Mål C‑632/20 P

Konungariket Spanien

mot

Europeiska kommissionen

Domstolens dom (stora avdelningen) av den 17 januari 2023

”Överklagande – Externa förbindelser – Stabiliserings- och associeringsavtalet mellan Europeiska unionen och Europeiska atomenergigemenskapen, å ena sidan, och Kosovo, å andra sidan – Elektronisk kommunikation – Förordning (EU) 2018/1971 – Organet för europeiska regleringsmyndigheter för elektronisk kommunikation (Berec) – Artikel 35.2 – Deltagande av Kosovs regleringsmyndighet i detta organ – Begreppen 'tredjeland' och 'tredjestat' – Europeiska kommissionens befogenhet”

Överklagande – Grunder – Felaktig rättstillämpning – Kommissionens beslut om godkännande för den nationella tillsynsmyndigheten i Kosovo att delta i organet för europeiska regleringsmyndigheter för elektronisk kommunikation (Berec) – Begreppen tredjeland och tredjestat – Tolkning – Bristande överensstämmelse mellan de olika språkversionerna – Otillräcklig motivering

(Domstolens stadga, artikel 36; Europaparlamentets och rådets förordning 2018/1971, artikel 35.2)

(se punkterna 37–41 och 43–47)
Överklagande – Grunder – Domskäl som strider mot unionsrätten – Domslutet är korrekt enligt andra rättsliga grunder – Avslag

(Artikel 256.1 andra stycket FEUF; domstolens stadga, artikel 58 första stycket)

(se punkt 48)
Internationella avtal – Tekniskt samarbete – Elektronisk kommunikation – Organet för europeiska regleringsmyndigheter för elektronisk kommunikation (Berec) – Deltagande av tredjeländers regleringsmyndigheter – Tredjeland – Begrepp – Territoriell enhet som är belägen utanför unionen – Ställning som självständig stat som inte erkänts av unionen – Kosovo – Omfattas

(Artiklarna 212 och 216–218 FEUF; Europaparlamentets och rådets förordning 2018/1971, artikel 35.2)

(se punkterna 50–53 och 64)
Internationella avtal – Tekniskt samarbete – Elektronisk kommunikation – Organet för europeiska regleringsmyndigheter för elektronisk kommunikation (Berec) – Deltagande av tredjeländers regleringsmyndigheter i detta organ – Avtal med unionen om detta – Begrepp – Avtal som ingåtts mellan unionen och ett annat folkrättsligt rättssubjekt – Avtal innehållande bestämmelser som utgör grund för samarbetet mellan unionen och det aktuella tredjelandet på området för elektronisk kommunikation – Stabiliserings- och associeringsavtalet mellan unionen och Kosovo – Omfattas

(Stabiliserings- och associeringsavtalet mellan unionen och Europeiska atomenergigemenskapen, å ena sidan, och Kosovo, å andra sidan, artikel 111, Europaparlamentets och rådets förordning 2018/1971, artikel 35.2)

(se punkterna 54–57, 59–61, 80–85, 87 och 93)
Internationella avtal – Tekniskt samarbete – Elektronisk kommunikation – Organet för europeiska regleringsmyndigheter för elektronisk kommunikation (Berec) – Deltagande av tredjeländers regleringsmyndigheter i detta organ – Tredjeland – Begrepp – Enheter som omfattas av internationell rätt och som kan ha rättigheter och skyldigheter – Kosovo – Omfattas – Unionens underförstådda erkännande av Kosovo som självständig stat – Föreligger inte

(Stabiliserings- och associeringsavtalet mellan unionen och Europeiska atomenergigemenskapen, å ena sidan, och Kosovo, å andra sidan, artikel 111, Europaparlamentets och rådets förordning 2018/1971, artikel 35.2)

(se punkterna 69–72 och 86)
Internationella avtal – Tekniskt samarbete – Elektronisk kommunikation – Organet för europeiska regleringsmyndigheter för elektronisk kommunikation (Berec) – Deltagande av tredjeländers regleringsmyndigheter – Arbetsöverenskommelser som är tillämpliga på nämnda deltagande – Förfarande för fastställande – Krav på överensstämmelse med bestämmelserna i de avtal som ingåtts med unionen för sådant deltagande – Befogenhet för kommissionen att ensidigt fastställa sådana överenskommelser – Föreligger inte

(Artikel 17 FEU; Europaparlamentets och rådets förordning 2018/1971, artikel 35.2 andra stycket)

(se punkterna 109–125)
Talan om ogiltigförklaring – Dom om ogiltigförklaring – Verkningar – Begränsning därav som förordnas av domstolen – Kommissionens beslut om godkännande för den nationella tillsynsmyndigheten i Kosovo att delta i organet för europeiska regleringsmyndigheter för elektronisk kommunikation (Berec) – Förordnande om att verkningarna av detta beslut ska bestå till dess att det ersätts inom rimlig tid – Motivering som grundar sig på uppkomsten av allvarliga negativa konsekvenser

(Artiklarna 264 andra stycket stycket FEUF; Europaparlamentets och rådets förordning 2018/1971, artikel 35.2)

(se punkterna 133–137)

Resumé

Mellan åren 2001 och 2015 undertecknade Europeiska unionen stabiliserings- och associeringsavtal (ASA) med sex länder på västra Balkan, däribland Kosovo. I detta sammanhang förordade Europeiska kommissionen åtgärder för att bland annat anpassa lagstiftningen i dessa länder till unionslagstiftningen och integrera västra Balkan i befintliga regleringsorgan, såsom Organet för europeiska regleringsmyndigheter för elektronisk kommunikation (Berec) som inrättats enligt förordning 2018/1971 ( 1 ). För att uppnå närmare kontakt mellan nationella regleringsmyndigheter inom unionen och länderna på västra Balkan, antog kommissionen den 18 mars 2019 sex beslut rörande de nationella regleringsmyndigheternas deltagande i Berec för de sex länderna på västra Balkan. Bland dessa återfinns ett beslut genom vilket kommissionen tillät den nationella regleringsmyndigheten i Kosovo att delta i nämnden för regleringsmyndigheterna och Berecbyråns styrelse (nedan kallat det omtvistade beslutet) ( 2 ).

Konungariket Spanien väckte en talan om ogiltigförklaring av det omtvistade beslutet på grund av att kommissionen hade åsidosatt artikel 35 i förordning 2018/1971 ( 3 ). Konungariket Spanien gjorde i huvudsak gällande att detta beslut åsidosatte begreppet ”tredjeländer” som används i denna bestämmelse, eftersom denna bestämmelse inte kan omfatta Kosovo på grund av att detta land inte är en självständig stat. Tribunalen ogillade talan i sin helhet genom dom av den 23 september 2020, Spanien/kommissionen ( 4 ) (nedan kallad den överklagade domen).

Efter överklagande av Konungariket Spanien upphäver domstolen, i stora avdelningen, tribunalens dom och ogiltigförklarar det omtvistade beslutet från kommissionen med motiveringen att tribunalen gjorde en felaktig rättstillämpning när den fann ( 5 ) att befogenheten att fastställa de arbetsöverenskommelser som ska tillämpas på de nationella regleringsmyndigheternas deltagande i Berec, i den mening som avses i artikel 35.2 andra stycket i förordning 2018/1971, ensidigt tillkommer kommissionen enligt artikel 17 FEU.

Domstolens bedömning

För det första, när det gäller begreppet ”tredjeland” som används i artikel 35 i förordning 2018/1971, finner domstolen inledningsvis att en bokstavstolkning av fördragen inte gör det möjligt att fastställa begreppets innebörd. Samtliga språkversioner av EU- och EUF-fördragen använder inte heller begreppen ”tredjestat” och ”tredjeland” parallellt. Unionsbestämmelserna ska emellertid tolkas och tillämpas på ett enhetligt sätt mot bakgrund av de olika versionerna på samtliga unionsspråk. För det fall de olika språkversionerna skiljer sig åt ska den aktuella bestämmelsen tolkas med hänsyn till systematiken i och ändamålet med de föreskrifter i vilka den ingår. Den formulering som använts i en av språkversionerna av en unionsrättslig bestämmelse kan nämligen inte ensam ligga till grund för tolkningen av denna bestämmelse. I förevarande fall fann tribunalen, med stöd av premissen att EUF-fördragets bestämmelser om ”tredjeland” gör det möjligt att ingå internationella avtal med ”andra enheter än stater”, att räckvidden av begreppet ”tredjeland”, i den mening som avses i artikel 35.2, omfattar mer än enbart suveräna stater. Tribunalen fastställde denna premiss utan att beakta skillnaderna mellan de olika språkversionerna av EU- och EUF-fördragen, vars lydelse inte gör det möjligt att dra slutsatsen att det föreligger en skillnad i innebörd mellan begreppen ”tredjeland” och ”tredjestat”. Uttrycket ”tredjeland” förekommer inte heller i samtliga språkversioner av förordning 2018/1971, eftersom endast motsvarigheten till uttrycket ”tredjestat” används i vissa av dem. Domstolen konstaterar därför att tribunalen har gjort sig skyldig till felaktig rättstillämpning i sin motivering.

