1.

Är det, för att säkerställa en effektiv inre marknad som möjliggör försäljning av naturgas på lika villkor, utan diskriminering, och som säkerställer ekonomiskt skäligt och effektivt tillträde för tredje part till naturgassystemet, nödvändigt att medlemsstaterna tillämpar en rättslig reglering som innebär att samtliga slutförbrukare kan välja vilken typ av nät – överföringsnät eller distributionsnät – som de ska anslutas till? Får endast slutförbrukare som är icke-hushållskunder ansluta sig till överföringsnätet för naturgas? Är en nationell rättslig reglering som tillåter att slutförbrukare ansluter sig till överföringsnätet förenlig med direktiv 2009/73 ( 2 )?

2.

Dessa är i huvudsak de frågor som ställs i begäran om förhandsavgörande från Satversmes tiesa (Författningsdomstolen, Lettland) som är föremål för förevarande mål, varigenom domstolen vad gäller direktiv 2009/73 kan fördjupa frågeställningen om överförings- och distributionssystem för naturgas, särskilt med avseende på frågan huruvida slutförbrukare ska ha möjlighet att ansluta sig direkt till överföringsnätet för naturgas.

3.

I detta förslag till avgörande kommer jag att redogöra för skälen till att jag anser att direktiv 2009/73 ålägger medlemsstaterna skyldigheter endast vad gäller tillträde för tredje part till överförings- och distributionssystem för naturgas medan medlemsstaterna ges möjlighet att rikta användarna mot en speciell typ av system under iakttagande av principen om icke-diskriminering och av objektiva skäl, såsom nätets säkerhet och tekniska egenskaper.

4.

I artikel 2.2 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt (FEUF) föreskrivs följande:

”2.   När fördragen tilldelar unionen en befogenhet som ska delas med medlemsstaterna på ett visst område, får unionen och medlemsstaterna lagstifta och anta rättsligt bindande akter på detta område. Medlemsstaterna ska utöva sin befogenhet i den mån som unionen inte har utövat sin befogenhet. Medlemsstaterna ska på nytt utöva sin befogenhet i den mån som unionen har beslutat att inte längre utöva sin befogenhet.”

5.

I artikel 4.2 a och 4.2 i) i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt (FEUF) föreskrivs följande:

”2.   Unionen och medlemsstaterna ska ha delade befogenheter på följande huvudområden:

…

…”

6.

I skälen 1, 3, 6, 8 och 48 i direktiv 2009/73/EG anges följande:

7.

I artikel 2 i direktiv 2009/73 föreskrivs följande:

”I detta direktiv avses med

…

…

…

…”

8.

I artikel 9 i direktiv 2009/73, som har rubriken ”Åtskillnad av överföringssystem och systemansvariga för överföringssystem (TSO)” föreskrivs följande:

”1.   Medlemsstaterna ska se till att följande gäller från och med den 3 mars 2012.

…

8.   Om överföringssystemet den 3 september 2009 tillhör ett vertikalt integrerat företag, får en medlemsstat besluta att inte tillämpa punkt 1. I sådant fall ska den berörda medlemsstaten antingen

9.

Artikel 23 i detta direktiv, som har rubriken ”Beslutsbefogenhet avseende koppling av lagringsanläggningar, anläggningar för återförgasning av LNG och industrikunder till överföringssystemet”, har följande lydelse:

”1.   Den oberoende systemansvarige för överföring ska inrätta och offentliggöra transparenta och effektiva förfaranden och tariffer för icke-diskriminerande inkoppling av lagringsanläggningar, anläggningar för återförgasning av LNG och kunder inom industrin till överföringssystemet. Dessa förfaranden ska underställas de nationella tillsynsmyndigheternas godkännande.

2.   Den oberoende systemansvarige för överföring ska inte ha rätt att vägra inkoppling av nya lagringsanläggningar, anläggningar för återförgasning av LNG och industrikunder på grund av eventuella framtida begränsningar av tillgänglig nätkapacitet eller tillkommande kostnader som uppstår vid nödvändig kapacitetsökning. Den oberoende systemansvarige för överföring ska säkerställa att den nya förbindelsen har tillräcklig inmatnings- och uttagskapacitet.”

10.

I artikel 32 i samma direktiv, som har rubriken ”Tillträde för tredje part”, föreskrivs enligt punkt 1 följande:

”Medlemsstaterna ska se till att det införs en ordning för tredje parts tillträde till överförings- och distributionssystem och LNG-anläggningar grundad på offentliggjorda tariffer, som ska gälla för alla berättigade kunder, inbegripet gashandelsföretag, och som ska tillämpas objektivt utan att någon diskriminerande åtskillnad görs mellan systemanvändarna. Medlemsstaterna ska se till att dessa tariffer, eller de metoder som använts för att beräkna dem, godkänns av en i artikel 39.1 avsedd tillsynsmyndighet innan de träder i kraft i enlighet med artikel 41 samt att tarifferna – och metoderna om endast dessa har godkänts – offentliggörs innan de träder i kraft.”

11.

Enerģētikas likums Latvijas Vēstnesis, 1998, no 273/275 (den lettiska energilagen av den 3 september 1998, nr 273/275), artikel 841 punkt 1.

12.

AS Latvijas Gāze (nedan kallad klaganden i det nationella målet) är ett vertikalt integrerat naturgasföretag som är verksamt inom överföring, distribution, saluförande, inköp och lagring av naturgas i Lettland.

13.

Före processen med liberaliseringen av marknaden för naturgas i Lettland, det vill säga till och med den 3 april 2017, var klaganden i det nationella målet det enda naturgasföretag som fanns på den lettiska marknaden.

14.

Efter detta datum skapades aktiebolaget Conexus Baltic Grid som separerades från klaganden i det nationella målet. Till nämnda aktiebolag överläts den nationella infrastrukturen för överföring av naturgas och det enda överföringsnätet för naturgas. Klaganden i det nationella målet är inte aktieägare i nämnda aktiebolag.

15.

Aktiebolaget Gaso skapades som en filial till klaganden i det nationella målet. Gaso tillhandahåller enligt licens en distributionstjänst för naturgas i Lettland. Klaganden i det nationella målet är den enda aktieägaren i Gaso och fortsätter att saluföra naturgas. Enligt licensen är Gaso den enda systemansvarige för distributionssystemet för naturgas i Lettland som säkerställer försörjning av naturgas från överföringsnätet till slutförbrukarna.

16.

Artikel 841 punkt 1 i Enerģētikas likums (energilagen) infördes i lettisk lagstiftning genom ändringar år 2016 som var nödvändiga bland annat för att uppfylla kraven i direktiv 2009/73 om gemensamma regler för den inre marknaden för naturgas och om upphävande av direktiv 2003/55/EG.

17.

Lettisk lagstiftning fastställer att tillsynskommissionen för allmännyttiga tjänster (nedan kallad den lettiska tillsynsmyndigheten), det vill säga den lettiska tillsynsmyndigheten i enlighet med direktiv 2009/73, ska godkänna de regler för anslutning till överförings- och distributionsnätet för naturgas som fastställs av den systemansvarige för överförings- och distributionssystemet för naturgas.

18.

Den 18 april 2019 fattade den lettiska tillsynsmyndigheten beslut nr 1/7 ( 3 ) som bland annat fastställer att samtliga kategorier av användare av naturgas kan ansluta sig till överföringsnätet för naturgas utan att det sker via den systemansvarige för distributionssystemet.

19.

Enligt klaganden i det nationella målet är den lettiska tillsynsmyndigheten inte auktoriserad att fatta något beslut som tillåter att samtliga kategorier av slutförbrukare av naturgas kan koppla bort sig från distributionsnätet för naturgas och ansluta sig direkt till överföringsnätet för naturgas. Klaganden i det nationella målet har gjort gällande att slutförbrukaren ska ansluta sig till överföringsnätet för naturgas via distributionsnätet för naturgas, vars drift sköts av den systemansvarige för distributionssystemet.

20.

Den lettiska tillsynsmyndigheten är däremot av den uppfattningen att medlemsstaterna ska säkerställa icke-diskriminerande anslutning av lagringsanläggningar för industrikunder till överföringsnätet för naturgas. Enligt den lettiska tillsynsmyndigheten föreskrivs det varken i den nationella lagstiftningen eller i direktiv 2009/73 någon möjlighet att begränsa naturgaskundernas rättighet att ansluta sig direkt till överföringsnätet för naturgas.

21.

Mot bakgrund av att ovannämnda beslut kan komma att innebära ekonomiska förluster och kränkning av licensrättigheterna har klaganden i det nationella målet överklagat till Satversmes tiesa (Författningsdomstolen) och gjort gällande dels att beslut nr 1/7 strider mot Republiken Lettlands konstitution och Enerģētikas likums (energilagen), dels att artikel 841 punkt 1 i Enerģētikas likums (energilagen) i sig strider mot konstitutionen. I samma överklagande har klaganden i det nationella målet även åberopat åsidosättande av de unionsrättliga bestämmelserna på energiområdet.

22.

Satversmes tiesa (Författningsdomstolen) har mot denna bakgrund vilandeförklarat målet och ställt följande frågor till domstolen:

23.

Direktiv 2009/72 om gemensamma regler för den inre marknaden för el och direktiv 2009/73 om gemensamma regler för den inre marknaden för naturgas utgör en del av ”det tredje energipaketet” och har som gemensam målsättning att säkerställa skapandet av en effektiv inre marknad, i syfte att möjliggöra försäljning av el och naturgas i unionen på lika villkor, utan diskriminering eller begränsningar, och att säkerställa ekonomiskt skäligt och effektivt tillträde för tredje part till elnätet och naturgassystemet.

24.

Den inre marknaden för naturgas är organiserad på ett liknande sätt som den inre marknaden för el och de relevanta bestämmelserna i dessa två direktiv har följaktligen ett liknande innehåll. Unionsrättslig praxis vad gäller tolkningen av direktiv 2009/72 på elområdet, i den utsträckning bestämmelser med liknande innehåll tolkas, är därför enligt min uppfattning tillämplig på tolkningen av bestämmelserna i direktiv 2009/73 och därmed på marknaden för naturgas.

25.

Av skälen 1, 3, 6 och 8 i direktiv 2009/73 framgår att den inre marknaden för naturgas i unionen syftar till att skapa faktiska valmöjligheter för alla konsumenter i unionen, både enskilda och företag.

26.

Mot denna bakgrund anser jag det vara nödvändigt med ett preliminärt förtydligande av räckvidden av uttrycket valmöjlighet för konsumenter i unionen, vilket är till hjälp vid följande bedömning. Direktivet fastställer en allmän rätt till ”tillträde” till naturgassystemet, det vill säga rätt till försörjning av naturgas, vilket inbegriper kvalitet, regelbundenhet och kostnader för tjänsten. Vidare säkerställer direktivet ”anslutningen” ur tekniskt hänseende och med avseende på den fysiska kopplingen till systemet. ( 4 )

27.

I detta sammanhang utövar konsumenterna – både enskilda och företag – sin rätt till tillträde till naturgassystemet genom en leverantör som dessa konsumenter ska kunna välja fritt. Leverantörerna ska därför ges förutsättningar att ha fritt tillträde till naturgassystemet. ( 5 )

28.

Av detta följer, med förbehåll för att jag vid prövningen av tolkningsfrågorna fördjupar mig ytterligare i detta ämne, att det inte är full överensstämmelse mellan ”rätt till tillträde” och ”rätt till anslutning”. Den förstnämnda rätten tillåter inte begränsningar – förutom undantagen i direktivet – och ska helt och fullt kunna åtnjutas av varje konsument i unionen. Den sistnämnda rätten avser det tekniska tillvägagångssättet vid anslutningen till nätet och det finns därför speciella bestämmelser om detta i unionsrätten och i de nationella lagstiftningarna. Dessa bestämmelser kan variera beroende på tekniska omständigheter och energipolitiken i varje medlemsstat. Naturligtvis får de inte avvika från de unionsrättsliga principerna.

29.

Innan direktiv 2009/73 trädde i kraft saknade medlemsstaterna en rättslig reglering som säkerställde icke-diskriminerade nättillträde och samma effektiva myndighetstillsyn i alla medlemsstater.

30.

Efter ikraftträdandet av direktiv 2009/73 fastställer unionsrätten åtskillnaden mellan, å ena sidan, överförings- och distributionssystem och, å andra sidan, verksamheter som rör produktion och leverans, medan valet mellan olika modeller, vilket kommer att utvecklas närmare, lämnas åt medlemsstaterna. Utan effektiv åtskillnad mellan, å ena sidan, överförings- och distributionssystem och, å andra sidan, verksamheter som rör produktion och leverans föreligger en risk för diskriminering i samband med nätdriften.

31.

Diskriminering kan till exempel uppstå när en ekonomisk aktör som är vertikalt integrerad samtidigt utövar verksamheter som rör produktion eller leverans av naturgas och hanterar ett överförings- och distributionssystem för naturgas. I så fall är det möjligt att den ekonomiska aktören som är vertikalt integrerad inte har något intresse av att säkerställa att eventuella konkurrenter på marknaden för produktion eller leverans av naturgas får tillträde till de överförings- och distributionssystem för naturgas som aktören förvaltar.

32.

Detta skulle försvåra utövandet av de friheter som säkerställs i fördragen, eftersom inte alla konsumenter tillåts att fritt välja sin leverantör och alla leverantörer inte tillåts att fritt leverera till sina kunder.

33.

I detta sammanhang är syftet med direktiv 2009/73 att säkerställa användare av naturgas rätt till tillträde till överföringssystem för naturgas och ge medlemsstaterna möjlighet att bestämma till vilken typ av nät anslutningen ska göras.

34.

De nya bestämmelserna i naturgasdirektivet har infört en strukturell åtskillnad mellan verksamheter som rör överföring (transmission) respektive produktion och leverans (supply) av naturgas. Syftet med dessa bestämmelser är, såsom nämnts tidigare, att undanröja intressekonflikter och säkerställa att den systemansvarige för överföringssystemet (transmission system operator, TSO) för naturgas fattar sina beslut på ett oberoende sätt och inte gör någon diskriminerande åtskillnad mellan systemanvändarna. ( 6 )

35.

I enlighet med artikel 9 i direktiv 2009/73 kan medlemsstaterna välja mellan tre modeller för åtskillnad av överföringssystem och systemansvariga för överföringssystem (i förhållande till produktions- och leveransverksamhet):

36.

I förevarande fall anger beslutet att begära förhandsavgörande inte uttryckligen den modell som har valts av Lettland.

37.

Av den information som jag har tillgång till ( 10 ) tycks emellertid Lettland ha valt den första modellen, det vill säga åtskilt ägande. Redan i kommissionens yttrande av den 25 juli 2018 Latvia – Certifications of JSC Conexus Baltic Grid ( 11 ) angavs det att Conexus hade ansökt om certifiering av modellen för åtskilt ägande. ( 12 )

38.

Inom ramen för denna modell agerar varje företag som äger ett överföringssystem i egenskap av systemansvarig för överföringssystemet. Detta företag får därför inte samtidigt kontrollera eller i någon form utöva rätten att rösta med avseende på verksamheter som rör produktion eller leverans. Uppenbarligen får samma företag inte heller kontrollera verksamheter som rör produktion eller leverans och samtidigt kontrollera eller i någon form utöva rätten att rösta med avseende på den systemansvarige för överföringssystemet. ( 13 )

39.

Den lettiska regeringen och kommissionen har i sin redogörelse av uppföljningen av yttrandet meddelat att den lettiska tillsynsmyndigheten antog ett beslut där det konstaterades att villkoren för certifiering av Conexus Baltic Grid på grundval av åtskilt ägande var uppfyllda. ( 14 )

40.

Tolkningsfrågorna kan sammanfattas på följande sätt: För det första önskar den hänskjutande domstolen få klarhet i huruvida artiklarna 23 och 32.1 i direktiv 2009/73 ska tolkas på så sätt att de föreskriver en nationell rättslig reglering, såsom beslut nr 1/7, enligt vilken, å ena sidan, samtliga slutförbrukare kan välja vilken typ av nät, överföringsnät eller distributionsnät, som de ska anslutas till och, å andra sidan, den systemansvarige är skyldig att tillåta anslutning till ifrågavarande nät av samtliga kunder (första tolkningsfrågan). För det andra huruvida artikel 23 i direktiv 2009/73 ska tolkas på så sätt att det enligt den nationella rättsliga regleringen endast är tillåtet för vissa kategorier av kunder att ansluta sig till överföringsnätet för naturgas (andra och tredje tolkningsfrågan). För det tredje, för det fall att den första frågan besvaras nekande, önskar den hänskjutande domstolen få klarhet i huruvida artiklarna 2.3 och 23 i direktivet ska tolkas på så sätt att de utgör hinder mot en sådan nationell rättslig reglering (fjärde tolkningsfrågan).

