Mål C‑453/20

CityRail a.s.

mot

Správa železnic, státní organizace

(begäran om förhandsavgörande från Úřad pro přístup k dopravní infrastruktuře)

Domstolens dom (stora avdelningen) av den 3 maj 2022

”Begäran om förhandsavgörande – Artikel 267 FEUF – Begreppet domstol – Strukturella och funktionella kriterier – Fullgörande av dömande uppgifter eller förvaltningsuppgifter – Direktiv 2012/34/EU – Artiklarna 55 och 56 – Ett enda nationellt regleringsorgan för järnvägssektorn – Fristående sektoriell tillsynsmyndighet – Befogenhet att agera på eget initiativ – Rätt att ålägga sanktioner – Beslut som kan bli föremål för domstolsprövning – Avvisning av begäran om förhandsavgörande”

Tolkningsfrågor – Anhängiggörande vid domstolen – Nationell domstol i den mening som avses i artikel 267 FEUF – Begrepp – Avgörande utifrån strukturella och funktionella kriterier – Úřad pro přístup k dopravní infrastruktuře (Myndigheten för tillträde till transportinfrastruktur, Tjeckien) – Organ som inte fullgör dömande uppgifter, utan uppgifter av förvaltningskaraktär – Omfattas inte

(Artikel 267 FEUF)

(se punkterna 41–50, 53, 60–63, 67–69 och 71 samt domslutet)

Resumé

Správa železnic, som är ett offentligrättsligt organ som upprättats genom lag, ansvarar för förvaltningen av ett järnvägsnät och tillhörande anläggningar för tjänster i Tjeckien. Správa železnic upprättade och offentliggjorde en beskrivning av järnvägsnätet, i den mening som avses i direktiv 2012/34 om inrättande av ett gemensamt europeiskt järnvägsområde, ( 1 ) i vilken det bland annat redogör för villkoren för tillträde till vissa anläggningar från och med den 1 april 2020.

CityRail, som är ett järnvägsföretag, bestred med stöd av järnvägslagen ( 2 ) dessa villkor vid Myndigheten för tillträde till transportinfrastruktur (nedan kallad myndigheten), ( 3 ) i dess egenskap av nationellt regleringsorgan inom järnvägssektorn, med motiveringen att villkoren strider mot bestämmelserna i direktiv 2012/34.

Myndigheten, som tvivlar på att dessa villkor, och de nationella bestämmelser som är tillämpliga i målet vid den nationella domstolen, är förenliga med direktiv 2012/34, bestämde sig för att hänskjuta en begäran om förhandsavgörande till EU-domstolen.

Domstolen (stora avdelningen) fastställde att begäran om förhandsavgörande inte kunde tas upp till prövning eftersom myndigheten, inom ramen för det nationella ärendet, inte fullgör dömande uppgifter, utan uppgifter av förvaltningskaraktär. Myndigheten kan följaktligen inte anses utgöra en ”domstol” i den mening som avses i artikel 267 FEUF.

Domstolens bedömning

Domstolen inleder med att erinra om sin fasta praxis på området, ( 4 ) enligt vilken den, vid bedömningen av huruvida det hänskjutande organet är en ”domstol”, i den mening som avses i artikel 267 FEUF, vilket är en rent unionsrättslig fråga, ska beakta ett antal omständigheter, däribland om organet är inrättat enligt lag, om det är av stadigvarande karaktär, om dess jurisdiktion är av tvingande art, om förfarandet är kontradiktoriskt, om organet tillämpar rättsregler samt om det är oavhängigt. Dessutom är de nationella domstolarna endast behöriga att begära förhandsavgörande från EU-domstolen om en tvist är anhängig vid dem och om förfarandet i fråga är avsett att leda till ett avgörande av rättskipningskaraktär. ( 5 )

Frågan huruvida ett organ är behörigt att begära ett förhandsavgörande av EU‑domstolen ska således avgöras på grundval av såväl strukturella som funktionella kriterier. Ett nationellt organ kan anses vara en ”domstol”, i den mening som avses i artikel 267 FEUF, när det fullgör dömande uppgifter, men inte när det fullgör andra uppgifter, såsom till exempel förvaltningsuppgifter. Vid bedömningen av huruvida ett nationellt organ, som enligt lag ska fullgöra olika slags uppgifter, ska anses vara en ”domstol”, i den mening som avses i artikel 267 FEUF, är det enligt domstolen följaktligen nödvändigt att kontrollera exakt vilka slags uppgifter organet fullgör i det särskilda normativa sammanhang i vilket det har framställt sin begäran om förhandsavgörande. ( 6 )

Denna kontroll är av särskild betydelse när det är fråga om förvaltningsmyndigheter, vilkas oberoende är en direkt följd av de krav som följer av unionsrätten, vilken ger dessa myndigheter behörighet att utöva sektoriell kontroll och tillsyn av marknader. Även om dessa myndigheter kan uppfylla de kriterier som räknas upp ovan, vilka följer av domen Vaassen-Göbbels, är verksamheten bestående i sektoriell kontroll och tillsyn av marknader i princip av förvaltningskaraktär, eftersom den innebär utövande av befogenheter vilka skiljer sig från de befogenheter som domstolar har.

I domen Westbahn Management, ( 7 ) som åberopats av myndigheten, prövade EU-domstolen, som hade att pröva en begäran om förhandsavgörande från Schienen-Control Kommission (Tillsynsmyndigheten för järnvägar, Österrike), endast de kriterier som följer av domen Vaassen-Göbbels och underlät således att pröva huruvida detta organ, inom ramen för det förfarande som gav upphov till begäran om förhandsavgörande, fullgjorde dömande uppgifter.

I detta avseende preciserar domstolen att den omständigheten att organet i fråga kan inleda förfaranden på eget initiativ talar för att det inte fullgör dömande uppgifter, utan uppgifter av förvaltningskaraktär. Den omständigheten att organet, också på eget initiativ, får ålägga sanktioner inom sina befogenhetsområden talar för samma sak. Dessutom är frågan huruvida det förfarande som gett upphov till en begäran om förhandsavgörande har inletts på initiativ av en berörd person inte av avgörande betydelse, när detta förfarande hade kunnat inledas på organets eget initiativ. EU-domstolen preciserar också att vid bedömningen av ett organs uppgifter är även dess roll och placering i den nationella rättsordningen av betydelse.

I förevarande fall prövar domstolen till att börja med vilken karaktär och vilka uppgifter som ett kontrollorgan, som myndigheten, har inom det system för reglering och kontroll av järnvägsmarknaden som införts genom direktiv 2012/34. ( 8 )

Det följer således av de tillämpliga bestämmelserna i direktiv 2012/34 ( 9 ) att effektiv förvaltning och rättvis och icke-diskriminerande användning av järnvägsinfrastrukturen, som föreskrivs i direktivet, förutsätter att det upprättas en myndighet som både har till uppgift att på eget initiativ utöva tillsyn över järnvägssektorns aktörers tillämpning av föreskrifterna i direktivet och att fungera som besvärsorgan. Denna sammanläggning av funktioner innebär att när ett beslut överklagas till ett regleringsorgan ( 10 ) påverkar denna omständighet inte samma organs befogenhet att vid behov på eget initiativ vidta lämpliga åtgärder för att komma till rätta med varje överträdelse av tillämplig lagstiftning och, om det anser det nödvändigt, förena sina beslut med sanktioner, vilket bekräftar att organets uppgifter är av förvaltningskaraktär. I direktiv 2012/34 ( 11 ) föreskrivs dessutom att medlemsstaterna ska säkerställa att de beslut som fattas av regleringsorganet kan överklagas till domstol, vilket också talar för att sådana beslut är av förvaltningskaraktär.

Det är mot bakgrund av ovanstående överväganden som domstolen härefter prövar huruvida ett regleringsorgan, såsom myndigheten, trots att det i princip har förvaltningskaraktär, med avseende på de specifika uppgifter som det fullgjort i det nationella ärendet, ska anses utgöra en ”domstol”, i den mening som avses i artikel 267 FEUF.

Domstolen erinrar i detta avseende om att myndighetens befogenhet att på eget initiativ inleda det förfarande som gett upphov till förevarande begäran om förhandsavgörande, liksom dess rätt att på eget initiativ beivra oegentligheter som upptäckts under detta förfarande, utgör särskilt relevanta omständigheter till stöd för konstaterandet att detta organ, i det nationella förfarandet, inte fullgör dömande uppgifter, utan uppgifter av förvaltningskaraktär.

Det framgår dessutom av uppgifter som myndigheten har lämnat att myndighetens beslut kan överklagas till domstol. Om förvaltningsdomstolarna, i enlighet med de regler om fördelning av behörighet som framgår av civilprocesslagen och förvaltningsprocesslagen, är behöriga att pröva ett överklagande av ett beslut som fattats av myndigheten, har myndigheten ställning som svarande. Det framgår dessutom av civilprocesslagen ( 12 ) att vid allmänna domstolar, vilka enligt myndigheten bland annat är behöriga att pröva överklaganden av beslut som antagits inom ramen för det förfarande som avses i artikel 34e i järnvägslagen, har myndigheten rätt att yttra sig, utan att vara part i förfarandet. Ett sådant deltagande av myndigheten i ett överklagandeförfarande, i vilket myndighetens egna beslut ifrågasätts, talar för att myndigheten, när den antog beslutet i fråga, inte hade egenskapen av utomstående i förhållande till de berörda intressena, och sålunda inte fullgjorde dömande uppgifter.

Domstolen konstaterar, mot bakgrund av omständigheterna ovan, att myndigheten, inom ramen för det nationella ärendet, inte fullgör dömande uppgifter, utan uppgifter av förvaltningskaraktär. Myndigheten kan följaktligen inte anses utgöra en ”domstol” i den mening som avses i artikel 267 FEUF, vilket innebär att begäran om förhandsavgörande inte kan tas upp till prövning.

( 1 ) Europaparlamentets och rådets direktiv 2012/34/EU av den 21 november 2012 om inrättande av ett gemensamt europeiskt järnvägsområde (EUT L 343, 2012, s. 32), i dess lydelse enligt Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2016/2370 av den 14 december 2016 (EUT L 352, 2016, s. 1) (nedan kallat direktiv 2012/34), artikel 3.26.

( 2 ) Artikel 34e i lag nr 266/1994 om järnvägar.

( 3 ) I Tjecken ingår Úřad pro přístup k dopravní infrastruktuře (Myndigheten för tillträde till transportinfrastruktur) bland centralmyndigheterna i statsförvaltningen. Myndigheten har upprättats genom lag nr 320/2016 om myndigheten för tillgång till transportinfrastruktur.

( 4 ) Se, för ett liknande resonemang, dom av den 30 juni 1966, Vaassen-Göbbels (61/65, EU:C:1966:39, s. 395) (nedan kallat domen Vaassen-Göbbels).

( 5 ) Beslut av den 26 november 1999, ANAS (C-192/98, EU:C:1999:589, punkt 21), och dom av den 31 januari 2013, Belov (C-394/11, EU:C:2013:48, punkt 39).

( 6 ) Beslut av den 26 november 1999, ANAS (C-192/98, EU:C:1999:589, punkterna 22 och 23), och dom av den 31 januari 2013, Belov (C-394/11, EU:C:2013:48, punkterna 40 och 41).

( 7 ) Dom av den 22 november 2012, Westbahn Management (C-136/11, EU:C:2012:740).

( 8 ) I artiklarna 55 och 56 i direktiv 2012/34 föreskrivs att det i varje medlemsstat ska finnas ett nationellt regleringsorgan för järnvägssektorn samt vilka principerna för organens organisation är och vilka befogenheter organen ska ges.

( 9 ) Artiklarna 55 och 56 i direktiv 2012/34, jämförda med skäl 76 i direktivet.

( 10 ) Vilket har upprättats med stöd av artikel 55 i direktiv 2012/34.

( 11 ) Artikel 56.10 i direktiv 2012/34.

( 12 ) Artikel 250c.2 i civilprocesslagen.