Mål T‑514/19

mot

Europeiska centralbanken

Tribunalens dom (fjärde avdelningen i utökad sammansättning) av den 9 juni 2021

”Personalmål – ECB:s personal – Ersättning för sjukvårdskostnader och skolutgifter – Förfalskning – Disciplinärt förfarande – Uppsägning – Straffrättsligt förfarande – Nedläggande av förundersökning – Frikännande – Direktionens behörighet – Rättssäkerhet – Preskription av det disciplinära förfarandet – Sentensen att frågan om ansvar för brott ska avgöras innan frågan om disciplinärt ansvar kan prövas – Oskuldspresumtion – Disciplinkommitténs opartiskhet – Felaktig rättstillämpning – Bevisvärdet av bevisningen – Rimligt tidsfrist – Disciplinåtgärdens proportionalitet – Domstolsprövningens omfattning – Ansvar”

Tjänstemän – Anställda vid Europeiska centralbanken – Personalrepresentation – Personalkommitté – Obligatoriskt samråd – Räckvidd – Beslut av bankens direktion att själv utöva disciplinära befogenheter gentemot en anställd, i stället för den myndighet som bemyndigats genom delegering – Omfattas inte

(Protokoll om stadgan för Europeiska centralbankssystemet och för Europeiska centralbanken, artikel 11.6 ; anställningsvillkoren för Europeiska centralbankens personal, artikel 44 ii, 48 och 49; Europeiska centralbankens personalföreskrifter, art. 8.3.17)

(se punkterna 46–52)
Tjänstemän – Anställda vid Europeiska centralbanken – Disciplinära bestämmelser – Förfarande – Inledande – Frist – Tvingande karaktär

(Europeiska centralbankens personalföreskrifter, artikel 8.3.2)

(se punkt 58)
Tjänstemän – Anställda vid Europeiska centralbanken – Disciplinära bestämmelser – Förfarande – Inledande – Frist – Den tidpunkt då fristen börjar löpa – Upptäckt av de faktiska omständigheterna – Begrepp – Kravet på en exakt kännedom om de faktiska omständigheterna – Föreligger inte

(Europeiska centralbankens personalföreskrifter, artiklarna 8.3.2, 8.3.14 och 8.3.15)

(se punkterna 63–66)
Tjänstemän – Anställda vid Europeiska centralbanken – Disciplinära bestämmelser – Förfarande – Principen att inte reglera situationen för en anställd som är föremål för ett straffrättsligt förfarande avseende samma handlingar – Tillämplighet på banken – Föreligger inte

(Tjänsteföreskrifterna, bilaga IX, artikel 25; Anställningsvillkor för personalen vid Europeiska centralbanken, artikel 9 c)

(se punkterna 103–106)
Tjänstemän – Anställda vid Europeiska centralbanken – Disciplinära bestämmelser – Sanktionsåtgärd – Uppsägning – Beslut som antagits avseende en anställd som är föremål för ett pågående straffrättsligt förfarande avseende samma gärningar, utan att ta ställning till huruvida den berörda personen är skyldig till brott – Åsidosättande av oskuldspresumtionen – Föreligger inte

(se punkterna 120 och 121)
Tjänstemän – Anställda vid Europeiska centralbanken – Disciplinära bestämmelser – Förfarande – Disciplinkommittén – Skyldighet att kontrollera att de uppgifter som den förfogar över är tillräckliga – Lagenlighet – Domstolsprövning – Gränser

(Europeiska centralbankens personalföreskrifter, artikel 8.3.14)

(se punkterna 139 och 140)
Talan väckt av tjänstemän – Grunder – Åsidosättande av rätten till försvar – Grunden avser i själva verket att det resultat som eftersträvas genom utövandet av rätten till försvar inte uppnås – Avslag

(se punkt 156)
Tjänstemän – Anställda vid Europeiska centralbanken – Disciplinära bestämmelser – Sanktionsåtgärd – Uppsägning – Domstolsprövning – Räckvidd

(Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna, artikel 47)

(se punkterna 160, 161 och 195–197)
Tjänstemän – Anställda vid Europeiska centralbanken – Disciplinära bestämmelser – Förfarande – Genomförande – Tidsfrister – Icke bindande karaktär – Iakttagande av en rimlig tidsfrist – Bedömningskriterier

(Europeiska centralbankens personalföreskrifter, artiklarna 8.3.15–8.3.17)

(se punkterna 177 och 178)
Tjänstemän – Anställda vid Europeiska centralbanken – Disciplinära bestämmelser – Förfarande – Genomförande – Tidsfrister – Bristande skyndsamhet – Åsidosättande av den allmänna omsorgsprincipen – Följder – Upphävande av påföljden – Föreligger inte

(Europeiska centralbankens personalföreskrifter, artiklarna 8.3.15–8.3.17)

(se punkt 180)
Tjänstemän – Anställda vid Europeiska centralbanken – Disciplinära bestämmelser – Sanktionsåtgärd – Motiveringsskyldighet – Räckvidd

(se punkt 183)
Tjänstemän – Anställda vid Europeiska centralbanken – Disciplinära bestämmelser – Sanktionsåtgärd – Försvårande omständighet – Vägran att återbetala det belopp som felaktigt uppburits och som ligger till grund för det disciplinära förfarandet – Omfattas – Förlorat förtroende – Omfattas – Huruvida det är nödvändigt att upprepade överträdelser föreligger – Föreligger inte

(Anställningsvillkor för personalen vid Europeiska centralbanken, artikel 45 åttonde strecksatsen)

(se punkterna 204–206, 211, 212 och 224)
Tjänstemän – Anställda vid Europeiska centralbanken – Disciplinära bestämmelser – Sanktionsåtgärd – Försvårande omständighet – Begrepp

(Anställningsvillkor för personalen vid Europeiska centralbanken, artikel 45 åttonde strecksatsen)

(se punkt 209)
Tjänstemän – Anställda vid Europeiska centralbanken – Disciplinära bestämmelser – Sanktionsåtgärd – Förmildrande omständighet – Innehav av en modest lönegrad och tjänstgöringstid – Disciplinförfarande avseende felaktigt uppburna belopp – Omfattas inte

(Anställningsvillkor för personalen vid Europeiska centralbanken, artikel 45 femte strecksatsen)

(se punkt 216)
Tjänstemän – Anställda vid Europeiska centralbanken – Disciplinära bestämmelser – Sanktionsåtgärd – Försvårande omständighet – Agerande som kan påverka bankens anseende och trovärdighet som finansiell institution – Omfattas – Det är nödvändigt att visa att externa personer har kännedom om de faktiska omständigheterna – Föreligger inte

(Anställningsvillkor för personalen vid Europeiska centralbanken, artikel 45 andra strecksatsen)

(se punkt 219)
Tjänstemän – Anställda vid Europeiska centralbanken – Disciplinära bestämmelser – Sanktionsåtgärd – Försvårande omständighet – Beteende som strider mot bankens ekonomiska intressen av en anställd som är avsedd att skydda dem – Omfattas

(Anställningsvillkor för personalen vid Europeiska centralbanken, artikel 45 andra strecksatsen)

(se punkt 220)
Tjänstemän – Anställda vid Europeiska centralbanken – Disciplinära bestämmelser – Sanktionsåtgärd – Förmildrande omständighet – Det disciplinära förfarandets längd – Omfattas inte

(Anställningsvillkor för personalen vid Europeiska centralbanken, artikel 45)

(se punkt 227)

Resumé

Sökanden, DI, anställd vid Europeiska centralbanken (nedan kallad banken), var föremål för ett disciplinärt förfarande som inleddes i november 2016. Förfarandet avsåg ansökningar om ersättning för vissa medicinska kostnader och utgifter för stöd efter skolan som hade lämnats in på ett rättsstridigt sätt. DI var samtidigt föremål för tre brottmålsförfaranden som inletts av den tyska åklagarmyndigheten avseende samma gärningar.

Efter det disciplinära förfarandet beslutade banken, efter det att ett av de straffrättsliga förfarandena hade lagts ned och DI friats från anklagelserna i ett annat förfarande, men innan det tredje förfarandet hade avgjorts, att säga upp DI utan uppsägningstid, efter det att banken dragit slutsatsen att han, för det första, hade åsidosatt sin lojalitetsplikt gentemot institutionen, för det andra hade åsidosatt sin skyldighet att respektera bankens gemensamma värderingar och att i såväl tjänsten som privat uppträda på ett sätt som är passande med hänsyn till ECB:s ställning, för det tredje, kontinuerligt ha underlåtit att fullgöra sin skyldighet att skydda institutionens ekonomiska intressen och, för det fjärde, ha riskerat bankens anseende.

Sedan det tredje brottmålsförfarandet lagts ner, begärde DI att banken skulle ompröva sitt beslut om uppsägning. Sedan banken avslagit hans begäran väckte DI talan vid tribunalen om ogiltigförklaring av uppsägningsbeslutet och av beslutet att inte återuppta det disciplinära förfarandet.

Tribunalen, som har avgjort målet i utökad sammansättning, ogillar talan och preciserar den tidpunkt när preskriptionstiden för disciplinära åtgärder börjar löpa samt administrationens autonomi vid den rättsliga kvalificeringen av ett disciplinbrott i förhållande till hur det kvalificeras av en brottmålsdomstol, tillämpningen på detta område av oskuldspresumtionen och domstolsprövningens omfattning.

Tribunalens bedömning

Vad för det första gäller preskriptionstiden för disciplinära åtgärder erinrar tribunalen om att denna frist har till syfte att säkerställa rättssäkerheten och att detta grundläggande krav utgör hinder för administrationen att på obestämd tid dröja med att utöva sin behörighet. Då det finns bestämmelser som fastställer preskriptionsfrister för att inleda ett disciplinärt förfarande, kan följaktligen inte något övervägande som avser en rimlig tidsfrist godtas. I disciplinärenden är tidsfristerna som rör genomförandet av förfarandet inte tvingande, medan de frister som rör inledande av ett dylikt förfarande är det.

Vad gäller begreppet upptäckten av de faktiska omständigheterna som medför att preskriptionstiden börjar löpa, påpekar tribunalen att detta begrepp inte innebär krav på en precis och ingående kännedom om alla de omständigheter som utgör ett disciplinbrott. Detta begrepp kräver inte heller att de faktiska omständigheterna slutgiltigt ska fastställas, eftersom upptäckten av de faktiska omständigheterna syftar på kännedom om dessa, och inte på att de ska styrkas. Upptäckten av de faktiska omständigheterna sker vid den tidpunkt då de kända faktiska omständigheterna är tillräckliga för att möjliggöra en prima facie-bedömning av huruvida det föreligger en underlåtenhet att fullgöra skyldigheter i tjänsten, vilken i sin tur är avhängig av de skyldigheter som eventuellt har åsidosatts och de krav som följer av var och en av dessa skyldigheter. Tribunalen drar härav slutsatsen att banken i förevarande fall har åsidosatt preskriptionsreglerna för vissa av de åsidosättanden som lagts sökanden till last, dock utan att detta påverkar uppsägbeslutets lagenlighet.

Vad därefter beträffar sentensen att ”frågan om ansvar för brott ska avgöras innan frågan om disciplinärt ansvar kan prövas”, påpekar tribunalen att även om nämnda sentens kvalificeras som princip i artikel 25 i bilaga IX till tjänsteföreskrifterna för tjänstemän i Europeiska unionen, är banken inte längre bunden av denna sedan en motsvarande bestämmelse som fanns i anställningsvillkoren för bankens personal (nedan kallade anställningsvillkoren) avskaffades den 1 januari 2009.

Vad sedan gäller oskuldspresumtionen erinrar tribunalen för det första om att denna inte inskränks till en processrättslig garanti på det straffrättsliga området, utan dess räckvidd är mer omfattande, för det andra, att oskuldspresumtionen kan åsidosättas av vilken myndighet som helst, och, för det tredje, att ett sådant åsidosättande kan följa av uttalanden eller av beslut som återspeglar uppfattningen att personen är skyldig, vilket får allmänheten att tro att vederbörande är skyldig eller som föregriper prövningen av de faktiska omständigheterna i straffrättsligt hänseende. Tribunalen understryker i detta avseende vikten av myndigheternas ordval. Det ska i det avseendet tas hänsyn till den faktiska innebörden av uttalandena i fråga och inte deras bokstavliga form, samt de särskilda omständigheter som rådde när de formulerades. Tribunalen preciserar i förevarande fall att banken i sitt beslut om uppsägning nöjde sig med att beivra en underlåtenhet som den ansåg var särskilt allvarlig eftersom det var fråga om en anställd vid en finansiell institution. Beslutet innehåller således inte något fastställande av sökandens skuld med avseende på det bedrägeribrott som brottsutredningen avsåg och utgör en del av administrationens autonomi vid den rättsliga kvalificeringen av ett disciplinbrott jämfört med det straffrättsliga beivrandet av samma faktiska omständigheter. Tribunalen finner således att banken inte åsidosatte DI: rätt till oskuldspresumtion genom att anta beslutet om uppsägning innan den fick kännedom om utgången i det domstolsförfarande som avsåg densamme.

Tribunalen finner vidare att vägran att återuppta förfarandet inte heller innebar ett åsidosättande av sökandens rätt till oskuldspresumtion, eftersom de anförda skälen inte innehåller något fastställande av sökandens straffrättsliga skuld.

Tribunalen erinrar vidare om att för att domstolsprövningen ska vara effektiv krävs det att unionsdomstolen gör en fullständig prövning av de faktiska omständigheterna och av huruvida relevanta rättsregler har tillämpats korrekt. På samma sätt gör unionsdomstolen även en fullständig prövning av hur de faktiska omständigheterna ska kvalificeras mot bakgrund av objektiva rättsliga begrepp. Den ska särskilt pröva huruvida en faktisk omständighet omfattas av de rättsliga begreppen försvårande eller förmildrande omständigheter. Även om det i anställningsvillkoren inte föreskrivs något fast samband mellan de disciplinåtgärder som anges däri och de olika typer av åsidosättanden som en tjänsteman kan göra sig skyldig till, och det inte preciseras i vilken mån försvårande eller förmildrande omständigheter ska beaktas vid valet av disciplinåtgärd, krävs det för att artikel 47 i stadgan ska iakttas att en ”påföljd” som beslutas av en förvaltningsmyndighet och som inte i sig uppfyller kraven i nämnda artikel ska genomgå en ytterligare prövning av ett rättsligt organ som är behörigt att göra en fullständig prövning av huruvida disciplinåtgärden står i proportion till felet. Tribunalen erinrar i detta avseende om att en försvårande omständighet inte utgör ett rekvisit för en överträdelse som för att styrkas kräver bevis för att de objektiva rekvisiten och, i förekommande fall, de subjektiva rekvisiten är uppfyllda. Den syftar således inte till att känneteckna överträdelsen som sådan, utan påverkar sanktionsåtgärdens stränghet när överträdelsen väl har fastställts, för att beakta allvaret i de faktiska omständigheterna som helhet och för att, mot bakgrund av samtliga dessa faktiska omständigheter, säkerställa sanktionsåtgärdens repressiva och avskräckande verkan. Tribunalen preciserar att det förhållandet att förtroendet har gått förlorat följaktligen inte utgör ett rekvisit för det disciplinbrott som består i bristande lojalitet, utan utgör en försvårande omständighet på grund av att denna brist på lojalitet är särskilt skadlig och allvarlig, framför allt om tjänstemannen eller den anställde har visat prov på fullständig brist på respekt gentemot institutionen.