–

Istituto Nazionale della Previdenza Sociale (INPS), genom A. Coretti, V. Stumpo och M. Sferrazza, avvocati,

–

VR, genom A. Guariso och L. Neri, avvocati,

–

Italiens regering, genom G. Palmieri, i egenskap av ombud, biträdd av A. Giordano och P. Gentili, avvocati dello Stato,

–

Europeiska kommissionen, genom C. Cattabriga, A. Azéma och B.-R. Killmann, samtliga i egenskap av ombud,

1

Begäran om förhandsavgörande avser tolkningen av artikel 11.1 d i rådets direktiv 2003/109/EG av den 25 november 2003 om varaktigt bosatta tredjelandsmedborgares ställning (EUT L 16, 2004, s. 44).

2

Begäran har framställts i ett mål mellan Istituto Nazionale della Previdenza Sociale (INPS) (Nationella institutet för social trygghet, Italien) och VR angående beslutet att avslå en ansökan om familjebidrag för perioder under vilka den berörda personens maka och barn har varit bosatta i deras ursprungstredjeland.

3

I skälen 2, 4, 6 och 12 i direktiv 2003/109 anges följande:

…

…

…

4

I direktivets artikel 2, som har rubriken ”Definitioner”, föreskrivs följande:

”I detta direktiv avses med

…

…”

5

I artikel 11, med rubriken ”Likabehandling”, i direktivet föreskrivs följande:

”1.   Varaktigt bosatta skall åtnjuta den behandling som en medlemsstats egna medborgare får i fråga om följande:

…

…

2.   När det gäller bestämmelserna i punkt 1 b, 1 d, 1 e, 1 f och 1 g får de berörda medlemsstaterna begränsa likabehandling till att gälla fall där den registrerade eller stadigvarande hemvisten för den varaktigt bosatta personen eller familjemedlemmar för vilka han/hon söker bidrag befinner sig inom den berörda medlemsstatens territorium.

…

4.   Medlemsstaterna får begränsa likabehandlingen i fråga om socialt bistånd och social trygghet till grundläggande förmåner.

…”

6

Det framgår av beslutet om hänskjutande att det genom decreto legge n. 69 – Norme in materia previdenziale, per il miglioramento delle gestioni degli enti portuali ed altre disposizioni urgenti (lagdekret nr 69 om fastställande av bestämmelser om social trygghet, för att förbättra hamnmyndigheternas förvaltning och andra brådskande åtgärder) av den 13 mars 1988 (GURI nr 61 av den 14 mars 1988), omvandlat till lag nr 153 av den 13 maj 1988 (GURI nr 112 av den 14 maj 1988) (nedan kallad lag nr 153/1988), har införts ett hushållsbidrag. Bidraget utgår i förhållande till antalet barn under 18 år i hushållet och till hushållets inkomster (nedan kallat hushållsbidraget).

7

I artikel 2.6 i lag nr 153/1988 föreskrivs följande:

”Hushållet består av makarna, med undantag av lagligen och faktiskt separerade makar, och barn och därmed likställda personer … som är under 18 år eller, oberoende av ålder, som på grund av fysisk eller intellektuell funktionsnedsättning, är fullständigt och varaktigt arbetsoförmögna. Hushållet kan även, på samma villkor som barn och därmed likställda personer, omfatta bröder, systrar, svärsöner och barnbarn som inte har fyllt 18 år eller, oberoende av ålder, som på grund av fysisk eller intellektuell funktionsnedsättning är fullständigt och varaktigt arbetsoförmögna, om de är föräldralösa och inte har rätt till efterlevandepension.”

8

Enligt artikel 2.6bis i lag nr 153/1988 ingår i hushållet enligt denna lag inte makar och barn och därmed likställda personer till tredjelandsmedborgare som inte är bosatta i Italien, utom i de fall då den stat i vilken utlänningen är medborgare behandlar italienska medborgare på motsvarande sätt eller om den har ingått ett internationellt avtal avseende familjeförmåner.

9

Direktiv 2003/109 införlivades med den italienska rättsordningen genom decreto legislativo n. 3 – Attuazione della direttiva 2003/109/CE relativa allo status di cittadini di Paesi terzi soggiornanti di lungo periodo (lagstiftningsdekret nr 3 om genomförande av direktiv 2003/109) av den 8 januari 2007 (GURI nr 24, av den 30 januari 2007) (nedan kallat lagstiftningsdekret nr 3/2007). Genom nämnda lagstiftningsdekret infördes bestämmelserna i nämnda direktiv i decreto legislativo n. 286 – Testo unico delle disposizioni concernenti la disciplina dell’immigrazione e norme sulla condizione dello straniero (lagstiftningsdekret nr 286, konsoliderad version av lagstiftningen om immigration och om villkoren för utlänningar), av den 25 juli 1998 (ordinarie tillägg till GURI nr 191, av den 18 augusti 1998) (nedan kallat lagstiftningsdekret nr 286/1998). I artikel 9.12 c i detta lagstiftningsdekret föreskrivs att en tredjelandsmedborgare som har uppehållstillstånd för längre tid bland annat ska beviljas sociala trygghetsförmåner och socialt bistånd ”om inte annat föreskrivs och under förutsättning att det visas att utlänningen faktiskt är bosatt i landet”.

10

VR är en tredjelandsmedborgare som är anställd i Italien och har uppehållstillstånd för längre tid sedan år 2010 i enlighet med lagstiftningsdekret nr 286/1998. Från september 2011 till april 2014 bodde hans maka och fem barn i deras ursprungsland, det vill säga Pakistan.

11

INPS nekade, med stöd av artikel 2.6bis i lag nr 153/1988, VR hushållsbidrag för den perioden. VR överklagade det beslutet till Tribunale del lavoro di Brescia (Arbetsdomstolen i Brescia, Italien). Motparter var INPS och hans arbetsgivare. Han gjorde gällande att beslutet att neka utbetalning av bidrag var diskriminerande. Nämnda domstol biföll överklagandet och förpliktade motparterna att betala motsvarande belopp till VR. Den fann att denna bestämmelse inte var tillämplig då den strider mot artikel 11 i direktiv 2003/109.

12

INPS överklagande av detta avgörande till Corte d’appello di Brescia (Appellationsdomstolen i Brescia, Italien) ogillades. Sistnämnda domstol fann att hushållsbidraget är en grundläggande förmån som utgör försörjningsstöd och som inte kan omfattas av de undantag från principen om likabehandling som är tillåtna enligt direktiv 2003/109.

13

INPS överklagade det avgörandet till den hänskjutande domstolen, Corte suprema di cassazione (Högsta domstolen, Italien). INPS gjorde härvid gällande att hushållsbidraget inte utgör försörjningsstöd, utan en social trygghetsförmån och att den under alla omständigheter inte kan anses utgöra en grundläggande förmån som inte kan utgöra ett undantag från likabehandlingsprincipen.

14

Den hänskjutande domstolen har angett att utgången i det nationella målet beror på tolkningen av artikel 11.1 d i direktiv 2003/109 och på frågan huruvida denna bestämmelse innebär att familjemedlemmar till varaktigt bosatta, som har rätt att erhålla utbetalning av hushållsbidrag enligt artikel 2 i lag nr 153/1988, omfattas av den krets av familjemedlemmar som är förmånstagare, även om de är bosatta utanför Italien.

15

Den hänskjutande domstolen har i detta avseende preciserat att det hushåll som avses i artikel 2 i lag nr 153/1988 inte endast utgör grunden för beräkningen av hushållsbidraget, utan även utgör förmånstagaren, genom den person som uppbär den lön eller den pension som förmånen hänför sig till. Hushållsbidraget är ett ekonomiskt komplement som bland annat är tillgängligt för personer som arbetar i Italien förutsatt att de hör till ett hushåll vars inkomst inte överstiger en viss nivå. För perioden 1 juli 2018–30 juni 2019 uppgick hushållsbidraget – högsta bidragsnivån – till 137,50 euro per månad för årsinkomster som inte översteg 14541,59 euro. Arbetsgivaren betalar ut bidraget samtidigt som lönen utbetalas.

16

Den hänskjutande domstolen har även angett att Corte suprema di cassazione (Högsta domstolen) redan i sin praxis har framhållit att hushållsbidraget kan ses på två sätt. För det första kan detta bidrag anses utgöra en social trygghetsförmån, då det har samband med hushållets samtliga inkomster och syftar till att säkerställa en tillräcklig inkomst för behövande familjer. I enlighet med de allmänna bestämmelserna i det system för social trygghet som bidraget ingår i, genomförs skyddet för arbetstagares familjer genom ett tillägg till lön som är knuten till utfört arbete. Bidraget finansieras genom avgifter som betalas av samtliga arbetsgivare, jämte ett tillägg som betalas av staten. Arbetsgivaren betalar ut bidraget till hushållen i förskott och har rätt att göra en avräkning mot den avgift som ska erläggas. För det andra kan detta bidrag anses utgöra försörjningsstöd. De inkomster som beaktas ökas nämligen i förekommande fall för att värna personer som lider av fysisk eller intellektuell funktionsnedsättning eller minderåriga med varaktiga svårigheter att fullgöra sådana skyldigheter och uppgifter som är normala för deras ålder. Enligt den hänskjutande domstolen rör det sig under alla omständigheter om en åtgärd som omfattas av tillämpningsområdet för artikel 11.1 d i direktiv 2003/109.

17

Den hänskjutande domstolen har understrukit att hushållets medlemmar är av grundläggande betydelse för bidragssystemet och att de anses utgöra förmånstagare. Den hänskjutande domstolen söker emellertid klarhet i om artikel 11.1 d i direktiv 2003/109 utgör hinder för en sådan bestämmelse som artikel 2.6bis i lag nr 153/1988, med hänsyn till att hushållets familjemedlemmar däri anges som mottagare av en ekonomisk förmån som den person som uppbär den lön som förmånen hänför sig till erhåller. Den hänskjutande domstolen hyser bland annat tvivel om hur direktivet ska tolkas mot bakgrund av skäl 4 och artikel 2 e i nämnda direktiv.

18

Mot denna bakgrund beslutade Corte suprema di cassazione (Högsta domstolen) att vilandeförklara målet och ställa följande fråga till EU-domstolen:

”Ska artikel 11.1 d i rådets direktiv 2003/109 … och principen om likabehandling av varaktigt bosatta tredjelandsmedborgare och medlemsstatens egna medborgare tolkas så, att dessa utgör hinder för en nationell lagstiftning, enligt vilken – till skillnad från vad som gäller för medlemsstatens egna medborgare – familjemedlemmar till en varaktigt bosatt arbetstagare som är tredjelandsmedborgare inte ska anses höra till arbetstagarens hushåll vid beräkningen av hushållsbidrag, när dessa familjemedlemmar är bosatta i ursprungstredjelandet?”

19

Den hänskjutande domstolen har ställt sin fråga för att få klarhet i huruvida artikel 11.1 d i direktiv 2003/109 ska tolkas så, att den utgör hinder för en medlemsstats lagstiftning enligt vilken familjemedlemmar till en varaktigt bosatt, i den mening som avses i artikel 2 b i direktivet, vilka inte är bosatta i den medlemsstaten utan i ett tredjeland, inte ska beaktas vid fastställandet av rätten till en social trygghetsförmån, samtidigt som familjemedlemmar till en medborgare i den medlemsstaten vilka är bosatta i ett tredjeland beaktas.

20

Domstolen erinrar om att unionsrätten inte begränsar medlemsstaternas behörighet att utforma sina system för social trygghet. I avsaknad av harmonisering på unionsnivå ankommer det följaktligen på varje medlemsstat att bestämma villkoren för beviljande av sociala trygghetsförmåner, förmånernas storlek och under hur lång tid som de ska utgå. Medlemsstaterna är vid utövandet av denna behörighet emellertid skyldiga att iaktta unionsrätten (se, för ett liknande resonemang, dom av den 5 oktober 2010, Elchinov, C‑173/09, EU:C:2010:581, punkt 40).

21

Enligt artikel 11.1 d i detta direktiv ska varaktigt bosatta åtnjuta den behandling som en medlemsstats egna medborgare får, bland annat i fråga om social trygghet såsom detta definierats i nationell lagstiftning.

22

Enligt artikel 11.2 i samma direktiv får de berörda medlemsstaterna emellertid begränsa likabehandling, bland annat i fråga om social trygghet, till att gälla fall där den registrerade eller stadigvarande hemvisten för den varaktigt bosatta personen eller familjemedlemmar för vilka han/hon söker bidrag befinner sig inom den berörda medlemsstatens territorium.

23

I direktiv 2003/109 föreskrivs således en rätt till likabehandling, som utgör huvudregeln, och en uppräkning av de undantag från denna rätt som medlemsstaterna har möjlighet att införa, vilka ska tolkas restriktivt. Dessa undantag kan således inte åberopas annat än om behöriga myndigheter i den berörda medlemsstaten vid genomförandet av detta direktiv tydligt uttryckt sin avsikt att utnyttja denna möjlighet (se, för ett liknande resonemang, dom av den 24 april 2012, Kamberaj, C‑571/10, EU:C:2012:233, punkterna 86 och 87, och dom av den 21 juni 2017, Martinez Silva, C‑449/16, EU:C:2017:485, punkt 29).

24

Eftersom den hänskjutande domstolen är osäker på hur artikel 11.1 d i direktiv 2003/109 ska tolkas mot bakgrund av skäl 4 och artikel 2 e i direktivet, framhåller domstolen följande. Det ska för det första påpekas, såsom generaladvokaten har angett i punkterna 54 och 55 i sitt förslag till avgörande, att denna sistnämnda bestämmelse, i vilken ”familjemedlemmar” definieras som de tredjelandsmedborgare som vistas i den berörda medlemsstaten i enlighet med direktiv 2003/86, inte har till syfte att begränsa rätten till likabehandling för varaktigt bosatta enligt artikel 11 i direktiv 2003/109, utan endast att definiera det begreppet så att innebörden av de bestämmelser där det begreppet används kan förstås.

25

Om nämnda definition innebar att varaktigt bosatta vars familjemedlemmar inte är bosatta i den berörda medlemsstaten undantogs från rätten till likabehandling, skulle artikel 11.2 i direktiv 2003/109 – som ger medlemsstaterna möjlighet att göra undantag från denna rätt bland annat i de fall där den registrerade eller stadigvarande hemvisten för familjemedlemmar för vilka nämnda varaktigt bosatta personer söker bidrag inte befinner sig inom den berörda medlemsstatens territorium – sakna existensberättigande.

26

För det andra, vad beträffar skäl 4 i direktiv 2003/109, ska det erinras om att ingressen till en unionsrättsakt inte är juridiskt bindande och inte kan åberopas för att göra avsteg från själva bestämmelserna i rättsakten eller för att tolka dessa bestämmelser på ett sätt som uppenbart strider mot deras lydelse (se, för ett liknande resonemang, dom av den 19 november 1998, Nilsson m.fl., C‑162/97, EU:C:1998:554, punkt 54, och dom av den 19 december 2019, Puppinck m.fl./kommissionen, C‑418/18 P, EU:C:2019:1113, punkt 76).

27

Av nämnda skäl 4 framgår visserligen att varaktigt bosatta tredjelandsmedborgares integration i medlemsstaterna är ett mål som eftersträvas med direktivet. Det kan emellertid av detta skäl inte utläsas att varaktigt bosatta personer vars familjemedlemmar inte är bosatta i den berörda medlemsstaten ska undantas från den rätt till likabehandling som föreskrivs i artikel 11.1 d i direktivet. Något sådant undantag föreskrivs för övrigt inte i någon bestämmelse i direktivet.

28

INPS och den italienska regeringen har gjort gällande att det är förenligt med integrationssyftet med direktiv 2003/109 att undanta varaktigt bosatta vars familjemedlemmar inte är bosatta i den berörda medlemsstaten, eftersom integration förutsätter att vederbörande befinner sig i medlemsstaten. Domstolen framhåller härvidlag att det framgår av skälen 2, 4, 6 och 12 i nämnda direktiv att direktivet syftar till att säkerställa integrationen av tredjelandsmedborgare som varaktigt och lagligt är bosatta i medlemsstaterna och, i detta syfte, att den rättsliga ställningen för dessa tredjelandsmedborgare bör tillnärmas den som unionsmedborgare åtnjuter, bland annat genom att garantera dem samma behandling som unionsmedborgare i en rad ekonomiska och sociala sammanhang. Ställning som varaktigt bosatt innebär således att den person som beviljats den har rätt till likabehandling inom de områden som anges i artikel 11 i direktiv 2003/109, på de villkor som anges i denna artikel (dom av den 14 mars 2019, Y. Z. m.fl. (Vilseledande eller bedrägeri i samband med familjeåterförening), C‑557/17, EU:C:2019:203, punkt 63).

29

Av detta följer, i motsats till vad INPS och den italienska regeringen har påstått, att det inte kan anses vara förenligt med dessa mål att undanta varaktigt bosatta personer från rätten till likabehandling, även när deras familjemedlemmar inte, under en period som kan vara tillfällig såsom framgår av omständigheterna i det nationella målet, befinner sig i den berörda medlemsstaten.

30

Härav följer att en medlemsstat, med förbehåll för det undantag som är tillåtet enligt artikel 11.2 i direktiv 2003/109, inte får neka eller begränsa rätten till en social trygghetsförmån för varaktigt bosatta av det skälet att dennes familjemedlemmar eller vissa av dem inte är bosatta i den medlemsstaten utan i ett tredjeland, när medlemsstaten beviljar sina egna medborgare denna förmån oberoende av var deras familjemedlemmar är bosatta.

31

Vad beträffar det nationella målet konstaterar EU-domstolen för det första att den hänskjutande domstolen själv har angett att hushållsbidraget bland annat anses utgöra en social trygghetsförmån som omfattas av tillämpningsområdet för artikel 11.1 d i direktiv 2003/109.

32

För det andra har den hänskjutande domstolen angett att hushållet utgör beräkningsgrunden för denna förmån. INPS och den italienska regeringen har i detta avseende hävdat att den omständigheten att familjemedlemmar som inte är bosatta i Italien inte beaktas endast påverkar detta belopp, eftersom det är noll, såsom INPS uppgav vid förhandlingen, om samtliga familjemedlemmar är bosatta utanför landet.

33

Det ska emellertid påpekas att såväl den omständigheten att hushållsbidraget inte betalas ut som nedsättningen av detta bidrag, beroende på om alla familjemedlemmar eller vissa av dem inte är bosatta i Italien, strider mot rätten till likabehandling enligt artikel 11.1 d i direktiv 2003/109, eftersom de utgör en skillnad i behandling mellan varaktigt bosatta och italienska medborgare.

34

I motsats till vad INPS har gjort gällande kan en sådan skillnad i behandling inte motiveras av att varaktigt bosatta och medborgare i den mottagande medlemsstaten befinner sig i olika situationer på grund av sina respektive band till denna medlemsstat, eftersom en sådan motivering strider mot artikel 11.1 d i direktiv 2003/109, enligt vilken de, i enlighet med direktivets mål som det erinrats om i punkt 28 i förevarande dom, ska behandlas lika inom området för social trygghet.

35

Såsom följer av fast rättspraxis kan inte heller eventuella praktiska svårigheter vad beträffar kontrollen av förmånstagarnas situation mot bakgrund av villkoren för beviljande av hushållsbidraget när familjemedlemmarna inte är bosatta i den berörda medlemsstaten, som INPS och den italienska regeringen har gjort gällande, motivera en skillnad i behandling (se, analogt, dom av den 26 maj 2016, Kohll och Kohll-Schlesser, C‑300/15, EU:C:2016:361, punkt 59 och där angiven rättspraxis).

36

För det tredje har den hänskjutande domstolen understrukit att hushållets medlemmar enligt nationell rätt anses vara mottagare av hushållsbidraget. En varaktigt bosatt vars familjemedlemmar inte är bosatta i Italien kan emellertid inte nekas detta bidrag av detta skäl. Även om hushållets medlemmar har rätt till nämnda bidrag, vilket är själva syftet med en familjeförmån, framgår det nämligen av de uppgifter som den hänskjutande domstolen har lämnat, vilka det redogjorts för i punkterna 15 och 16 i förevarande dom, att det är till arbetstagaren eller pensionären, som också ingår i hushållet, som ersättningen betalas ut.

37

Härav följer att artikel 11.1 d i direktiv 2003/109 utgör hinder för en sådan bestämmelse som artikel 2.6bis i lag nr 153/1988, enligt vilken makar samt barn och därmed likställda personer till en tredjelandsmedborgare som inte är bosatta i Italien inte utgör en del av hushållet i den mening som avses i denna lag, såvida inte den stat i vilken den utländska medborgaren har sitt ursprung ger italienska medborgare en motsvarande behandling eller har ingått ett internationellt avtal om familjeförmåner. Detta gäller, i enlighet med den rättspraxis som det har erinrats om i punkt 23 i förevarande dom, såvida Republiken Italien inte tydligt har uttryckt sin avsikt att utnyttja möjligheten att föreskriva ett undantag enligt artikel 11.2 i direktivet.

38

Såsom generaladvokaten har påpekat i punkterna 65 och 66 i sitt förslag till avgörande, framgår det av utredningen i målet vid EU-domstolen, och vilket även bekräftades vid förhandlingen av Republiken Italien, att Italien inte gett uttryck för någon sådan avsikt i samband med att direktiv 2003/109 införlivades med den nationella rättsordningen.

39

Bestämmelserna i artikel 2.6bis i lag nr 153/1988 antogs nämligen långt innan direktiv 2003/109 genomfördes genom lagstiftningsdekret nr 3/2007, genom vilket bestämmelserna i direktivet införlivades med lagstiftningsdekret nr 286/1998. I artikel 9.12 c i detta lagstiftningsdekret föreskrivs att innehavaren av ett uppehållstillstånd för längre tid endast får beviljas försörjningsstöd och sociala trygghetsförmåner om innehavaren faktiskt är bosatt i landet, utan att det anges var dennes familjemedlemmar ska vara bosatta.

40

Av det anförda följer att tolkningsfrågan ska besvaras enligt följande. Artikel 11.1 d i direktiv 2003/109 ska tolkas så, att den utgör hinder för en medlemsstats lagstiftning enligt vilken familjemedlemmar till en varaktigt bosatt, i den mening som avses i artikel 2 b i direktivet, vilka inte är bosatta i den medlemsstaten utan i ett tredjeland, inte ska beaktas vid fastställandet av rätten till en social trygghetsförmån, samtidigt som familjemedlemmar till en medborgare i den medlemsstaten vilka är bosatta i ett tredjeland beaktas. Detta gäller när denna medlemsstat inte gett uttryck för någon avsikt att utnyttja möjligheten att föreskriva ett undantag från rätten till likabehandling enligt artikel 11.2 i nämnda direktiv i samband med att direktivet införlivades med den nationella rättsordningen.

41

Eftersom förfarandet i förhållande till parterna i det nationella målet utgör ett led i beredningen av samma mål, ankommer det på den hänskjutande domstolen att besluta om rättegångskostnaderna. De kostnader för att avge yttrande till domstolen som andra än nämnda parter har haft är inte ersättningsgilla.

Mot denna bakgrund beslutar domstolen (femte avdelningen) följande:

Artikel 11.1 d i rådets direktiv 2003/109/EG av den 25 november 2003 om varaktigt bosatta tredjelandsmedborgares ställning ska tolkas så, att den utgör hinder för en medlemsstats lagstiftning enligt vilken familjemedlemmar till en varaktigt bosatt, i den mening som avses i artikel 2 b i direktivet, vilka inte är bosatta i den medlemsstaten utan i ett tredjeland, inte ska beaktas vid fastställandet av rätten till en social trygghetsförmån, samtidigt som familjemedlemmar till en medborgare i den medlemsstaten vilka är bosatta i ett tredjeland beaktas. Detta gäller när denna medlemsstat inte gett uttryck för någon avsikt att utnyttja möjligheten att föreskriva ett undantag från rätten till likabehandling enligt artikel 11.2 i nämnda direktiv i samband med att direktivet införlivades med den nationella rättsordningen.