41.

I korthet definierar artikel 2.3 i direktiv 2009/73 begreppet överföring som transport, vars avsikt är tillhandahållande till kunder, men inte leverans, av naturgas genom ett nät, undantaget den del av högtrycksrörledningarna som huvudsakligen används för lokal distribution av naturgas.

42.

I artikel 23 i direktiv 2009/73 regleras däremot anslutningen av industrikunder till överföringsnätet och fastställs att den systemansvarige för överföringssystemen inte har rätt att vägra anslutning av nya industrikunder på grund av eventuella framtida begränsningar av tillgänglig nätkapacitet eller tillkommande kostnader som uppstår vid nödvändig kapacitetsökning.

43.

I artikel 32.1 i direktiv 2009/73 fastslås avslutningsvis att medlemsstaterna ska se till att det införs en ordning för tredje parts tillträde till överförings- och distributionssystem grundad på offentliggjorda tariffer, som ska gälla för alla berättigade kunder, inbegripet gashandelsföretag, och som ska tillämpas objektivt utan att någon diskriminerande åtskillnad görs mellan systemanvändarna.

44.

Inledningsvis ska det påpekas, som anfört av klaganden i det nationella målet, den lettiska tillsynsmyndigheten, kommissionen, den finländska regeringen och den polska regeringen ( 15 ), att det faktum att kapitel IV i direktiv 2009/73 har rubriken ”Oberoende systemansvariga för överföring (ITO)” är tillräckligt för att hävda att bestämmelserna i artikel 23 – som återfinns i detta kapitel – endast är tillämpliga för det fall att en medlemsstat har valt den tredje modellen för åtskillnad, det vill säga oberoende systemansvarig för överföring.

45.

Denna tolkning bekräftas av skäl 16 i direktiv 2009/73, enligt vilket det för att införandet av en oberoende systemansvarig (andra modellen) eller en oberoende systemansvarig för överföring (tredje modellen) ska vara effektivt bör antas ”särskilda kompletterande regler”. De sistnämnda anges i artikel 9.8 b i direktiv 2009/73 vilken uttryckligen hänvisar till bestämmelserna i kapitel IV. Detta synsätt återspeglar karaktären av den första modellen för åtskillnad som, i och med att det föreskrivs en strukturell åtskillnad mellan, å ena sidan, överföringsverksamhet och, å andra sidan, produktions- eller leveransverksamhet, kräver färre kontroller jämfört med de andra två modellerna för åtskillnad samt medför lägre kostnader både för den systemansvarige för överföringssystemet och för de nationella tillsynsmyndigheterna.

46.

Till detta ska läggas att domstolen redan har haft tillfälle att påpeka att ”särskilda kompletterande regler” inte är tillämpliga när medlemsstaten väljer den första modellen för åtskillnad. ( 16 )

47.

Kommissionen bekräftar dessutom i sitt tolkningsmeddelande ( 17 ) att när medlemsstaten väl har valt en bestämd modell för åtskillnad måste samtliga kriterier för den valda modellen uppfyllas. Det är inte tillåtet att låta kriterier för olika modeller överlappa varandra för att skapa en ny modell för åtskillnad som inte fastställs i direktivet. Det enda undantaget fastställs i artikel 9.9, enligt vilken medlemsstaterna kan besluta att inte tillämpa artikel 9.1 (första modellen för åtskillnad) endast för det fall att överföringssystemet tillhör ett vertikalt integrerat företag och det finns arrangemang som säkerställer att den systemansvarige för överföringssystemet faktiskt är mer oberoende än vad som föreskrivs i de särskilda bestämmelser i kapitel IV (artiklarna 17–23) som är tillämpliga på den tredje modellen för åtskillnad.

48.

Mot bakgrund av samtliga ovanstående överväganden anser jag att det tolkningsalternativ är korrekt som de flesta har anfört av dem som har inkommit med yttranden till domstolen (klaganden i det nationella målet, den lettiska tillsynsmyndigheten, kommissionen, den finländska regeringen och den polska regeringen). Enligt denna tolkning är artikel 23 inte tillämplig på den situation som den som är för handen i det nationella målet, eftersom Lettland har valt den första modellen för åtskillnad, det vill säga åtskilt ägande, på vilken endast bestämmelserna i artikel 9.1 i direktiv 2009/73 är tillämpliga.

49.

Jag tycker under alla omständigheter att det är på sin plats att ge en tolkning av bestämmelserna i fråga, däribland artikel 23, eftersom parterna i det nationella målet har framfört olika ståndpunkter härom.

50.

Enligt klaganden i det nationella målet har unionslagstiftaren föreskrivit att en naturgaskund har rätt till nättillträde, men avsikten har aldrig varit att ge slutförbrukaren möjlighet att själv välja typen av anslutning till naturgasnätet och därmed kringgå distributionssystemet för naturgas och dess systemansvarige. Om den systemansvarige för distributionssystemet inte kan tillhandahålla tjänster för distribution av naturgas av tekniska eller andra skäl eller av något annat objektivt skäl, kan emellertid den nationella rättsliga regleringen i en medlemsstat även ge kunderna möjligheten att ansluta sig direkt till den systemansvarige för överföringssystemet.

51.

Artikel 23 i direktiv 2009/73 är därför endast tillämplig på en specifik grupp av naturgaskunder – ”nya industrikunder” – det vill säga industrikunder som inte tidigare har varit anslutna till försörjningsnätet för naturgas i sin helhet och inte heller vare sig till överföringsnätet eller till distributionsnätet.

52.

Den polska regeringen och kommissionen anser att medlemsstaterna inte har någon skyldighet att säkerställa anslutningen till samtliga användare. Det är dock i princip inte förbjudet för medlemsstaterna att anta nationella bestämmelser som tillåter att slutförbrukarna ansluter sig till överföringsnätet eller distributionsnätet på grundval av ett objektivt kriterium som till exempel anslutningskapacitet. Det strider inte mot förbudet mot diskriminering att begränsa möjligheten för vissa kategorier av konsumenter att ansluta sig till överföringsnätet, eftersom detta undantag motiveras av objektiva tekniska säkerhetsbestämmelser.

53.

I detta hänseende har den lettiska tillsynsmyndigheten påpekat att de anslutningskostnader som slutförbrukaren själv måste bära för att ansluta sig till överföringsnätet kan vara avsevärt mycket högre än kostnaderna för att ansluta sig till distributionsnätet. Det finns därför ingen anledning att införa begränsningar för slutförbrukarnas, däribland hushållskundernas, anslutning till överföringsnätet, eftersom anslutningskostnaderna är oskäliga i förhållande till fördelarna för denna slutförbrukare. Med andra ord har slutförbrukaren ingen anledning att ansluta sig till överföringsnätet om distributionsnätet kan leverera en tillräcklig volym naturgas med tillräckligt tryck, och dessutom till avsevärt lägre kostnader.

54.

Den lettiska tillsynsmyndigheten är enig med kommissionen och anser att gasledningsnätets tekniska egenskaper och förhållandena för säker drift av överföringsnätet och distributionsnätet är objektiva kriterier som måste beaktas för att rikta kunderna mot en bestämd typ av nät.

55.

Avslutningsvis hävdar den lettiska regeringen att artikel 23 i direktiv 2009/73 föreskriver att naturgaskunder har rätt att ta emot naturgas inte enbart från distributionsnätet utan även från överföringsnätet. En uppdelning av naturgaskunderna i kategorier skulle därför vara i strid med principen om icke-diskriminering som uttrycks i direktivet.

56.

Genom den första tolkningsfrågan vill den nationella domstolen få klarhet i huruvida artiklarna 23 och 32.1 i direktiv 2009/73 ska tolkas på så sätt att medlemsstaterna är skyldiga att anta en rättslig reglering enligt vilken, å ena sidan, samtliga slutförbrukare kan välja vilken typ av nät, överföringsnät eller distributionsnät, som de ska anslutas till och, å andra sidan, den systemansvarige är skyldig att tillåta anslutning till ifrågavarande nät.

57.

För att kunna besvara den första tolkningsfrågan är det nödvändigt att åter beakta skillnaden mellan tillträde och anslutning, som jag redan har beskrivit i avsnittet om ändamålen med direktiv 2009/73. En förståelse av skillnaden mellan begreppen behövs för att definiera dels räckvidden av principen om tillträde för tredje part som följer av artikel 32.1, dels anslutningen av industrikunder till överföringsnätet i enlighet med artikel 23 i direktiv 2009/73.

58.

Som anfört ovan avses med begreppet tillträde rätten att använda naturgassystemet. Begreppet anslutning motsvarar däremot den fysiska kopplingen till systemet.

59.

Denna tolkning bekräftas av praxis från domstolen som har uttalat sig om principen om tredje parts tillträde till den inre marknaden för el i domen Sabatauskas. ( 18 )

60.

Domstolen har slagit fast att artikel 20 i direktiv 2003/54 ( 19 ) skulle tolkas på så sätt att den reglerade medlemsstaternas skyldigheter endast vad gällde tillträdet för och inte anslutningen av tredje part till överföringsnätet och distributionsnätet för el samt att nämnda artikel inte innehöll någon föreskrift om att den ordning för tillträde till näten som medlemsstaterna var skyldiga att inrätta skulle ge berättigade kunder möjlighet att efter eget önskemål välja vilken typ av nät de önskade ansluta sig till. Även om medlemsstaterna hade ett utrymme för skönsmässig bedömning för att få systemanvändare att använda det ena eller andra nätet har domstolen understrukit att detta skulle ske på icke-diskriminerande grunder och av objektiva skäl.

61.

I den mån den inre marknaden för naturgas och den inre marknaden för el är uppbyggda på liknande sätt och artikel 32.1 i direktiv 2009/73 har nästan exakt samma lydelse som artikel 20.1 i direktiv 2003/54 går det att dra slutsatsen att artikel 32.1 i direktiv 2009/73 reglerar medlemsstaternas skyldigheter endast vad gäller tillträdet för och inte anslutningen av tredje part till överföringsnätet och distributionsnätet för naturgas, och att den inte innehåller någon föreskrift om att den ordning för tillträde till näten som medlemsstaterna är skyldiga att inrätta ska ge slutförbrukarna möjlighet att efter eget önskemål välja vilken typ av nät de önskar ansluta sig till. Det är avgörande att medlemsstaterna använder sitt utrymme för skönsmässig bedömning för att få användare att använda en speciell typ av nät på icke-diskriminerande grunder och av objektiva skäl.

62.

Den omständigheten att unionslagstiftaren har velat reglera medlemsstaternas skyldigheter endast vad gäller tillträdet för, och inte anslutningen av, tredje part bekräftas även av innehållet i artiklarna 35 och 36 i direktiv 2009/73 som uttömmande fastställer de situationer då naturgasföretag får vägra att ge tredje part tillträde till systemet.

63.

Direktivet eftersträvar nämligen att hitta en balans mellan två intressen, å ena sidan erkännandet av ett fritt nättillträde och, å andra sidan, strävan efter en effektiv energipolitik. Det är därför nödvändigt att dels fullt ut genomföra principen om icke-diskriminering vad gäller tredje parts tillträde, dels fastställa undantag från denna princip i vissa fall, som till exempel när det byggs en ny infrastruktur.

64.

Det bakomliggande syftet med principen om tredje parts tillträde inom naturgassektorn är att säkerställa att eventuella konkurrenter har tillträde till de viktigaste näten när det inte finns rimliga alternativ. Denna princip är inte enbart tillämplig på befintliga infrastrukturer utan även på nya infrastrukturer. En strikt tillämpning av denna princip kan dock leda till snedvridning, eftersom byggandet av en ny infrastruktur, i synnerhet inom naturgassektorn, innebär avsevärda kostnader och investerare vill vara säkra på att få tillbaka sina pengar. Investerare föredrar därför att ingå avtal där de tilldelas ensamrätt till användning under lång tid som garanterar dem betydande intäkter. En negativ konsekvens av dessa ensamrättsavtal är att eventuella konkurrenter hindras från att få tillträde till marknaden vilket riskerar att påverka den normala konkurrensen. Om principen om tredje parts fria tillträde tillämpas överdrivet strikt även när det byggs nya infrastrukturer kan det emellertid avskräcka investerare från att finansiera dessa projekt, med den följden att naturgasnätets kapacitet inte utökas och att hela sektorn riskerar att lida skada på lång sikt. ( 20 )

65.

Mot denna bakgrund förefaller det uppenbart att principen om icke-diskriminering med avseende på genomförandet av ett system för tredje parts tillträde till överförings- och distributionssystem inte är någon absolut princip. På samma sätt kan rätten till obegränsad anslutning till överföringsnätet ha negativa konsekvenser för energimarknaderna och, i slutändan, vara till skada för konsumenterna.

66.

Såsom framgår av förslaget till avgörande ( 21 ) i målet Sabatauskas, går det inte att utesluta att en kund kan anslutas direkt till överföringsnätet. Denna möjlighet ska dock vara begränsad på grundval av objektiva kriterier som till exempel inköpsvolym eller inköpsegenskaper.

67.

Skäl av allmänintresse talar för införandet av en sådan begränsning. Det kan vara motiverat att hindra mindre konsumenter från att ansluta sig till överföringsnätet för att kunna optimera överförings- och distributionsnätets drift. Anslutning av ett stort antal småkunder till överföringsnätet genom en mångdubbling av uttagspunkterna kan ha en negativ inverkan på nätets säkerhet och driftsmässiga tillförlitlighet. Däremot skulle en sådan begränsning innebära en minskning av antalet uttagspunkter från överföringsnätet och öka användningen av befintliga infrastrukturer för distribution.

68.

Dessutom skulle distributionssystemen eventuellt sakna tillräcklig teknisk kapacitet för att klara efterfrågan på stora mängder naturgas av storkunder som då skulle behöva anslutas direkt till överföringsnätet.

69.

Den oro som klaganden i det nationella målet har uttryckt över att den nationella rättsliga regleringen tillåter att samtliga kunder ansluter sig direkt till överföringsnätet för naturgas är dock enligt min uppfattning inte välgrundad. Som kommissionen har understrukit ( 22 ) är anslutningen till överföringsnätet i praktiken endast aktuell för en begränsad kategori av slutförbrukare om de tekniska kraven i beslut nr 1/7 beaktas.

70.

Det ankommer under alla omständigheter på den hänskjutande domstolen att pröva om rätten att ansluta sig direkt till överföringsnätet ska begränsas av energipolitiska eller säkerhetsmässiga skäl (för att optimera användningen av nätet), av tekniska skäl (med hänsyn till bland annat kraven med avseende på gastrycket) och av skäl som har att göra med nätets effektivitet. ( 23 )

71.

Dessa anslutningsregler främjar konkurrensen på marknaden för försörjning av naturgas, eftersom de gör att kunderna kan välja typen av anslutning utifrån kapacitet, behov och krav. Därigenom kan de systemansvariga förbättra effektiviteten och öka prestandan i sina anläggningar så att deras tjänster blir mer attraktiva för kunderna.

72.

Tolkningsfrågan från den hänskjutande domstolen ska därför enligt min uppfattning besvaras med att artiklarna 23 och 32.1 i direktiv 2009/73 inte ska tolkas på så sätt att medlemsstaterna är skyldiga att anta en rättslig reglering enligt vilken samtliga slutförbrukare kan välja vilken typ av nät, överföringsnät eller distributionsnät, som de ska anslutas till.

73.

Artikel 32.1 i direktiv 2009/73 ålägger nämligen medlemsstaterna skyldigheter vad gäller tillträde för, men inte anslutning av, tredje parter till försörjningsnät för naturgas, och medlemsstaterna har ett utrymme för skönsmässig bedömning för att få systemanvändare att använda det ena eller andra systemet, medan de krav som ställs på medlemsstaterna enligt artikel 23 i direktivet när det gäller industrikunders anslutning till överföringsnätet för naturgas endast syftar på fall i vilka den nationella rättsliga regleringen har riktat en bestämd typ av slutförbrukare mot överföringsnätet för naturgas.

74.

Genom den andra och den tredje tolkningsfrågan önskar den hänskjutande domstolen få klarhet i huruvida artikel 23 i direktiv 2009/73 ska tolkas på så sätt att medlemsstaterna är skyldiga att anta en rättslig reglering enligt vilken det endast är tillåtet för slutförbrukare som är icke-hushållskunder att ansluta sig till överföringsnätet för naturgas. I den andra tolkningsfrågan har den nationella domstolen utgått från att begreppet slutförbrukare som är icke-hushållskunder motsvarar definitionen av ”industrikund”. I den tredje tolkningsfrågan anser den hänskjutande domstolen att ”nya industrikunder”, det vill säga de industrikunder som inte tidigare har varit anslutna till överföringsnätet, tillhör kategorin slutförbrukare som är icke-hushållskunder.

75.

För att kunna besvara den andra och den tredje tolkningsfrågan är det nödvändigt att kortfattat analysera direktivets bestämmelser med avseende på olika användare av naturgas.

76.

Direktiv 2009/73 innehåller ingen definition av begreppet industrikund. Det är därför problematiskt att tydligt särskilja kategorin av kunder som har rätt att anslutas till överföringsnätet. Bland de kategorier av kunder som anges i artikel 2.24 i direktiv 2009/73 ( 24 ) kan begreppet industrikund omfatta slutförbrukare, eftersom begreppet industrikund som anfört av den polska regeringen ( 25 ) kan avse personer som förbrukar naturgas.

77.

Satversmes tiesa (Författningsdomstolen) understryker emellertid, mot bakgrund av att den slutförbrukare som anges i artikel 2.27 i direktiv 2009/73 ( 26 ) kan vara såväl en hushållskund som en icke-hushållskund, att ”industrikunden” endast kan vara en icke-hushållskund, i den mening som avses i artikel 2.26 i direktivet, det vill säga en kund som köper naturgas som inte är avsedd för egen hushållsförbrukning. ”Ny industrikund” ska således uppfattas som en industrikund som inte tidigare har varit ansluten till överföringsnätet och som vill kunna ansluta sig till detta nät.

78.

Den del av artikel 23 i direktiv 2009/73 som är av intresse för förevarande mål omfattar anslutningen av industrikunder till överföringsnätet. Artikel 23.1 ger uttryck för principen om icke-diskriminering av industrikunder som vill ansluta sig till överföringsnätet. Artikel 23.2 fastställer de enda två fall då det inte är tillåtet att vägra att ansluta en ny industrikund, nämligen på grund av eventuella framtida begränsningar av tillgänglig nätkapacitet eller tillkommande kostnader som uppstår vid nödvändig kapacitetsökning. Av den sistnämnda bestämmelsen följer att den systemansvarige för överföringssystemet i samtliga övriga fall har rätt att vägra att ansluta en ny industrikund till överföringsnätet för naturgas.

79.

På så vis kan det tolkas på så sätt att artikel 23 i direktiv 2009/73 medför en skyldighet för medlemsstaterna att anta en rättslig reglering enligt vilken det är tillåtet ”åtminstone” för icke-hushållskunder (industrikunder) att ansluta sig direkt till överföringsnätet för naturgas.

80.

I övrigt är anslutning av nya industrikunder till överföringsnätet i princip möjlig. Om denna möjlighet helt enkelt togs bort skulle skyddet i enlighet med artikel 23.2 förlora sitt syfte.

81.

Enligt direktivet är medlemsstaterna således inte skyldiga att anta en rättslig reglering enligt vilken det endast är tillåtet för en slutförbrukare som är icke-hushållskund (det vill säga en ny industrikund) att ansluta sig, eftersom en sådan reglering skulle strida mot principen om icke-diskriminering som fastställs i direktivet. Utifrån detta perspektiv skulle det inte finnas några begränsningar för att ansluta en ny industrikund till överföringsnätet, medan en industrikund som redan är ansluten till distributionsnätet och vill ansluta sig till överföringsnätet skulle omfattas av sådana begränsningar.

82.

Som anfört ovan kan rätten till anslutning till överföringsnätet även begränsas av tekniska och säkerhetsmässiga skäl, både för industrikunder och nya industrikunder. Medlemsstaterna skulle därmed kunna godkänna dessa anslutningar eller inte på grundval av dessa objektiva kriterier.

83.

Avslutningsvis vill jag nämna tolkningen av den polska regeringen, enligt vilken artikel 23 i direktivet i praktiken inte har till syfte att fastställa något numerus clausus för de enheter som kan ansluta sig till överföringsnätet.

84.

Mot bakgrund av dessa överväganden anser jag att den andra och den tredje tolkningsfrågan från den hänskjutande domstolen ska besvaras med att artikel 23 i direktiv 2009/73 ska tolkas på så sätt att medlemsstaterna inte är skyldiga att anta en rättslig reglering enligt vilken det endast är tillåtet för en slutförbrukare – det vill säga såväl ”ny industrikund” som ”industrikund”tout court – att ansluta sig till överföringsnätet för naturgas. Direktiv 2009/73 reglerar nämligen inte kriterierna för att definiera kategorin av ”industrikunder” eller ”nya industrikunder”. Som jag har anfört i den allmänna bedömningen och kommer att understryka i svaret på den fjärde tolkningsfrågan, utgör direktivet, i princip och på vissa villkor, inte heller något hinder mot en medlemsstats rättsliga reglering enligt vilken överföringen av naturgas inkluderar överföring av naturgas direkt till nät för försörjning av naturgas som tillhör någon kategori av slutförbrukare (och därmed inte enbart en ”industrikund” eller ”ny industrikund” enligt definitionerna av den hänskjutande domstolen).

85.

Genom den fjärde tolkningsfrågan som den hänskjutande domstolen har ställt ombeds domstolen klargöra om artiklarna 2.3 och 23 i direktiv 2009/73 ska tolkas på så sätt att de utgör hinder mot en medlemsstats rättsliga reglering enligt vilken överföringen av naturgas inkluderar överföring av naturgas direkt till slutförbrukarens nät för försörjning av naturgas.

86.

För att kunna besvara den fjärde tolkningsfrågan från den hänskjutande domstolen är det viktigt att skilja mellan de olika begreppen överföring, distribution och leverans av naturgas.

87.

I artikel 2.3 i direktiv 2009/73 avses med överföring transport, vars avsikt är tillhandahållande till kunder, men inte leverans, av naturgas genom ett nät som i huvudsak består av högtrycksrörledningar, undantaget ”tidigare led” i rörledningsnätet och undantaget den del av högtrycksrörledningarna som huvudsakligen används för lokal distribution av naturgas. Artikel 2.5 definierar distribution som transport av naturgas genom lokala eller regionala rörledningsnät för tillhandahållande till kunder, men inte leverans. Slutligen avses det med leverans eller handel i artikel 2.7 försäljning, inbegripet återförsäljning, av naturgas, inbegripet LNG, till kunder.

88.

Det framgår av de aktuella bestämmelserna att det inte enbart av texten för definition av ”överföring” går att dra slutsatsen att en slutförbrukare inte kan anslutas till överföringsnätet, eftersom denna definition inbegriper ”distribution av naturgas, för leverans till kund”. Med kund avses i artikel 2.24 i direktiv 2009/73 även ”slutförbrukare”. Som anfört ovan omfattar definitionen av ”slutförbrukare” således industrikunder, vilka enligt artikel 23 i direktiv 2009/73 har rätt till icke-diskriminerande anslutning till överföringsnätet.

89.

Korrektheten i denna tolkning bekräftas av domstolens praxis på elområdet. ( 27 ) Direktiv 2003/54 innehöll i själva verket en definition av ”överföring” av el som liknar begreppet överföring av naturgas. Denna definition återkommer utan ändringar i artikel 2.3 i direktiv 2009/72. Enligt definitionen avses med överföring”transport av el i sammanlänkade system med högspänningsnät samt nät med extra hög spänning för tillhandahållande till slutförbrukare eller distributörer, men inte leverans”. I och med att domstolen i domen Sabatauskas slog fast att slutförbrukare ska ha möjlighet ansluta sig till överföringsnätet för el innebär detta att denna möjlighet även ska finnas vad gäller överföring av naturgas.

90.

Det ska erinras om att den nationella lagstiftning som prövades i domen Sabatauskas ”ålade” en kund att på vissa villkor ansluta sig till överföringsnätet. I förevarande fall ”tillåter” den nationella rättsliga regleringen däremot i princip att samtliga kunder ansluter sig till överföringsnätet. Det skulle därför vara lämpligt att även den lettiska rättsliga regleringen detaljerat fastställer de objektiva och icke-diskriminerande kriterier som tillåter anslutning till överföringsnätet. I övrigt kan medlemsstaterna i sin energipolitik välja att fastställa objektiva villkor som ska uppfyllas för att samtliga slutförbrukare ska tillåtas att ansluta sig till överföringsnätet.

91.

Vidare har jag redan i mitt förslag till avgörande i målet Elektrorazpredelenie Yug haft anledning att påpeka – och domstolen har bekräftat denna slutsats i domen – att ett av kriterierna för att särskilja mellan verksamhet som avser ”överföring” och verksamhet som avser ”distribution” består i den kundkategori för vilken den överförda elen är avsedd (och därmed överförd). ( 28 ) På grundval av den liknande definitionen av ”överföring” i artikel 2.3 i direktiv 2009/72 råder det därför inget tvivel om att begreppet överföring även inkluderar överföring av naturgas till slutförbrukaren.

92.

Den tolkning enligt vilken begreppet överföring av naturgas inkluderar överföring av naturgas direkt till slutförbrukarens nät för försörjning av naturgas bekräftas slutligen av den omständigheten att direktiv 2009/73 reglerar vilka skyldigheter de systemansvariga för överföringssystemen har gentemot kunderna, inbegripet slutförbrukarna. I annat fall skulle endast de systemansvariga för distributionssystemet omfattas av dessa skyldigheter.

93.

Som den polska regeringen har betonat ( 29 ) fastställer förordning nr 715/2009 om villkor för tillträde till naturgasöverföringsnäten, i dess lydelse enligt beslut 2010/685, ( 30 ) att uttagspunkter som är anslutna till en enskild slutförbrukare inte anses vara punkter som är relevanta för uppfyllandet av kraven på transparens av den systemansvarige för överföring (punkt 3.2.1 a i bilaga I i denna förordning). Den systemansvarige ska emellertid offentliggöra uppgifter om de enskilda slutförbrukare som är anslutna till överföringsnätet (punkt 3.2.2 i bilaga I i denna förordning).

94.

Dessa skyldigheter bekräftar den tolkning enligt vilken definitionen av överföring inte utesluter möjligheten att ansluta en slutförbrukare till överföringsnätet.

95.

Mot bakgrund av samtliga ovannämnda överväganden ska frågan från den hänskjutande domstolen besvaras med att varken artikel 2.3 eller artikel 23 i direktiv 2009/73 utgör hinder mot en medlemsstats rättsliga reglering enligt vilken överföringen av naturgas inkluderar överföring av naturgas direkt till slutförbrukarens nät för försörjning av naturgas.

96.

Mot bakgrund av det ovan anförda föreslår jag att domstolen ska besvara tolkningsfrågorna från Satversmes tiesa (Författningsdomstolen, Lettland) på följande sätt: