fastställt i det meddelande som offentliggjordes i Europeiska unionens officiella tidning den 18 februari 2020, för att inge en begäran om omprövning inte innebär att sökandens rätt att yttra sig har åsidosatts.
Eftersom sökanden, under alla omständigheter, när som helst i enlighet med artikel 32.3 i förordning nr 36/2012 kan inkomma med en sådan begäran eller synpunkter betonar tribunalen att den fristdag som rådet fastställt i det meddelande som offentliggjordes i Europeiska unionens officiella tidning endast kan anses vara av rent vägledande art. Angivelsen av nämnda fristdag gör det nämligen möjligt för berörda personer och enheter att lämna in en begäran om omprövning innan rådets interna översynsförfarande avslutas och innan rådet antar nya rättsakter.
Vad för det andra gäller sökandens argument dels att eventuella ingivna synpunkter inte analyseras omedelbart, dels att rådet har beslutat att endast se över de aktuella förteckningarna en gång per år, erinrar tribunalen om att sökanden när som helst kan inkomma med synpunkter som rådet besvarar utan att invänta utgången av perioden på tolv månader. Tribunalen påpekar vidare att enligt artikel 34 i beslut 2013/255, i dess lydelse enligt beslut 2015/1836, ska beslutet ses över kontinuerligt, vilket innebär att det ska förlängas eller vid behov ändras, om rådet bedömer att målen i beslutet inte har uppnåtts.
( 1 ) Rådets genomförandebeslut (Gusp) 2020/212 av den 17 februari 2020 om genomförande av beslut 2013/255/Gusp om restriktiva åtgärder mot Syrien (EUT L 43 I , 2020, s. 6) och rådets genomförandeförordning (EU) 2020/211 av den 17 februari 2020 om genomförande av förordning (EU) nr 36/2012 om restriktiva åtgärder med hänsyn till situationen i Syrien (EUT L 43 I, 2020, s. 1).
( 2 ) Rådets beslut (Gusp) 2020/719 av den 28 maj 2020 om ändring av beslut 2013/255/Gusp om restriktiva åtgärder mot Syrien (EUT L 168, 2020, s. 66) och rådets genomförandeförordning (EU) 2020/716 av den 28 maj 2020 om genomförande av förordning (EU) nr 36/2012 om restriktiva åtgärder med hänsyn till situationen i Syrien (EUT L 168, 2020, s. 1).
( 3 ) Rådets beslut 2013/255/Gusp av den 31 maj 2013 om restriktiva åtgärder mot Syrien (EUT L 147, 2013, s. 14), i dess lydelse enligt rådets beslut (Gusp) 2015/1836 av den 12 oktober 2015 (EUT L 266, 2015, s. 75).
( 4 ) Rådets förordning (EU) nr 36/2012 av den 18 januari 2012 om restriktiva åtgärder med hänsyn till situationen i Syrien och om upphävande av förordning (EU) nr 442/2011 (EUT L 16, 2012, s. 1), i dess lydelse enligt rådets förordning (EU) 2015/1828 av den 12 oktober 2015 (EUT L 266, 2015, s. 1).