Eftersom domslutet i den överklagade domen emellertid kan vara riktigt på andra rättsliga grunder, prövar domstolen därefter huruvida tribunalen gjorde en riktig bedömning när den fann att kommissionen inte hade åsidosatt artikel 35 i förordning 2018/1971 genom att likställa Kosovo med ett ”tredjeland” i den mening som avses i denna bestämmelse. För att säkerställa den ändamålsenliga verkan av artikel 35.2 i förordning 2018/1971 måste en territoriell enhet som är belägen utanför unionen och som inte har erkänts som självständig stat, kunna likställas med ett tredjeland i den mening som avses i denna bestämmelse, samtidigt som folkrätten inte får åsidosättas. När det gäller Kosovo, har Internationella domstolen konstaterat att antagandet av förklaringen om Kosovos självständighet varken stred mot den allmänna folkrätten, Förenta nationernas säkerhetsråds resolution 1244 (1999) eller det tillämpliga konstitutionella ramverket. ( 6 ) Såsom anges i den första fotnoten i det omtvistade beslutet, kan detta likställande inte heller påverka medlemsstaternas individuella ståndpunkter när det gäller frågan huruvida Kosovo är en självständig stat, som dess myndigheter hävdar. Domstolen anser följaktligen att Kosovo kan likställas med ett ”tredjeland” i den mening som avses i artikel 35.2 i förordning 2018/1971 utan att folkrätten åsidosätts.

När det gäller integreringen av ”tredjeländer” i det system för deltagande som föreskrivs i artikel 35.2 i förordning 2018/1971, erinrar domstolen om att enligt denna bestämmelse ska två kumulativa villkor vara uppfyllda för deltagande av nationella regleringsmyndigheter i sådana länder. Det första avser förekomsten av ett ”avtal” med unionen och det andra att avtalet ingåtts ”i detta syfte”. Unionen har ingått flera avtal med Kosovo och har således erkänt sin befogenhet att ingå sådana avtal. Bland dessa avtal ingår stabiliserings- och associeringsavtalet med Kosovo ( 7 ), där det i artikel 111 föreskrivs att det samarbete som inrättas beträffande nät och tjänster för elektronisk kommunikation, främst ska inriktas på prioriterade områden med anknytning till unionens regelverk inom detta område och att parterna ska stärka detta samarbete. Följaktligen ska även stabiliserings- och associeringsavtalet med Kosovo anses ha ingåtts för att möjliggöra Kosovos nationella regleringsmyndigheters deltagande i Berec, eftersom artikel 111 i avtalet uttryckligen avser antagandet av unionens regelverk och stärkandet av samarbetet mellan parterna på området för nät och tjänster för elektronisk kommunikation. Domstolen påpekar slutligen att artikel 35.2 i förordning 2018/1971, i enlighet med det eftersträvade samarbetssyftet, öppnar vissa av Berecs organ för deltagande av tredjeländers nationella regleringsmyndigheter som huvudsakligen är behöriga på området för elektronisk kommunikation. Mot bakgrund av dessa omständigheter gjorde tribunalen inte någon felaktig rättstillämpning när den slog fast att kommissionen inte åsidosatte artikel 35.2 i förordning 2018/1971 när den i det omtvistade beslutet fann att Kosovo kunde likställas med ett ”tredjeland” i den mening som avses i nämnda bestämmelse.

För det andra, när det gäller tribunalens tolkning av konsekvenserna av att unionen inte har antagit någon ståndpunkt rörande Kosovos ställning i folkrättsligt hänseende, strider det omtvistade beslutet inte mot stabiliserings- och associeringsavtalet med Kosovo och förordning 2018/1971 enbart på grund av att det upprättar ett samarbete med Kosovos nationella regleringsmyndighet genom att genomföra dessa rättsakter och det innebär inte ett erkännande av Kosovo som tredjeland. Kommissionens antagande av det omtvistade beslutet kan således inte tolkas så, att det innebär ett underförstått erkännande från unionens sida av Kosovos ställning som självständig stat.

För det tredje, när det gäller grunden att tribunalen felaktigt fann att det samarbete som avses i artikel 111 i stabiliserings- och associeringsavtalet med Kosovo motsvarade det deltagande som avses i artikel 35.2 i förordning nr 2018/1971, konstaterar domstolen att denna grund saknar fog, bland annat genom att göra bedömningen att denna bestämmelse i stabiliserings- och associeringsavtalet med Kosovo utgör ett avtal ”i detta syfte” i den mening som avses i förordning 2018/1971. I artikel 35.1 i förordningen föreskrivs nämligen olika grader och former för mer eller mindre nära samarbete, bland annat genom arbetsöverenskommelser med de nationella regleringsmyndigheterna i tredjeländer. Däremot kan inte Kosovos nationella regleringsmyndighets deltagande i Berecs organ likställas med att denna nationella regleringsmyndighet integreras i detta unionsorgan. Vidare kan inte den omständigheten att Kosovos nationella regleringsmyndighet deltar i Berec inte medföra att Kosovo deltar i utarbetandet av unionens sektorsspecifika lagstiftning om elektronisk kommunikation.

För det fjärde bifaller domstolen emellertid Konungariket Spaniens överklagande i den del det i huvudsak avser kommissionens bristande befogenhet. Domstolen konstaterar inledningsvis att det omtvistade beslutet inte kunde antas med stöd av artikel 17 FEU som en del av kommissionens verkställande funktioner och representation i yttre förbindelser, eftersom kommissionen, inom ramen för antagandet av de aktuella arbetsöverenskommelserna, endast ska utöva en kontrollbefogenhet. Det framgår särskilt av artikel 35.2 i förordning nr 2018/1971 att arbetsöverenskommelserna inte syftar till att representera unionen som sådan i yttre förbindelser, utan till att bland annat precisera karaktären, omfattningen och utformningen av deltagandet i arbetet inom dessa unionsorgan för regleringsmyndigheter i tredjeländer som ingått avtal med unionen i detta syfte. Den omständigheten att det i artikel 35.2 i förordning nr 2018/1971, såsom är fallet i artikel 35.1 i förordningen, inte anges att Berec och Berecbyrån ska upprätta arbetsöverenskommelser ”med förbehåll för att kommissionen lämnat sitt förhandsgodkännande” innebär inte att befogenheten att upprätta dessa med tredjeländers nationella regleringsmyndigheter ankommer på kommissionen. Detta konstaterande påverkas inte av den omständigheten att deltagandet i Berecs och Berecbyråns arbete som föreskrivs i artikel 35.2 i förordning 2018/1971 utgör en mer långtgående form av samarbete med tredjeländers nationella regleringsmyndigheter än vad som föreskrivs i artikel 35.1 i förordningen. Slutligen, är den omständigheten att kommissionen ensidigt skulle kunna besluta om vissa arbetsöverenskommelser för deltagande i Berec och Berecbyrån, utan dessa båda organs godkännande, inte förenlig med Berecs oberoende och går utöver den kontrollfunktion som kommissionen ges i detta sammanhang enligt denna förordning. Tribunalen åsidosatte således befogenhetsfördelningen mellan kommissionen, å ena sidan, och Berec och Berecbyrån, å den andra sidan, samt reglerna som garanterar Berecs oberoende, i enlighet med förordningen genom att slå fast att befogenhet att upprätta arbetsöverenskommelser som är tillämpliga på tredjeländers nationella regleringsmyndigheters deltagande, bland annat Kosovos nationella regleringsmyndighet, tillkommer kommissionen. Sådana överenskommelser skulle nämligen ha ingåtts mellan Berec och Berecbyrån å ena sidan och de behöriga myndigheterna i dessa tredjeländer å den andra sidan, och skulle ha godkänts, såsom framgår av förordning nr 2018/1971 ( 8 ), tillsammans med nämnden för regleringsmyndigheterna och direktören för Berecbyrån. Samtidigt som domstolen preciserar att denna befogenhet inte tillkommer rådet, slår den fast att tribunalen gjorde en felaktig rättstillämpning när den fann ( 9 ) att kommissionen hade befogenhet att ensidigt upprätta nämnda överenskommelser.

Domstolen upphäver följaktligen den överklagade domen och det omtvistade beslutet, men med hänsyn till behovet av de ifrågavarande överenskommelserna, förordnar domstolen emellertid om att verkningarna av det ogiltigförklarade beslutet ska bestå till dess att det ersätts av en ny rättsakt.

( 1 ) Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2018/1971 av den 11 december 2018 om inrättande av Organet för europeiska regleringsmyndigheter för elektronisk kommunikation (Berec) och Byrån för stöd till Berec (Berecbyrån), om ändring av förordning (EU) 2015/2120 och om upphävande av förordning (EG) nr 1211/2009 (EUT L 321, 2018, s. 1).

( 2 ) Europeiska kommissionens beslut av den 18 mars 2019 om Kosovos nationella regleringsmyndighets deltagande i Organet för europeiska regleringsmyndigheter för elektronisk kommunikation (EUT C 115, 2019, s. 26).

( 3 ) I denna bestämmelse, med rubriken ”Samarbete med unionsorgan, tredjeländer och internationella organisationer”, föreskrivs följande: ”1. I den mån det är nödvändigt för att uppfylla de syften som fastställs i denna förordning och för att utföra sina uppgifter får Berec och Berecbyrån, utan att det påverkar de respektive behörighetsområdena för medlemsstaterna och unionens institutioner, samarbeta med unionens behöriga organ, byråer och rådgivande grupper, med behöriga myndigheter i tredjeländer och med internationella organisationer. I detta syfte får Berec och Berecbyrån, efter förhandsgodkännande från kommissionen, upprätta arbetsöverenskommelser. Dessa överenskommelser får inte medföra några rättsliga förpliktelser. 2. Nämnden för regleringsmyndigheterna, arbetsgrupperna och styrelsen ska vara öppna för deltagande av regleringsmyndigheter i tredjeländer som har huvudansvaret på området elektronisk kommunikation i fall då dessa tredjeländer har ingått avtal med unionen om detta. Inom ramen för de relevanta bestämmelserna i dessa avtal, ska arbetsöverenskommelser utarbetas om framför allt karaktären, omfattningen och utformningen av deltagandet, utan rösträtt, av dessa regleringsmyndigheter från de berörda tredjeländerna i Berecs och Berecbyråns arbete, inbegripet bestämmelser om deltagande i Berecs initiativ och vad gäller ekonomiska bidrag och personal till Berecbyrån. När det gäller personalfrågor ska dessa överenskommelser under alla förhållanden vara förenliga med tjänsteföreskrifterna. … ”

( 4 ) Dom av den 23 september 2020, Spanien/kommissionen (370/19, EU:T:2020:440).

( 5 ) Se punkterna 77 och 82 i tribunalens dom av den 23 september 2020, Spanien/kommissionen (T‑370/19, EU:T:2020:440).

( 6 ) Internationella domstolens rådgivande yttrande av den 22 juli 2010, Förenlighet med folkrätten av en ensidig förklaring om Kosovos självständighet (ICJ Reports 2010, s. 403).

( 7 ) Stabiliserings- och associeringsavtalet mellan Europeiska unionen och Europeiska atomenergigemenskapen, å ena sidan, och Kosovo, å andra sidan (EUT L 71, 2016, s. 3) (nedan kallat stabiliserings- och associeringsavtalet med Kosovo).

( 8 ) Artiklarna 9 i och 20.6 m i förordning 2018/1971.

( 9 ) Tribunalens dom av den 23 september 2020, Spanien/kommissionen (T‑370/19, EU:T:2020:440, punkterna 77 och 82).