1

Europeiska kommissionen har yrkat att domstolen ska fastställa att Republiken Finland har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artiklarna 7.4 och 9.1 c i Europaparlamentets och rådets direktiv 2009/147/EG av den 30 november 2009 om bevarande av vilda fåglar (EUT L 20, 2010, s. 7) (nedan kallat fågeldirektivet), genom att denna medlemsstat regelbundet har utfärdat licenser för vårjakt på handjur av ejder (Somateria mollissima) i landskapet Åland (Finland) sedan år 2011.

2

Skälen 3–6 och 10 i fågeldirektivet har följande lydelse:

…

3

Artikel 1 i fågeldirektivet har följande lydelse:

”1.   Detta direktiv behandlar bevarandet av samtliga fågelarter som naturligt förekommer inom medlemsstaternas europeiska territorium på vilket fördraget tillämpas. Det omfattar skydd, skötsel, förvaltning och kontroll av dessa arter och fastställer regler för exploatering av dem.

2.   Detta direktiv ska gälla för fåglar samt för deras ägg, bon och livsmiljöer.”

4

I artikel 2 i detta direktiv föreskrivs följande:

”Medlemsstaterna ska, med beaktande även av ekonomiska krav och rekreationsbehov, vidta de åtgärder som är nödvändiga för att bibehålla populationen av de fågelarter som avses i artikel 1 på en nivå som svarar särskilt mot ekologiska, vetenskapliga och kulturella behov, eller för att återupprätta populationen av dessa arter till denna nivå.”

5

Artikel 5 a och e i direktivet har följande lydelse:

”Utan att det påverkar tillämpningen av artiklarna 7 och 9 ska medlemsstaterna vidta nödvändiga åtgärder för att införa ett generellt system för skydd av samtliga de fågelarter som avses i artikel 1, där särskilt följande ska förbjudas:

…

6

I artikel 7.1 och 7.4 i fågeldirektivet föreskrivs följande:

”1.   De arter som anges i bilaga II får med hänsyn tagen till deras populationsnivå, geografiska spridning och reproduktion inom [unionen] jagas i enlighet med nationell lagstiftning. Medlemsstaterna ska säkerställa att jakten på dessa arter inte äventyrar ansträngningarna att bevara arterna i deras utbredningsområde.

…

4.   Medlemsstaterna ska säkerställa att jakt, även falkenering om sådan bedrivs, som äger rum i enlighet med gällande nationella bestämmelser, överensstämmer med principerna om ett förnuftigt utnyttjande och en ekologiskt balanserad kontroll av de berörda fågelarterna och är förenlig med de åtgärder som vidtas enligt artikel 2 med avseende på populationen av dessa arter, särskilt flyttfåglar.

De ska särskilt se till att de arter på vilka jaktlagstiftning tillämpas inte jagas under uppfödningssäsongen eller under häckningens olika stadier.

Beträffande flyttfåglar ska medlemsstaterna särskilt se till att de arter som berörs av jaktbestämmelser inte jagas under häckningen eller under återvändandet till häckningsplatserna.

…”

7

Artikel 9.1 och 9.2 i direktivet har följande lydelse:

”1.   Medlemsstaterna får, om det inte finns någon annan lämplig lösning, medge undantag från artiklarna 5–8 av följande anledningar:

…

2.   I de undantag som avses i punkt 1 ska anges

8

I artikel 18 i fågeldirektivet föreskrivs att rådets direktiv 79/409/EEG av den 2 april 1979 om bevarande av vilda fåglar (EGT L 103, 1979, s. 1; svensk specialutgåva, område 15, volym 2, s. 161), i dess lydelse enligt senare rättsakter, ska upphöra att gälla. Såsom anges i skäl 1 i fågeldirektivet utgör detta en kodifiering av direktiv 79/409.

9

Ejder (Somateria mollissima) återfinns i del B i bilaga II till fågeldirektivet.

10

I artikel 16.1 i rådets direktiv 92/43/EEG av den 21 maj 1992 om bevarande av livsmiljöer samt vilda djur och växter (EGT L 206, 1992, s. 7; svensk specialutgåva, område 15, volym 11, s. 114) (nedan kallat livsmiljödirektivet) föreskrivs följande:

”Förutsatt att det inte finns någon annan lämplig lösning och att undantaget inte försvårar upprätthållandet av en gynnsam bevarandestatus hos bestånden av de berörda arterna i deras naturliga utbredningsområde, får medlemsstaterna göra undantag från bestämmelserna i artiklarna 12–14 samt 15 a och b av följande anledningar:

11

Ejderhanar jagas traditionellt i landskapet Åland (Finland) på våren.

12

I dom av den 15 december 2005, kommissionen/Finland (C‑344/03, EU:C:2005:770), förklarade domstolen att vårjakt på ejderhanar, som var tillåten i landskapet Åland under åren 1998–2001, inte var förenlig med direktiv 79/409. Till följd av denna dom beviljade Ålands landskapsregering inte tillstånd för vårjakt på ejderhanar under åren 2006–2010.

13

År 2011 erhöll kommissionen upplysningar om att myndigheterna i landskapet på nytt hade beviljat tillstånd för att bedriva denna vårjakt. Sedan dess har nämnda myndigheter fortsatt att utfärda tillstånd varje år (nedan kallade de omtvistade tillstånden).

14

Enligt kommissionen är dessa tillstånd inte förenliga med fågeldirektivet, enligt vilket vårjakt är förbjuden, såvida inte villkoren för undantag i detta direktiv är uppfyllda. Kommissionen anser i förevarande fall att Republiken Finland inte har uppfyllt dessa villkor, eftersom denna stat varken har visat att tillstånden möjliggjorde en ”förnuftig användning” eller att jaktkvoterna endast avsåg ett ”litet antal” fåglar i den mening som avses i artikel 9.1 c i fågeldirektivet.

15

Den 22 november 2012 sände kommissionen en formell underrättelse till Republiken Finland med stöd av artikel 258 FEUF, i vilken denna institution gjorde gällande att öppnandet av vårjaktsäsongerna under åren 2011 och 2012 var oförenligt med artiklarna 7 och 9 i fågeldirektivet.

16

I sitt svar av den 21 januari 2013 bestred Republiken Finland överträdelsen och gjorde gällande att vårjakt omfattades av undantaget i artikel 9.1 c i fågeldirektivet.

17

Den 27 februari 2015 sände kommissionen en kompletterande formell underrättelse till Republiken Finland, i vilken den angav att vårjaktsäsongerna åren 2013 och 2014 utgjorde ytterligare exempel på detta rättsstridiga förfarande. Kommissionen gjorde särskilt gällande att de omtvistade tillstånden inte kunde motiveras med stöd av artikel 9.1 c i direktivet.

18

Republiken Finland besvarade den kompletterande formella underrättelsen genom skrivelse av den 23 april 2015 och bestred kommissionens påståenden.

19

Den 9 december 2016 delgav kommissionen Republiken Finland ett motiverat yttrande i vilket den vidhöll sin ståndpunkt.

20

I svar av den 9 februari 2017 bestred Republiken Finland överträdelsen och lämnade vissa uppgifter om tillståndet för ejderpopulationen.

21

Möten mellan företrädare för landskapet Åland och kommissionens tjänstemän ägde rum i januari och mars 2017. Genom skrivelse av den 27 juli 2017 begärde kommissionsledamoten med ansvar för miljöskydd att de finländska myndigheterna och myndigheterna i landskapet Åland skulle upphöra med den konstaterade överträdelsen. Ålands landskapsregering svarade den 22 augusti 2017, varvid den lade fram en strategi för förvaltning av ejderpopulationen, som inkluderade en kontroll av rovdjur och inventeringar, och vägrade att stoppa vårjakten på dessa fåglar. Kommissionsledamoten med ansvar för miljöskydd drog i sitt svar av den 22 december 2017 slutsatsen att överträdelsen fortfarande pågick.

22

Kommissionen beslutade den 8 mars 2019 att väcka förevarande talan.

23

Kommissionen har i sin ansökan gjort gällande att de omtvistade tillstånden dels är oförenliga med artikel 7.4 tredje stycket i fågeldirektivet, dels inte kan motiveras med stöd av artikel 9.1 c i detta direktiv.

24

Först och främst är de omtvistade tillstånden oförenliga med artikel 7.4 tredje stycket i fågeldirektivet. Enligt denna bestämmelse ska medlemsstaterna nämligen ”[b]eträffande flyttfåglar … särskilt se till att de arter som berörs av jaktbestämmelser inte jagas under häckningen”.

25

Kommissionen anser att det i förevarande fall, liksom i det mål som avgjordes genom domen av den 15 december 2005, kommissionen/Finland (C‑344/03, EU:C:2005:770), är utrett att vårjaktsäsongen i landskapet Åland, som varar mellan två och tre veckor i maj, sammanfaller med ejderns häckningsperiod.

26

Denna omständighet stöds enligt kommissionen av ORNIS-kommitténs arbete. ORNIS-kommittén är kommittén för anpassning av fågeldirektivet till den tekniska och vetenskapliga utvecklingen, som inrättades i enlighet med artikel 16 i direktivet och består av företrädare för medlemsstaterna. EU-domstolen har redan erkänt det vetenskapliga värdet av kommitténs arbete (dom av den 8 juni 2006, WWF Italia m.fl., C‑60/05, EU:C:2006:378, punkterna 26 och 27 och där angiven rättspraxis).

27

Kommissionen anser vidare att Republiken Finland inte kan motivera att de omtvistade tillstånden är oförenliga med artikel 7.4 tredje stycket i fågeldirektivet genom att hänvisa till det undantag som föreskrivs i artikel 9.1 c i samma direktiv.

28

Republiken Finland har nämligen, enligt kommissionens mening, inte styrkt att de omtvistade tillstånden utgör en ”förnuftig användning” och inte heller visat att vårjakten på ejder endast påverkar ett ”litet antal” fåglar i den mening som avses i artikel 9.1 i fågeldirektivet.

29

Kommissionen anför, när det gäller bristen på bevis för en ”förnuftig användning”, att Republiken Finland, för det första, inte genom övertygande vetenskapliga bevis har visat att det finns en garanti för att den berörda populationen bibehålls på en ”tillfredsställande nivå”. Den bevisning som medlemsstaten stöder sig på grundar sig nämligen på en felaktig och ofullständig tolkning av vissa handlingar. Dessa handlingar är inte längre aktuella, då den äldsta är från år 2004, eller inte relevanta i den meningen att de avser en population av global eller europeisk dimension, det vill säga en större population än den som är aktuell i förevarande mål. Däremot visar fyra studier en nedåtgående trend för denna population under perioden 2011–2015. När det gäller de efterföljande åren visar ytterligare tre studier att situationen har försämrats ytterligare och en fjärde studie visar att situationen fortfarande är oroande, varför det inte är möjligt att dra slutsatsen att populationen av den berörda arten bibehålls på en ”tillfredsställande nivå”.

30

De uppgifter som lämnats med tillämpning av artikel 12 i fågeldirektivet av såväl Republiken Finland som av den angränsande medlemsstaten, Konungariket Sverige, vilka är relevanta för en flyttfågelart, visar dessutom att populationen av ejder har minskat på såväl kort som lång sikt. Kommissionen har medgett att det finns flera skäl till denna nedgång. Kommissionen har emellertid betonat att domen av den 8 juni 2006, WWF Italia m.fl. (C‑60/05, EU:C:2006:378, punkt 32), och domen av den 10 september 2009, kommissionen/Malta (C‑76/08, EU:C:2009:535, punkt 59), när det gäller en ”förnuftig användning” i den mening som avses i artikel 9.1 i fågeldirektivet, utesluter att undantaget i artikel 9.1 c i direktivet kan tillämpas om det inte finns någon garanti för att den berörda populationen bibehålls på en ”tillfredsställande nivå”, och detta oavsett om jakten bidrar till populationens ogynnsamma bevarandestatus eller ej. Det skulle nämligen vara olämpligt att tillåta jakt på dessa populationer även om jakten inte har gett upphov till eller bidragit till denna ogynnsamma bevarandestatus.

31

Kommissionen har dessutom bestritt Republiken Finlands ståndpunkt att beviljandet av de omtvistade tillstånden kan motiveras med stöd av artikel 16.1 i livsmiljödirektivet om det föreligger en ogynnsam bevarandestatus och, i enlighet med domen av den 14 juni 2007, kommissionen/Finland (C‑342/05, EU:C:2007:341, punkt 29) ”likväl [är] möjligt … i särskilda fall, när det vederbörligen har konstaterats att [sådana tillstånd] inte kan förvärra den ogynnsamma bevarandestatusen hos de aktuella populationerna eller förhindra återställandet av en gynnsam bevarandestatus”. EU-domstolen har nämligen aldrig tillämpat detta undantag i samband med artikel 9.1 c i fågeldirektivet, som innehåller andra villkor och vars struktur skiljer sig från strukturen i artikel 16.1 i livsmiljödirektivet, och framför allt har Republiken Finland inte på vederbörligt sätt visat att de omtvistade tillstånden endast har”neutrala” effekter på den berörda populationen av ejder. Tvärtom har vetenskapsmän, vad gäller verkan av ejderjakt, noterat att ett brytande av de band som skapas vid parbildningen bidrar till en långsiktig minskning av ejderhonans fortbildningsförmåga i en population där ejderhanarna regelbundet försvinner på grund av vårjakt.

32

Republiken Finland har för det andra inte visat att vårjakten är nödvändig för att kontrollera rovdjuren och därmed utgör en ”förnuftig användning”. Denna medlemsstat gjorde redan, inom ramen för det förfarande som avgjordes genom domen av den 15 december 2005, kommissionen/Finland (C‑344/03, EU:C:2005:770), gällande att vårjakt på ejder var berättigad på grund av att jägarna förbättrade häckningsvillkoren genom att avlägsna små rovdjur som befann sig i häckningsplatserna, men EU-domstolen avfärdade, i punkt 35 i den domen, detta argument genom att betona att ”det [inte] framgår … varför en sådan naturvårdsuppgift endast kan utföras om ejder får jagas på våren”.

33

När det gäller att visa att jakten endast avser ett ”litet antal”, anser kommissionen att Republiken Finland, medan denna stat som beräkningsgrund använde sig av den population som övervintrar på flyttsträcket Östersjön/Vadehavet, borde ha grundat sig på den population som häckar på öarna i landskapet Åland. Även om det inte har bestritts att ejder är en flyttfågel avser de omtvistade tillstånden inte ejdrar ”under flyttningen”, utan de ejdrar som har börjat fortplanta sig och som således är orörliga. Dessa tillstånd är dessutom begränsade till fåglar som finns på öarna i landskapet Åland.

34

Republiken Finlands val av referenspopulation leder till en överskattning av det antal fåglar som är tillgängliga för jakt vid den tidpunkt och på den plats där dessa tillstånd gäller. Med hänsyn till storleken av den totala populationen av ejder som övervintrar på flyttsträcket Östersjön/Vadehavet utgör inte ens en bråkdel av denna population ett ”litet antal” av den population som häckar på öarna i landskapet Åland. Det är dock inte alla ejdrar från den övervintrande populationen i regionen Östersjön/Vadehavet som migrerar ända till Finland.

35

Enligt kommissionen har Republiken Finland dessutom bortsett från de kumulativa effekterna av sin beräkningsmetod. Ingen annan medlemsstat gör beräkningen på ett sådant sätt, men om alla medlemsstater skulle göra på detta sätt, skulle det inte längre röra sig om ett ”litet antal” för var och en av de populationer som berörs av respektive undantag, utan om delar som sammanräknade med nödvändighet är större. Genom att inte lämna några uppgifter om den population som häckar på öarna i landskapet Åland har Republiken Finland inte kunnat visa att undantaget endast avsåg ett ”litet antal”.

36

Republiken Finland har i sitt svaromål först preciserat att den anser att förevarande mål inte rör en art som är hotad eller som håller på att försvinna, och därefter gjort tre inledande anmärkningar.

37

Republiken Finland har, för det första, gjort gällande att populationen av ejder är ”stabil/fluktuerande” och att den nedgång av denna population som konstaterats från och med 90-talet till stor del beror på en naturlig utveckling. Det är vetenskapligt felaktigt att koppla utvecklingen av populationen av ejder till den period under vilken denna population hade nått sin höjdpunkt, vilken berodde på konstgjorda förhållanden, bland annat eutrofieringen av Östersjön och Vadehavet samt avsaknaden av rovdjur. Följaktligen kan en art på nedgång inte automatiskt anses uppvisa en otillfredsställande populationsnivå eller en ogynnsam bevarandestatus. Detta gäller i än högre grad när, såsom i förevarande fall, vårjakten inte har något samband med någon typ av nedgång.

38

För det andra innebär införandet, för unionen, av den berörda arten i kategorin ”nästan hotad” på den ”röda listan” över hotade arter från Internationella naturvårdsunionen (IUCN) inte att denna art är hotad eller utsatt för en hög risk, eftersom denna klassificering inte beaktar nämnda ”stabila/fluktuerande” tendens.

39

För det tredje anser kommissionen felaktigt, mot bakgrund av bestämmelserna i fågeldirektivet och särskilt artikel 9.1 c i detta, att vårjakten i sig är orimlig.

40

Vad gäller talan i sak har Republiken Finland hävdat att de omtvistade tillstånden uppfyller villkoren avseende ”förnuftig användning” och ”litet antal”.

41

Vad gäller begreppet ”förnuftig användning” har denna medlemsstat, med hänvisning till EU-domstolens praxis avseende artikel 16.1 i livsmiljödirektivet, gjort gällande att det inte utgör en förutsättning för att bevilja undantag enligt artikel 9.1 c i fågeldirektivet att den berörda populationen uppgår till en ”tillfredsställande nivå”.

42

Republiken Finland påpekar vidare att den, även om det förhållandet att den berörda populationen uppgår till en ”tillfredsställande nivå” skulle utgöra en förutsättning för att bevilja nämnda undantag, har hänvisat till fem studier och den anser sig ha solida vetenskapliga belägg för att tillåta vårjakt på ejderhanar i landskapet Åland.

43

Slutligen utesluter de fastställda populationsnivåerna inte vårjakt. Villkoret att populationen ska bibehållas på en ”tillfredsställande nivå” kan nämligen uppfyllas om undantaget inte är sådant att det förvärrar populationens tillstånd eller förhindrar att populationen bibehålls på en sådan nivå. Vårjakten ger dessutom jägare incitament att delta i en förvaltningsplan och att vidta bevarandeåtgärder.

44

På grundval av den vägledning för hållbar jakt som kommissionen antog år 2008 med tillämpning av fågeldirektivet (nedan kallad vägledningen) anser Republiken Finland att denna institution själv godtar att arter med en ogynnsam bevarandestatus kan jagas, eftersom detta skulle kunna utgöra ett starkt incitament till att förvalta livsmiljöerna och påverka andra faktorer som bidrar till minskningen av populationen, och på så sätt bidra till målet att återställa populationerna till en gynnsam bevarandestatus. Detta skäl är i övrigt anledningen till att Ålands landskapsregering antog en förvaltningsplan år 2017 och år 2018 i samband med tillståndet till vårjakten. Republiken Finland har dessutom angett att det har beviljats tillstånd för jakt på 2000 ejderhanar även för vårjaktsäsongen år 2019.

45

I motsats till vad kommissionen har hävdat gjordes preciseringen i punkt 35 i domen av den 15 december 2005, kommissionen/Finland (C‑344/03, EU:C:2005:770), enligt vilken ”[d]et är … korrekt att jägarna utför en nyttig naturvårdsuppgift när de på våren jagar små rovdjur för att ejderns häckning skall ge bättre resultat [men att det inte] framgår … varför en sådan naturvårdsuppgift endast kan utföras om ejder får jagas på våren”, med avseende på begreppet ”avsaknad av alternativ lösning” och EU‑domstolen menade implicit, men säkert, att jägarna ändå hade incitament att utöva kontroll över rovdjuren.

46

Vad gäller villkoret avseende ett ”litet antal” framgår det av domen av den 9 december 2004, kommissionen/Spanien (C‑79/03, EU:C:2004:782, punkt 36), och domen av den 15 december 2005, kommissionen/Finland (C‑344/03, EU:C:2005:770, punkt 53), att det som avses med den ”berörda populationen”, vad gäller flyttfåglar, är ”populationen i de regioner som tillgodoser det huvudsakliga antalet fåglar som passerar genom den region i vilken undantaget tillämpas under den tillämpliga perioden”. Eftersom EU-domstolen inte har uppställt något förbehåll för denna definition, är det således uppenbart att begreppet flyttfåglar hänvisar till de berörda arternas biologiska beteende och inte innebär att arten ska befinna sig ”under flyttning” och följaktligen förflytta sig under jakten. En fågelart är antingen en stannfågel eller en flyttfågel, och den upphör inte att vara det enbart på grund av att fåglarna av den berörda arten inte befinner sig ”under flyttning”.

47

Dessutom, eftersom ingen annan medlemsstat än Republiken Finland ger tillstånd till vårjakt på ejderhanar som befinner sig på flyttsträcket Östersjön/Vadehavet, finns det inte någon jakt som sammanfaller med vårjakten i landskapet Åland och det är således inte nödvändigt att beräkna de kumulativa effekterna, eftersom det inte finns några sådana.

48

Kommissionen har i sin replik, när det gäller en ”förnuftig användning” preciserat, för det första, att den tolkning som Republiken Finland förordar strider mot EU-domstolens praxis enligt domen av den 8 juni 2006, WWF Italia m.fl. (C‑60/05, EU:C:2006:378, punkt 32), och domen av den 10 september 2009, kommissionen/Malta (C‑76/08, EU:C:2009:535, punkt 59), enligt vilken ”undantag från artikel 9 i [fågel]direktivet endast kan genomföras om det säkerställs att beståndet av de berörda arterna bibehålls på en tillfredsställande nivå [och om] detta villkor inte är uppfyllt kan fågeljakten inte betraktas som förnuftig”. För det andra har kommissionen framhållit att undantagsbestämmelsen i artikel 9.1 c i fågeldirektivet är mer krävande än det som föreskrivs i artikel 16 i livsmiljödirektivet. Genom att specifikt begränsa artikel 9.1 c i fågeldirektivet till fall av ”förnuftig användning” har unionslagstiftaren velat uppställa ett strängare krav för denna undantagsbestämmelse och begränsa undantagen till de fall då populationerna av fåglar är på en tillfredsställande nivå. För det tredje är det uppenbart att en nedåtgående trend för populationen av en berörd art är en relevant faktor för att fastställa huruvida populationens storlek är tillfredsställande eller inte. Om en medlemsstat inte säkerställer att populationen hålls på en ”tillfredsställande nivå”, kan vårjakt inte utgöra en ”förnuftig användning”, oavsett om jakten utgör den huvudsakliga orsaken till att populationen minskar eller inte.

49

När det gäller de studier som lagts fram, är de som lagts fram av Republiken Finland otillräckliga för att vederlägga den bevisning som visar den nedåtgående trenden för ejderpopulationen, vilken utgör en viktig indikator för att populationens status är otillfredsställande.

50

Denna medlemsstat har dessutom framfört argument avseende kontrollen av rovdjur som inte är rättsligt relevanta. EU-domstolens praxis syftar till att fastställa huruvida det är nödvändigt att tillåta jakt för att genomföra den potentiellt ändamålsenliga åtgärden eller om denna åtgärd kan säkerställas oberoende av jakten. I förevarande fall har Republiken Finland i sitt svaromål inte lagt fram något bevis för att ejderpopulationen har en gynnsammare status, på öarna i landskapet Åland, i hela Finland, i Östersjön eller på flyttsträcket Östersjön/Vadehavet, tack vare vårjakten och kontrollen av rovdjur.

51

Kommissionen anser vidare att argumentet att det i vetenskaplig litteratur finns stöd för vårjakt på ejderhanar på grund av att populationen till största delen utgörs av handjur saknar relevans, eftersom det i denna litteratur rekommenderas att jakten begränsas huvudsakligen till ejderhanar under vintern. Detta argument strider i synnerhet mot EU‑domstolens praxis, enligt vilken en art i biologisk mening definieras som en samling individer som bildar en fortplantningsgemenskap och att arterna därför ska skyddas i sin helhet (dom av den 12 juli 2007, kommissionen/Österrike, C‑507/04, EU:C:2007:427, punkt 235).

52

Republiken Finland har i sin duplik gjort olika inledande anmärkningar. Den är särskilt förvånad över att kommissionen inte har tagit ställning till den operativa förvaltningsplan som införts i Finland sedan år 2017.

53

Vad gäller begreppet ”förnuftig användning” har Republiken Finland upprepat sitt påstående att bibehållandet av en ”tillfredsställande nivå” inte utgör en förutsättning enligt artikel 9.1 c i fågeldirektivet. Denna medlemsstat har vidare gjort gällande att dess argumentation inte består i att införliva systemet i artikel 16.1 i livsmiljödirektivet med fågeldirektivet, utan att förespråka en likformig tolkning av undantagen i dessa båda direktiv. Republiken Finland har dessutom återigen framfört att det är nödvändigt att göra åtskillnad mellan en art som är på nedgång och en art som har en ogynnsam bevarandestatus.

54

Republiken Finland har, förutom att bestrida kommissionens analys av studierna, framhållit en förklaring av den 29 juli 2019 från en av de ledande vetenskapsmän som är specialiserade i forskning om ejder i Finland, i vilken denne anser att den förvaltningsstrategi som införts för öarna i landskapet Åland både är motiverad och välgrundad och nära kopplad till den lokala situationen. Den anser även att den förvaltningsplan som nämns i punkt 52 i förevarande dom och de åtgärder som vidtagits i detta avseende har en positiv inverkan på ejderpopulationen i landskapet Åland som överväger den negativa inverkan som följer av minskningen av ett begränsat antal hondjurs fortplantningsförmåga.

55

När det gäller kontrollen av rovdjur har Republiken Finland påpekat att de lokala jägarna skulle förlora allt intresse av att ägna sig åt kontroll av rovdjur om vårjakt i ejder var förbjuden. Förbudet mot vårjakt i landskapet Åland skulle således motsvara ett fullständigt förbud mot jakt. Denna medlemsstat har vidare gjort gällande att lokalbefolkningens deltagande i bevarandeprogrammen bör uppmuntras. Enligt Republiken Finland försöker kommissionen utesluta den största gruppen av intressenter när det gäller det framtida bevarandet av ejder genom att ta bort deras enda incitament till att delta i sådana program. Denna medlemsstat menar slutligen att det förbud mot vårjakt som kommissionen har krävt är oproportionerligt, eftersom det inte alls tar hänsyn till att denna jakt inte alls har bidragit till att populationen av den berörda arten har minskat eller till den positiva roll som den lokala jägargemenskapen har när det gäller bevarandet av denna population.

56

Kommissionen har yrkat att domstolen ska fastställa att Republiken Finland har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artiklarna 7.4 och 9.1 c i fågeldirektivet genom att denna medlemsstat regelbundet har beviljat tillstånd för vårjakt på ejderhanar i landskapet Åland sedan år 2011.

57

Republiken Finland har i sitt svaromål angett att denna typ av tillstånd har beviljats åtminstone fram till vårjakten år 2019.

58

Även om förekomsten av ett fördragsbrott ska bedömas mot bakgrund av den situation som rådde i medlemsstaten vid utgången av den tidsfrist som har angetts i det motiverade yttrandet får ett överträdelseförfarande omfatta faktiska omständigheter som rör tiden efter det motiverade yttrandet förutsatt att dessa är av samma art och utgör samma slags beteende som de gärningar som avses i det motiverat yttrandet (se, för ett liknande resonemang, dom av den 5 april 2017, kommissionen/Bulgarien, C‑488/15, EU:C:2017:267, punkterna 40 och 43 samt där angiven rättspraxis).

59

Av detta följer att det ska prövas huruvida det finns fog för förevarande talan med avseende på åren 2011–2019.

60

Enligt artikel 7.4 i direktivet ska medlemsstaterna särskilt se till att de fågelarter som anges i bilaga II till direktivet inte jagas under häckningsperioden.

61

Ejder är en art som anges i del B i bilaga II till fågeldirektivet. Det är ostridigt att säsongen för vårjakt på denna art i landskapet Åland sammanfaller med artens häckningsperiod.

62

Denna säsong omfattas därför av den period under vilken det enligt artikel 7.4 i direktivet i princip är förbjudet att över huvud taget ägna sig åt jakt på ejder (se, för ett liknande resonemang, dom av den 12 juli 2007, kommissionen/Österrike, C‑507/04, EU:C:2007:427, punkt 195).

63

Republiken Finland anser emellertid att de omtvistade tillstånden kan motiveras med hänvisning till artikel 9.1 c i fågeldirektivet.

64

Enligt denna bestämmelse är det nämligen möjligt att, för samtliga fågelarter och om det inte finns någon ”annan lämplig lösning”, medge undantag från artiklarna 5 och 7 i direktivet för att under strängt kontrollerade förhållanden och på selektiv grund tillåta fångst, hållande i fångenskap eller annan ”förnuftig användning” av vissa fåglar ”i litet antal”.

65

Domstolen har redan slagit fast att jakt på vilda fåglar i rekreationssyfte under de perioder som avses i artikel 7.4 i direktivet kan utgöra en sådan ”förnuftig användning” som medges i artikel 9.1 c i direktivet (se, för ett liknande resonemang, dom av den 16 oktober 2003, Ligue pour la protection des oiseaux m.fl., C‑182/02, EU:C:2003:558, punkt 11 och där angiven rättspraxis).

66

Det ska vidare framhållas att sådana undantagsbestämmelser som de som föreskrivs i artikel 9 i fågeldirektivet ska tolkas restriktivt, att den myndighet som har fattat beslutet har bevisbördan för att nödvändiga förutsättningar föreligger för varje undantag och att medlemsstaterna ska säkerställa att varje åtgärd som påverkar skyddade arter endast tillåts i beslut som är noggrant och tillräckligt motiverade och som hänvisar till skäl, villkor och krav som anges i nämnda artikel (se, för ett liknande resonemang, dom av den 8 juni 2006, WWF Italia m.fl., C‑60/05, EU:C:2006:378, punkt 34).

67

Det framgår av artikel 9 i fågeldirektivet, där det anges att undantag från denna bestämmelse ska vara strängt kontrollerade och att fångst ska tillåtas på selektiv grund, liksom för övrigt av den allmänna proportionalitetsprincipen, att det undantag som en medlemsstat har för avsikt att göra ska stå i proportion till de behov som motiverar undantaget (dom av den 10 september 2009, kommissionen/Malta, C‑76/08, EU:C:2009:535, punkt 57).

68

Domstolen har således slagit fast att undantag enligt artikel 9 i fågeldirektivet endast kan genomföras om det säkerställs att beståndet av de berörda arterna bibehålls på en tillfredsställande nivå. Om detta villkor inte är uppfyllt kan fågeljakten inte betraktas som förnuftig och, därmed, som en acceptabel exploatering (se, för ett liknande resonemang, dom av den 8 juni 2006, WWF Italia m.fl., C‑60/05, EU:C:2006:378, punkt 32, och dom av den 10 september 2009, kommissionen/Malta, C‑76/08, EU:C:2009:535, punkt 59).

69

I förevarande mål ska det prövas huruvida populationen av den berörda arten bibehålls på en ”tillfredsställande nivå”. I annat fall är de övriga villkoren i artikel 9.1 i fågeldirektivet, och i synnerhet kravet på ”förnuftig användning”, såsom det erinras om i den rättspraxis som angetts i föregående punkt, inte uppfyllda.

70

I detta hänseende ska det påpekas att de uppgifter som styrker att de villkor som krävs för att medge undantag från det skydd som ges enligt detta direktiv är uppfyllda, ska bygga på väl etablerade vetenskapliga rön (se, för ett liknande resonemang, dom av den 15 december 2005, kommissionen/Finland, C‑344/03, EU:C:2005:770, punkt 54 och där angiven rättspraxis). Domstolen har redan slagit fast att myndigheterna ska ha tillgång till de mest tillförlitliga och relevanta rönen när de beviljar tillstånd (se, med avseende på arter som skyddas enligt livsmiljödirektivet, dom av den 7 september 2004, Waddenvereniging och Vogelbeschermingsvereniging, C‑127/02, EU:C:2004:482, punkterna 52 och 61, och dom av den 10 oktober 2019, Luonnonsuojeluyhdistys Tapiola, C‑674/17, EU:C:2019:851, punkt 51). Dessa överväganden gäller även för artikel 9.2 i fågeldirektivet.

71

I förevarande fall innehåller den framställning som Republiken Finland har grundat sig på fem arbeten, nämligen, för det första, IUCN:s globala klassificering av den berörda arten i kategorin ”livskraftig” för år 2015, för det andra, en rapport från år 2004, upprättad av den icke-statliga organisationen BirdLife International, enligt vilken ejder har en ”gynnsam bevarandestatus” på paneuropeisk nivå, för det tredje, vägledningen, för det fjärde, den icke-statliga organisationen Wetlands Internationals klassificering år 2015 av populationen på flyttsträcket Östersjön/Vadehavet i kategorin ”livskraftig”, och, för det femte, den finska röda listan för år 2010, enligt vilken ejder är klassificerad i kategorin ”nära hotad” i Finland.

72

Det räcker inledningsvis att konstatera att det första och det fjärde av dessa arbeten härrör från år 2015 och således inte kan användas för att motivera de omtvistade tillstånden för åren 2011–2014. När det gäller det första arbetet klassificerades dessutom den berörda arten visserligen i kategorin ”livskraftig” på global nivå, men denna organisation klassificerade för samma år denna art bland de som var ”starkt hotade” på unionsnivå.

73

Det andra och det tredje arbetet hänför sig till år 2004 respektive år 2008. När det gäller dessa har Republiken Finland gjort gällande att kommissionen inte har visat att de inte längre återspeglar den aktuella situationen.

74

Det kan i detta hänseende inte med framgång göras gällande att en medlemsstat har tillgång till bästa möjliga vetenskapliga rön när den behöriga myndigheten, vid den tidpunkt då den fattar sitt beslut, grundar sig på en studie som publicerats sju år tidigare, så att det – om inga uppgifter talar mot det – kan antas att en senare studie, i vilken det gjorts en analys av data som avser senare år, innehåller mer aktuella uppgifter och följaktligen har en betydligt högre grad av exakthet och relevans.

75

Även om det, i motsats till vad kommissionen har gjort gällande, inte är säkert att vägledningen från år 2008 inte längre var aktuell, och även om det ska framhållas att den hade publicerats med avseende på direktiv 79/409, följer de slutsatser som Republiken Finland drar med stöd av denna vägledning icke desto mindre av en läsning av delar av dess innehåll. Även om ejder visserligen räknar upp bland de arter ”som kan jagas”, anges det nämligen framför allt att denna art är en av de arter vars bevarandestatus är ”ogynnsam”.

76

Av detta följer att Republiken Finland inte med framgång kan åberopa de fyra första arbeten som nämns i punkt 71 i förevarande dom för att visa att den myndighet som beviljade de omtvistade tillstånden förfogade över väl etablerade vetenskapliga rön som gjorde det möjligt att anse att populationen av den berörda arten bibehölls på en ”tillfredsställande nivå” under åren 2011–2014.

77

Republiken Finland hade emellertid tillgång till den finländska ”röda listan” som upprättades år 2010 och avsåg en aktuell analys av bevarandestatusen för fågelarter på dess territorium.

78

Denna medlemsstat anser att den omständigheten att ejder i denna finländska ”röda lista” för år 2010 klassificerades i kategorin ”nära hotad” inte försvagar, utan bekräftar dess argument att de omtvistade tillstånden för åren 2011–2015 grundade sig på solida vetenskapliga rön.

79

Det kan konstateras att en sådan argumentation inte återspeglar vare sig rubriken på denna kategori eller den definition som ges därav. Denna kategori definieras nämligen på följande sätt: ”En art är ’nära hotad’ när den har utvärderats enligt kriterierna [avseende populationens storlek och utveckling, dess geografiska spridning och en kvantitativ analys] och för närvarande inte uppfyller kriterierna för kategorierna ’akut hotad’, ’starkt hotad’ eller ’sårbar’, men är nära att uppfylla kriterierna för kategorierna i gruppen ’hotad’ eller troligen kommer att uppfylla dem inom en nära framtid”.

80

Det ska vidare betonas att även om Republiken Finland har erinrat om att kategorin ”nära hotad” intar den andra platsen i nomenklaturen i nämnda lista, så pekar rubrikerna på kategorierna av högre rang, vilka benämns ”sårbar”, ”starkt hotad”, ”akut hotad”, ”utdöd i naturen” och ”utdöd”, på att införandet av denna art i dessa kategorier inte kan visa vare sig att nämnda art befinner sig i ett gynnsamt tillstånd eller att tillståndet för den inte är oroande.

81

Kommissionen har dessutom hänvisat till olika studier som till största delen motsäger Republiken Finlands påstående att den kunde säkerställa att den population som befann sig på flyttsträcket Östersjön/Vadehavet bibehölls på en ”tillfredsställande nivå” vid öppnandet av vårjaktsäsongerna under perioden 2011–2015.

82

Vad gäller de följande åren är det utrett att IUCN, BirdLife International, Wetlands International och den finländska ”röda listan”, som nämns i punkt 71 i förevarande dom, alla har omklassificerat ejder till högre riskkategorier.

83

Visserligen räcker inte den omständigheten att populationen av en berörd art tenderar att sjunka i sig för att visa att denna population har en otillfredsställande bevarandestatus. När det inte finns några andra omständigheter som tyder på att situationen av andra skäl ändå ska anses vara gynnsam, innebär denna omständighet emellertid inte att populationen kan anses bibehållas på en ”tillfredsställande nivå”.

84

Det ska vidare tilläggas, med avseende på tolkningen av fågeldirektivet och livsmiljödirektivet, att det visserligen – när det gäller det sistnämnda direktivet – enligt domstolens praxis är möjligt att bevilja undantag även i fall då bevarandestatusen inte är gynnsam, men att sådana undantag endast kan beviljas i särskilda fall och att ett sådant beviljande även ska bedömas mot bakgrund av försiktighetsprincipen (se, för ett liknande resonemang, med avseende på livsmiljödirektivet, dom av den 10 oktober 2019, Luonnonsuojeluyhdistys Tapiola, C‑674/17, EU:C:2019:851, punkterna 68 och 69 samt där angiven rättspraxis). Av detta följer att tolkningen av de båda direktiven, även om varje direktivs särdrag beaktas vid tolkningen, inte kan anses skilja sig åt, eftersom denna tolkning, inom ramen för deras särdrag, omfattar liknande överväganden som bland annat rör deras respektive skyddssystem.

85

När det gäller de förvaltningsplaner som antogs och genomfördes i Finland under år 2017 och år 2018 och som har sin grund i vägledningen, ska det påpekas att denna vägledning, även om den inte är juridiskt bindande, kan användas av domstolen som referenspunkt. Det anges för övrigt i nämnda handledning att de planer som kan upprättas inte har ”en självständig rättslig ställning” i den mening som avses i fågeldirektivet. Det kan i detta hänseende påpekas att domstolen vid upprepade tillfällen har slagit fast att artikel 2 i direktivet, även om ekonomiska krav och rekreationsbehov nämns i denna artikel, inte utgör ett självständigt undantag från det skyddssystem som inrättats genom fågeldirektivet (dom av den 8 juli 1987, kommissionen/Belgien, 247/85, EU:C:1987:339, punkt 8, dom av den 8 juli 1987, kommissionen/Italien, 262/85, EU:C:1987:340, punkt 8, och dom av den 28 februari 1991, kommissionen/Tyskland, C‑57/89, EU:C:1991:89, punkt 22).

86

Även om domstolen i samband med prövningen av villkoret att det inte ska finnas någon annan lämplig lösning, som anges i artikel 9.1 c i fågeldirektivet, i punkt 35 i domen av den 15 december 2005, kommissionen/Finland (C‑344/03, EU:C:2005:770), medgav att ”[det] är … korrekt att jägarna utför en nyttig naturvårdsuppgift när de på våren jagar små rovdjur för att ejderns häckning skall ge bättre resultat[, men att det inte] framgår … varför en sådan naturvårdsuppgift endast kan utföras om ejder får jagas på våren”, gäller detta övervägande, såsom kommissionen har framhållit, så länge en medlemsstat inte har säkerställt att den berörda populationen bibehålls på en ”tillfredsställande nivå”. Dessutom är en medlemsstat, även om den skulle kunna visa att de positiva effekterna på populationen av en skyddad art till följd av en förvaltningsplan neutraliserar de negativa effekter som uttag på en sådan population medför, såsom framgår av skäl 6 i fågeldirektivet, skyldig att vidta åtgärder som avser de olika faktorer som kan påverka populationsnivån hos den berörda arten.

87

Detta medför att de argument som parterna i förfarandet har anfört och de vetenskapliga bevis som lagts fram till stöd för dem inte gör det möjligt att styrka, vilket det ankom på Republiken Finland att bevisa, att den nationella myndigheten, vid tidpunkten för beviljandet av de omtvistade tillstånden, förfogade över väl etablerade vetenskapliga rön som tydde på att populationen av den berörda arten bibehölls på en ”tillfredsställande nivå” så att exploateringen kunde anses vara ”förnuftig”.

88

Av detta följer även att villkoret avseende ”förnuftig användning” i den mening som avses i artikel 9.1 c i fågeldirektivet inte är uppfyllt.

89

Vad gäller detta villkor ska det påpekas att det av domstolens praxis framgår att detta villkor inte kan anses vara uppfyllt om det undantagsvis tillåtna uttaget av fåglar inte säkerställer att populationen av den berörda arten bibehålls på en tillfredsställande nivå (se, för ett liknande resonemang, dom av den 21 juni 2018, kommissionen/Malta, C‑557/15, EU:C:2018:477, punkt 66).

90

Det ska dessutom erinras om att domstolen redan har slagit fast att ”på vetenskapens nuvarande nivå, [ska] … ett uttag i ordningen en procent för de arter som kan jagas anses utgöra ett ’litet antal’ i den mening som avses i artikel 9.1 c i [fågeldirektivet]. Med ’berörd population’ avses, såvitt avser flyttfåglar, populationen i den region från vilken de huvudsakliga andelarna kommer till den region där undantaget gäller under sin tillämpningstid” (dom av den 21 juni 2018, kommissionen/Malta, C‑557/15, EU:C:2018:477, punkt 63 och där angiven rättspraxis).

91

Det ska i detta hänseende för det första påpekas att domstolen i domen av den 21 juni 2018, kommissionen/Malta (C‑557/15, EU:C:2018:477), betonade ”den region där undantaget gäller under sin tillämpningstid”. För det andra avser de omtvistade tillstånden inte den skyddade arten under flyttningen, utan fåglarna av denna art vid den tidpunkt då de börjar fortplanta sig och således vid den tidpunkt då de är orörliga. I artikel 1.2 i fågeldirektivet preciseras i detta hänseende att direktivet ”ska gälla för fåglar samt för deras ägg, bon och livsmiljöer”. För det tredje ska unionslagstiftningen om bevarande av vilda fåglar tolkas mot bakgrund av försiktighetsprincipen, som utgör en av hörnstenarna i unionens miljöpolitik, vilken syftar till en hög skyddsnivå, i enlighet med artikel 191.2 första stycket FEUF (beslut av domstolens ordförande av den 10 december 2009, kommissionen/Italien, C‑573/08 R, ej publicerat, EU:C:2009:775, punkt 24 och där angiven rättspraxis, och beslut av den 20 november 2017, kommissionen/Polen, C‑441/17 R, EU:C:2017:877, punkterna 42 och 61). Enligt denna princip ska man följaktligen undvika att överskatta de fåglar som är tillgängliga för exploateringen och endast använda beräkningsmetoder som med säkerhet gör det möjligt att hålla sig inom omkring 1 procent.

92

Av detta följer att flyttfåglar, eftersom de är orörliga under häckningsperioden, under denna period och vid tolkningen av undantaget i artikel 9.1 c i fågeldirektivet, ska likställas med bofasta arter.

93

Det är inte heller möjligt att enbart av den omständigheten att en medlemsstat är den enda som tillåter en praxis dra slutsatsen att denna medlemsstat kan ta över hela den tillgängliga kvoten. Av detta skäl är det nödvändigt att hypotetiskt överväga vilka andra medlemsstater som skulle kunna vilja utnyttja denna kvot och att reservera en relativ andel för var och en av dem.

94

I förevarande fall borde Republiken Finland, i stället för att grunda sina beräkningar på hela den migrerande populationen i Östersjön/Vadehavet, som referensbas ha använt den population av den berörda arten som häckar på öarna i landskapet Åland.

95

Av detta följer att myndigheterna i landskapet Åland vid referenstidpunkten inte hade tillgång till de uppgifter som gjorde det möjligt för dem att korrekt beräkna den mängd fåglar av den berörda populationen som kunde tas ut.

96

Detta medför att Republiken Finland inte har iakttagit villkoret om ett ”litet antal” i artikel 9.1 c i fågeldirektivet.

97

Mot denna bakgrund finner EU-domstolen att Republiken Finland har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artiklarna 7.4 och 9.1 c i fågeldirektivet genom att denna medlemsstat regelbundet har beviljat tillstånd för vårjakt på handjur av ejder i landskapet Åland från år 2011 till och med år 2019.

98

Enligt artikel 138.1 i rättegångsreglerna ska tappande part förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna, om detta har yrkats. Kommissionen har yrkat att Republiken Finland ska förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna. Eftersom Republiken Finland i allt väsentligt har tappat målet ska kommissionens yrkande bifallas.

Mot denna bakgrund beslutar domstolen (första avdelningen) följande: