1

Europaparlamentet har yrkat att domstolen ska ogiltigförklara beslut (EU) 2019/1199 som fattats i samförstånd av företrädarna för medlemsstaternas regeringar av den 13 juni 2019 om Europeiska arbetsmyndighetens säte (EUT L 189, 2019, s. 68) (nedan kallat det angripna beslutet).

2

Den 12 december 1992 antog företrädarna för medlemsstaternas regeringar, med stöd av artikel 216 i EEG‑fördraget, artikel 77 i EKSG-fördraget och artikel 189 i Euratomfördraget, i samförstånd beslutet om lokaliseringen av Europeiska gemenskapernas institutioner och av vissa av Europeiska gemenskapernas organ och avdelningar (EGT C 341, 1992, s. 1) (nedan kallat Edinburghbeslutet).

3

I artikel 1 i Edinburghbeslutet fastställdes sätena för Europaparlamentet, Europeiska unionens råd, Europeiska kommissionen, Europeiska unionens domstol, Europeiska ekonomiska och sociala kommittén, Europeiska revisionsrätten och Europeiska investeringsbanken.

4

I artikel 2 i detta beslut anges följande:

”Beslut om säte för andra organ och avdelningar som har inrättats eller som kommer att inrättas skall med beaktande av fördelarna med ovan nämnda bestämmelser för berörda medlemsstater fattas genom gemensam överenskommelse mellan företrädare för medlemsstaternas regeringar vid ett förestående möte i Europeiska rådet varvid vederbörligt företräde skall ges åt medlemsstater som för närvarande inte hyser någon gemenskapsinstitution.”

5

I artikel 341 FEUF föreskrivs att ”[s]äte för unionens institutioner ska fastställas av medlemsstaternas regeringar i samförstånd”.

6

I protokoll nr 6 om lokalisering av säten för Europeiska unionens institutioner och vissa av dess organ, byråer och enheter (nedan kallat protokoll nr 6), som bifogats EU-, EUF- och Euratomfördragen, föreskrivs följande:

”Företrädarna för medlemsstaternas regeringar,

som beaktar artikel 341 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt och artikel 189 i fördraget om upprättandet av Europeiska atomenergigemenskapen, och

som påminner om och bekräftar beslutet av den 8 april 1965 och som, utan att det påverkar tillämpningen av beslut om säten för framtida institutioner, organ, byråer och enheter,

har enats om följande …:

Enda artikel

7

Den 13 mars 2018 antog kommissionen förslaget till Europaparlamentets och rådets förordning om inrättande av Europeiska arbetsmyndigheten (COM(2018) 131 final). Artikel 4 i detta förslag hade följande lydelse: ”Sätet för myndigheten ska vara [x]”.

8

Efter förhandlingar mellan institutionerna under januari och februari 2019 konstaterade företrädarna för parlamentet och rådet att de inte förfogade över de uppgifter som behövdes för att fastställa sätet för Europeiska arbetsmyndigheten och kom överens om att skjuta upp detta val till en senare tidpunkt. Det beslutades därför dels att artikel 4 i det i föregående punkt nämnda förslaget till förordning skulle strykas, dels att skälen till denna ståndpunkt skulle anges i ett gemensamt uttalande som kommissionen skulle ansluta sig till och som skulle bifogas förordningen efter det att denna hade antagits.

9

Den 20 juni 2019 antogs Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2019/1149 om inrättande av Europeiska arbetsmyndigheten, om ändring av förordningarna (EG) nr 883/2004, (EU) nr 492/2011 och (EU) 2016/589 och om upphävande av beslut (EU) 2016/344 (EUT L 186, 2019, s. 21). Nämnda förordning, som offentliggjordes i Europeiska unionens officiella tidning den 11 juli 2019, innehöll inte någon bestämmelse om fastställande av sätet för Europeiska arbetsmyndigheten.

10

I Europaparlamentets, rådets och kommissionens gemensamma uttalande (EUT L 188, 2019, s. 131), som antogs samtidigt med förordning 2019/1149 och offentliggjordes i Europeiska unionens officiella tidning den 12 juli 2019, anges följande:

”Europaparlamentet, rådet och kommissionen noterar att förfarandet för valet av platsen för Europeiska arbetsmyndighetens säte ännu inte var avslutat vid tidpunkten för antagandet av förordningen om inrättandet av myndigheten.

Med hänsyn till åtagandet om ett lojalt och öppet samarbete och med beaktande av fördragen erkänner de tre institutionerna värdet av informationsutbyte redan i det inledande skedet av valet av säte för Europeiska arbetsmyndigheten.

Ett sådant tidigt informationsutbyte skulle göra det lättare för de tre institutionerna att utöva sina rättigheter enligt fördragen genom de tillhörande förfarandena.

Europaparlamentet och rådet noterar kommissionens avsikt att vidta lämpliga åtgärder för att förordningen om inrättande av Europeiska arbetsmyndigheten ska innehålla en bestämmelse om platsen för Europeiska arbetsmyndighetens säte och se till att Europeiska arbetsmyndigheten fungerar självständigt i enlighet med den förordningen.”

11

I anslutning till ett möte i Ständiga representanternas kommitté (Coreper) den 13 mars 2019 godkände företrädarna för medlemsstaternas regeringar i samförstånd förfarandet och kriterierna för att bestämma platsen för Europeiska arbetsmyndighetens säte.

12

I de antagna urvalsreglerna angavs att beslutet om fastställande av Europeiska arbetsmyndighetens säte skulle grundas på kriterier som motsvarade dem som angavs i den gemensamma ansats som bifogats Europaparlamentets, rådets och kommissionens gemensamma uttalande av den 19 juli 2012 om decentraliserade byråer (nedan kallat 2012 års gemensamma uttalande). Dessa kriterier avsåg, för det första, den geografiska spridningen, för det andra det datum då den berörda byrån kunde upprättas på plats efter det att akten om dess inrättande hade trätt i kraft, för det tredje platsens tillgänglighet, för det fjärde tillgången till lämpliga utbildningsanstalter för personalens barn och för det femte lämplig tillgång till arbetsmarknaden, socialförsäkringsskydd och sjukvård för både barn och make eller maka.

13

I urvalsreglerna föreskrevs även att alla erbjudanden om att hysa denna enhet skulle lämnas in till rådets generalsekreterare, med kopia till kommissionens generalsekreterare, och att erbjudandena skulle offentliggöras på rådets webbplats. Det angavs även att kommissionen skulle göra en allmän bedömning av alla erbjudanden och beskriva hur varje erbjudande uppfyllde de antagna kriterierna. Rådets generalsekreterare skulle skicka denna bedömning till medlemsstaterna och offentliggöra den. En politisk diskussion mellan företrädarna för medlemsstaternas regeringar skulle därefter äga rum i anslutning till ett möte i Coreper. I samma regler preciserades att omröstningen skulle äga rum i anslutning till ett möte i rådet (sysselsättning, socialpolitik, hälso- och sjukvård samt konsumentfrågor) i Luxemburg. Omröstningsförfarandet skulle bestå av flera på varandra följande omröstningsomgångar, utan lottning, fram till dess att ett erbjudande erhållit majoriteten av rösterna. Det slutliga beslutet, som skulle återspegla omröstningens resultat, skulle antas av medlemsstaternas företrädare i samförstånd vid samma möte.

14

På grundval av kommissionens bedömning av de fyra erbjudandena, vilka var Sofia (Bulgarien), Nicosia (Cypern), Riga (Lettland) och Bratislava (Slovakien), utbytte företrädarna för medlemsstaternas regeringar synpunkter på dessa erbjudanden i anslutning till ett möte i Coreper den 5 juni 2019.

15

I anslutning till ett möte i rådet och efter en omröstning för att välja mellan de fyra medlemsstater som erbjudit sig att hysa Europeiska arbetsmyndigheten, antog företrädarna för medlemsstaternas regeringar den 13 juni 2019 det angripna beslutet, vilket offentliggjordes i Europeiska unionens officiella tidning den 15 juli 2019.

16

Artikel 1 i detta beslut har följande lydelse:

”Europeiska arbetsmyndigheten ska ha sitt säte i Bratislava.”

17

Parlamentet har yrkat att domstolen ska

18

Rådet har yrkat att domstolen ska

19

Genom beslut av domstolens ordförande av den 7 januari 2020 tilläts Republiken Slovakien att intervenera till stöd för rådets yrkanden.

20

Genom beslut av domstolens ordförande av den 3 februari 2020 tilläts Republiken Grekland, Konungariket Spanien och Konungariket Nederländerna att intervenera till stöd för rådets yrkanden.

21

Genom beslut av domstolens ordförande den 4 februari 2020 tilläts Konungariket Belgien, Republiken Tjeckien, Konungariket Danmark, Irland, Republiken Frankrike, Storhertigdömet Luxemburg, Ungern, Republiken Polen och Republiken Finland att intervenera till stöd för rådets yrkanden.

22

Den 20 november 2020 begärde Europaparlamentet, med stöd av artikel 16 tredje stycket i stadgan för Europeiska unionens domstol, att domstolen skulle sammanträda i stor avdelning i förevarande mål.

23

Rådet, till vilket samtliga regeringar i de intervenerande medlemsstaterna har anslutit sig, har hävdat att det är uppenbart att parlamentets talan inte kan tas upp till prövning.

24

För det första ska det angripna beslutet inte tillskrivas rådet utan medlemsstaterna. Såsom har bekräftats i rättspraxis kan talan emellertid inte väckas mot de sistnämnda. Vidare antogs beslutet med stöd av artikel 341 FEUF, vilken är tillämplig inte bara på fastställandet av sätet för de unionsinstitutioner som räknas upp i artikel 13 FEU, utan även på fastställandet av sätet för unionens organ och byråer, vilket innebär att nämnda beslut inte omfattas av domstolens prövning enligt artikel 263 FEUF. Rådet har slutligen påpekat att den omständigheten att medlemsstaterna har antagit detta beslut inte på något sätt hindrar att det sker en effektiv domstolsprövning. Nödvändigheten av att säkerställa en sådan prövning kan enligt rådet under alla omständigheter inte ge upphov till andra talemöjligheter än dem som föreskrivs i fördragen.

25

Parlamentet anser att det står klart att talan kan väckas mot det angripna beslutet enligt artikel 263 FEUF och att talan i förevarande mål följaktligen kan tas upp till prövning.

26

Enligt parlamentet är detta beslut uppenbarligen en rättsligt bindande unionsakt. Det ska allra först beaktas att akten formellt har betecknats som ett ”beslut”. Detta är enligt artikel 288 fjärde stycket FEUF beteckningen på en akt som till alla delar är bindande. Det nämnda beslutet är vidare en akt som har antagits med stöd av artikel 341 FEUF, det vill säga en bestämmelse i fördragen som föreskriver antagande av bindande akter, och som syftar till att fastställa platsen för unionsbyråernas säten. Slutligen offentliggjordes detta beslut i L-serien av Europeiska unionens officiella tidning, som är förbehållen normativa akter.

27

Vad gäller frågan om vem som ska anses egentligen ha antagit det angripna beslutet anser parlamentet att detta beslut ska tillskrivas rådet, trots hänvisningen i beslutets rubrik till att beslutet fattats ”i samförstånd av företrädarna för medlemsstaternas regeringar”.

28

Till stöd för denna ståndpunkt har parlamentet för det första gjort gällande att det i sidhuvudet i de handlingar som rör urvalsförfarandet och det utkast som ligger till grund för det angripna beslutet står ”Europeiska unionens råd”, vilket ger intryck av att rådet står bakom dessa handlingar. För det andra använde man sig under det förfarande som föregick antagandet av detta beslut av rådets administrativa strukturer och av dess förberedande organ, särskilt den kommitté som avses i artikel 240.1 FEUF, Coreper. För det tredje visar den rumänska ministerns deltagande i detta beslutsförfarande att rådets ordförandeskap enligt artikel 16.9 FEU agerade i denna egenskap i förevarande fall. För det fjärde gäller att eftersom det i artikel 297.2 första stycket FEUF föreskrivs att vissa icke-lagstiftningsakter ska undertecknas av ordföranden för den institution som har antagit dem, visar den omständigheten att den rumänska ministern undertecknade det angripna beslutet att denne agerade i egenskap av ordförande i rådet.

29

Parlamentet har i detta avseende erinrat om att det enligt rättspraxis inte räcker att en rättsakt kvalificeras som ett beslut av medlemsstaterna för att undgå domstolens lagenlighetsprövning. För att så ska vara fallet krävs även att den aktuella akten, med hänsyn till dess innehåll och de omständigheter under vilka den antagits, inte i själva verket utgör ett beslut av rådet (dom av den 30 juni 1993, parlamentet/rådet och kommissionen, C‑181/91 och C‑248/91, EU:C:1993:271, punkt 14). Det kan emellertid inte konstateras att så är fallet utan att det görs en prövning av aktens innehåll och dess rättsverkningar. Detta gäller i än högre grad eftersom det angripna beslutet inkräktar på den befogenhet som unionslagstiftaren har getts genom artiklarna 46 och 48 FEUF.

30

Parlamentet har i andra hand gjort gällande att förevarande talan, även om det skulle anses att det angripna beslutet har antagits av medlemsstaterna och inte av rådet, likväl inte kan tas upp till prövning. Det är nämligen fortfarande fråga om en unionsakt som är avsedd att ha rättsverkningar i förhållande till tredje man inom två områden som omfattas av unionens befogenheter, nämligen den fria rörligheten för arbetstagare och samordningen av medlemsstaternas sociala trygghetssystem. Det är således uppenbart att fastställandet av platsen för Europeiska arbetsmyndighetens säte genom det angripna beslutet direkt påverkar ett område som unionslagstiftaren redan reglerat genom inrättandet av denna myndighet och bidrar till att skapa en rättslig situation som kan göras gällande mot tredje man.

31

Parlamentet har understrukit att om talan inte kunde väckas mot det angripna beslutet med stöd av artikel 263 FEUF, skulle en rättsligt bindande unionsakt som antagits med stöd av en bestämmelse i fördragen undandras all domstolsprövning. Det finns nämligen inte någon annan talemöjlighet som gör det möjligt att pröva huruvida medlemsstaterna verkligen har den befogenhet att fastställa sätet för sådana unionsbyråer som Europeiska arbetsmyndigheten som de gör anspråk på med stöd av artikel 341 FEUF, eller huruvida medlemsstaterna, såsom parlamentet har hävdat, genom att tillämpa artikel 341 FEUF har inkräktat på den befogenhet som unionslagstiftaren har getts genom artiklarna 46 och 48 FEUF.

32

Parlamentet anser att även om medlemsstaternas akter inte ingår bland dem som räknas upp i artikel 263 första stycket FEUF, bör domstolen förklara sig behörig att kontrollera att de befogenheter som institutionerna tilldelats genom fördragen, i den mening som avses i artikel 13.2 FEU, inte har åsidosatts. Att undanta det angripna beslutet från domstolens prövning med hänvisning till att det rör sig om en akt antagen av medlemsstaterna skulle innebära att domstolen berövades möjligheten att kontrollera huruvida unionslagstiftarens befogenheter har iakttagits och, i förekommande fall, möjligheten att bringa åsidosättandet av nämnda befogenheter att upphöra genom att ogiltigförklara detta beslut.

33

En sådan lösning skulle dessutom strida mot rättsstatsprinciperna, enligt vilka varken medlemsstaterna eller unionsinstitutionerna kan undgå kontrollen av att deras akter står i överensstämmelse med fördragen (dom av den 23 april 1986, Les Verts/parlamentet, 294/83, EU:C:1986:166, punkt 23). Parlamentet anser att dessa principer utgör grunden för den allmänna behörighet som domstolen har enligt artikel 19 FEU att säkerställa att lag och rätt följs vid tolkning och tillämpning av fördragen (dom av den 24 juni 2014, parlamentet/rådet, C‑658/11, EU:C:2014:2025, punkt 70).

34

Parlamentet har i sin replik påpekat att den rättspraxis som rådet har åberopat avser akter som antagits av medlemsstaterna utanför den ram som fastställs i fördragen. Enligt parlamentet är det angripna beslutet en unionsrättsakt som antagits med stöd av en befogenhet som tilldelats genom fördragen, nämligen den befogenhet som följer av artikel 341 FEUF. Den viktigaste rättsliga fråga som aktualiseras genom förevarande talan rör nämligen just frågan huruvida denna befogenhet kan utövas för att fastställa Europeiska arbetsmyndighetens säte.

35

Europeiska unionen är en rättsunion som genom EUF-fördraget har getts ett fullständigt system med talemöjligheter och förfaranden som är avsett att göra det möjligt för domstolen att pröva lagenligheten av de akter som antas av institutionerna (se, för ett liknande resonemang, dom av den 23 april 1986, Les Verts/parlamentet, 294/83, EU:C:1986:166, punkt 23, dom av den 3 september 2008, Kadi och Al Barakaat International Foundation/rådet och kommissionen, C‑402/05 P och C‑415/05 P, EU:C:2008:461, punkt 281, och dom av den 3 juni 2021, Ungern/parlamentet, C‑650/18, EU:C:2021:426, punkt 34 och där angiven rättspraxis).

36

Vad beträffar den talan om ogiltigförklaring som föreskrivs i artikel 263 FEUF gäller att denna kan väckas mot alla bestämmelser som antagits av unionens institutioner, organ och byråer, oavsett slag eller form, som är avsedda att ha bindande rättsverkningar (se, för ett liknande resonemang, dom av den 31 mars 1971, parlamentet/rådet, 22/70, EU:C:1971:32, punkt 42, och dom av den 3 juni 2021, Ungern/parlamentet, C 650/18, EU:C:2021:426, punkt 37 och där angiven rättspraxis).

37

Inom ramen för en talan om ogiltigförklaring enligt artikel 263 FEUF är unionsdomstolen emellertid endast behörig att pröva lagenligheten av akter som kan tillskrivas unionens institutioner, organ och byråer. Detta innebär bland annat att akter som antagits av företrädare för medlemsstaterna, inte i egenskap av ledamöter av rådet utan som företrädare för sina regeringar och således med kollektivt utövande av medlemsstaternas befogenheter, inte omfattas av unionsdomstolens lagenlighetsprövning (se för ett liknande resonemang, dom av den 30 juni 1993, parlamentet/rådet och kommissionen, C 181/91 och C 248/91, EU:C:1993:271, punkt 12, och beslut av den 16 juni 2021, Sharpston/rådet och företrädarna för medlemsstaternas regeringar, C 685/20 P, EU:C:2021:485, punkt 46).

38

Det räcker emellertid inte att det beslut mot vilket talan väckts formellt har presenterats som ett beslut av medlemsstaterna för att denna akt inte ska omfattas av den lagenlighetsprövning som föreskrivs i artikel 263 FEUF. För att så ska vara fallet krävs även att nämnda akt, med hänsyn till dess innehåll och de omständigheter under vilka den antagits, inte i själva verket utgör ett beslut av rådet (se, för ett liknande resonemang, dom av den 30 juni 1993, parlamentet/rådet och kommissionen, C‑181/91 och C‑248/91, EU:C:1993:271, punkt 14).

39

I förevarande fall ska det angripna beslutet bedömas mot bakgrund av den rättsliga ram som är tillämplig vid fastställandet av sätet för unionens organ och byråer. Parterna är emellertid oense om huruvida artikel 341 FEUF, enligt vilken sätet för ”institutionerna” ska fastställas ”av medlemsstaternas regeringar i samförstånd”, med giltig verkan kan åberopas som grund för beslut om fastställande av dessa organs och byråers säte.

40

Den ena uppfattningen företräds av rådet och de medlemsstater som har intervenerat till stöd för dess yrkanden, som har gjort gällande att denna artikel ska ges en vid tolkning, så att den även avser nämnda organ och byråer, vilket innebär att befogenheten att fastställa sätet för sådana organ eller byråer endast tillkommer företrädarna för medlemsstaternas regeringar i samförstånd. Av detta följer att det angripna beslutet, i egenskap av en akt som härrör från medlemsstaterna och inte från rådet, inte omfattas av domstolens lagenlighetsprövning enligt artikel 263 FEUF.

41

Den andra uppfattningen förespråkas av parlamentet, som anser att ett beslut om fastställande av en unionsbyrås säte inte omfattas av tillämpningsområdet för artikel 341 FEUF, utan ingår bland unionslagstiftarens befogenheter. Parlamentet har härav dragit slutsatsen att det angripna beslutet med nödvändighet ska tillskrivas rådet och följaktligen inte kan undgå domstolens lagenlighetsprövning. Även om det skulle anses att detta beslut kan tillskrivas medlemsstaterna, ska förevarande talan under alla omständigheter tas upp till prövning eftersom den riktar sig mot beslutets ”faktiska upphovsman”.

42

Det ska således först avgöras huruvida beslutet om att utse sätet för ett av unionens organ eller byråer ska fattas av medlemsstaterna med stöd av den regel som anges i artikel 341 FEUF, eller om det ska fattas av unionslagstiftaren med stöd av den materiella rättsliga grund som är tillämplig på det område inom vilket organet eller byrån i fråga ska verka.

43

Enligt domstolens fasta praxis ska vid tolkningen av en unionsbestämmelse inte bara lydelsen och de mål som eftersträvas beaktas, utan också det sammanhang som bestämmelsen ingår i. Även en unionsbestämmelses tillkomsthistoria kan ge upplysningar som kan vara relevanta vid tolkningen av den (se, för ett liknande resonemang, dom av den 10 december 2018, Wightman m.fl., C‑621/18, EU:C:2018:999, punkt 47 och där angiven rättspraxis).

44

Med hjälp av dessa tolkningsmetoder ska det således prövas huruvida artikel 341 FEUF är tillämplig på beslut om fastställande av sätet för unionens organ och byråer.

45

Vad för det första gäller lydelsen av artikel 341 FEUF, hänför sig denna endast till ”unionens institutioner”. Enligt artikel 13.1 FEU hänvisar begreppet ”institutioner” till en preciserad förteckning över enheter som inte inbegriper unionens organ och byråer.

46

Vad för det andra gäller det sammanhang i vilket artikel 341 FEUF ingår, ska det inledningsvis understrykas att ett visst antal bestämmelser i fördragen, såsom generaladvokaten påpekade i punkt 94 i sitt förslag till avgörande, har ändrats genom Lissabonfördraget så att det i dessa tagits in en uttrycklig hänvisning till ”unionens organ och byråer”, vilket fått till följd att det görs en uttrycklig åtskillnad mellan å ena sidan unionens institutioner, som uttryckligen anges i artikel 13.1 FEU, och å andra sidan unionens organ och byråer. Medan vissa bestämmelser i EUF-fördraget endast avser unionens institutioner, hänvisar andra bestämmelser i detta fördrag, såsom artiklarna 15, 16, 123, 124, 127, 130, 228, 263, 265, 267, 282, 298 och 325, mer allmänt till unionens institutioner, organ och byråer. Detta gäller särskilt, vad gäller domstolens behörighet, artiklarna 263, 265 och 267 FEUF.

47

Det kan emellertid konstateras att ordalydelsen i artikel 341 FEUF, som endast hänvisar till ”institutioner”, motsvarar ordalydelsen i de bestämmelser som föregick denna artikel, det vill säga artikel 216 i EEG‑fördraget (senare artikel 216 i EG‑fördraget, som i sin tur blev artikel 289 EG).

48

Den omständigheten, som rådet har framhållit, att det i bestämmelserna i sjunde delen med rubriken ”Allmänna bestämmelser och slutbestämmelser” i EUF-fördraget, i vilken artikel 341 FEUF ingår, hänvisas till ”institutionerna”, kan således inte tolkas – även om det, såsom framgår av punkt 46 ovan, i EU-fördraget görs en klar åtskillnad mellan å ena sidan unionens institutioner och å andra sidan unionens institutioner, organ och byråer – som ett uttryck för att fördragens upphovsmän har velat ge begreppet ”institutioner” en vid innebörd, så att det inte bara omfattar de enheter som räknas upp i artikel 13.1 FEU, utan även de unionsorgan och unionsbyråer som inrättats genom eller med stöd av fördragen och som är avsedda att bidra till förverkligandet av unionens målsättningar. Detta gäller i än högre grad eftersom EU-fördraget och EUF-fördraget utgör en gemensam konstitutionell grund för unionen till följd av artikel 1 tredje stycket FEU och artikel 1.2 FEUF, vilket innebär att definitionen av begreppet ”institutioner” i artikel 13.1 FEU och att åtskillnaden mellan å ena sidan dessa institutioner och å andra sidan unionens organ och byråer måste gälla på ett övergripande och enhetligt sätt i båda fördragen.

49

Inte heller kan domstolens vida tolkning av begreppet ”institutioner” i den mening som avses i artikel 340 andra stycket FEUF – där det anges att ”[v] ad beträffar utomobligatoriskt ansvar ska unionen ersätta skada, som orsakats av dess institutioner eller av dess anställda under tjänsteutövning, i enlighet med de allmänna principer som är gemensamma för medlemsstaternas rättsordningar” – vara avgörande.

50

Domstolen har visserligen slagit fast att begreppet ”institution” i den mening som avses i nämnda bestämmelse inte bara omfattar de unionsinstitutioner som räknas upp i artikel 13.1 FEU, utan även alla unionsorgan och unionsbyråer som inrättats genom eller med stöd av fördragen och som är avsedda att bidra till förverkligandet av unionens målsättningar (se dom av den 16 december 2020, rådet m.fl./K. Chrysostomides & Co. m.fl., C 597/18 P, C 598/18 P, C 603/18 P och C 604/18 P, EU:C:2020:1028, punkt 80 och där angiven rättspraxis). När den slog fast detta grundade den sig emellertid uttryckligen dels på att de unionsorgan och unionsbyråer som inrättats genom eller med stöd av fördragen är avsedda att bidra till att förverkliga unionens målsättningar, dels på att det skulle strida mot avsikten hos fördragets upphovsmän att unionen, när den agerar genom ett organ eller en byrå, kan undgå verkningarna av de bestämmelser i fördragen som reglerar det utomobligatoriska skadeståndsansvaret (se, för ett liknande resonemang, dom av den 2 december 1992, SGEEM och Etroy/EIB, C 370/89, EU:C:1992:482, punkterna 13–16).

51

Domstolens vida tolkning av begreppet institutioner, med avseende på tillämpningen av artikel 340 andra stycket FEUF, svarar mot behovet – vilket motiveras av de allmänna principer som är gemensamma för medlemsstaternas rättsordningar och som uttryckligen nämns i denna bestämmelse – att förhindra att unionen kan undandra sig tillämpningen av reglerna om utomobligatoriskt skadeståndsansvar som omfattas av artikel 268 FEUF, jämförd med artikel 340 andra stycket FEUF, och domstolens prövning till följd därav, när unionen agerar genom ett unionsorgan eller en unionsbyrå som inte tillhör de institutioner som räknas upp i artikel 13.1 FEU (se, analogt, dom av den 2 december 1992, SGEEM och Etroy/EIB, C‑370/89, EU:C:1992:482, punkterna 14 och 16). Detta gäller i än högre grad eftersom begreppet ”anställda” i artikel 340 andra stycket FEUF, såsom generaladvokaten har påpekat i punkt 100 i sitt förslag till avgörande, i funktionellt hänseende omfattar all personal som arbetar för unionen, oavsett om de arbetar i unionens institutioner eller i dess organ och byråer.

52

Den tolkning som gjorts av begreppet ”institutioner”, i den mening som avses i artikel 340 andra stycket FEUF, som begränsar omfattningen av unionens utomobligatoriska skadeståndsansvar, kan följaktligen inte med framgång åberopas för att analogivis bestämma tillämpningsområdet för artikel 341 FEUF, vad gäller omfattningen av medlemsstaternas befogenheter enligt fördragen.

53

Rådet kan inte heller med framgång åberopa begreppet ”institutioner” i artikel 342 FEUF, enligt vilken ”[r]eglerna i fråga om språk för unionens institutioner ska, med förbehåll för bestämmelserna i stadgan för Europeiska unionens domstol, enhälligt fastställas av rådet genom förordningar”. Såsom generaladvokaten påpekade i punkt 98 i sitt förslag till avgörande ska begreppet ”institutioner” i den mening som avses i sistnämnda artikel inte nödvändigtvis tolkas så, att det omfattar unionens organ och byråer, eftersom språkreglerna för ett av unionens organ eller byråer kan skilja sig från dem som gäller för unionens institutioner.

54

Även om det i protokoll nr 6, såsom rådet har gjort gällande, fastställs inte bara sätena för unionens institutioner utan även sätena för vissa av unionens organ och byråer, däribland Europol, och hänvisas till artikel 341 FEUF, föreskrivs det inte däri att sätena för unionens organ och byråer ska fastställas av medlemsstaterna kollektivt i enlighet med den princip som stadgas i denna artikel. Det ska i detta sammanhang påpekas att unionens organ och byråer har det gemensamma kännetecknet att de har skapats av medlemsstaterna, medan så inte är fallet med en sådan unionsbyrå som Europeiska arbetsmyndigheten, som har inrättats av unionslagstiftaren med stöd av grundfördragen. Av detta protokoll går det således inte att sluta sig till att medlemsstaterna hade för avsikt att direkt eller analogt tillämpa den princip som stadgas i denna artikel vid fastställandet av sätena för unionens samtliga organ och byråer.

55

Såsom generaladvokaten påpekade i punkt 112 i sitt förslag till avgörande vittnar antagandet av ett särskilt protokoll tvärtom om att medlemsstaterna ansåg att deras kollektiva beslut om fastställande av sätet för vissa unionsorgan och unionsbyråer, som är föremål för en uttömmande uppräkning, måste införas specifikt i primärrätten för att få rättsverkningar i unionsrätten.

56

Vad gäller den uttryckliga hänvisningen till artikel 341 FEUF i protokoll nr 6, förklaras denna av att protokollet i första hand avser de institutioner som nämns i artikel 13.1 FEU.

57

Det är dessutom riktigt, såsom framgår av artikel 2 i Edinburghbeslutet, att företrädarna för medlemsstaternas regeringar har uttryckt en önskan om att förbehålla sig rätten att besluta om sätena för unionens organ och byråer på samma sätt som de genom artikel 341 FEUF uttryckligen och tydligt har getts befogenhet att fastställa sätena för unionens institutioner. Vid den regeringskonferens som ledde till antagandet av Amsterdamfördraget återgavs dessutom innehållet i Edinburghbeslutet som ett protokoll bifogat EU-, EG‑, EKSG- och Euratomfördragen, numera protokoll nr 6, bifogat EU-, EUF- och Euratomfördragen.

58

I den enda artikeln i sistnämnda protokoll fastställs emellertid, i liknande ordalag som i artikel 1 i Edinburghbeslutet, endast sätena för unionens institutioner, organ eller byråer som inrättats av medlemsstaterna. Därtill kommer att även om domstolen har erkänt att detta beslut har en rättsligt bindande karaktär, i sin dom av den 1 oktober 1997, Frankrike/parlamentet (C‑345/95, EU:C:1997:450) som den hänvisat till i senare domar (se, för ett liknande resonemang, dom av den 13 december 2012, Frankrike/parlamentet, C‑237/11 och C‑238/11, EU:C:2012:796, punkterna 36–42, och dom av den 2 oktober 2018, Frankrike/parlamentet (Utövande av budgetbefogenhet), C‑73/17, EU:C:2018:787, punkt 33), kan artikel 2 i nämnda beslut inte föranleda att artikel 341 FEUF tolkas på ett sätt som strider mot dess klara ordalydelse.

59

Rådet har även, som en del av det sammanhang som ska beaktas, åberopat tidigare institutionell praxis avseende fastställandet av sätena för unionens organ och byråer och har hävdat att denna praxis omfattas av ett ”institutionellt erkännande” genom 2012 års gemensamma uttalande och den gemensamma ansats som bifogats detta.

60

Det framgår emellertid av de uppgifter som lämnats till domstolen i förevarande mål att den påstådda praxisen är långt ifrån allmänt förekommande. De förfaranden som tillämpats för att utse sätena för unionens organ och byråer har nämligen antingen genomförts enbart av medlemsstaterna eller, i varierande grad och på olika grunder, involverat unionsinstitutionerna, både i fall där de har ställning som aktörer i lagstiftningsförfarandet och i fall där de inte har en sådan ställning.

61

Även om det antas att det, såsom rådet har hävdat, skulle vara möjligt att identifiera en etablerad och konsekvent tidigare praxis, enligt vilken sätena för unionens organ och byråer systematiskt har fastställts på grundval av ett politiskt val som enbart gjorts av företrädarna för medlemsstaternas regeringar, kan den tolkning av artikel 341 FEUF som rådet förespråkat med hänvisning till denna praxis inte omfattas av något ”institutionellt erkännande” genom 2012 års gemensamma uttalande och den gemensamma ansats som bifogats detta. Detta uttalande är nämligen, såsom framgår av dess femte stycke, inte rättsligt bindande och innebär för övrigt inte något erkännande av något som helst förbehåll i fråga om en befogenhet för medlemsstaterna att fastställa sätena för unionens organ och byråer.

62

En sådan praxis, som skulle strida mot bestämmelserna i EUF-fördraget, särskilt artikel 341 FEUF, genom att trots artikelns tydliga ordalydelse utvidga tillämpningsområdet för denna artikel till att även avse fastställandet av sätena för unionens organ och byråer, kan under alla omständigheter inte ge upphov till ett prejudikat som är bindande för institutionerna (se, för ett liknande resonemang, dom av den 6 maj 2008, parlamentet/rådet, C‑133/06, EU:C:2008:257, punkt 60 och där angiven rättspraxis).

63

För det tredje och slutligen syftar artikel 341 FEUF till att bevara medlemsstaternas beslutsbefogenheter i fråga om fastställandet av endast unionsinstitutionernas säten. Tvärtemot den uppfattning som rådet argumenterade för vid förhandlingen kan, såsom generaladvokaten påpekade i punkt 138 i sitt förslag till avgörande, en tolkning av denna artikel som innebär att den inte är tillämplig på unionens organ och byråer inte leda till att artikeln förlorar all ändamålsenlig verkan. Även om det är riktigt att unionsinstitutionernas säten redan har fastställts i primärrätten, i förevarande fall genom protokoll nr 6, är artikel 341 FEUF inte desto mindre relevant för varje eventuellt framtida beslut om ändring av en befintlig institutions säte eller om fastställande av en ny institutions säte.

64

Det ska i detta sammanhang erinras om att till skillnad från unionens institutioner, vars inrättande och uppgifter, på grund av deras konstitutionella betydelse, föreskrivs i själva fördragen, inrättas unionens organ och byråer, såsom Europeiska arbetsmyndigheten, som har till syfte att förverkliga de mål som eftersträvas inom något av unionens politikområde, i allmänhet inte genom fördragen. Under dessa omständigheter måste deras inrättande, när det inte följer av primärrätten, ske genom en sekundärrättsakt som antagits med stöd av materiella bestämmelser som genomför unionens politik inom det område i vilket organet eller byrån i fråga ska verka, och i enlighet med de förfaranden som föreskrivs i dessa bestämmelser.

65

I avsaknad av andra uppgifter härom i fördragen ankommer det även på unionslagstiftaren att, i enlighet med de förfaranden som föreskrivs i materiellt relevanta bestämmelser i fördragen, fastställa sätet för ett unionsorgan eller en unionsbyrå som den själv har inrättat genom en sekundärrättsakt som antagits med stöd av dessa bestämmelser, i likhet med unionslagstiftarens befogenhet enligt dessa bestämmelser att fastställa organets befogenheter, organisation och funktionssätt.

66

Beslutet om fastställande av sätet för ett unionsorgan eller en unionsbyrå, är således, i motsats till vad rådet har anfört, av samma art som beslutet om dess upprättande.

67

När sätet för ett unionsorgan eller en unionsbyrå fastställs kan det visserligen tas hänsyn till politiska överväganden, såsom behovet av att säkerställa en viss geografisk spridning i placeringen av unionens organ och byråer eller att gynna medlemsstater i vilka det ännu inte finns något unionsorgan eller någon unionsbyrå.

68

Den politiska karaktären hos ett beslut om fastställande av platsen för sätet för ett sådant unionsorgan eller en sådan unionsbyrå kan emellertid inte i sig motivera att detta beslut inte omfattas av unionslagstiftarens befogenhet, eftersom denne regelbundet måste göra politiska val vid utövandet av unionens befogenheter (se, för ett liknande resonemang, dom av den 7 september 2016, Tyskland/parlamentet och rådet, C‑113/14, EU:C:2016:635, punkt 55).

69

Ett sådant beslut ska dessutom huvudsakligen göra det möjligt att säkerställa fullgörandet av de uppgifter som unionsorganet eller unionsbyrån i fråga har anförtrotts för att förverkliga målen inom ett visst politikområde.

70

Det saknas likaså fog för argumentet att en koppling av fastställandet av sätet för ett unionsorgan eller en unionsbyrå till den materiella grunden för inrättandet av organet eller byrån kan leda till att inrättandet härav, beroende på vilken den relevanta rättsliga grunden är, ska beslutas med kvalificerad majoritet i rådet och inte av företrädarna för medlemsstaternas regeringar i samförstånd, samtidigt som fastställandet av ett sådant säte blir föremål för en kompromiss i samband med lagstiftningsdebatten.

71

Såsom det har erinrats om i punkt 68 ovan hindrar nämligen inte den omständigheten att ett beslut om fastställande av platsen för sätet för ett unionsorgan eller en unionsbyrå kan ha en viktig politisk dimension, eftersom det bland annat ska svara mot överväganden avseende den geografiska spridningen, att unionslagstiftaren kan fatta detta beslut i enlighet med de förfaranden som föreskrivs i materiellt relevanta fördragsbestämmelser, eftersom denna politiska dimension i detta sammanhang kan utgöra en omständighet som unionslagstiftaren kan beakta vid sin skönsmässiga bedömning. Det ska dessutom understrykas att eftersom unionens lagstiftningsförfarande enligt artikel 1 andra stycket FEU jämförd med artikel 10.3 FEU styrs av principen om öppenhet gentemot medborgarna, är användandet av detta förfarande ägnat att stärka den demokratiska grundvalen för ett beslut om fastställande av platsen för sätet för ett unionsorgan eller en unionsbyrå, såsom Europeiska arbetsmyndigheten.

72

Dessutom gäller, på ett mer grundläggande plan, att den omständigheten att ett beslut, såsom beslutet om fastställande av platsen för sätet för ett av unionens organ eller byråer, är politiskt känsligt inte kan leda till att unionsinstitutionernas befogenheter enligt fördragen ändras eller till att utövandet av dessa befogenheter inte omfattas av de lagstiftningsförfaranden som föreskrivs i fördragen. Fastställandet av tillämpningsområdet för en bestämmelse i fördragen som reglerar unionens materiella befogenhet kan således inte vara beroende av överväganden som har samband med den berörda frågans politiskt känsliga karaktär eller intresset av att säkerställa en åtgärds effektivitet.

73

Av det ovan anförda, och särskilt av ordalydelsen i artikel 341 FEUF, följer att denna bestämmelse inte kan tolkas så, att den är tillämplig på utseendet av en plats som säte för ett av unionens organ eller en av dess byråer, såsom Europeiska arbetsmyndigheten.

74

Befogenheten att fastställa platsen för denna byrås säte tillkommer under dessa omständigheter inte medlemsstaterna utan unionslagstiftaren, på vilken det ankommer att agera för detta ändamål i enlighet med de förfaranden som föreskrivs i de materiellt relevanta bestämmelserna i fördragen, i förevarande fall artiklarna 46 och 48 FEUF, i vilka det föreskrivs att det ordinarie lagstiftningsförfarandet ska följas.

75

Det är mot bakgrund av denna slutsats som domstolen ska pröva huruvida den är behörig att pröva talan i förevarande mål.

76

Det ska först prövas huruvida det angripna beslutet, som antogs av konferensen med företrädare för medlemsstaternas regeringar i anslutning till ett möte i rådet, kan tillskrivas medlemsstaterna.

77

Vad gäller innehållet i det angripna beslutet framgår det av beslutets ordalydelse att detta beslut utgör en akt antagen av stats- och regeringscheferna i 27 medlemsstater i anslutning till ett möte i rådet efter ett mellanstatligt förfarande. Detta följer av den uttryckliga hänvisningen i rubriken och inledningen av ingressen till detta beslut till ”företrädarna för medlemsstaternas regeringar”.

78

Det angripna beslutet antogs uttryckligen med stöd av artikel 341 FEUF. De som antog detta beslut ansåg nämligen att hänvisningen till ”institutionerna” i denna artikel skulle tolkas extensivt, det vill säga så att det inte endast avser de institutioner som räknas upp i artikel 13.1 FEU, utan även unionens organ och byråer.

79

Det kan dessutom konstateras att det förberedande arbetet avseende det angripna beslutet gjordes i samband med möten mellan företrädarna för medlemsstaternas regeringar som hölls i anslutning till Corepers möten den 13 mars 2019 och den 5 juni 2019.

80

Vad gäller omständigheterna kring antagandet av det angripna beslutet finner domstolen att slutsatsen att detta beslut ska anses ha antagits av medlemsstaterna och inte av rådet inte påverkas av vare sig den omständigheten att det urvalsförfarande som genomfördes på mellanstatlig nivå för att utse platsen för Europeiska arbetsmyndighetens säte ägde rum i rådets lokaler och med bistånd från rådets generalsekretariat, den omständigheten att de erbjudanden som lämnades in inom ramen för detta urvalsförfarande bedömdes av kommissionen eller den omständigheten att det angripna beslutet undertecknades av företrädaren för den medlemsstat som vid tidpunkten för antagandet av nämnda beslut svarade för ordförandeskapet i rådet med tillämpning av artikel 16.9 FEU, det vill säga den rumänska justitieministern.

81

Den omständigheten att en rättsakt har antagits i en unionsinstitutions lokaler eller med bistånd av en sådan institution innebär nämligen inte i sig att domstolen är behörig att bedöma aktens lagenlighet (se, analogt, dom av den 22 mars 1990, Le Pen, C‑201/89, EU:C:1990:133, punkterna 11 och 16). Dessutom kan den omständigheten att unionsinstitutioner deltar i utarbetandet av ett beslut som fattas av företrädarna för medlemsstaternas regeringar i anslutning till ett möte i rådet inte vara avgörande för den rättsliga arten av den akt som följer därav eller för vem som ska anses ha antagit den.

82

Det angripna beslutet kan således varken på grundval av sitt innehåll eller på grundval av de omständigheter under vilka det antogs kvalificeras som en akt antagen av rådet. Detta beslut utgör tvärtom en akt som antagits kollektivt och i samförstånd av företrädarna för medlemsstaternas regeringar.

83

För det andra ska det erinras om att det enda kriterium som domstolen har funnit vara relevant för att utesluta att unionsdomstolarna är behöriga att pröva en talan riktad mot akter som antagits av företrädarna för medlemsstaternas regeringar är vem som har antagit akten, oberoende av aktens bindande rättsverkningar (dom av den 16 juni 2021, Sharpston/rådet och företrädarna för medlemsstaternas regeringar, C‑685/20 P, EU:C:2021:485, punkt 47).

84

Parlamentets argument att det i förevarande fall ska göras en vid tolkning av den krets aktörer som antar de akter som det hänvisas till i artikel 263 FEUF, det vill säga unionens institutioner, organ och byråer, och att det angripna beslutet därför ska anses vara antaget av en unionsinstitution, ett unionsorgan eller en unionsbyrå i den mening som avses i den artikeln, eller att talan i förevarande mål i vart fall ska likställas med talan mot ett beslut av rådet, kan således inte godtas utan att gå emot den klara ordalydelsen i denna artikel (se, för ett liknande resonemang, dom av den 16 juni 2021, Sharpston/rådet och företrädarna för medlemsstaternas regeringar, C‑685/20 P, EU:C:2021:485, punkt 48).

85

En sådan tolkning skulle även strida mot fördragens upphovsmäns avsikt – vilken återspeglas i artikel 263 FEUF, vars tillämpningsområde är begränsat till unionsrättsakter som beslutats av unionens institutioner, organ och byråer – att undandra medlemsstaternas akter från unionsdomstolarnas prövning.

86

Att utvidga begreppet akter mot vilka talan kan väckas enligt artikel 263 FEUF till att omfatta akter som, till och med i samförstånd, antas av medlemsstaterna skulle i slutänden innebära att unionsdomstolen tilläts att direkt pröva medlemsstaternas akter och att de talemöjligheter som specifikt föreskrivs för det fall medlemsstaterna underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt fördragen kringgicks.

87

Dessa talemöjligheter baseras nämligen på ett hänsynstagande till de roller som unionens institutioner, organ och byråer, å ena sidan, och medlemsstaterna, å andra sidan, har i unionens rättsordning. I enlighet med den princip som anges i artikel 13.2 FEU ska varje institution, i likhet med domstolen, handla inom ramen för de befogenheter som den har tilldelats genom fördragen, i enlighet med de förfaranden, villkor och syften som anges där.

88

Även om det angripna beslutet i förevarande fall ska anses utgöra en akt som antagits enbart av medlemsstaterna och som således inte omfattas av den lagenlighetsprövning som föreskrivs i artikel 263 FEUF, kan det inte likställas med ett beslut som antagits med stöd av artikel 341 FEUF, eftersom denna artikel, såsom framgår av övervägandena i punkterna 43–73 ovan, ska tolkas så, att den endast avser fastställandet av var de institutioner som nämns i artikel 13.1 FEU ska ha sitt säte, och inte fastställandet av var unionens organ och byråer ska ha sitt säte.

89

Såsom generaladvokaten påpekade i punkt 166 i sitt förslag till avgörande saknar ett beslut som, såsom det angripna beslutet, har antagits av medlemsstaterna på ett område där det i fördragen inte föreskrivs några åtgärder från medlemsstaternas sida bindande rättsverkningar i unionsrätten. Den omständigheten att en eller flera unionsinstitutioner har spelat en viss roll i det förfarande som ledde fram till antagandet av detta beslut ändrar inte karaktären av beslutet, som inte ingår i unionens rättsordning (se, analogt, dom av den 20 september 2016, Ledra Advertising m.fl./kommissionen och ECB, C‑8/15 P–C‑10/15 P, EU:C:2016:701, punkt 54).

90

I detta sammanhang ankommer det på unionslagstiftaren, av såväl rättssäkerhetsskäl som av skäl avseende ett effektivt domstolsskydd, att i enlighet med de förfaranden som föreskrivs i materiellt relevanta bestämmelser i fördraget anta en unionsrättsakt som bekräftar eller tvärtom avviker från det politiska beslut som antagits av medlemsstaterna. Härvid gäller att det endast är denna av unionslagstiftaren antagna akt som kan ha bindande rättsverkningar i unionsrätten och att det, i ett sådant sammanhang som det som är aktuellt i förevarande mål, är nödvändigt att nämnda akt antas före varje åtgärd för att konkret genomföra lokaliseringen av den berörda byråns säte.

91

Av allt det ovan anförda följer att det angripna beslutet inte utgör en av rådet antagen akt utan en akt av politisk karaktär som saknar bindande rättsverkningar och som kollektivt antagits av medlemsstaterna, varför det inte kan bli föremål för en talan om ogiltigförklaring enligt artikel 263 FEUF.

92

Förevarande talan ska således avvisas, eftersom den riktas mot en akt vars lagenlighet domstolen inte är behörig att pröva med stöd av artikel 263 FEUF.

93

Enligt artikel 138.1 i domstolens rättegångsregler ska tappande part förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna, om detta har yrkats.

94

Enligt artikel 138.3 i rättegångsreglerna ska vardera parten bära sina rättegångskostnader om parterna ömsom tappar målet på en eller flera punkter. Domstolen får emellertid besluta att en part ska ersätta en del av den andra partens rättegångskostnader, om det framstår som skäligt med hänsyn till omständigheterna i målet.

95

I det förevarande fallet, i vilket omständigheterna kring antagandet av det angripna beslutet kännetecknas av att det fanns en praxis och tolkningar som skilde sig åt vad gäller frågan om befogenheten att fatta beslut om fastställande av sätena för unionens organ och byråer, framstår det som skäligt att besluta att var och en av parterna, det vill säga parlamentet och rådet, ska bära sina rättegångskostnader.

96

I enlighet med artikel 140.1 i rättegångsreglerna ska Konungariket Belgien, Republiken Tjeckien, Konungariket Danmark, Irland, Republiken Grekland, Konungariket Spanien, Republiken Frankrike, Storhertigdömet Luxemburg, Ungern, Konungariket Nederländerna, Republiken Polen, Republiken Slovakien och Republiken Finland bära sina rättegångskostnader.

Mot denna bakgrund beslutar domstolen (stora avdelningen) följande: