Mål C‑791/19

Europeiska kommissionen

mot

Republiken Polen

Domstolens dom (stora avdelningen) av den 15 juli 2021

”Fördragsbrott – Regelverk med disciplinåtgärder mot domare – Rättsstaten – Domares oavhängighet – Effektivt domstolsskydd inom de områden som omfattas av unionsrätten – Artikel 19.1 andra stycket FEU – Artikel 47 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna – Disciplinära åtgärder på grund av innehållet i domstolarnas avgöranden – Disciplinära domstolar som är oavhängiga och har inrättats enligt lag – Iakttagande av skäliga tidsfrister och rätten till försvar inom ramen för disciplinära förfaranden – Artikel 267 FEUF – Begränsning av de nationella domstolarnas rätt och skyldighet att begära förhandsavgörande från EU-domstolen”

Talan om fördragsbrott – Skyndsam handläggning – Villkor – Omständigheter som motiverar en skyndsam behandling – Föreligger inte – De rättsliga frågor som uppkommit är av känslig och komplicerad beskaffenhet och lämpar sig inte för sådan handläggning

(Domstolens stadga, artikel 23a; domstolens rättegångsregler, artikel 133.1)

(se punkterna 32–34)
Medlemsstater – Skyldigheter – Införande av de rättsmedel som krävs för att säkerställa ett effektivt domstolsskydd – Räckvidd

(Artiklarna 2 och 19.1 andra stycket FEU; Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna, artiklarna 47 och 51.1)

(se punkterna 52–54)
Medlemsstater – Skyldigheter – Införande av de rättsmedel som krävs för att säkerställa ett effektivt domstolsskydd – Iakttagande av principen om domares oavhängighet – Räckvidd

(Artiklarna 2 och 19.1 andra stycket FEU; Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna, artiklarna 47 och 48)

(se punkterna 55–61, 95–98 och 228)
Medlemsstater – Skyldigheter – Införande av de rättsmedel som krävs för att säkerställa ett effektivt domstolsskydd – Iakttagande av principen om domares oavhängighet – Nyinrättad avdelning för disciplinära mål vid Högsta domstolen, vilken är sammansatt av domare som tillsatts av Republiken Polens president på förslag från Nationella domstolsrådet – Avdelning med ansvar för att pröva disciplinära förfaranden avseende domare vid Högsta domstolen och domare vid de allmänna domstolarna – Avdelning sammansatt av enbart nya domare som får en särskilt hög lön, samt åtnjuter en särskilt hög grad av organisatorisk, funktionell och finansiell autonomi – Rimligt tvivel hos enskilda rättssubjekt om huruvida denna avdelning kan anses fri från påverkan från yttre omständigheter och opartisk i förhållande till de intressen som konfronteras – Åsidosättande – Fördragsbrott

(Artiklarna 2 och 19.1 andra stycket FEU; artikel 258 FEUF; Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna, artikel 47)

(se punkterna 80–83, 86, 102–110, 112, 113 och 235, samt punkt 1 i domslutet)
Medlemsstater – Skyldigheter – Införande av de rättsmedel som krävs för att säkerställa ett effektivt domstolsskydd – Iakttagande av principen om domares oavhängighet – Nationell lagstiftning som inte på ett tillräckligt klart och precist sätt definierar vilka handlingar som kan förskylla disciplinärt ansvar för domare – Lagstiftning som inte kan förhindra att domare riskerar att deras disciplinära ansvar aktualiseras enbart på grund av deras avgöranden – Den avdelning som är behörig att pröva disciplinära mål avseende domare uppfyller inte kraven på oavhängighet och opartiskhet – Otillåtet – Fördragsbrott

(Artiklarna 2 och 19.1 andra stycket FEU; Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna, artikel 47).

(se punkterna 134, 136–141, 146–148, 157 och 235, samt punkt 1 i domslutet)
Medlemsstater – Skyldigheter – Införande av de rättsmedel som krävs för att säkerställa ett effektivt domstolsskydd – Iakttagande av kravet på att en domstol ska vara inrättad enligt lag – Nationell lagstiftning som ger ordföranden på avdelningen för disciplinära mål behörighet att skönsmässigt utse den disciplinära domstol som är territoriellt behörig att pröva ett disciplinärt förfarande mot en domare – Avsaknad av kriterier för att reglera denna befogenhet – Otillåtet – Fördragsbrott

(Artiklarna 2 och 19.1 andra stycket FEU; Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna, artikel 47)

(se punkterna 164, 172, 173, 176 och 235, samt punkt 1 i domslutet)
Medlemsstater – Skyldigheter – Införande av de rättsmedel som krävs för att säkerställa ett effektivt domstolsskydd – Iakttagande av principen om domares oavhängighet – Nationell lagstiftning som innebär att ett disciplinärt förfarande kan inledas mot en domare som redan varit föremål för ett sådant förfarande inom ramen för samma mål, vilket har avslutats genom ett lagakraftvunnet avgörande – Nationell lagstiftning som inte garanterar att disciplinära förfaranden mot domare prövas inom skälig tid – Otillåtet – Fördragsbrott

(Artiklarna 2 och 19.1 andra stycket FEU; Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna, artikel 47)

(se punkterna 187, 193, 197, 202 och 235, samt punkt 1 i domslutet)
Medlemsstater – Skyldigheter – Införande av de rättsmedel som krävs för att säkerställa ett effektivt domstolsskydd – Iakttagande av principen om domares oavhängighet – Disciplinärt förfarande mot en domare som inte kan delta i förfarandet på grund av hälsoskäl – Nationell lagstiftning som innebär att den omständigheten att ett ombud utses för att tillvarata domarens intressen inte har suspensiv verkan för förfarandet – I händelse av domarens eller dennes ombuds laga förfall fullföljs förfarandet – Nationell lagstiftning som inte säkerställer de berörda domarnas rätt till försvar – Otillåtet – Fördragsbrott

(Artiklarna 2 och 19 FEU; Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna, artiklarna 47 och 48)

(se punkterna 208–210, 213 och 235, samt punkt 1 i domslutet)
Medlemsstater – Skyldigheter – Nationella domstolars behörighet att ställa frågor till EU-domstolen – Skyldigheten till lojalt samarbete – Nationell lagstiftning som innebär att en domare riskerar att bli föremål för ett disciplinärt förfarande på grund av att vederbörande har begärt ett förhandsavgörande från EU-domstolen – Otillåtet – Fördragsbrott

(Artikel 267 andra och tredje stycket FEUF)

(se punkterna 223–227, 230, 231, 234 och 235, samt punkt 2 i domslutet)

Resumé

Polsk lagstiftning som inför ett regelverk med disciplinåtgärder mot domare strider mot unionsrätten

Kravet på oavhängighet innebär att ett sådant regelverk måste innehålla erforderliga garantier för att avvärja risken för att det används för politisk kontroll av innehållet i domstolarnas avgöranden

Under 2017 införde Polen ett nytt regelverk med disciplinåtgärder mot domare vid Sąd Najwyższy (Högsta domstolen, Polen) och vid de allmänna domstolarna. Inom ramen för denna lagstiftningsreform inrättades en ny avdelning, Izba Dyscyplinarna (nedan kallad avdelningen för disciplinära mål), vid Högsta domstolen. Denna avdelning fick bland annat i uppgift att pröva disciplinära mål avseende domare vid Högsta domstolen och, i andra instans, mål avseende domare vid de allmänna domstolarna.

Kommissionen ansåg att Polen hade åsidosatt sina skyldigheter enligt unionsrätten ( 1 ) genom att införa detta nya regelverk med disciplinära åtgärder, och inledde således ett fördragsbrottsförfarande vid domstolen. Kommissionen gjorde bland annat gällande att regelverket med disciplinåtgärder inte kunde säkerställa varken oavhängigheten eller opartiskheten hos avdelningen för disciplinära mål, vilken bestod uteslutande av domare som valts ut av Krajowa Rada Sądownictwa (Nationella domstolsrådet, Polen) (nedan kallat KRS), där tjugotre av tjugofem ledamöter hade utsetts av politiska myndigheter.

Genom förevarande dom bifaller domstolen (stora avdelningen) kommissionens talan om fördragsbrott. Domstolen konstaterar inledningsvis att det nya regelverket med disciplinära åtgärder mot domare undergräver deras oavhängighet. Detta regelverk innebär dessutom att de berörda domarna inte på ett oavhängigt sätt kan iaktta de skyldigheter som åvilar dem inom ramen för förfarandet för att begära förhandsavgörande.

Domstolens bedömning

Domstolen slår inledningsvis fast att Polen har åsidosatt sina skyldigheter enligt artikel 19.1 andra stycket FEU, genom att inte ha fastställt de möjligheter till överklagande som behövs för att säkerställa ett effektivt domstolsskydd inom de områden som omfattas av unionsrätten.

Domstolen erinrar om att enligt dess fasta rättspraxis framgår det av artikel 19.1 andra stycket FEUF och det krav på domares oavhängighet som följer av denna bestämmelse att ett regelverk med disciplinåtgärder som är tillämpligt på domare vid nationella domstolar som utgör rättsmedel inom de områden som omfattas av unionsrätten måste erbjuda erforderliga garantier för att helt avvärja risken för att det används som ett system för politisk kontroll över innehållet i domstolarnas avgöranden. Detta innebär bland annat att ett sådant regelverk måste innehålla regler som definierar de ageranden som anses utgöra disciplinära överträdelser, och säkerställa att disciplinära mål prövas av en oavhängig instans i enlighet med ett förfarande som till fullo iakttar de rättigheter som stadfästs i artiklarna 47 och 48 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna, däribland rätten till försvar och rätten att kunna överklaga de disciplinära domstolarnas avgöranden.

EU-domstolen anser inledningsvis att Polen inte kan garantera oavhängigheten och opartiskheten hos avdelningen för disciplinära mål, och därmed undergräver oavhängigheten hos de berörda domarna genom att inte säkerställa att disciplinära förfaranden mot dessa domare kontrolleras av en instans som uppfyller dessa garantier. Enligt maktfördelningsprincipen ska domstolarnas oavhängighet garanteras gentemot den lagstiftande och den verkställande makten. I enlighet med den lagstiftningsreform som genomfördes 2017 styrs förfarandet för att utse domare till Högsta domstolen, och särskilt till avdelningen för disciplinära mål, huvudsakligen av KRS – ett organ som de verkställande och lagstiftande myndigheterna i Polen ombildat i grunden. EU-domstolen påpekar även att avdelningen för disciplinära mål enbart ska bestå av nya domare utvalda av KRS som inte redan tjänstgjort vid Högsta domstolen, och som får en särskilt hög lön och åtnjuter en mycket hög grad av administrativ, organisatorisk och finansiell autonomi jämfört med de villkor som gäller för de övriga avdelningarna vid denna domstol. Samtliga av dessa omständigheter kan föranleda rimligt tvivel hos enskilda rättssubjekt beträffande pålitligheten hos denna disciplinära instans i förhållande till direkta eller indirekta påtryckningar från den lagstiftande och den verkställande makten i Polen, och även beträffande dess neutralitet i förhållande till de intressen som konfronteras.

Därefter påpekar EU-domstolen att med hänsyn till att oavhängigheten och opartiskheten hos avdelningen för disciplinära mål inte kan garanteras, har Polen tillåtit att innehållet i de avgöranden som meddelats av domarna vid de allmänna domstolarna kan anses utgöra disciplinära överträdelser. EU-domstolen erinrar om att regelverket med disciplinära åtgärder inte får användas som ett medel för politisk kontroll av domstolarnas avgöranden eller för att utöva påtryckningar på domare, och noterar att i förevarande fall innebär detta nya regelverk – som inte uppfyller kravet på att de handlingar som kan förskylla disciplinärt ansvar för domare ska definieras på ett klart och precist sätt – att oavhängigheten hos dessa domare äventyras.

Vidare kan Polen inte heller garantera att disciplinära mål avseende domare vid de allmänna domstolarna prövas inom skälig tid, vilket också undergräver oavhängigheten hos dessa domare. Det följer nämligen av det nya regelverket med disciplinära åtgärder att en domare som har varit föremål för ett disciplinärt förfarande som avslutats genom ett lagakraftvunnet avgörande ånyo kan bli föremål för ett sådant förfarande inom ramen för samma mål, vilket innebär att domaren i fråga ständigt står under ett potentiellt hot om disciplinära förfaranden. De nya processuella regler som är tillämpliga i disciplinära mål avseende domare kan dessutom inskränka de berörda domarnas rätt till försvar. Detta nya regelverk innebär nämligen att den omständigheten att ett juridiskt ombud utses och åtar sig att försvara den berörde domaren inte får till följd att förfarandet avbryts, trots att förfarandet kan fullföljas i händelse av domarens eller dennes ombuds laga förfall. När sådana nya processuella regler som det nu är fråga om, såsom i förevarande fall, ingår i ett disciplinärt system som uppvisar de brister som det erinrats ovan, kan de dessutom visa sig vara ägnade att ytterligare öka risken för att det disciplinära regelverket används som ett system för politisk kontroll av innehållet i domstolarnas avgöranden.

EU-domstolen finner därefter att genom att ge ordföranden på avdelningen för disciplinära mål skönsmässig befogenhet att utse behörig disciplinär domstol i första instans i disciplinära mål avseende domare vid de allmänna domstolarna, har Polen underlåtit att säkerställa att dylika mål prövas av en domstol som ”inrättats enligt lag”, såsom krävs enligt artikel 19.1 andra stycket FEU.

Det konstateras även att Polen har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artikel 267 andra och tredje stycket FEUF genom att tillåta att nationella domstolars rätt att hänskjuta frågor till EU-domstolen med begäran om förhandsavgörande begränsas till följd av risken för ett disciplinärt förfarande. Nationella bestämmelser som innebär att nationella domare kan bli föremål för disciplinära förfaranden på grund av att de har hänskjutit en begäran om förhandsavgörande till EU-domstolen kan nämligen inte tillåtas, eftersom de kan inverka menligt på de berörda nationella domstolarnas faktiska utövande av den möjlighet och den skyldighet att vända sig till EU-domstolen som ges i sistnämnda unionsrättsliga bestämmelser, och på det system för samarbete mellan nationella domstolar och EU-domstolen som inrättas genom fördragen för att säkerställa unionsrättens enhetliga tolkning och fulla verkan.

( 1 ) Kommissionen ansåg att Polen hade åsidosatt sina skyldigheter enligt artikel 19.1 andra stycket FEU, som medför en skyldighet för medlemsstaterna att fastställa de möjligheter till överklagande som behövs för att säkerställa ett effektivt domstolsskydd inom de områden som omfattas av unionsrätten, och enligt artikel 267 andra och tredje stycket FEUF, som ger vissa domstolar en möjlighet (andra stycket) och andra domstolar en skyldighet (tredje stycket) att begära förhandsavgörande från EU-domstolen.