I. Inledning

II. Tillämpliga bestämmelser

A. Lagstiftningen avseende traditionella egna medel

1. Besluten om systemet med egna medel

2. Förordningarna om metoderna och förfarandet för tillhandahållande av egna medel

3. Förordning (EU, Euratom) nr 608/2014

4. Förordning nr 1553/89

B. Tullagstiftningen

1. Gemenskapens tullkodex

2. Unionens tullkodex

3. Tillämpningsförordningen

4. Genomförandeförordningen

C. Mervärdesskattelagstiftningen

III. Bakgrund och det administrativa förfarandet

A. Bakgrund till tvisten

B. Det administrativa förfarandet

IV. Förfarandet vid domstolen

V. Parternas yrkanden

VI. Talan

A. Upptagande till sakprövning

1. Invändningen om rättegångshinder avseende ett påstått åsidosättande av Förenade kungarikets rätt till försvar under det administrativa förfarandet och förfarandet vid domstolen

a) Tillhandahållande av uppgifter om beräkningar av det korrigerade genomsnittspriset, det lägsta godtagbara priset och uppskattade förluster av egna medel

b) Upplysningar om de beräkningar som gjorts för åren 2011–2014 på grundval av betalningskraven C18

c) Kännedom om andra medlemsstaters praxis i fråga om användningen av Olafs metod

d) Begäran om bevis på de undervärderade varornas art och deras destinationsmedlemsstat

2. Invändningen om rättegångshinder på grund av att det administrativa förfarandet och ansökan var rättsstridiga, särskilt vad gäller tullförfarande 42

3. Invändningen om rättegångshinder på grund av att kommissionen har åsidosatt principen om skydd för berättigade förväntningar, rättssäkerhetsprincipen, estoppel-principen och principen om lojalt samarbete

4. Invändningen om rättegångshinder på grund av att det inte är möjligt att förordna om att belopp ska ställas till förfogande med stöd av artikel 258 FEUF

B. Underlåtenhet att uppfylla skyldigheterna avseende skydd av unionens ekonomiska intressen och bekämpande av bedrägerier och de skyldigheter som följer av unionens tullagstiftning

1. Medlemsstaternas skyldighet att bekämpa olaglig verksamhet som riktar sig mot unionens ekonomiska intressen

2. De åtgärder som enligt tullagstiftningen ska vidtas för att skydda unionens ekonomiska intressen i den aktuella bedrägerisituationen

a) Vad som kännetecknar det bedrägeri som de aktuella importörerna har gjort sig skyldiga till och myndigheternas i Förenade kungariket kännedom om bedrägeriet

b) Skyldigheten att göra en riskanalys, skyldigheten att utföra kontroller innan varorna frigörs och frågan huruvida det är nödvändigt att ställa en garanti

1) Inledande anmärkningar

2) Skyldigheten att göra en riskanalys

3) Skyldigheten att genomföra kontroller före frigörandet

4) Skyldigheten att ställa garantier

3. Sammanfattning av de omständigheter som anförts mot Förenade kungariket

4. Medlemsstaternas skyldighet att fastställa tullbeloppen och att bokföra motsvarande belopp

C. Underlåtenhet att uppfylla skyldigheterna enligt unionslagstiftningen avseende egna medel och beräkningen av de förluster av traditionella egna medel som tullavgifterna utgör

1. Bestämmelserna om bokföring av de belopp som ska betalas och tillhandahållande av traditionella egna medel

2. Åsidosättande av Förenade kungarikets skyldighet att ställa belopp motsvarande de tullar som fastställts inom ramen för operation Snake till kommissionens förfogande

3. Bedömningen av förlusterna av traditionella egna medel

a) Inledande anmärkningar

1) Huruvida kommissionen har befogenhet att bedöma förlusten av traditionella egna medel och huruvida domstolen är behörig att pröva denna fråga

2) Den påstådda skyldigheten att bevisa skadan och orsakssambandet samt det kontrafaktiska scenariot

b) Prövning i sak

1) Översikt över Olafs metod och dess tillämpning som ett verktyg för att beräkna förluster av traditionella egna medel

2) Tillämpningen av domen i målet kommissionen/Portugal

3) Huruvida principen bakom det tillvägagångssätt som kommissionen har föreslagit för att beräkna förlusten av traditionella egna medel kan godkännas

4) Huruvida den metod som grundar sig på statistiska uppgifter kan användas i förevarande mål

i) Fastställande av volymen av den undervärderade importen

– Perioden november 2011–november 2014

– Perioden 1 januari 2015–11 oktober 2017

ii) Huruvida referensvärdet ska användas för att fastställa omfattningen av förlusterna av egna medel

5) Sammanfattning beträffande uppskattningen av traditionella egna medel

4. Dröjsmålsränta

D. Åsidosättande av principen om lojalt samarbete i artikel 4.3 FEU

E. Underlåtenhet att uppfylla skyldigheterna enligt mervärdesskattelagstiftningen och egna medel som härrör från mervärdesskatt

1. Bestämmelserna om ställande av medel som härrör från mervärdesskatt till unionsbudgetens förfogande

2. Anmärkningen avseende förlust av egna medel som härrör från mervärdesskatt enligt tullförfarande 40

3. Anmärkningen avseende förlust av egna medel som härrör från mervärdesskatt enligt tullförfarande 42

VII. Rättegångskostnader

VIII. Förslag till avgörande

1.

I förevarande mål har Europeiska kommissionen med stöd av artikel 258 FEUF väckt talan om fördragsbrott mot Förenade konungariket Storbritannien och Nordirland med motiveringen att Förenade konungariket Storbritannien och Nordirland under perioden november 2011–11 oktober 2017 (nedan kallad överträdelseperioden) dels inte har bokfört korrekta tullbelopp och ställt korrekt belopp avseende traditionella egna medel och medel som härrör från mervärdesskatt i samband med viss import av textilier och skodon från Kina till förfogande, dels inte har lämnat alla upplysningar som kommissionen behövde för att fastställa förlusten av traditionella egna medel. ( 2 )

2.

Enligt kommissionen har Förenade kungariket där underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artikel 4.3 FEU, i vilken principen om lojalt samarbete föreskrivs, artikel 310.6 och artikel 325 FEUF, samt enligt en rad sekundärrättsliga bestämmelser rörande unionens tullagstiftning, traditionella egna medel och mervärdesskatt.

3.

Förevarande mål ger således domstolen tillfälle att utveckla sin praxis avseende räckvidden för de skyldigheter i fråga om bekämpning av bedrägerier och skydd av unionens ekonomiska intressen som föreskrivs i de bestämmelser som nämns i föregående punkt, när kommissionen har gjort gällande att den aktuella medlemsstaten inte på ett korrekt sätt har fastställt tullvärdet för de importerade varorna, eftersom dessa på grund av avsaknaden av effektiva kontrollåtgärder undervärderades vid importen. Förevarande mål ger upphov till en rad grundläggande frågor, såsom frågan huruvida kommissionen kan göra en uppskattning av det belopp som yrkas i ersättning för förlusten av egna medel när kommissionen, på grund av att den berörda medlemsstaten inte har gjort en korrekt värdering av varornas värde, grundar sig på en statistisk metod, nämligen de korrigerade genomsnittspriserna för importerade varor på unionsnivå. Domstolen har slutligen att ta ställning till frågan huruvida den medlemsstat till vilken varorna importerats är betalningsskyldig för förluster avseende egna medel som härrör från mervärdesskatt i ett tullsystem där tullavgifter betalas vid import, men där mervärdesskatt ska betalas i destinationsmedlemsstaten vid en senare tidpunkt.

4.

Enligt artikel 2.1 a och b i beslut 2014/335/EU, Euratom ( 3 ), som är tillämpligt från och med den 1 januari 2014, och vars lydelse i princip är identisk med lydelsen i artikel 2.1 i rådets beslut 2007/436/EG, Euratom av den 7 juni 2007 om systemet för Europeiska gemenskapernas egna medel, ( 4 ) utgör följande inkomster egna medel som redovisas i unionens budget: ”Traditionella egna medel, vilka utgörs av … tullar enligt gemensamma tulltaxan och andra avgifter som fastställts eller kommer att fastställas av unionens institutioner för handel med tredjeländer”, och ”[e]n för alla medlemsstater enhetlig procentsats som tillämpas på de harmoniserade beräkningsunderlagen för mervärdesskatt …”.

5.

I artikel 8.1 första stycket i ovannämnda beslut anges att tullar enligt den gemensamma tulltaxan, i egenskap av unionens egna medel, ska uppbäras av medlemsstaterna enligt deras respektive nationella lagar och andra författningar, vilka vid behov ska anpassas för att uppfylla unionsbestämmelsernas krav. I artikel 8.1 tredje stycket i beslut 2007/436 och artikel 8.2 i beslut 2014/335 anges att medlemsstaterna ska ställa de medel som anges i artikel 2.1 a, b och c i nämnda beslut till kommissionens förfogande.

6.

Rådets förordning (EG, Euratom) nr 1150/2000 av den 22 maj 2000 om genomförande av beslut 94/728, ( 5 ) som var tillämplig under den första delen av överträdelseperioden ersattes den 1 januari 2014 av rådets förordning (EU, Euratom) nr 609/2014 av den 26 maj 2014 om metoder och förfaranden för tillhandahållande av traditionella, momsbaserade egna medel och BNI[ ( 6 )]-baserade egna medel samt åtgärder för att möta likviditetsbehov. ( 7 ) I artikel 2.1 i förordning nr 609/2014, vars innehåll motsvarar innehållet i artikel 2.1 i förordning nr 1150/2000, föreskrivs följande:

”Vid tillämpningen av denna förordning ska unionens anspråk på traditionella egna medel enligt artikel 2.1 a i beslut 2014/335 … anses fastställda så snart som villkoren i tullföreskrifterna uppfyllts i fråga om bokföring av anspråksbeloppet och underrättelse till den betalningsskyldige om beloppet.”

7.

Artikel 6.1 och 6.3 första och andra stycket i förordning nr 609/2014, som i huvudsak återger lydelsen av artikel 6.1 och 6.3 a och b i förordning nr 1150/2000, har följande lydelse:

”1.   Räkenskaper över egna medel ska föras av respektive medlemsstats finansförvaltning eller av det organ som utsetts av respektive medlemsstat och ska delas upp på typ av medel.

…

3.   De anspråk som fastställs enligt artikel 2 ska, om inte annat följer av andra stycket i denna punkt, bokföras [vanligtvis kallad A-bokföring] senast den första arbetsdagen efter den nittonde dagen i den andra månad som följer efter den månad under vilken anspråket fastställs.

Fastställda anspråk som inte är bokförda enligt första stycket på grund av att de inte har uppburits och ingen säkerhet har ställts, ska anges i särskilda räkenskaper [vanligtvis kallad B-bokföring] inom den tid som fastställs i första stycket. Medlemsstaterna får använda detta förfarande när det har rests invändningar mot fastställda anspråk för vilka säkerhet har ställts och dessa anspråk kan komma att förändras när tvisten har lösts.

…”

8.

I artikel 9.1 första stycket i förordning nr 609/2014, vars lydelse motsvarar lydelsen av artikel 9.1 första stycket i förordning nr 1150/2000, föreskrivs följande:

”I enlighet med förfarandet i artikel 10 ska varje medlemsstat kreditera egna medel på det konto som för detta syfte i kommissionens namn öppnats i medlemsstatens finansförvaltning eller hos ett organ utsett av medlemsstaten.”

9.

Genom artikel 9.1 i rådets förordning (EU, Euratom) 2016/804 ( 8 ) ändrades denna bestämmelse och lyder från och med den 1 oktober 2016 på följande sätt:

”I enlighet med förfarandet i artiklarna 10, 10a och 10b ska varje medlemsstat kreditera egna medel på det konto som i kommissionens namn har öppnats i medlemsstatens finansförvaltning eller nationella centralbank. Med förbehåll för den tillämpning av negativ ränta som avses i tredje stycket får detta konto endast debiteras på instruktion från kommissionen.”

10.

Artikel 10.1 i förordning nr 609/2014, vars innehåll i huvudsak motsvarar innehållet i artikel 10.1 i förordning nr 1150/2000, har följande lydelse:

”Efter avdrag för kostnader för uppbörd enligt artikel 2.3 och artikel 10.3 i beslut 2014/335 … ska de traditionella egna medel som avses i artikel 2.1 a i det beslutet krediteras senast den första arbetsdagen efter den nittonde dagen i den andra månad som följer efter den månad under vilken anspråket fastställdes enligt artikel 2 i denna förordning.

För anspråk som redovisas i särskilda räkenskaper enligt artikel 6.3 andra stycket ska krediteringen dock ske senast den första arbetsdagen efter den nittonde dagen i den andra månad som följer efter den månad under vilken de belopp uppbars som motsvarar anspråken.”

11.

Artikel 12.1 och 12.3 i förordning nr 609/2014, vars innehåll i stort sett var identiskt med innehållet i artikel 11.1 och 11.3 i förordning nr 1150/2000, hade ursprungligen följande lydelse:

”1.   En försening av en kreditering på det konto som avses i artikel 9.1 medför att den berörda medlemsstaten ska betala ränta.

…

3.   För de medlemsstater som inte deltar i Ekonomiska och monetära unionen ska räntesatsen vara den räntesats som centralbankerna tillämpar på sina huvudsakliga refinansieringstransaktioner den första dagen i den aktuella månaden, ökad med två procentenheter, eller, för de medlemsstater som inte har tillgång till centralbankens räntesats, den mest likvärdiga räntesatsen som tillämpas på medlemsstatens penningmarknad den första dagen i den aktuella månaden, ökad med två procentenheter.

Denna räntesats ska ökas med 0,25 procentenheter för varje månad som krediteringen försenas. Den ökade räntesatsen ska tillämpas på hela förseningsperioden.”

12.

Från och med den 1 oktober 2016, efter ikraftträdandet av förordning 2016/804, ersattes artikel 12.3 i förordning nr 609/2014 av artikel 12.5, som har följande lydelse:

”För de medlemsstater som inte deltar i Ekonomiska och monetära unionen ska räntesatsen vara den räntesats som centralbankerna tillämpar på sina huvudsakliga refinansieringstransaktioner den första dagen i den aktuella månaden, eller 0 procent, beroende på vad som är högst, ökad med 2,5 procentenheter. För de medlemsstater som inte har tillgång till centralbankens räntesats, ska räntesatsen vara den mest likvärdiga räntesatsen som tillämpas på medlemsstatens penningmarknad den första dagen i den aktuella månaden, eller 0 procent, beroende på vad som är högst, ökad med 2,5 procentenheter.

Denna räntesats ska ökas med 0,25 procentenheter för varje månad som krediteringen försenas.

Den sammanlagda ökning som följer av att första och andra styckena tillämpas får inte överstiga 16 procentenheter. Den höjda räntan ska gälla för hela dröjsmålsperioden.”

13.

I artikel 13.1 och 13.2 i förordning nr 609/2014, som i huvudsak återger artikel 17.1 och 17.2 i förordning nr 1150/2000, föreskrivs följande:

”1.   Medlemsstaterna ska vidta alla nödvändiga åtgärder för att säkerställa att de belopp som motsvarar de enligt artikel 2 fastställda anspråken tillhandahålls kommissionen enligt denna förordning.

2.   Medlemsstaterna ska fritas från skyldigheten att ställa belopp som motsvarar anspråk som fastställts enligt artikel 2 till kommissionens förfogande om de visar sig vara omöjliga att uppbära på grund av

Fastställda anspråk ska förklaras omöjliga att uppbära genom ett beslut av den behöriga administrativa myndigheten i vilket det konstateras att beloppen i fråga inte går att uppbära.

Fastställda anspråk ska anses omöjliga att uppbära senast fem år efter det att beloppet har fastställts i enlighet med artikel 2 eller, om administrativa eller rättsliga åtgärder vidtagits, från det att det slutliga avgörandet i ärendet har meddelats eller offentliggjorts.

…”

14.

Vad gäller perioden efter den 1 januari 2014 föreskrivs följande i artikel 2 i rådets förordning (EU, Euratom) nr 608/2014 av den 26 maj 2014 om genomförandebestämmelser för Europeiska unionens system för egna medel, ( 9 ) som har rubriken ”Kontroll- och övervakningsåtgärder”:

”1.   De egna medel som avses i artikel 2.1 i beslut 2014/335 … ska kontrolleras i enlighet med den här förordningen, utan att det påverkar tillämpningen av … förordning [nr 1553/89 ( 10 )] …

2.   Medlemsstaterna ska vidta alla nödvändiga åtgärder för att se till att de egna medel som avses i artikel 2.1 i beslut 2014/335 … tillhandahålls kommissionen.

3.   När kontroll- och övervakningsåtgärder rör de traditionella egna medel som avses i artikel 2.1 a i beslut 2014/335 … gäller följande:

…

…”

15.

Artikel 5 i förordning nr 608/2014 har rubriken ”Anmälan av bedrägerier och oriktigheter som påverkar anspråken på traditionella egna medel”. I artikel 5.1 föreskrivs följande:

”Varje medlemsstat ska inom två månader efter utgången av varje kvartal till kommissionen överlämna en beskrivning av bedrägerier och oriktigheter som uppdagats avseende anspråk på över 10000 [euro] för sådana traditionella egna medel som avses i artikel 2.1 a i beslut 2014/335 …

Inom den period som avses i första stycket ska varje medlemsstat rapportera om situationen avseende sådana bedrägerier och oriktigheter som redan har anmälts till kommissionen, men där återkrav, annullering eller avskrivning inte tidigare tagits upp.”

16.

I artikel 2.1 i förordning nr 1553/89 föreskrivs följande:

”Underlaget för momsmedlen skall bestämmas med utgångspunkt i de skattepliktiga transaktioner som avses i artikel 2 i [rådets sjätte direktiv 77/388/EEG av den 17 maj 1977 om harmonisering av medlemsstaternas lagstiftning rörande omsättningsskatter – Gemensamt system för mervärdesskatt: enhetlig beräkningsgrund (EGT L 145, 1977, s. 1; svensk specialutgåva, område 9, volym 1, s. 28)] …”

17.

Artikel 3.1 i nämnda förordning har följande lydelse:

”För ett bestämt kalenderår och utan att det påverkar tillämpningen av artiklarna 5 och 6 skall underlaget för momsmedlen beräknas genom att de totala momsnettoinkomster som en medlemsstat tar emot under det året divideras med den skattesats enligt vilken momsen tas ut under samma år.”

18.

I artikel 13 i rådets förordning (EEG) nr 2913/92 av den 12 oktober 1992 om inrättandet av en tullkodex för gemenskapen, ( 11 ) i dess lydelse enligt Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 648/2005 av den 13 april 2005 ( 12 ) (nedan kallad gemenskapens tullkodex) föreskrevs följande:

”1.   Tullmyndigheterna får i enlighet med villkoren i gällande bestämmelser genomföra alla de kontroller som de anser nödvändiga för att se till att tullagstiftningen och annan lagstiftning om dels införsel, utförsel, transitering, förflyttning och användning för särskilda ändamål av varor som befordras mellan gemenskapens tullområde och tredje land, dels närvaron av varor som inte har gemenskapsstatus tillämpas korrekt. Tullkontroller som gäller korrekt tillämpning av gemenskapslagstiftningen får genomföras i tredje land om detta föreskrivs i ett internationellt avtal.

2.   Andra tullkontroller än stickprovskontroller skall baseras på riskanalys med användning av automatiserad databehandling, i syfte att identifiera och kvantifiera riskerna och utarbeta nödvändiga åtgärder för att bedöma dem, på grundval av kriterier som utarbetats på nationell nivå, gemenskapsnivå och, när så är möjligt, på internationell nivå.

En gemensam ram för riskhantering, gemensamma kriterier och prioriterade kontrollområden skall fastställas i enlighet med kommittéförfarandet.

Medlemsstaterna skall i samarbete med kommissionen inrätta ett elektroniskt system för riskhanteringen.

3.   När kontroller genomförs av andra myndigheter än tullmyndigheterna, skall dessa kontroller genomföras i nära samordning med tullmyndigheterna, om möjligt vid samma tidpunkt och på samma plats.

…”

19.

Avsnitt II i gemenskapens tullkodex innehöll ett kapitel 3 med rubriken ”Varors värde för tulländamål”, vilket bestod av artiklarna 28–36.

20.

I artikel 29 i gemenskapens tullkodex föreskrevs följande:

”1.   Tullvärdet på importerade varor skall vara transaktionsvärdet, det vill säga det pris som faktiskt betalats eller skall betalas för varorna när de säljs för export till gemenskapens tullområde, om nödvändigt justerat enligt artiklarna 32 och 33 … :

…

2.   

…

3.   

…”

21.

I artikel 30 i gemenskapens tullkodex föreskrevs följande:

”1.   Om tullvärdet inte kan fastställas enligt artikel 29, skall det fastställas genom att punkt 2 a, b, c och d genomgås i ordningsföljd fram till det första stycke enligt vilket det kan fastställas …

2.   Det tullvärde som fastställs enligt denna artikel skall vara:

…”

22.

Artikel 31 i gemenskapens tullkodex hade följande lydelse:

”1.   Om tullvärdet för de importerade varorna inte kan fastställas enligt artikel 29 eller 30, skall det fastställas på grundval av tillgängliga data inom gemenskapen genom användning av rimliga medel som är förenliga med följande principer och allmänna bestämmelser:

2.   Inget tullvärde skall fastställas enligt punkt 1 på grundval av

23.

I artikel 68 i gemenskapens tullkodex föreskrevs följande:

”Tullmyndigheterna får för att kontrollera riktigheten av de deklarationer de har mottagit göra följande:

24.

Artikel 71 i gemenskapens tullkodex hade följande lydelse:

”1.   De resultat som erhållits vid kontrollen av deklarationen skall användas för tillämpningen av de bestämmelser som gäller det tullförfarande till vilket varorna hänförs.

2.   Om deklarationen inte har kontrollerats, skall de bestämmelser som avses i punkt 1 tillämpas på grundval av de uppgifter som lämnats i deklarationen.”

25.

I artikel 217 i gemenskapens tullkodex föreskrevs följande:

”1.   Varje belopp avseende importtullar eller exporttullar som kommer från en tullskuld, …, skall av tullmyndigheterna beräknas så snart de fått nödvändiga uppgifter och föras in i räkenskaperna eller något annat likvärdigt medium (bokföring).

…

2.   Medlemsstaterna skall fastställa de praktiska förfarandena för bokföring av tullbeloppen. Dessa förfaranden får vara olika beroende på tullmyndigheternas uppfattning om huruvida beloppen kommer att betalas eller inte med hänsyn till omständigheterna då tullskulden uppstod.”

26.

Artikel 218.1 i gemenskapens tullkodex hade följande lydelse:

”Om en tullskuld uppkommer till följd av mottagandet av en deklaration för en vara för ett annat tullförfarande än temporär import med partiell befrielse från importtullar eller någon annan åtgärd med motsvarande rättsliga verkan som detta skall ett belopp som motsvarar tullskulden bokföras så snart det har beräknats och senast den andra dagen efter det att varorna har frigjorts.”

27.

I artikel 220.1 i gemenskapens tullkodex föreskrevs följande:

”Om ett tullbelopp som härrör från en tullskuld inte har bokförts enligt artiklarna 218 och 219 eller har bokförts med ett lägre belopp än det belopp som skulden lagligen uppgår till, skall det belopp som skall utkrävas eller återstår att kräva bokföras inom två dagar efter det att myndigheterna blivit medvetna om situationen och har möjlighet att beräkna vad beloppet lagligen uppgår till samt fastställa vem som är gäldenär (bokföring i efterhand). Denna tidsfrist kan förlängas enligt artikel 219.”

28.

I artikel 221 i gemenskapens tullkodex föreskrevs följande:

”1.   Gäldenären skall på lämpligt sätt underrättas om tullbeloppet så snart detta bokförts.

…

3.   Underrättelse till gäldenären får inte ske senare än tre år efter den dag då tullskulden uppkom. Denna tidsfrist upphör att löpa från det att ett överklagande enligt artikel 243 inges till och med det att överklagandeförfarandet avslutas.

4.   När tullskulden har uppkommit på grund av en handling som när den utfördes skulle ha kunnat ge upphov till straffrättsliga påföljder, får på de villkor som anges i de gällande bestämmelserna, underrättelsen till gäldenären lämnas efter det att treårsfristen enligt punkt 3 har löpt ut.”

29.

I artikel 3 i Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 952/2013 av den 9 oktober 2013 om fastställande av en tullkodex för unionen ( 13 ) (nedan kallad unionens tullkodex) föreskrivs följande:

”Tullmyndigheterna ska ha det primära ansvaret för att övervaka unionens internationella handel och därigenom bidra till rättvis och öppen handel, till genomförandet av de externa aspekterna av den inre marknaden, den gemensamma handelspolitiken och annan gemensam politik på unionsnivå som har betydelse för handeln och till säkerhet i hela leveranskedjan. Tullmyndigheterna ska inrätta åtgärder med särskilt följande syften:

30.

I artikel 46 i unionens tullkodex, som har rubriken ”Riskhantering och tullkontroller”, föreskrivs följande:

”1.   Tullmyndigheterna får genomföra alla tullkontroller som de anser nödvändiga.

Tullkontrollerna kan särskilt bestå i att undersöka varor, utföra provtagning, kontrollera att de uppgifter som lämnas i en deklaration eller en anmälan är riktiga och fullständiga, kontrollera att dokument finns och är äkta, riktiga och giltiga, granska ekonomiska aktörers räkenskaper och annan bokföring eller undersöka transportmedel, bagage och andra varor som personer för med sig eller bär på sig samt utföra officiella undersökningar och andra liknande handlingar.

2.   Andra tullkontroller än slumpvisa kontroller ska främst baseras på riskanalys som görs med hjälp av elektronisk databehandlingsteknik i syfte att, på grundval av kriterier som utarbetats på nationell nivå, unionsnivå och, i förekommande fall, internationell nivå, identifiera och bedöma risker och utarbeta nödvändiga motåtgärder.

3.   Tullkontroller ska utföras inom en gemensam ram för riskhantering som grundar sig på utbyte av riskinformation och riskanalysresultat mellan tullförvaltningar och genom vilken det fastställs gemensamma riskkriterier och standarder, kontrollåtgärder och prioriterade kontrollområden.

Kontroller som grundar sig på sådan information och sådana kriterier ska utföras utan att det påverkar andra kontroller som utförs i enlighet med punkt 1 eller med andra gällande bestämmelser.

4.   Tullmyndigheterna ska bedriva en riskhantering som innebär att de skiljer mellan de olika risknivåer som är förknippade med varor som är föremål för tullkontroller eller tullövervakning samt för att fastställa om varorna ska underkastas särskilda tullkontroller, och i så fall var.

Riskhanteringen ska innefatta aktiviteter som insamling av uppgifter och information, riskanalys och riskbedömning, föreskrifter om och vidtagande av åtgärder samt regelbunden övervakning och översyn av denna process och dess resultat, baserat på internationella och nationella källor och strategier, källor i unionen och unionsstrategier.

5.   Tullmyndigheterna ska utbyta riskinformation och resultat av riskanalys när

6.   Vid fastställandet av gemensamma riskkriterier och standarder, kontrollåtgärder och prioriterade kontrollområden enligt punkt 3 ska allt följande beaktas:

7.   De gemensamma riskkriterier och standarder som avses i punkt 3 ska innefatta allt följande:

8.   Prioriterade kontrollområden ska täcka särskilda tullförfaranden, varutyper, transportrutter, transportsätt eller ekonomiska aktörer som är föremål för mer omfattande riskanalys och tullkontroller under en viss period, utan att detta påverkar andra kontroller som normalt utförs av tullmyndigheterna.”

31.

Artikel 53 i unionens tullkodex har rubriken ”Valutaomräkning”. I artikel 53.1 föreskrivs följande:

”De behöriga myndigheterna ska offentliggöra och/eller göra tillgänglig på internet den växelkurs som ska tillämpas när en valutaomräkning krävs i ett av följande två fall:

32.

Artiklarna 70 och 74 i unionens tullkodex innehåller bestämmelser om varors tullvärde som i huvudsak motsvarar bestämmelserna i artiklarna 29–31 i gemenskapens tullkodex.

33.

Enligt artikel 101.1 i unionens tullkodex ska det import- eller exporttullbelopp som ska betalas fastställas av de tullmyndigheter som är behöriga för den plats där tullskulden har uppkommit eller anses ha uppkommit i enlighet med artikel 87 unionens tullkodex, så snart som de har nödvändiga uppgifter.

34.

Artikel 103 i unionens tullkodex har rubriken ”Begränsning av tullskuld”. I artikel 103.1 och 103.2 föreskrivs följande:

”1.   Gäldenären ska inte underrättas om någon tullskuld efter … utgången av en period om tre år efter den dag då tullskulden uppkom.

2.   När tullskulden har uppkommit på grund av en handling som när den utfördes skulle ha kunnat ge upphov till straffrättsliga förfaranden, ska den treårsperiod som avses i punkt 1 förlängas till minst fem år och högst tio år i enlighet med nationell lagstiftning.”

35.

Artikel 105 i unionens tullkodex har rubriken ”Tidpunkt för bokföring”. I artikel 105.3 föreskrivs följande:

”Om en tullskuld uppkommer under omständigheter som inte omfattas av punkt 1 ska det import- eller exporttullbelopp som ska betalas bokföras inom fjorton dagar från och med den dag då tullmyndigheterna är i stånd att fastställa import- eller exporttullbeloppet i fråga och fatta ett beslut.”

36.

I artikel 188 i unionens tullkodex, som har rubriken ”Kontroll av en tulldeklaration”, föreskrivs följande:

”I syfte att kontrollera riktigheten av uppgifterna i en godtagen tulldeklaration får tullmyndigheterna

37.

I artikel 191 i unionens tullkodex, som har rubriken ”Resultat av kontrollen”, föreskrivs följande:

”1.   De resultat som erhållits vid en kontroll av en tulldeklaration ska användas vid tillämpningen av bestämmelserna om det tullförfarande till vilket varorna hänförs.

2.   Om en tulldeklaration inte kontrolleras, ska bestämmelserna i punkt 1 tillämpas på grundval av de uppgifter som lämnats i den deklarationen.

3.   Resultatet av tullmyndigheternas kontroll ska ha samma bevisvärde i hela unionens tullområde.”

38.

Artikel 181a i kommissionens förordning (EEG) nr 2454/93 av den 2 juli 1993 om tillämpningsföreskrifter för rådets förordning (EEG) nr 2913/92 om inrättandet av en tullkodex för gemenskapen, ( 14 ) i dess lydelse enligt kommissionens förordning (EG) nr 1335/2003 av den 25 juli 2003 ( 15 ) (nedan kallad tillämpningsförordningen), har följande lydelse:

”1.   Tullmyndigheterna behöver inte fastställa tullvärdet för importerade varor på grundval av transaktionsvärdesmetoden om de, enligt det förfarande som anges i punkt 2, har anledning att betvivla att det deklarerade värdet utgör det sammanlagda belopp som betalats eller skall betalas och som avses i artikel 29 i kodexen.

2.   Om tullmyndigheterna hyser de tvivel som avses i punkt 1 kan de begära ytterligare upplysningar enligt artikel 178.4. Om dessa tvivel inte undanröjs skall tullmyndigheterna innan de fattar ett slutgiltigt beslut underrätta personen i fråga, skriftligen om så erfordras, om anledningen till dessa tvivel och ge vederbörande rimlig möjlighet att förklara sig. Det slutgiltiga beslutet och motivet till detta skall skriftligen meddelas vederbörande.”

39.

I artikel 248.1 i tillämpningsförordningen föreskrivs följande:

”Frigörandet av varorna skall ge upphov till att de fastställda importtullarna bokförs i enlighet med uppgifterna i deklarationen. Om tullmyndigheterna anser att de kontroller som de har genomfört kan leda till ett högre tullbelopp än det som uppgifterna i deklarationen leder till skall de dessutom begära att en tillräcklig säkerhet ställs för att täcka skillnaden mellan det belopp som följer av uppgifterna i deklarationen och det belopp som varorna slutligen kan komma att vara underkastade. Deklaranten får dock begära att det tullbelopp som slutligen skall betalas för varorna bokförs [med en gång] i stället för att ställa denna säkerhet.”

40.

Artikel 48 i kommissionens genomförandeförordning (EU) 2015/2447 av den 24 november 2015 om närmare regler för genomförande av vissa bestämmelser i Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 952/2013 om fastställande av en tullkodex för unionen ( 16 ) (nedan kallad genomförandeförordningen) har rubriken ”Bestämmelser om växelkurs för tulltaxeändamål”. I artikel 48.1 föreskrivs följande:

”När motvärdet i nationell valuta till euro krävs enligt artikel 53.1 b i kodexen ska det fastställas en gång i månaden.

Den växelkurs som ska användas ska vara den senaste kurs som fastställs av Europeiska centralbanken före den näst sista dagen i månaden och denna kurs ska tillämpas under hela påföljande månad.

Om den i början av månaden tillämpliga kursen avviker med mer än 5 % från den kurs som fastställs av Europeiska centralbanken före den 15:e dagen i samma månad, ska dock den senare kursen tillämpas från och med den 15:e dagen i månaden till och med utgången av månaden.”

41.

I artikel 140 i genomförandeförordningen, som har rubriken ”Icke-godtagande av deklarerade transaktionsvärden” och genomför artikel 70.1 i unionens tullkodex, föreskrivs följande:

”1.   Om tullmyndigheterna har rimliga skäl att betvivla att det deklarerade transaktionsvärdet utgör det sammanlagda belopp som betalats eller ska betalas enligt artikel 70.1 i kodexen, får de begära att deklaranten lämnar ytterligare uppgifter.

2.   Om dessa tvivel inte skingras kan tullmyndigheterna besluta att varornas värde inte kan fastställas i enlighet med artikel 70.1 i kodexen.”

42.

Artikel 144 i genomförandeförordningen, som har rubriken ”Reservmetod” och genomför artikel 74.3 i unionens tullkodex, har följande lydelse:

”1.   Vid fastställandet av tullvärdet enligt artikel 74.3 i kodexen får rimlig flexibilitet användas vid tillämpningen av de metoder som föreskrivs i artiklarna 70 och 74.2 i kodexen. Det erhållna värdet ska i största möjliga utsträckning grundas på tidigare fastställda tullvärden.

2.   Om tullvärdet inte kan fastställas enligt punkt 1 ska andra lämpliga metoder användas. I detta fall ska tullvärdet inte fastställas på grundval av något av följande:

43.

I artikel 244 i genomförandeförordningen, som har rubriken ”Ställande av en garanti” och genomför artikel 190 i unionens tullkodex, föreskrivs följande:

”Om tullmyndigheterna anser att kontrollen av tulldeklarationen kan innebära högre import- eller exporttullbelopp eller andra avgifter som kommer att förfalla till betalning än det belopp som följer av uppgifterna i tulldeklarationen, ska frigörandet av varorna vara förenat med villkoret att det ställs en garanti som är tillräcklig för att täcka skillnaden mellan det belopp som följer av uppgifterna i tulldeklarationen och det belopp som slutligen kan komma att förfalla till betalning.

Deklaranten får dock begära omedelbar underrättelse om den tullskuld som varorna slutligen kan komma att omfattas av i stället för att ställa denna garanti.”

44.

Artikel 2.1 i rådets direktiv 2006/112/EG av den 28 november 2006 om ett gemensamt system för mervärdesskatt, ( 17 ) i ändrad lydelse enligt rådets direktiv 2009/69/EG av den 25 juni 2009, ( 18 ) (nedan kallat direktiv 2006/112) har följande lydelse:

”Följande transaktioner skall vara föremål för mervärdesskatt:

…

…

45.

Enligt artikel 73 i detta direktiv ska ”beskattningsunderlaget omfatta allt som utgör den ersättning som leverantören eller tillhandahållaren har erhållit eller skall erhålla från förvärvaren eller en tredje part för dessa transaktioner”.

46.

Artikel 83 i direktivet har följande lydelse:

”För gemenskapsinterna förvärv av varor skall beskattningsunderlaget utgöras av samma poster som dem som i enlighet med kapitel 2 används för att bestämma beskattningsunderlaget för leverans av samma varor inom medlemsstatens territorium. Särskilt skall, för de transaktioner som avses i artiklarna 21 och 22 och som likställs med gemenskapsinterna förvärv av varor, beskattningsunderlaget utgöras av varornas eller liknande varors inköpspris eller, i avsaknad av ett inköpspris, självkostnadspris, bestämda vid den tidpunkt då transaktionerna sker.

…”

47.

Artikel 85 i direktiv 2006/112 har följande lydelse:

”För import av varor skall beskattningsunderlaget utgöras av det värde som i enlighet med gällande gemenskapsbestämmelser fastställts som tullvärdet.”

48.

Artikel 86.1 i detta direktiv har följande lydelse:

”Följande poster skall ingå i beskattningsunderlaget, i den mån de inte redan ingår:

49.

I artikel 87 i direktiv 2006/112 föreskrivs följande:

”Följande poster skall inte ingå i beskattningsunderlaget:

50.

Artikel 138 i detta direktiv har följande lydelse:

”1.   Medlemsstaterna skall tillämpa undantag från skatteplikt för leverans av varor som av säljaren eller förvärvaren eller för säljarens eller förvärvarens räkning försänds eller transporteras ut ur respektive medlemsstats territorium men inom gemenskapen, om leveransen görs till en annan beskattningsbar person eller en icke beskattningsbar juridisk person som agerar i denna egenskap i en annan medlemsstat än den från vilken försändelsen eller transporten av varorna avgår.

2.   Förutom de leveranser som avses i punkt 1 skall medlemsstaterna undanta följande transaktioner från skatteplikt:

…

51.

I artikel 143 i detta direktiv föreskrivs följande:

”1.   Medlemsstaterna skall undanta följande transaktioner från skatteplikt:

…

2.   Det undantag som avses i punkt 1 d ska gälla i de fall då importen av varor följs av en varuleverans som undantagits från skatteplikt enligt artikel 138.1 och 138.2 c endast om importören vid importtillfället har lämnat minst följande uppgifter till importmedlemsstatens behöriga myndigheter:

Medlemsstaterna får dock föreskriva att den bevisning som avses i led c ska lämnas till de behöriga myndigheterna endast på begäran.”

52.

Den 1 januari 2005 avskaffade Europeiska unionen samtliga kvoter för import av textil- och beklädnadsprodukter med ursprung i Världshandelsorganisationens medlemsstater, däribland Kina.

53.

Den 20 april 2007 översände Europeiska byrån för bedrägeribekämpning (Olaf) ett meddelande om ömsesidigt bistånd 2007/015 till medlemsstaterna för att informera dessa om risken för undervärdering vid import av textilier och skodon från Kina.

54.

I meddelandet uppmanade Olaf samtliga medlemsstater att dels analysera importen av textilier och skodon från bland annat Kina för att upptäcka eventuella tecken på undervärderad import, dels genomföra lämpliga kontroller vid tullklareringen av sådan import.

55.

För att hjälpa medlemsstaterna att upptäcka undervärderade sändningar av textilier och skodon utvecklade Olaf därefter, i samarbete med kommissionens gemensamma forskningscentrum (nedan kallat JRC), ett verktyg för riskbedömning som baseras på uppgifter på unionsnivå (nedan kallad Olafs metod). Denna metod består i att ett korrigerat genomsnittspris beräknas för varje textilprodukt och sko som importeras från Kina och som omfattas av kapitlen 61–64 i Kombinerade nomenklaturen. ( 19 ) De korrigerade genomsnittspriserna beräknas utifrån de månadspriser för import av de berörda produkterna från Kina under den senaste 48-månadersperioden som anges i statistikdatabasen Comext, en referensdatabas för internationell handel som förvaltas av Eurostat. Värdet anges i form av ett kilopris för var och en av de 495 åttasiffriga varukoderna i Kombinerade nomenklaturen, med angivande av ursprungsland och bestämmelseland inom unionen. Därefter beräknas ett genomsnitt för hela unionen (de korrigerade genomsnittspriserna för EU-28) på grundval av det aritmetiska medelvärdet (ett icke viktat genomsnitt) av de korrigerade genomsnittspriserna i de 28 medlemsstaterna. ( 20 ) Vid beräkningen av dessa medelvärden undantas extrema värden, det vill säga onormalt höga eller låga värden, vilket är skälet till att genomsnittspriset kallas ”korrigerat”. Slutligen räknas ett värde motsvarande 50 procent av det korrigerade genomsnittspriset fram och detta utgör ”det lägsta godtagbara priset”, vilket även det uttrycks i form av ett kiloprispris, som används som ett tröskelvärde för att göra det möjligt för medlemsstaternas tullmyndigheter att upptäcka särskilt låga deklarerade importvärden och därmed högriskimport.

56.

Meddelande om ömsesidigt bistånd AM/2009/001, som Olaf översände den 23 januari 2009, avsåg operation Argus, en insats som pågick i sex månader och inom vars ram Olaf övervakade handeln med textilier och skodon från olika tredjeländer, men i huvudsak från Asien, och varje månad översända en förteckning till medlemsstaterna över den import som föregående månad identifierats som en tullrisk. I meddelandet uppmanade Olaf medlemsstaterna att inom fyra månader underrätta Olaf om inrättandet av riskfilter, identifiera högrisksändningar och utföra kontroller efter tullklarering baserat på dessa uppgifter.

57.

Under den prioriterade kontrollåtgärden med namnet ”Discount” (nedan kallad den prioriterade kontrollåtgärden Discount), som samordnades av kommissionens generaldirektorat för skatter och tullunionen och i vilken samtliga medlemsstater, däribland Förenade kungariket, deltog, tillämpades år 2011 metoden med lägsta godtagbara pris för att upptäcka och kontrollera sådan import av textilier och skodon från Kina som hade ett så lågt tullvärde att den betraktades som misstänkt.

58.

År 2014 samordnade Olaf en gemensam tullaktion med namnet ”Snake” (nedan kallad operation Snake), vars operativa fas ägde rum under perioden 17 februari–17 mars 2014 och i vilken samtliga medlemsstater och de kinesiska tullmyndigheterna deltog. Syftet med de kinesiska myndigheternas medverkan var att erhålla exportdeklarationer för att kunna kontrollera det deklarerade värdet av importen av de berörda produkterna till unionen. I slutrapporten från operation Snake uppmanades medlemsstaterna att fortsätta att använda de riskprofiler baserat på lägsta godtagbara pris som hade tillämpats under denna insats.

59.

Till följd av de kontroller som myndigheterna i Förenade kungariket under denna insats utförde baserat på nämnda riskprofiler fastställde myndigheterna tilläggstullar för 24 aktörer avseende deras import under en treårsperiod mellan november 2011 och november 2014.

60.

Under inspektionen 14–11–1, som genomfördes i Förenade kungariket den 27–31 oktober 2014, granskade kommissionen riskinformationsformulär, anmälningar om ömsesidigt bistånd och 24 slumpmässigt valda importtransaktioner, varav 23 hade redovisats i B-bokföringen.

61.

Mellan november 2014 och februari 2015 krävde myndigheterna i Förenade kungariket de aktuella aktörerna på betalning av nämnda belopp genom att utfärda 24 beslut om uppbörd i efterhand i form av så kallade C18-betalningskrav (nedan kallade betalningskraven C18), vilka sedermera avskrevs.

62.

Den 16 januari 2015 inledde Olaf en utredning som specifikt riktade sig mot vissa medlemsstater, däribland Förenade kungariket, och som avsåg en period med start år 2013.

63.

Mellan åren 2013 och 2016 genomförde Her Majesty’s Revenue and Customs (skatte- och tullmyndigheten i Förenade kungariket) (nedan kallad HMRC) och Förenade kungarikets gränspolis operation Badminton. Denna insats, som i huvudsak avsåg undandragande av mervärdesskatt, genomfördes i form av en förundersökning mot fyra stora importörer av de berörda produkterna från Kina enligt det så kallade tullförfarande 42, det vill säga det förfarande inom ramen för vilket tull erläggs vid importen, men där mervärdesskatt ska betalas i destinationsmedlemsstaten vid en senare tidpunkt (nedan kallat tullförfarande 42). ( 21 )

64.

Mellan februari 2015 och juli 2016 deltog Förenade kungariket i tio av Olafs möten om undervärdering av textilier och skodon från Kina.

65.

Den 19 och 20 februari 2015 anordnade Olaf ett första bilateralt möte med HMRC för att diskutera uppföljningen av operation Snake och användningen av de korrigerade genomsnittspriserna som riskindikatorer på undervärdering vid tullklarering. Vid detta möte påpekade Olaf att den importvolym som löpte risk att undervärderas inte hade minskat och att det enligt tillgänglig statistik framgick att Förenade kungariket lockade till sig mer bedräglig handel på grund av de åtgärder som vidtagits av andra medlemsstater. HMRC uppgav å sin sida att den hade för avsikt att utfärda betalningskrav avseende undandragen mervärdesskatt och undandragna tullar till de företag som hade upptäckts under operation Snake och till följd av myndighetens egna analyser, och detta till ett sammanlagt belopp på mer än 800 miljoner brittiska pund (GBP).

66.

Förenade kungariket upprepade sina planer på att utfärda betalningskrav vid det tillfälliga mötet den 25 och den 26 februari 2015, ett möte som anordnades av Olaf och där medlemsstaternas myndigheter deltog. Vid detta möte ”rekommenderade” Olaf bland annat ”starkt” att medlemsstaterna skulle använda lämpliga riskfilter för att identifiera potentiellt undervärderade sändningar, kräva garantier för sändningar som identifierats som misstänkta och genomföra undersökningar för att fastställa tullvärdet. Olaf beskrev även de potentiella förlusterna av unionens traditionella egna medel till följd av den import som löpte risk att undervärderas, särskilt importen till Förenade kungariket. ( 22 )

67.

Den 16 juni 2015 översände Olaf meddelandet om ömsesidigt bistånd 2015/013, i vilket Olaf uppmanade medlemsstaterna att vidta alla nödvändiga försiktighetsåtgärder för att skydda unionens ekonomiska intressen mot risken för undervärderad import av textilier och skodon från Kina.

68.

I maj 2015 inledde Förenade kungariket den så kallade operation Breach för att bekämpa bedrägeri i form av undervärdering (nedan kallad operation Breach). Eftersom de 24 betalningskraven C18 hade avskrivits var ett av syftena med denna insats enligt Förenade kungariket att fastställa tullvärdet på de undervärderade varor som hade upptäckts i samband med operation Snake och att återkräva de belopp i traditionella egna medel som undandragits. Denna insats omfattar bland annat förhandskontroller och besök i efterhand i samband med misstänkta försändelser, skriftliga analyser, revisioner och inspektioner, en undersökning av huruvida den berörda försäljningen är av kommersiell natur och en undersökning av banden mellan importören, speditörerna och andra företag samt åtgärder för att öka importörers medvetenhet, i syfte att upptäcka bedräglig verksamhet. Det genomfördes även ett trettiotal förhandsinspektioner och prover togs. Flera C18-betalningskrav utfärdades. Vid förhandlingen bekräftade Förenade kungariket att de åtgärder som inletts inom ramen för denna insats fortfarande pågår.

69.

Den 28 juli 2015 anordnade Olaf ett andra bilateralt möte med HMRC. HMRC uppgav bland annat att myndigheten fortsatte sitt arbete med att återkräva mer än 800 miljoner GBP, i förekommande fall genom rättsliga åtgärder, och att den hade inrättat en sektorsövergripande arbetsgrupp inom ramen för operation Breach för att undersöka de importörer som var inblandade i den bedrägliga handeln. Enligt HMRC är emellertid användningen av riskindikatorer som bygger på genomsnittspriser kontraproduktiv och oproportionerlig sett till importvolymen till Förenade kungariket.

70.

Den 3 februari 2016 anordnade Olaf ett tredje bilateralt möte med HMRC, som förklarade att Förenade kungariket hade kontrollerat de sexton berörda företagen inom ramen för operation Snake. Olaf rekommenderade återigen att HMRC skulle använda de riskindikatorer på unionsnivå som baserades på lägsta godtagbara pris. Olaf underströk den höga procentandelen import till Förenade kungariket som ansågs vara undervärderad och till följd av vilken betydande tullförluster uppkommit.

71.

Den 22 och den 23 mars 2016 anordnade Olaf ett fjärde bilateralt möte med HMRC. Olaf upprepade att riskindikatorerna borde användas som preventiva importåtgärder på unionsnivå och föreslog praktiska åtgärder för myndigheternas i Förenade kungariket successiva användning av dessa. Olaf tog på nytt upp frågan om den rådande situationen, som visade att förlusterna av traditionella egna medel i Förenade kungariket ökade, främst på grund av missbruk av tullförfarande 42.

72.

I juli 2016 lade Olaf under ett bilateralt möte fram en rapport som visade att förlusterna av traditionella egna medel ökade i Förenade kungariket.

73.

Vid ett multilateralt möte den 18 och den 19 september 2016 presenterade de franska myndigheterna resultatet av den gemensamma tullaktionen med namnet ”Octopus”, en insats som dessa myndigheter genomförde tillsammans med tio medlemsstater (däribland Förenade kungariket) och med stöd från Olaf. Av slutrapporten från denna insats framgår att organiserade kriminella nätverk låg bakom bedrägerierna i form av undervärdering. Den mottagare som angavs i tulldeklarationerna var nästan alltid en felande aktör eller ett så kallat fenixbolag. Myndigheterna drog även slutsatsen att den övervägande delen av de transporterade varorna, som kontrollerats i Frankrike i enlighet med på förhand fastställda kriterier, hade undervärderats och på ett bedrägligt sätt hade deklarerats i Förenade kungariket inom ramen för tullförfarande 42.

74.

I oktober 2016 genomförde de brittiska myndigheterna en experimentinsats med namnet ”Samurai”. Insatsen riktades mot import från två aktörer som hade avvecklat sin verksamhet omedelbart efter det att HMRC hade bestritt deras tulldeklarationer.

75.

Den 1 mars 2017 avslutade Olaf sin utredning om undervärderad import till Förenade kungariket och lade fram sin rapport (nedan kallad Olafs rapport). Enligt rapporten hade importörer i Förenade kungariket undandragit betydande tullbelopp genom att i samband med importen visa upp felaktiga fakturor, fiktiva fakturor och deklarationer med felaktigt tullvärde. Olaf uppdagade att det under åren 2013–2016 hade skett en betydande ökning av omfattningen av bedrägerier i form av underutvärdering av varor som transiterats via Förenade kungariket. Denna period sammanföll med andra medlemsstaters genomförande av riskprofiler som byggde på det riskbedömningsverktyg baserat på korrigerade genomsnittspriser som Olaf hade rekommenderat.

76.

Enligt ovannämnda rapport fick otillräckliga kontroller till följd att den bedrägliga import som transiterades via Förenade kungariket kraftigt ökade under den aktuella perioden. År 2016 deklarerades mer än 50 procent av de textilier och skodon som importerades från Kina till Förenade kungariket till ett pris som understeg det lägsta godtagbara priset, medan cirka 80 procent av de totala förlusterna av traditionella egna medel berodde på undervärderingen av textilier och skodon som importerats till Förenade kungariket.

77.

I Olafs rapport angavs dessutom att organiserade kriminella grupper som är aktiva i hela unionen låg bakom detta bedrägeri. Större delen av importen till Förenade kungariket avsåg varor avsedda för den svarta marknaden för textilier och skodon i andra medlemsstater. De flesta av dessa importer genomfördes genom missbruk av tullförfarande 42. ( 23 ) Olaf gjorde även bedömningen att den mervärdesskatt som skulle ha betalats i de medlemsstater som var slutdestination för varorna, bland annat Tyskland, Spanien, Frankrike och Italien, i hög grad hade undanhållits. Olaf har understrukit att Förenade kungariket inte har tillämpat riskprofiler baserade på det lägsta godtagbara priset, vilket Olaf har rekommenderat, och att denna medlemsstat inte har utfört lämpliga tullkontroller vid importen, förutom under en månad i samband med operation Snake. ( 24 )

78.

Enligt denna rapport har Förenade kungariket följaktligen, utan att ha utfört tullkontroller, låtit undervärderade textilier och skodon från Kina övergå till fri omsättning, så att betydande tullbelopp varken har uppburits eller ställts till unionsbudgetens förfogande. I sin rapport beräknade Olaf därför de härigenom uppkomna förlusterna av traditionella egna medel för perioden 2013–2016. ( 25 ) Olaf fastställde närmare bestämt, för varje berörd varukod i Kombinerade nomenklaturen, de undervärderade varornas kvantitet (i kg) (där med undervärderade varor avsågs de varor som deklarerats till ett värde som understeg det lägsta godtagbara priset i fråga) och skillnaden mellan det deklarerade värdet och det berörda korrigerade genomsnittspriset (det korrigerade genomsnittspriset för EU-28) för den aktuella produkten, och tillämpade därefter den gällande tullsatsen på denna skillnad. Olaf rekommenderade i detta sammanhang HMRC att vidta alla lämpliga åtgärder för att återkräva nämnda belopp och tillämpa riskindikatorer.

79.

Mellan november 2016 och oktober 2018 genomförde kommissionens bemyndigade tjänstemän, i enlighet med bestämmelserna i förordning nr 608/2014 om kontroll och övervakning av traditionella egna medel, fem inspektioner, bland annat avseende undervärdering.

80.

Efter att ha konstaterat att de tullbelopp som hade ogiltigförklarats i B-bokföringen motsvarade de ytterligare skulder för vilka betalning ursprungligen hade utkrävts genom utfärdandet av de tjugofyra betalningskraven C18 avseende den undervärderade import som upptäckts i samband med operation Snake, men som sedermera avskrivits, uppmanade kommissionen vid inspektionen 16–11–1, som ägde rum den 14–18 november 2016, de brittiska myndigheterna att fastställa tullvärdet för samtliga berörda importdeklarationer, göra en ny beräkning av vilka tilläggstullar som skulle betalas baserat på de dessa värden, bokföra de obetalda skulderna i B-bokföringen och utan dröjsmål återkräva de berörda beloppen.

81.

Kommissionen frågade även nämnda myndigheter om de tillämpade det lägsta godtagbara pris som Olaf hade tagit fram för att upptäcka den undervärderade importen, om de genomförde fysiska kontroller i samband med tullklareringen och om de systematiskt begärde ställandet av en garanti för att täcka de tullar som kunde komma att utkrävas i enlighet med artikel 248.1 i tillämpningsförordningen.

82.

Under inspektionen 17–11–1, som genomfördes den 8–12 maj 2017, valde kommissionen ut tolv importdeklarationer som hade ingetts under första kvartalet 2017, och som innehöll särskilt låga värden, för en kontroll på plats. Undersökningen bekräftade att de tolv partier som omfattades av deklarationerna hade övergått till fri omsättning i unionen utan kontroll och utan att någon garanti ställts. De brittiska myndigheterna bekräftade att de inte hade vidtagit de åtgärder som Olaf hade begärt till följd av operation Snake år 2014 och därefter på nytt i rapporten från inspektionen 16–11–1. Myndigheterna förklarade att detta huvudsakligen berodde den bedömning som deras juridiska rådgivare gjort, enligt vilken ingen godtagbar bedömningsmetod fanns att tillgå. Den aktuella importen granskades emellertid av den arbetsgrupp som bildats inom ramen för operation Breach.

83.

Vid inspektionen 17–11–2, som ägde rum den 13–17 november 2017, granskade kommissionens tjänstemän fem importdeklarationer med särskilt låga värden från importörer som redan i samband med operation Snake hade identifierats som potentiella bedragare på grundval av ett av de tjugofyra betalningskrav C18 Snake som denna insats hade gett upphov till, och som omfattade ett totalt belopp på 62003024,23 GBP. Det visade sig emellertid omöjligt att hitta de skulder som motsvarade de olika importdeklarationerna, vilket enligt HMRC motiverade avskrivningen av dessa skulder.

84.

Under denna inspektion informerade de brittiska myndigheterna kommissionens tjänstemän om att HMRC redan den 12 oktober 2017 hade påbörjat operationen ”Swift Arrow”. Förenade kungariket förklarade att de riskprofiler som användes inom ramen för denna insats inte grundade sig på de tröskelvärden som Olaf hade fastställt utan på nationella tröskelvärden eller riskprofiler som HMRC fastställt enbart baserat på importen till Förenade kungariket. Dessa profiler tillämpades emellertid endast på vissa aktörer som redan tidigare hade befunnits syssla med bedräglig handel. De containrar som upptäcks tack vare dessa riskprofiler blir föremål för fysiska kontroller från myndigheternas i Förenade kungariket sida vid tullklareringen. Om tullmyndigheterna anser att det deklarerade värdet inte är motiverat kräver de att en garanti ställs innan varorna frigörs.

85.

Under inspektionen 18–11–1, som genomfördes den 16–20 april 2018, granskade kommissionens tjänstemän tjugofem importdeklarationer avseende perioden mellan den 12 oktober 2017, då operation ”Swift Arrow” inleddes, och den 31 december 2017. Vid inspektionen konstaterades att endast sju av tjugofem deklarationer med ett mycket lågt värde hade upptäcktes med hjälp av HMRC:s riskprofil och att de övriga arton containrarna hade övergått till fri omsättning utan att tullvärdet hade bestritts. Myndigheterna i Förenade kungariket uppgav att sedan operationen Swift Arrow inleddes hade riskprofilen justerats för att omfatta fler aktörer, kombinerade nomenklaturen (KN) och införselplatser, så att profilen skulle ha upptäckt ytterligare elva deklarationer om importen i fråga hade ägt rum i april 2018.

86.

Enligt myndigheterna i Förenade kungariket avbröt dessutom flera av de utvalda aktörerna sin import, eftersom de hade inkluderats i riskprofilerna, hade kontrollerats före frigörandet och hade ombetts att ställa en garanti innan varorna frigjordes.

87.

Myndigheterna i Förenade kungariket vägrade dock att lämna närmare upplysningar om den beräkningsmetod som HMRC hade använt sig av för att fastställa vilka garantier som krävdes i samband med operation Swift Arrow och för att utfärda beslut om uppbörd i efterhand, det vill säga C18-betalningskrav.

88.

I maj 2018 utfärdade Förenade kungariket, inom ramen för operation Breach, C18-betalningskrav (nedan kallade betalningskraven C18 Breach) till ett sammanlagt belopp av 25 miljoner GBP för en period som sträckte sig tillbaka till år 2015.

89.

Vid inspektionen 18–11–2, som ägde rum den 8–12 oktober 2018, vidhöll myndigheterna i Förenade kungariket sin vägran att lämna upplysningar. Däremot bekräftade myndigheterna att de i april 2018 hade ålagt sju aktörer, varav flera redan hade omfattats av operation Snake, att betala tilläggstullar till ett sammanlagt belopp av 19434197,73 GBP.

90.

Genom skrivelser av den 24 mars 2017 och den 28 juli 2017 förhörde sig kommissionen om vilka åtgärder Förenade kungariket hade vidtagit till följd av Olafs rapport. Kommissionen angav att den inte hade erhållit några konkreta kompletterande upplysningar från Förenade kungariket och att det inte fanns något som tydde på att denna stat hade vidtagit lämpliga åtgärder för att förhindra de bedrägerier i form av undervärdering som konstaterades i denna rapport. I avsaknad av uppgifter som tydde på motsatsen uppgav kommissionen att den såg sig tvungen att begära att Förenade kungariket skulle tillhandahålla ett belopp i traditionella egna medel motsvarande de förluster som fastställts av Olaf (med avdrag för uppbördskostnader).

91.

I en av de tre skrivelserna av den 28 juli 2017 begärde kommissionen även att få veta vilka åtgärder myndigheterna i Förenade kungariket hade vidtagit med anledning av inspektionen 16–11–1, och upprepade i detta avseende sin begäran om att få tillgång till den rättsliga bedömning som låg till grund för avskrivningen av de 24 betalningskraven C18 samt förteckningen över de skrivelser som avsåg vart och ett av de 24 ärendena, inklusive de beräkningar som gjorts för att fastställa tullskulderna.

92.

Förenade kungariket besvarade dessa framställningar genom skrivelser av den 8 augusti 2017 och den 12 oktober 2017. Vad för det första gäller Olafs rapport påpekade Förenade kungariket att det hade vidtagit åtgärder för att bekämpa problemet med underutvärdering, exempelvis inlett operation Breach. I unionsrätten föreskrivs för övrigt inte någon särskild kontrollmodell, vilket innebär att det ankommer på varje medlemsstat att avgöra hur lagen bäst ska tillämpas. Kontrollåtgärder som föregår frigörandet, däribland ställande av en garanti, är dessutom inte till sin natur mer effektiva än åtgärder som vidtas i efterhand, såsom de åtgärder som Förenade kungariket har utvecklat. Olafs metod, som baseras på uppgifter som fastställts på unionsnivå, är varken tillräckligt tillförlitlig eller lämplig för Förenade kungariket. Eftersom det går att kritisera denna modell har Förenade kungariket utvecklat ett eget tillvägagångssätt som inte uppvisar samma brister som Olafs metod. Vad vidare gäller uppföljningen av rapporten från inspektionen 16–11–1 angav Förenade kungariket att skälet till att de 24 betalningskraven C18 hade avskrivits och motsvarande belopp i B-bokföringen hade strukits var att Förenade kungariket inte kunde styrka de importerade varornas verkliga värde, men att en expertgrupp skulle åtgärda detta problem inom ramen för operation Breach. Förenade kungariket upprepade slutligen att den inte kunde bevilja begäran om tillgång till den rättsliga bedömning från HMRC som låg till grund för avskrivningen av betalningskraven C18, och hänvisade härvidlag till konfidentialitetsskäl och advokatsekretess.

93.

Den 9 mars 2018 översände kommissionen en formell underrättelse till Förenade kungariket.

94.

Förenade kungariket besvarade denna skrivelse den 22 juni 2018. I en bilaga till den sistnämnda skrivelsen begärde Förenade kungariket att få en fullständig version av Olafs rapport, eftersom det endast hade tillgång till en ofullständig version av rapporten, och att kommissionen skulle besvara Förenade kungarikets detaljerade frågor om den metod som använts för att beräkna de belopp i traditionella egna medel som utkrävdes.

95.

Den 24 september 2018 riktade kommissionen ett motiverat yttrande till Förenade kungariket i vilket kommissionen bland annat besvarade Förenade kungarikets begäran i bilagan till denna stats skrivelse av den 22 juni 2018 och fastställde svarsfristen till två månader.

96.

Eftersom Förenade kungariket inte hade besvarat det motiverade yttrandet inom den utsatta fristen beslutade kommissionen den 19 december 2018 att väcka förevarande talan om fördragsbrott vid domstolen, efter att den 18 december 2018 ha underrättat Förenade kungariket om att den planerade att fatta ett sådant beslut dagen därpå.

97.

Den 9 januari 2019 hölls ett tekniskt möte mellan myndigheterna i Förenade kungariket och kommissionen, vid vilket ett konsultbolag lade fram sina slutsatser i en rapport som beställts av Förenade kungariket.

98.

Den 11 februari 2019 översände Förenade kungariket sitt svar på det motiverade yttrandet till kommissionen, bestående av en följenot och en bilaga med en rapport från ett konsultföretag.

99.

Eftersom kommissionen ansåg att Förenade kungarikets argument inte vederlade de anmärkningar som framförts i det motiverade yttrandet väckte kommissionen förevarande talan den 7 mars 2019.

100.

Konungariket Belgien, Republiken Estland, Republiken Grekland, Republiken Lettland, Republiken Portugal och Republiken Slovakien (nedan gemensamt kallade intervenienterna) har ingett interventionsinlagor till stöd för Förenade kungariket i förevarande mål.

101.

Genom skrivelse av den 6 juni 2020 framställde Förenade kungariket en begäran om åtgärder för bevisupptagning eller processledning i syfte att domstolen skulle förelägga kommissionen att besvara en rad frågor, varav vissa redan hade ställts i Förenade kungarikets begäranden om upplysningar av den 22 juni 2018 och den 22 mars 2019. Genom skrivelse av den 11 april 2019 begärde Förenade kungariket att domstolen skulle ålägga kommissionen att besvara de frågor som ställts i begäran av den 22 mars 2019 (nedan kallad ”den omformulerade begäran om upplysningar”). ( 26 )

102.

Genom skrivelse av den 14 oktober 2020 ställde domstolen frågor till kommissionen och Förenade kungariket med begäran om skriftligt svar. Parterna besvarade frågorna genom skriftliga inlagor den 16 november 2020.

103.

En förhandling hölls den 8 december 2020, vid vilken muntliga yttranden avgavs av Förenade kungariket, till vars stöd Republiken Estland, Republiken Lettland och Republiken Portugal intervenerade, och av kommissionen. Parterna ombads att inrikta sina anföranden på innehållet i de svar som nämns i föregående punkt i förevarande förslag till avgörande.

104.

I sin ansökan har kommissionen yrkat att domstolen ska fastställa att

105.

Förenade kungariket har yrkat att domstolen ska

106.

Samtliga intervenerande medlemsstater har yrkat att talan ska ogillas. Republiken Slovakien och Republiken Portugal har dessutom yrkat att kommissionen ska förpliktas att ersätta samtliga rättegångskostnader.

107.

Innan jag prövar de grunder som kommissionen har åberopat till stöd för sin talan är det nödvändigt att undersöka de invändningar om rättegångshinder som Förenade kungariket har framställt i sitt svaromål (avsnitt A). I sak har fyra grunder anförts till stöd för fördragsbrottstalan. Kommissionen har för det första gjort gällande att Förenade kungariket under överträdelseperioden inte vidtog några åtgärder för att skydda unionens ekonomiska intressen, och att detta underlåtande utgjorde ett åsidosättande av såväl de allmänna skyldigheterna om skydd av unionens ekonomiska intressen och bedrägeribekämpning som tullmyndigheternas skyldighet att vidta åtgärder för att skydda unionens ekonomiska intressen, utföra kontroller baserat på en riskanalys och kräva ställandet av garantier (avsnitt B). Kommissionen har för det andra gjort gällande att Förenade kungariket har åsidosatt vissa bestämmelser i lagstiftningen rörande egna medel, eftersom tullarna för de importerade varorna inte har beräknats korrekt och beloppen för de egna medel som härrör från dessa tullar varken har fastställts eller ställts till unionsbudgetens förfogande vid den tidpunkt då detta borde ha skett (avsnitt C). För det tredje är det nödvändigt att pröva argumentet om åsidosättande av den skyldighet till lojalt samarbete som föreskrivs i artikel 4.3 FEU (avsnitt D). För det fjärde har kommissionen gjort gällande att Förenade kungariket – genom att inte på ett korrekt sätt ha fastställt tullvärdet på de varor som hade undervärderats vid importen på grund av att det saknades effektiva kontrollåtgärder – har åsidosatt lagstiftningen på mervärdesskatteområdet och inte ställt samtliga egna medel som härrör från mervärdesskatt till unionsbudgetens förfogande (avsnitt E).

108.

Förenade kungariket har i sitt svaromål anfört fem invändningar om rättegångshinder, nämligen för det första att rätten till försvar under det administrativa förfarandet och förfarandet vid domstolen har åsidosatts, för det andra att det administrativa förfarandet och ansökan var rättsstridiga vad gäller bokföringen av mervärdesskatten enligt tullförfarande 42, ( 28 ) för det tredje att kommissionen har åsidosatt principerna om skydd för berättigade förväntningar, rättssäkerhet, estoppel och lojalt samarbete, för det fjärde att det var omöjligt att ålägga Förenade kungariket att ställa belopp till förfogande med stöd av artikel 258 FEUF och för det femte att talan har väckts för tidigt för att kunna avse perioden 1 maj 2015–11 oktober 2017.

109.

Den femte invändningen om rättegångshinder hänger i sig samman med prövningen av sakargumentet i den andra grunden om att de belopp i egna medel som härrör från tullavgifter inte har fastställts eller ställts till unionsbudgetens förfogande inom utsatt tid. Förenade kungarikets argument i denna invändning om rättegångshinder, det vill säga att talan har väckts för tidigt för att kunna avse perioden 1 maj 2015–11 oktober 2017, syftar således i själva verket till att ifrågasätta det fördragsbrott som gjorts gällande i den andra grunden och till att minska omfattningen av de förluster av traditionella egna medel som kommissionen har yrkat ska fastställas. Jag föreslår därför att den femte invändningen om rättegångshinder ska prövas inom ramen för sakprövningen av den grunden.

110.

Innan prövningen i sak inleds ska därför de fyra första invändningarna om rättegångshinder prövas för att avgöra huruvida den talan om fördragsbrott som kommissionen har väckt kan tas upp till sakprövning.

111.

Förenade kungariket har i huvudsak gjort gällande att förevarande talan inte kan tas upp till sakprövning eftersom Förenade kungarikets rätt till försvar inte har iakttagits, vare sig under det administrativa förfarandet eller under förfarandet vid domstolen.

112.

Vad gäller det administrativa förfarandet erinrar jag om att det av domstolens fasta praxis framgår att syftet med förfarandet är att ge den berörda medlemsstaten möjlighet att såväl fullgöra sina unionsrättsliga skyldigheter som att verkningsfullt göra gällande grunderna för sitt försvar mot kommissionens anmärkningar. ( 29 ) Ett korrekt genomförande av detta förfarande utgör en i EUF-fördraget föreskriven central rättssäkerhetsgaranti, inte bara för att skydda den berörda medlemsstatens rättigheter, utan också för att säkerställa att föremålet för ett eventuellt domstolsförfarande blir klart avgränsat. ( 30 )

113.

Även om det motiverade yttrandet ska innehålla en konsekvent och detaljerad redogörelse för varför kommissionen anser att den berörda staten har underlåtit att uppfylla en av de skyldigheter som åligger den enligt fördraget kan lika stränga krav på noggrannhet som på det motiverade yttrandet däremot inte ställas på den formella underrättelsen, som omöjligen kan utgöra annat än en första kort sammanfattning av anmärkningarna. Inget hindrar således kommissionen från att i det motiverade yttrandet närmare ange de anmärkningar som den redan på ett mer övergripande sätt har framställt i den formella underrättelsen. ( 31 )

114.

Vad gäller det administrativa förfarandet är det vidare fast praxis att en talan med stöd av artikel 258 FEUF ska innehålla en konsekvent och precis framställning av anmärkningarna, så att medlemsstaten och domstolen exakt kan förstå räckvidden av det påstådda åsidosättandet av unionsrätten. Detta är nödvändigt för att nämnda stat på ett ändamålsenligt sätt ska kunna avge sitt svaromål och för att domstolen ska kunna pröva om det påstådda fördragsbrottet faktiskt föreligger. ( 32 ) Kommissionens talan ska i synnerhet innehålla en sammanhängande och utförlig redogörelse för skälen till att kommissionen anser att den berörda medlemsstaten har underlåtit att uppfylla en av sina skyldigheter enligt fördragen. ( 33 )

115.

Det är mot bakgrund av denna rättspraxis som det ska prövas huruvida kommissionen har säkerställt att Förenade kungarikets rätt till försvar har iakttagits under det administrativa förfarandet och inom ramen för förevarande förfarande.

116.

Förenade kungariket har för det första gjort gällande att dess rätt till försvar har åsidosatts, eftersom kommissionen varken har efterkommit den första begäran om upplysningar, ( 34 ) eller den omformulerade begäran om upplysningar, särskilt vad gäller sådana upplysningar som är nödvändiga för att denna stat ska kunna rekonstruera det belopp avseende traditionella egna medel som kommissionen har krävt i sin ansökan.

117.

Förenade kungariket har i sin duplik hävdat att de detaljerade tekniska upplysningar som kommissionen har lämnat i sin replik fortfarande inte gör det möjligt för denna medlemsstat att rekonstruera beloppet. Betydande osäkerhet kvarstår, bland annat vad gäller den metod som kommissionen använt för att korrigera uppgifterna eller frågan huruvida de icke aggregerade uppgifter som Förenade kungariket förfogar över motsvarar de dagliga aggregerade uppgifter som kommissionen har använt i sina beräkningar av förluster av traditionella egna medel, nämligen uppgifterna i databasen Surveillance 2.

118.

Förenade kungariket anser att kommissionen har åsidosatt dess rätt till försvar och principen om lojalt samarbete genom att för sent, det vill säga i repliken, lämna en del av de begärda upplysningarna till Förenade kungariket. Förenade kungariket har även ifrågasatt kommissionens vägran att lämna upplysningar om de åtgärder som andra medlemsstater har vidtagit för att bekämpa det aktuella bedrägeriet i form av undervärdering. Förenade kungariket hade emellertid behövt tillgång till dessa upplysningar för att kunna bemöta kommissionens påstående att lämpliga åtgärder vidtagits i andra medlemsstater. Upplysningarna är även relevanta för att avgöra huruvida de åtgärder som vidtagits av Förenade kungariket omfattas av denna medlemsstats utrymme för skönsmässig bedömning och är ett rimligt tillvägagångssätt för att bekämpa det aktuella bedrägeriet och för att anföra argument om orsakssambandet mellan myndigheternas i Förenade kungariket felaktiga handlande och underlåtenheten att bokföra traditionella egna medel.

119.

Förenade kungariket har för det andra kritiserat kommissionen för att ha försvårat Förenade kungarikets möjlighet att få tillgång till alla uppgifter som det behöver för sitt försvar, eftersom kommissionen inte har försett denna medlemsstat med de upplysningar som den behöver för att beräkna de traditionella egna medlen för perioden 2011–2014.

120.

Jag anser att dessa argument inte kan godtas.

121.

Vad gäller invändningen om rättegångshinder på grund av att kommissionen inte har besvarat den begäran om upplysningar som bifogades svaret på den formella underrättelsen av den 22 juni 2018, konstaterar jag att kommissionen uttryckligen besvarade denna begäran i sitt motiverade yttrande av den 23 september 2018. ( 35 )

122.

I sitt svar på den formella underrättelsen kritiserade Förenade kungariket särskilt kommissionen för att bilaga 2 till Olafs rapport av den 1 mars 2017 inte var fullständig och för att flera sidor saknades. I det motiverade yttrandet förklarade kommissionen att denna bilaga hade ersatts av bilaga 7 till Olafs rapport av den 1 mars 2017, vilken innehöll alla nödvändiga upplysningar om den metod som Olaf använt. Kommissionen tillade att bilaga 2 grundade sig på de handlingar som överlämnats till Förenade kungariket vid mötet mellan Olaf och Förenade kungariket den 28 juli 2015. Kommissionen redogjorde således för Olafs metod i sitt motiverade yttrande i form av två dokument som bifogats som bilaga 7 till Olafs rapport, ( 36 ) vilka för övrigt även bifogats ansökan till domstolen.

123.

Härav följer att det motiverade yttrandet innehåller fullständiga förklaringar till varför bilagan ersatts, och att de anklagelser som riktats mot Förenade kungariket i det motiverade yttrandet därför inte är obegripliga. Förenade kungarikets utövande av sin rätt till försvar kan följaktligen inte anses ha åsidosatts.

124.

Förenade kungariket har dessutom hävdat att dess rätt till försvar har åsidosatts, eftersom kommissionen inte besvarade den omformulerade begäran om upplysningar som Förenade kungariket riktade till kommissionen efter det att förevarande talan hade väckts, det vill säga den 7 mars 2019. Till stöd för detta påstående har i huvudsak fyra anmärkningar framförts.

125.

Genom denna första anmärkning har Förenade kungariket kritiserat kommissionen för att den varken har tillhandahållit de uppgifter som den har använt för beräkningen av det korrigerade genomsnittspriset, det lägsta godtagbara priset och de beräknade förlusterna av egna medel, eller förklarat hur den använt dessa uppgifter.

126.

Jag konstaterar att kommissionen i sin replik besvarade frågorna i den omformulerade begäran om upplysningar om beräkningen av det korrigerade genomsnittspriset och det lägsta godtagbara priset samt beräknade förlusterna av traditionella egna medel. Kommissionen förklarade bland annat att Förenade kungariket alltid haft fullständig tillgång till de uppgifter som använts, bland annat genom möjligheten att ladda ned ”DL 53”, för att fastställa det korrigerade genomsnittspriset för EU-28 och uppskatta förlusterna av traditionella egna medel via JRC:s webbplats Theseus, ( 37 ) eftersom denna medlemsstat haft fullständig tillgång till denna webbplats sedan år 2010 och har gjort simuleringar baserat på denna. ( 38 ) I rapporterna i bilaga 7 till Olafs rapport ( 39 ) förklarades för det första vilken metod som använts för att beräkna det korrigerade genomsnittspriset och det lägsta godtagbara priset, och särskilt hur ”korrigeringen” av uppgifterna hade gått till, samt gjordes det en uppskattning av förlusten (det vill säga prisskillnaden mellan det deklarerade priset och det korrigerade genomsnittspriset), för det andra angavs det genomsnittliga pris som hade justerats för varje produktkategori, för det tredje gavs en översikt över det korrigerade genomsnittspriset för EU-28 på Theseus och för det fjärde redogjordes det för skälen till valet att fastställa det lägsta godtagbara pris till 50 procent av det korrigerade genomsnittspriset. Bilaga 7 till Olafs rapport fogades dessutom till bilaga 35 i ansökan, ( 40 ) och kommissionen hänvisade till denna i det motiverade yttrandet. Förenade kungariket tycks följaktligen ha känt till dessa uppgifter och handlingar och kunde tack vara detta vid behov rekonstruera kommissionens beräkningar. Vad gäller volymerna av de varor som används för att uppskatta förlusten av traditionella egna medel begärde Förenade kungariket dessutom en kopia av alla använda uppgifter från databasen Surveillance 2 för att själv kunna beräkna dessa förluster. Kommissionen har förklarat att detta är en databas som upprättats av kommissionen och som bland annat innehåller medlemsstaternas egna volymuppgifter. I sin replik förklarade kommissionen därför att dessa uppgifter uteslutande grundade sig på de importuppgifter som Förenade kungariket översänt till kommissionen och som kommissionen endast registrerat i databasen. ( 41 )

127.

I sin duplik har Förenade kungariket medgett att de uppgifter som kommissionen lämnade i sin replik tillmötesgick båda begärandena om upplysningar. Förenade kungariket har emellertid kritiserat kommissionen för att ha lämnat dessa upplysningar för sent. Med beaktande av de i föregående punkt nämnda förklaringarna konstaterar jag att upplysningar om kommissionens metod för att beräkna det korrigerade genomsnittspriset och det lägsta godtagbara priset samt om den metod som kommissionen använt för att uppskatta förlusten av traditionella egna medel översändes till Förenade kungariket (och således var känt av denna stat), vilket framgår av förklaringarna i bilaga 7 till Olafs rapport. De upplysningar som avses i repliken kan således inte anses utgöra nya upplysningar.

128.

Eftersom de uppgifter som kommissionen använt sig av utgjordes av handlingar som Förenade kungariket kunde ha fått tillgång till har kommissionen, före och under handläggningen av förevarande mål, förklarat hur denna medlemsstat kunde ha fått tillgång till dessa uppgifter och rekonstruerat kommissionens beräkningar. Jag finner därför att Förenade kungariket redan hade tillgång till alla upplysningar om korrigerade genomsnittspriser för EU-28, lägsta godtagbara pris och förluster av egna medel som det begärde tillgång till i sin omformulerade begäran.

129.

Genom denna andra anmärkning har Förenade kungariket i sitt svaromål kritiserat kommissionen för att inte ha getts tillgång till alla uppgifter som det behövde för sitt försvar, eftersom tulldeklarationerna före år 2014 endast hade sparats i fyra år och därefter hade förstörts. I sin genom omformulerade begäran om upplysningar begärde Förenade kungariket dessutom upplysningar om kommissionens beräkningar för åren 2011–2014.

130.

Jag påpekar emellertid att Förenade kungariket i bilagan till sin duplik ( 42 ) har tillhandahållit domstolen en tabell över de 23 betalningskrav C18 Snake som Förenade kungariket har utfärdat, kopior av dessa samt kalkylblad med de beräkningar som Förenade kungariket har använt. Den invändning om rättegångshinder som framställts avseende upplysningar om vilka beräkningar som gjorts för åren 2011–2014 på grundval av betalningskraven C18 kan således inte godtas. Genom att bestrida att de beräkningar som kommissionen gjort på grundval av dessa betalningskrav är välgrundade, försöker Förenade kungariket i själva verket ifrågasätta kommissionens bedömning av de förluster av traditionella egna medel som hänför sig till denna period. En sådan invändning kommer emellertid att prövas inom ramen för den andra grund som anförts till stöd för förevarande talan, avseende åsidosättande av bestämmelserna om traditionella egna medel och uppskattningen av dessa.

131.

Genom denna tredje anmärkning vill Förenade kungariket få kännedom om andra medlemsstaters praxis i fråga om användningen av Olafs metod som ett riskanalysverktyg innan kontroller före tullklareringen genomförs (eller inte genomförs).

132.

Även om en jämförande analys av andra medlemsstaters beteende kan vara intressant för att visa att Förenade kungarikets har gjort rimliga val, påverkar en analys av andra medlemsstaters praxis på området varken Förenade kungarikets utövande av sin rätt till försvar eller utgången av förevarande fördragsbrottstalan. Det följer nämligen av fast rättspraxis att en medlemsstat inte kan motivera att den underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt EUF-fördraget med att andra medlemsstater har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter. ( 43 ) Bedömningen att förevarande talan mot Förenade kungariket kan tas upp till sakprövning kan inte ifrågasättas, även om det visar sig att andra medlemsstater tillämpar en annan praxis i fråga om användningen av Olafs metod som ett riskanalysverktyg innan kontroller före tullklareringen genomförs (eller inte genomförs).

133.

Förenade kungariket har genom denna fjärde anmärkning begärt bevis på de undervärderade varornas art och deras destinationsmedlemsstat.

134.

Med denna anmärkning förefaller Förenade kungariket i själva verket bestrida att kommissionen har fog för sin andra och tredje grund avseende uppskattningen av egna medel respektive åsidosättande av bestämmelserna om egna medel som härrör från mervärdesskatt. Denna anmärkning innebär nämligen i själva verket ett ifrågasättande av kommissionens bedömning av vilken typ av varor som beaktats vid dessa uppskattningar och varornas eventuella destination. Vidare anser jag att det finns anledning att godta kommissionens argument för att inte godta den anmärkning som avser avsaknaden av uppgifter om arten och volymen av de varor som ska beaktas i förevarande mål, nämligen att Förenade kungariket självt har infört de uppgifter i databasen Surveillance 2 som kommissionen grundade sig på i sitt motiverade yttrande och i sin ansökan. ( 44 ) Rätten till försvar kan således inte anses ha åsidosatts på grund av att det inte har lämnats några upplysningar om varornas art och deras destinationsmedlemsstat.

135.

Mot bakgrund av det ovan anförda kan Förenade kungarikets första invändning om rättegångshinder, avseende åsidosättande av rätten till försvar under det administrativa förfarandet och förfarandet vid domstolen, inte godtas.

136.

Förenade kungariket har gjort gällande att kommissionen, genom att under det administrativa förfarandet och därefter i ansökan underlåta att lämna detaljerade upplysningar om de faktiska omständigheterna kring de påstådda försummelserna, särskilt vad gäller tullförfarande 42, inte har gett Förenade kungariket möjlighet att förstå dessa anmärkningar och på så sätt hindrat Förenade kungariket från att fullgöra sina skyldigheter eller utarbeta sitt försvar. Förenade kungariket har understrukit att det inte har tillhandahållits några upplysningar om de förluster av egna medel som härrör från mervärdesskatt, de berörda aktörernas identitet och destionationsmedlemsstaterna samt vilka åtgärder medlemsstaterna vidtagit för att återfå den mervärdesskatt som dessa aktörer är skyldiga att betala. Förenade kungariket har av detta dragit slutsatsen att det framställda kravet ska avvisas.

137.

Jag noterar emellertid att denna invändning om rättegångshinder avser frågan huruvida de faktiska omständigheter och den bevisning som kommissionen har åberopat till stöd för sin talan är riktiga och tillräckliga. Sådana omständigheter förefaller snarare höra till prövningen av huruvida fördragsbrottstalan är välgrundad än till frågan huruvida det administrativa förfarandet och den efterföljande ansökan är rättsenliga. ( 45 ) Dessutom ska argumentet om att kommissionen har lämnat otillräckliga upplysningar enligt min mening prövas i samband med domstolens bedömning av den bevisning som kommissionen har lagt fram.

138.

Även om domstolen skulle anse att detta kan kvalificeras som en invändning om rättegångshinder, framgår det av handlingarna i målet att de uppgifter som lämnades under det administrativa förfarandet och som återges i ansökan var tillräckliga för att Förenade kungariket ska anses ha getts tillfälle att försvara sig. Det framgår nämligen av Olafs rapport, som kommissionen har grundat sig på, att slutdestinationen för merparten av den undervärderade importen, i den mån denna omfattades av tullförfarande 42 och varornas destination kunde fastställas, inte var Förenade kungariket utan andra medlemsstater, vilket gav upphov till betydande mervärdesskatteförluster i de medlemsstater som var bestämmelseland för varorna. ( 46 ) Olaf har även påpekat att den aktuella formen av bedrägeri innebar att en stor del av varorna omdirigerades till den svarta marknaden, vilket innebar att det över huvud taget inte betalades någon mervärdesskatt för dessa varor. Dessa påståenden framfördes senare i det motiverade yttrandet och upprepades i ansökan. Mot bakgrund av dessa omständigheter anser jag, i likhet med vad kommissionen har gjort gällande i sin replik, att de uppgifter som lämnades under det administrativa förfarandet, och som senare utvecklades i ansökan, inte hindrade Förenade kungariket från att försvara sig mot anklagelserna avseende dessa förluster.

139.

Jag föreslår därför att Förenade kungarikets andra invändning om rättegångshinder ska ogillas.

140.

Förenade kungariket anser att förevarande talan, i den del som omfattar perioden fram till slutet av februari 2015, ska ogillas på grund av att den strider mot principen om skydd för berättigade förväntningar, rättssäkerhetsprincipen, estoppel-principen och principen om lojalt samarbete. Förenade kungariket har gjort gällande att de många uttalanden som Olaf gjorde under åren 2014 och 2015 och i sin rapport från mars 2017 gav upphov till berättigade förväntningar hos Förenade kungariket. ( 47 ) Det framgår bland annat av Olafs rapport att Olaf inte vid något tillfälle innan den operativa fasen av operation Snake avslutades i mars 2014 ( 48 ) hade konstaterat att Förenade kungariket hade underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt unionsrätten. Förenade kungariket har särskilt hänvisat till tre specifika försäkringar som kommissionen och Olaf påstås ha lämnat under överträdelseperioden. Av dessa framgår dels att Förenade kungariket inte har åsidosatt sin unionsrättsliga skyldighet att skydda unionens ekonomiska intressen och bekämpa bedrägerier, dels att Förenade kungariket inte kommer att vara föremål för något fördragsbrottsförfarande. Kommissionen bör följaktligen inte få lov att frångå sin ståndpunkt i dessa tre försäkringar.

141.

För det första framgår det av ett protokoll som upprättats av företrädare för Förenade kungariket att Olaf vid ett möte den 13 juni 2014 var ”nöjd med de framsteg som Förenade kungariket hade gjort och med de åtgärder som vid detta datum redan hade vidtagits respektive planerades”. Det rör sig om en otvetydig försäkran om att Olaf inte ansåg att Förenade kungariket underlät att uppfylla sin skyldighet att skydda unionens ekonomiska intressen och bekämpa bedrägerier. ( 49 )

142.

Vidare innebar det andra uttalande, som gjordes i oktober 2014 av en tjänsteman vid kommissionen – och i vilket Förenade kungariket informerades om att dess deltagande i den prioriterade kontrollåtgärden Discount var ”tillfredsställande”, och att nödvändiga åtgärder för att genomföra denna insats ”vidtagits i tid och på ett effektivt sätt” – en tydlig försäkran om att Förenade kungariket inte hade underlåtit att uppfylla sina unionsrättsliga skyldigheter vad gäller dess deltagande i denna insats. ( 50 ) Vad gäller kommissionens motargument att denna försäkran endast avsåg ett enda fall inom ramen för den prioriterade kontrollåtgärden Discount, har Förenade kungariket hävdat att kommissionen inte kan ifrågasätta nämnda försäkran med motiveringen att den nu anser att denna försäkran inte kan grundas på kontroll av ett enda fall, och därigenom frångå sitt ursprungliga val att grunda sin försäkran till Förenade kungariket på ett enda fall.

143.

Förenade kungariket har slutligen hänvisat till Olafs första bilaterala möte med HMRC den 19 och den 20 februari 2015, under vilket en av Olafs tjänstemän, enligt det mötesprotokoll som upprättats av de brittiska tjänstemännen, förklarade att denna medlemsstat ”hittills” hade ”gjort det som den behövde göra”. Enligt Förenade kungariket avsåg denna sistnämnda försäkran alla åtgärder som Förenade kungariket dittills hade vidtagit och inte enbart frågan om utfärdandet av betalningskraven C18.

144.

Den omständigheten att kommissionen nu har tagit tillbaka dessa tre försäkringar strider inte bara mot principen om skydd för berättigade förväntningar, utan även mot rättssäkerhetsprincipen, vilken kan åberopas av medlemsstaterna, ( 51 ) mot principen venire contra factum proprium nemini licet, enligt vilken ingen får handla i strid med sitt eget beteende (estoppel-principen), och mot den princip om lojalt samarbete som anges i artikel 4.3 FEU. ( 52 ) Bestämmelserna i tullagstiftningen lämnar nämligen ett visst utrymme för skönsmässig bedömning i fråga om vilka åtgärder som ska vidtas för att bekämpa ett sådant bedrägeri som det som är i fråga i förevarande mål, och det finns inget uttryckligt krav på införandet av ett kontrollsystem grundat på testfilter och förhandskontroller, varför det var möjligt för kommissionen och Olaf att försäkra Förenade kungariket om att dess tullkontrollsystem, fram till och med februari 2015, var förenligt med unionsrätten.

145.

För att pröva Förenade kungarikets argument erinrar jag inledningsvis om att rätten att åberopa principen om skydd för berättigade förväntningar tillkommer varje rättssökande hos vilken en av Europeiska unionens institutioner har väckt grundade förhoppningar genom att ge vederbörande tydliga försäkringar. ( 53 ) Även om denna rättighet är en allmän unionsrättslig princip som ger enskilda rättigheter, ( 54 ) har domstolen även utvidgat dess tillämpning i förhållandet mellan kommissionen och medlemsstaterna. ( 55 )

146.

För att kunna åberopa denna princip krävs det emellertid att tydliga försäkringar som är ovillkorliga och samstämmiga samt härrör från behöriga och tillförlitliga källor har meddelats den berörde av behöriga unionsmyndigheter. Denna rätt tillkommer varje person som befinner sig i en situation där en institution, ett organ eller en byrå inom unionen, genom att ge tydliga försäkringar, har väckt grundade förhoppningar, ( 56 ) i synnerhet eftersom det vid prövningen av en invändning om rättegångshinder som en medlemsstat framfört på grund av att överträdelsen upphört i tid enligt principen reus in exceptione fit actor ankommer på unionsinstitutionen att styrka den påstådda överträdelsen. ( 57 )

147.

I förevarande fall framgår det enligt min mening av handlingarna i målet att Förenade kungariket inte har fått sådana försäkringar av kommissionen eller Olaf att berättigade förväntningar har uppstått.

148.

Vad särskilt gäller de tre påståenden som Förenade kungariket har hänvisat till, anser jag att inget av dessa utgör ett klart och ovillkorligt påstående om att Förenade kungarikets handlande respektive underlåtenhet att handla var förenligt med unionsrätten eller att denna stat inte har åsidosatt unionsrätten. För det första är nämligen det uttalande som tjänstemannen vid Olaf påstås ha gjort vid ett möte den 13 juni 2014 ( 58 ) alltför allmänt för att kunna ge upphov till berättigade förväntningar på att en eventuell talan om fördragsbrott inte kan väckas. Dessutom ska detta uttalande analyseras i sitt sammanhang, av vilket det framgår att uttalandet gjordes vid ett möte mellan Olaf och Förenade kungariket som rörde operation Snake, och särskilt inom ramen för en diskussion om denna stats eventuella utfärdande av betalningskraven C18. Det är emellertid utrett att Förenade kungariket drog tillbaka dessa krav efter mötet, vilket innebär att detta uttalande, som beaktar vilka framsteg som Förenade kungariket gjort, till stor del har förlorat sitt värde. Detsamma gäller de konstateranden som Olaf gjorde vid mötet den 19 och den 20 februari 2015, vilka utgick från antagandet att Förenade kungariket hade utfärdat dessa betalningskrav. ( 59 ) När det gäller konstaterandet i oktober 2014 att Olaf ansåg att Förenade kungarikets deltagande i den prioriterade kontrollåtgärden Discount var tillfredsställande och att de åtgärder som var nödvändiga för att genomföra denna åtgärd ”hade genomförts på ett lämpligt och effektivt sätt”, ( 60 ) konstaterar jag däremot att detta konstaterande inte utgör en bedömning av huruvida Förenade kungariket hade iakttagit sin unionsrättsliga skyldighet att skydda unionens ekonomiska intressen, eftersom detta konstaterande endast avsåg ett enda fall inom ramen för den prioriterade kontrollåtgärden Discount och inte nödvändigtvis motsvarar innehållet i all skriftväxling som denna stat hade med kommissionen och Olaf vid den aktuella tidpunkten.

149.

Härav följer att de tre uttalanden eller påståenden som Förenade kungariket stöder sig på inte kan kvalificeras som ”tydliga, ovillkorliga och samstämmiga försäkringar”, i synnerhet eftersom de gjordes i ett sammanhang som kännetecknades av en intensiv och kontinuerlig dialog under en relativt lång period mellan å ena sidan Olaf och kommissionen och å andra sidan Förenade kungariket. Såsom kommissionen har gjort gällande gjordes dessa konstateranden således inom ramen för de av Olafs åtgärder ( 61 ) som syftar till att förmå medlemsstaterna att vidta tullkontrollåtgärder före tullklareringen och baserade på en riskanalys, såsom det tröskelvärde som baseras på lägsta godtagbara pris. Av ovanstående framgår tydligt att varken kommissionen eller Olaf har lämnat sådana försäkringar som Förenade kungariket avser.

150.

Under alla omständigheter kan sådana uttalanden eller påståenden dessutom inte utgöra hinder för ett objektivt konstaterande att medlemsstaterna inte har iakttagit sina skyldigheter enligt det förfarande som föreskrivs i artikel 258 FEUF. Enligt domstolens fasta praxis grundas detta förfarande nämligen på ett objektivt konstaterande av att en medlemsstat inte har iakttagit sina skyldigheter enligt unionsrätten. En medlemsstat kan inte med framgång åberopa principerna om skydd för berättigade förväntningar och lojalt samarbete för att hindra ett sådant objektivt konstaterande. Att godta en sådan invändning skulle nämligen vara oförenligt med syftet med detta förfarande. ( 62 ) Vad särskilt gäller återkopplingen från kommissionens avdelningar och dess eventuella betydelse för huruvida det fördragsbrott som Förenade kungariket anklagas för är välgrundat, framgår det av fast rättspraxis att kommissionen inte kan garantera att ett visst beteende är förenligt med unionsrätten och att den i alla händelser inte kan godkänna beteenden som strider mot denna rätt. ( 63 ) Härav följer enligt min mening att medlemsstaterna, inom ramen för ett system där de ansvarar för att unionens tullagstiftning genomförs på ett lämpligt sätt inom deras nationella territorium, inte kan avhända sig ansvaret för en överträdelse av unionsrätten som de kan ha gjort sig skyldiga till, genom att göra gällande att kommissionen vid en viss tidpunkt inte har klandrat dem.

151.

Slutligen räcker det att konstatera att de påståenden om rättssäkerheten, estoppel-principen och avsaknaden av lojalt samarbete mellan kommissionen och Förenade kungariket som Förenade kungariket har framfört i sitt svaromål saknar självständigt innehåll. I sitt svaromål har Förenade kungariket nämligen inte angett skälen till att dessa principer ska anses ha åsidosatts, ( 64 ) vilket innebär att dessa påståenden är beroende av de argument om åsidosättande av berättigade förväntningar som har analyserats ovan och därför ska underkännas av samma skäl som angavs i samband med den bedömningen.

152.

Därför anser jag att denna invändning om rättegångshinder ska ogillas.

153.

Förenade kungariket har för det första gjort gällande att talan inte kan tas upp till sakprövning i den del vars huvudsyfte är förmå denna stat att betala in specifika och exceptionellt höga belopp till unionens budget.

154.

Förenade kungariket har närmare bestämt, med stöd av domstolens praxis, ( 65 ) gjort gällande att den del av yrkandena i ansökan som avser inbetalning av cirka 2,7 miljarder euro i traditionella egna medel till unionsbudgeten inte kan tas upp till sakprövning, eftersom domstolen inom ramen för en talan om fördragsbrott med stöd artikel 258 FEUF inte kan ålägga en medlemsstat att till unionsbudget betala in ett visst belopp i egna medel som inte har betalats på grund av de fördragsbrott som läggs denna medlemsstat till last. Det tredje stycket i det första yrkandet i punkt 370 i ansökan kan följaktligen inte tas upp till sakprövning, eftersom domstolen, enligt fast praxis, i samband med en sådan talan endast kan fastställa att en medlemsstat har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt unionsrätten och inte kan ålägga denna medlemsstat att vidta vissa bestämda åtgärder.

155.

Förenade kungariket har även bestritt kommissionens argument att dess yrkanden i ansökan i förevarande mål är omsorgsfullt ”strukturerade”, för att undvika samma fel som i de båda ovannämnda målen kommissionen/Tyskland. Enligt Förenade kungariket rör det sig om ett försök att kringgå domstolens bristande behörighet, eftersom kommissionens avsikt är att uppnå samma resultat som den eftersträvade i dessa två mål men med hjälp av en annan formulering.

156.

Kommissionens tillvägagångssätt hindrar dessutom Förenade kungariket från att utnyttja möjligheten i artikel 260 FEUF att åtgärda varje överträdelse som konstaterats med stöd artikel 258 FEUF, och kommissionen har således inte iakttagit kommissionens, domstolens och medlemsstaternas respektive befogenheter enligt unionsfördragen.

157.

Förevarande mål skiljer sig från det mål som avgjordes genom domen av den 15 november 2005, kommissionen/Danmark. ( 66 ) I den domen biföll domstolen visserligen en talan om fastställelse av att den berörda medlemsstaten hade underlåtit att uppfylla sin skyldighet att ställa egna medel till unionens förfogande med ett visst belopp, men såsom framgår av punkt 56 i den domen bestreds varken förekomsten av en tullskuld eller det belopp som förlusten av egna medel ansågs uppgå till i det målet.

158.

Enligt min mening kan dessa argument inte godtas. Det framgår av det tredje stycket i det första yrkandet att syftet med kommissionens ansökan, genom uppräkningen av förluster av traditionella egna medel för perioden 2011–2017, är att beskriva fördragsbrottets omfattning genom att kvantifiera nämnda förluster. Även om yrkandet innehåller formuleringen ”de förluster av traditionella egna medel vilka ska ställas till unionens budgets förfogande”, ( 67 ) vilken Förenade kungariket har kritiserat, anser jag att denna fras inte ska förstås som ett yrkande om att denna stat ska åläggas att betala de belopp som anges i förevarande talan, utan att föremålet för talan är en kvantitativ beskrivning av fördragsbrottet, i syfte att visa de specifika belopp som denna stat inte har ställt till unionsbudgetens förfogande.

159.

När det gäller de argument som grundar sig på de två mål som avgjordes genom domarna kommissionen/Tyskland, ( 68 ) räcker det enligt min mening att konstatera att lydelsen i kommissionens yrkanden i dessa mål, vilka kritiserades av domstolen i dessa domar, skiljer sig från lydelsen i de yrkanden som är i fråga i förevarande mål. I de förstnämnda målen yrkade kommissionen nämligen att domstolen skulle förelägga svarandemedlemsstaten att betala ut beloppen om det kunde fastställas att denna medlemsstat hade underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt unionsrätten. ( 69 ) I dessa två domar påpekade domstolen att kommissionen inte hade yrkat att domstolen skulle fastställa att den berörda medlemsstaten hade underlåtit att uppfylla sina skyldigheter, utan att den skulle förplikta denna medlemsstat att vidta vissa bestämda åtgärder. ( 70 ) Av detta följer enligt min mening att domstolen, inom ramen för en talan om fördragsbrott med stöd av artikel 258 FEUF, endast är behörig att fastställa att en medlemsstat har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt unionsrätten, men att den inte kan ålägga den berörda medlemsstaten att vidta åtgärder för att undanröja fördragsbrottet. Denna slutsats följer dessutom av formuleringen att ”[o]m ett sådant fördragsbrott fastställs föreligga är den aktuella medlemsstaten … skyldig att vidta de åtgärder som krävs för att följa domstolens dom”, ( 71 ) som numera återfinns i artikel 260 FEUF. Det domstolsförfarande som avses i artikel 258 FEUF är således ett fördragsbrottsförfarande och inte ett förfarande för att utfärda ett föreläggande.

160.

Eftersom det förfarande som föreskrivs i artikel 258 FEUF grundar sig på ett objektivt konstaterande av att en medlemsstat inte har iakttagit sina skyldigheter enligt unionsrätten, är de domar som domstolen meddelat med stöd av denna bestämmelse till sin natur av fastställelsekaraktär, ( 72 ) i så mening att domstolen, i mål om fördragsbrott enligt artikel 258 FEUF, kan fastställa att en medlemsstat inte har ställt dessa belopp till unionsbudgetens förfogande. ( 73 ) Denna slutsats följer även, i motsats till vad Förenade kungariket har gjort gällande, av domen i målet kommissionen/Danmark, ( 74 ) i vilken domstolen slog fast att de danska myndigheterna hade underlåtit att uppfylla sina skyldigheter genom att inte ställa egna medel till kommissionens förfogande, jämte tillhörande dröjsmålsränta. I en nyligen avkunnad dom, ( 75 ) slog domstolen även fast att ”[g]enom att underlåta att ställa traditionella egna medel till ett belopp på 2120309,50 euro till förfogande, … har Republiken Italien underlåtit att uppfylla sina skyldigheter” enligt unionsrätten. Härav följer enligt min mening att domstolen kan göra bedömningen att ett av kraven i yrkandena i kommissionens ansökan rörande fastställandet av det belopp avseende förluster av de egna medel som den anser sig ha rätt till kan tas upp till sakprövning.

161.

Denna slutsats påverkas inte av Förenade kungarikets argument att ovannämnda rättspraxis ska tolkas mot bakgrund av frågan huruvida den medlemsstat som berörs av en fördragsbrottstalan med stöd av artikel 258 FEUF bestrider omfattningen av de förluster av traditionella egna medel som är kopplade till fördragsbrottet. Enligt min mening saknar ett sådant ifrågasättande relevans på grund av fördragsbrottsförfarandets beskaffenhet, som innebär en rätt för denna medlemsstat att vid domstolen ifrågasätta såväl de faktiska omständigheter som har åberopats till stöd för kommissionens talan som dess rättsliga grund, vilket logiskt sett inbegriper omfattningen av förlusten av traditionella egna medel. Ovanstående följer av att kommissionens möjlighet att väcka fördragsbrottstalan vid domstolen för att få till stånd en prövning av en tvist mellan kommissionen och en medlemsstat beträffande medlemsstatens skyldighet att ställa ett visst belopp avseende unionens egna medel till kommissionens förfogande utgör en del av systemet för egna medel, såsom det för närvarande är utformat i unionsrätten. ( 76 ) Domstolen biföll dessutom, i sin senaste praxis på området, ett yrkande från kommissionen om att det skulle fastställas att unionsrätten hade åsidosatts på grund av att ett visst belopp avseende egna medel inte hade ställts till förfogande, trots att den berörda medlemsstaten bestred att detta belopp omfattades av en unionsrättslig bestämmelse. ( 77 )

162.

Förenade kungarikets invändning att domstolen ska underkänna påståendena att förevarande talan inte kan tas upp till sakprövning, eftersom det rör sig om en ”förtäckt” form av skadeståndstalan och syftet är att medlemsstaten ska dömas till ansvar på grund av att den inte har ställt specifika belopp till unionsbudgetens förfogande, kan inte heller godtas. Inom ramen för en talan om fördragsbrott avseende egna medel är det uppenbart att penningförpliktelser står på spel och att det inte finns någon unionsrättslig bestämmelse som förbjuder kommissionen att åberopa dessa inom ramen för det påstådda åsidosättandet. På detta specifika område är det just på grund av att medlemsstaterna bestrider sin skyldighet att ställa de av kommissionen begärda beloppen till unionsbudgetens förfogande som talan om fördragsbrott har väckts vid domstolen.

163.

Jag påpekar slutligen att kommissionen i sin replik har understrukit att det tredje stycket i det första yrkandet ska förstås som att det avser vissa specifika belopp som Förenade kungariket inte har ställt till unionsbudgetens förfogande. Jag konstaterar att kommissionen själv har medgett att ”förevarande talan inte är en skadeståndstalan”, utan att syftet med talan är att fastställa att Förenade kungariket har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt unionsrätten, bland annat genom att inte ställa vissa specifika belopp till unionsbudgetens förfogande. Såsom angetts ovan är en sådan formulering förenlig med rättspraxis avseende en talan om fördragsbrott med stöd artikel 258 FEUF.

164.

Mot bakgrund av ovannämnda rättspraxis och kommissionens förtydliganden anser jag att det tredje stycket i det första yrkandet ska förstås så, att syftet är att domstolen ska fastställa att Förenade kungariket inte har ställt vissa specifika belopp till unionsbudgetens förfogande, vilket strider mot unionsrätten, och att ett sådant yrkande mot bakgrund av nämnda rättspraxis kan tas upp till sakprövning.

165.

Förenade kungariket har i andra hand gjort gällande att om domstolen beslutar sig för att fastställa ett visst belopp som ska ställas till unionens förfogande ska den prioritera Förenade kungarikets uppskattning, eftersom det ankommer på medlemsstaten att beräkna beloppet. Enligt Förenade kungariket kan det korrekta tillvägagångssättet för att fastställa förlusten av egna medel delas upp i tre etapper, vilka slagits samman i kommissionens ansökan (nämligen att denna stat har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter, orsakssambandet och styrkandet av det belopp som fördragsbrottet avser).

166.

Förenade kungarikets argument grundar sig på antagandet att kommissionen är skyldig att visa att de eventuella åtgärder som medlemsstaten vidtagit var uppenbart olämpliga. Prövningen av dessa argument hör emellertid till frågan huruvida det finns fog för den första och den andra grunden.

167.

Mot bakgrund av det ovan anförda föreslår jag att domstolen ska ogilla Förenade kungarikets första, andra, tredje och fjärde invändning om rättegångshinder.

168.

Genom sin första grund har kommissionen i huvudsak gjort gällande att Förenade kungariket under överträdelseperioden, trots kommissionens och Olafs upprepade varningar och uppmaningar beträffande risken för bedrägeri, inte vidtog några åtgärder för att skydda unionens ekonomiska intressen. Denna underlåtenhet utgör ett åsidosättande av såväl den allmänna skyldigheten att skydda unionens ekonomiska intressen som den skyldighet att bekämpa bedrägerier som föreskrivs i artikel 310.6 FEUF och artikel 325 FEUF. Underlåtenheten att vidta åtgärder innebär vidare ett åsidosättande av tullmyndigheternas skyldighet att i tur och ordning vidta åtgärder för att skydda unionens ekonomiska intressen enligt artikel 3 i unionens tullkodex, jämförd med artikel 4.3 FEU, utföra kontroller på grundval av en riskanalys, i enlighet med artikel 13 i gemenskapens tullkodex och artikel 46 i unionens tullkodex, och kräva ställandet av garantier enligt artikel 248.1 i tillämpningsförordningen och artikel 244 i genomförandeförordningen.

169.

Innan jag undersöker kommissionens specifika anmärkningar kommer jag först att gå igenom medlemsstaternas skyldigheter enligt artiklarna 310.6 och 325 FEUF, vilka kommissionen har åberopat till stöd för sin talan, syftet med dessa skyldigheter och aktuell rättspraxis på området. Därefter kommer jag att pröva huruvida de specifika anklagelser som framförts med stöd av dessa bestämmelser och de bestämmelser i sekundärrätten som nämns i föregående punkt är välgrundade.

170.

Eftersom artikel 310.6 FEUF, enligt vilken ”[u]nionen och medlemsstaterna … i enlighet med artikel 325 [ska] bekämpa bedrägerier och all annan olaglig verksamhet som riktar sig mot unionens ekonomiska intressen”, endast hänvisar till artikel 325 FEUF är syftet i kommissionens grund, i den mån den avser ett åsidosättande av primärrättsliga bestämmelser, i själva verket att kritisera Förenade kungariket för att denna stat har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artikel 325 FEUF. Denna artikel utgör en central primärrättslig bestämmelse för bekämpning av bedrägerier, ( 78 ) eftersom den definierar unionens och medlemsstaternas skyldigheter samt räckvidden för dessa på det aktuella området, vilket i sin tur, på sekundärrättslig nivå, har konkretiserats genom unionens tullkodex, gemenskapens tullkodex, tillämpningsförordningen och genomförandeförordningen.

171.

Skyddet för unionens ekonomiska intressen är en fråga som medlemsstaterna och unionen sedan länge har prioriterat, ( 79 ) eftersom medlemsstaterna uppbär traditionella egna medel (bestående av tullar och sockeravgifter) för unionens räkning. ( 80 ) År 2017 stod medlemsstaternas uppbörd för 20 procent av de traditionella egna medlen. ( 81 ) Tullbedrägerier är ett växande problem som äventyrar denna uppbörd och därmed unionens ekonomiska intressen. Förlusterna till följd av denna form av bedrägeri uppskattades år 2013 till 185 miljoner euro per år. ( 82 ) Tullbedrägerierna får inte bara negativa konsekvenser för de ekonomiska intressen som står på spel i samband med unionens budget, utan påverkar även de politiska, ekonomiska och finansiella områdena, och får direkta återverkningar för den inre marknadens funktion. ( 83 )

172.

I artikel 325.1 och 325.2 FEUF anges inte enbart en abstrakt skyldighet för medlemsstaterna att bekämpa bedrägerier och all annan olaglig verksamhet som riktar sig mot unionens ekonomiska intressen, ( 84 ) utan det uppställs även minimikrav i fråga om de åtgärder som medlemsstaterna är skyldiga att vidta för att bekämpa bedrägeri och förhindra sådan verksamhet. De åtgärder som medlemsstaterna vidtar för att bekämpa olaglig verksamhet som riktar sig mot unionens ekonomiska intressen ska dels, enligt artikel 325.1, vara avskräckande och effektiva, dels, enligt artikel 325.2, inte skilja sig från dem som de vidtar för att bekämpa bedrägerier som riktar sig mot deras egna ekonomiska intressen.

173.

Dessa krav har även angetts i rättspraxis, av vilken det bland annat framgår att artikel 325.1 och 325.2 FEUF ålägger medlemsstaterna en skyldighet att uppnå ett visst resultat som inte är förenat med något ytterligare villkor. ( 85 ) Eftersom bekämpandet av olaglig verksamhet som riktar sig mot unionens ekonomiska intressen genom avskräckande och effektiva åtgärder innebär uppbörd av tullar och ställandet av motsvarande belopp till unionsbudgetens förfogande som unionens traditionella egna medel, kan varje lucka i uppbörden av dessa tullar potentiellt medföra en minskning av dessa medel. Det ankommer därför på medlemsstaterna att vidta nödvändiga åtgärder för att garantera en fullständig och effektiv uppbörd av tullar och avgifter, vilket kräver att tullkontroller utförs korrekt. ( 86 ) Jag erinrar dessutom om att enligt artikel 4.3 andra stycket FEU ska Förenade kungariket, i egenskap av medlemsstat i unionen, vidta alla lämpliga åtgärder, både allmänna och särskilda, för att säkerställa att de skyldigheter fullgörs som följer av fördragen eller av unionens institutioners akter. ( 87 ) Det framgår av domstolens praxis på jordbruksområdet att kravet på medlemsstaterna att vidta alla åtgärder som är nödvändiga för att säkerställa ett effektivt skydd för unionens ekonomiska intressen utgör ett specifikt uttryck för den allmänna skyldighet till lojalt samarbete som åligger medlemsstaterna enligt vad som numera är artikel 4.3 FEUF. ( 88 ) Vad gäller kampen mot bedrägerier utgör artikel 325 FEUF, enligt min mening, på motsvarande sätt ett särskilt uttryck för principen om lojalt samarbete i artikel 4.3 FEU, ( 89 ) eftersom även artikel 325 FEUF har genomförts i unionens tullagstiftning genom bestämmelserna i tullkodexen. Härav följer att principen om lojalt samarbete i artikel 4.3 FEU inte självständigt kan åberopas inom ramen för bekämpning av tullbedrägerier. ( 90 )

174.

Två lärdomar kan dras av ovannämnda rättspraxis. Utöver att medlemsstaterna enligt artikel 325.1 FEUF är skyldiga att föreskriva lämpliga påföljder för att bekämpa bedrägerier och annan verksamhet som riktar sig mot unionens ekonomiska intressen, är de krav som följer av ovannämnda rättspraxis även tillämpliga på medlemsstaternas administrativa verksamhet, eftersom de åtaganden som de har gjort enligt fördragen är helt bindande för dem. ( 91 )

175.

Av nämnda rättspraxis framgår vidare att medlemsstaterna genom artikel 325.1 och 325.2 FEUF åläggs tvingande skyldigheter avseende vilka resultat som ska uppnås, bland annat vad gäller de mål som föreskrivs i denna bestämmelse, och i synnerhet att medlemsstaterna är skyldiga att bekämpa bedrägerier och verksamhet som riktar sig mot unionens ekonomiska intressen, så att eventuella förluster för unionens offentliga finanser minimeras. Eftersom syftet med denna artikel är att denna kamp ska bedrivas med hjälp av effektiva åtgärder, kan effektiviteten av en konkret åtgärd eller en uppsättning åtgärder endast fastställas i en väl avgränsad situation, och inte på ett abstrakt sätt. Brottslighet, däribland särskilt allvarlig brottslighet, det vill säga organiserad brottslighet i form bedrägeri och annan verksamhet som riktar sig mot unionens ekonomiska intressen, är per definition en företeelse som utvecklas och anpassas till det aktuella sammanhanget. De åtgärder som medlemsstaterna vidtar för att bekämpa denna företeelse måste således konstant kunna motverka densamma. Även om de åtgärder som medlemsstaterna nyligen har vidtagit mot verksamhet som riktar sig mot unionens ekonomiska intressen kan ha ansetts effektiva när de antogs, kan det aktuella sammanhanget medföra att de inte längre är effektiva. Genom att artikel 325.1 och 325.2 FEUF innehåller en skyldighet att uppnå ett visst resultat, åläggs medlemsstaterna följaktligen inte enbart att vidta enhetliga åtgärder för att förhindra verksamhet som riktar sig mot unionens ekonomiska intressen, utan även att göra en fortlöpande bedömning och anpassning av dessa åtgärder för att säkerställa att de är effektiva.

176.

Mot bakgrund av ovannämnda skäl kan Förenade kungarikets argument – att medlemsstaterna har ett stort utrymme för skönsmässig bedömning när det gäller vilka medel som ska användas för att förhindra olaglig verksamhet som strider mot unionens ekonomiska intressen i samband med tullar och egna medel – inte godtas. Förenade kungariket tycks nämligen mena att eftersom medlemsstaternas tullförfaranden och uppbörd av tullar genomförs av deras nationella myndigheter har dessa ett stort utrymme för skönsmässig bedömning i fråga om vilka förebyggande åtgärder som ska vidtas för att bekämpa tullbedrägerier.

177.

Jag anser att det finns två skäl till att ett sådant synsätt bör kritiseras. För det första finns det i unionsrätten ett direkt samband mellan tullar som direkt uppbärs av medlemsstaterna och unionens egna medel, ett samband som Förenade kungariket inte förefaller förneka. ( 92 ) För det andra har medlemsstaterna visserligen en viss handlingsfrihet i fråga om valet av åtgärder för att förhindra bedrägeri och hot mot unionens ekonomiska intressen. Enligt domstolens praxis ( 93 ) är detta utrymme för skönsmässig bedömning inte obegränsat och underställt effektivitetsprincipen, enligt vilken de vidtagna åtgärderna ska vara effektiva och avskräckande och, mer specifikt, ägnade att säkerställa en effektiv uppbörd av unionens egna medel, vilka bland annat utgörs av tullarna enligt den gemensamma tulltaxan, dock med iakttagande av de grundläggande rättigheter som garanteras genom Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna (nedan kallad stadgan) och de allmänna principerna i unionsrätten. ( 94 ) Domstolen har således redan slagit fast att en medlemsstat har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt unionsrätten när den godtagit åtgärder i form av ett allmänt och odifferentierat undantag från uppbörd av mervärdesskatt, trots att den är skyldig att säkerställa att denna skatt kan uppbäras i sin helhet inom sitt territorium och skyldig att säkerställa en effektiv uppbörd av unionens egna medel. ( 95 )

178.

Förenade kungariket har även gjort gällande att en medlemsstats genomförande av unionsrätten endast strider mot effektivitetsprincipen om det föreligger en ”uppenbar och mycket stor risk för straffrihet” eller om det leder till att ingen påföljd påförs. ( 96 ) Jag anser emellertid att en sådan tolkning motsägs av den rättspraxis av vilken det följer att effektiviteten av skyddet för unionens ekonomiska intressen väger tyngre än medlemsstaternas utrymme för skönsmässig bedömning. ( 97 )

179.

Även de argument som Förenade kungariket har anfört – angående dels att skyldigheten att säkerställa en effektiv uppbörd av egna medel endast kräver att rimliga ansträngningar görs för att kontrollera och uppbära tullar och skatter, dels att medlemsstaterna är skyldiga att visa att de iakttagit ”omsorg” vid uppbörden av egna medel – ska underkännas. ( 98 ) Av förevarande förslag till avgörande ( 99 ) framgår nämligen att effektiviteten av en åtgärd som vidtagits för att försvara unionens ekonomiska intressen endast kan bedömas mot bakgrund av särskilda omständigheter, inom ramen för vilka det ska fastställas huruvida ansträngningarna för att uppnå detta mål var rimliga och omsorgsfulla. Det säger sig självt att ett omfattande och organiserat tullbedrägeri kräver att medlemsstaten investerar mer resurser än vanligt för att uppfylla sina skyldigheter enligt grundfördragen. ( 100 )

180.

Inte heller Förenade kungarikets argument att kommissionen inte enbart måste visa att de nationella åtgärderna för att bekämpa bedrägeri är ineffektiva, utan även att medlemsstaten har handlat vårdslöst eller godtyckligt, kan slutligen kan godtas. Förenade kungariket har i detta avseende gjort en felaktig tolkning av den rättspraxis som åberopats, ( 101 ) av vilken det inte följer att kommissionen måste visa att en medlemsstat har handlat vårdslöst eller godtyckligt för att styrka att det rör sig om ett fördragsbrott. Tvärtom anser jag att denna rättspraxis ska tolkas så, att en medlemsstat inte på ett godtyckligt sätt kan underlåta att ensidigt fastställa en tullskuld och att bokföra den på kommissionens konto som egna medel. ( 102 )

181.

Jag medger visserligen, i likhet med vad Förenade kungariket har anfört, att det i nämnda fördragsbestämmelser varken uttryckligen föreskrivs ett absolut resultat eller krävs att tullkontrollåtgärderna i samtliga fall ska undanröja bedrägerier avseende unionens egna medel., I likhet med ovannämnda rättspraxis följer det emellertid av artikel 325 FEUF att åtgärder som vidtas med stöd av bestämmelserna i gemenskapens tullkodex eller unionens tullkodex ska vara effektiva. Den effektivitetsprincip som föreskrivs i primärrätten kan i samband med tullkodexen inte tolkas så, att den innebär ett krav på att varje form av tullbedrägeri helt ska undanröjas, eftersom ett sådant krav inte är realistiskt då felaktigt beteende, inbegripet på tullområdet, alltid kommer att vara en del av samhällslivet. Genom denna princip fastställs emellertid en skyldighet att kontrollera hot mot unionens ekonomiska intressen och att på ett lämpligt sätt hantera de risker för bedrägerier som kan förutses och har påvisats.

182.

Eftersom medlemsstaterna, såsom påpekats ovan, enligt grundfördragen är skyldiga att säkerställa att de åtgärder som de vidtar är effektiva med hänsyn till de mål som de avser att uppnå och att, även om medlemsstaterna har ett visst utrymme för skönsmässig bedömning avseende de åtgärder som de vidtar, begränsas detta utrymme av den ovan nämnda effektivitetsprincipen, vilket innebär att åtgärdernas effektivitet inte bedömas på en abstrakt nivå, utan enbart i en given situation. Jag kommer därför att pröva huruvida de anmärkningar som riktats mot Förenade kungariket under överträdelseperioden är välgrundade.

183.

Kommissionen har genom sin talan i huvudsak klandrat Förenade kungariket för att inte ha undanröjt riskerna för tullbedrägeri och för att inte ha vidtagit effektiva åtgärder för att bekämpa dessa risker. För att avgöra huruvida förevarande talan är välgrundad erinrar jag inledningsvis om att det inom ramen för ett fördragsbrottsförfarande enligt fast rättspraxis åligger kommissionen att bevisa det påstådda fördragsbrottet och att förse domstolen med de uppgifter som är nödvändiga för att den ska kunna kontrollera att fördragsbrottet föreligger, utan någon möjlighet för kommissionen att stödja sig på någon presumtion. ( 103 ) I förevarande fall uppkommer frågan huruvida kommissionen på ett tillfredsställande sätt har visat att de åtgärder som Förenade kungariket har vidtagit för att bekämpa bedrägerier i form av undervärdering av importerade varor under överträdelseperioden var verkningslösa för uppbörden av unionens samtliga egna medel i form av tullar, trots att myndigheterna i Förenade kungariket kände till vad det bedrägeri som pågick vid dess gränser gick ut på och dess omfattning. ( 104 )

184.

Kommissionen och Förenade kungariket förefaller vara överens om att Förenade kungariket har utsatts för ett omfattande och organiserat bedrägeri före och under överträdelseperioden. Det är även ostridigt att det aktuella bedrägeriet bestod i att importörerna, de kinesiska kriminella grupperna, deklarerade extremt låga importvärden, samt att dessa bedrev sin verksamhet i nätverk med hjälp av så kallade fenixbolag, det vill säga företag som bildats enbart i syfte att genomföra bedrägeriet, som hade mycket begränsade medel, och som likviderades eller avvecklades så snart tullmyndigheterna bestred riktigheten av de deklarerade värdena, vilket gjorde det praktiskt taget omöjligt att uppbära tull i efterhand. ( 105 ) Det rör sig om ett både mobilt och mycket reaktivt bedrägeri, i så mening att den bedrägliga importen snabbt förflyttades från en medlemsstat till en annan, och inom medlemsstaterna från en hamn till en annan, vid minsta tillkännagivande av en förestående kontroll från de nationella myndigheternas sida. Den bedrägliga verksamheten innebar således att mycket stora produktvolymer kunde förflyttas till medlemsstater med relativt små kontrollmöjligheter.

185.

Det är talande att Förenade kungariket, även om denna medlemsstat i den rapport som bifogats dess svar på det motiverade yttrandet av den 11 februari 2019 har förnekat att denna stat har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt unionsrätten, medgav att ”det utan tvekan förekom bedrägeri [i Förenade kungariket] i form av undervärdering av import av textilier och skodon från Kina under den period som omfattas av kommissionens ansökan”. ( 106 ) I rapporten medgavs även att ”bedrägeriet inte gav upphov till något tvivel och att det var nödvändigt att vidta motåtgärder för att få bedrägeriet att upphöra och främja lojal handel till förmån för legitima aktörer”. ( 107 ) I sitt svaromål har Förenade kungariket angett att det anser sig ha utsatts för bedrägeri och att det inte har något intresse av att denna brottsliga verksamhet fortsätter eller ökar i omfattning.

186.

Av handlingarna i målet framgår således att Förenade kungariket under det administrativa förfarandet och domstolsförfarandet trots allt har medgett att det har förekommit bedrägeri, genom att i sitt svaromål flera gånger göra gällande att det endast gradvis har fått kännedom om detta bedrägeri. ( 108 ). Enligt Förenade kungariket var det uppenbart att kommissionen och medlemsstaterna under den prioriterade kontrollåtgärden Discount i november och december 2011 inte var säkra på att det förekom bedrägeri i form av undervärdering av import, eftersom syftet med denna insats var att ”kontrollera risken för undervärdering” av de berörda produkterna. Förenade kungariket har hävdat att det inte var förrän tidigast i slutet av år 2014, och under operation Snake, som Olaf och vissa av de berörda medlemsstaterna faktiskt började förstå vilka bedrägliga handlingar som de utsatts för. I Olafs rapport nämns endast att Förenade kungariket hade haft tillräcklig kännedom om bedrägeriet sedan år 2014. Därefter utvecklades medlemsstaternas kännedom om bedrägeriet, i synnerhet dess verkliga omfattning och dess europeiska dimension, ytterligare i början av år 2015 ( 109 ) och under år 2017. ( 110 )

187.

Republiken Portugal har anslutit sig till det argument som Förenade kungariket har anfört till stöd för sitt försvar och anser i huvudsak att myndigheterna i Förenade kungariket inte kände till att det var vanligt med felaktiga tulldeklarationer när dessa myndigheter mottog ett formellt meddelande om ömsesidigt bistånd från Olaf år 2015. ( 111 ) Den omständigheten att en medlemsstat ända sedan mars 2012 känt till förekomsten av bedrägerier i form av undervärdering från felande aktörers sida innebar inte heller att denna stat fått konkreta indikationer på att det förekom falska tulldeklarationer som krävde att den genomförde systematiska kontroller.

188.

I förevarande fall framgår det av handlingarna i målet att Förenade kungariket var fullständigt informerat om undervärderingen och om ovannämnda kännetecken samt om behovet av att vidta effektiva åtgärder för att bekämpa det aktuella bedrägeriet under överträdelseperioden. Olaf angav nämligen redan i april 2007, i ett meddelande om ömsesidigt bistånd, att textilier och skodon från Kina utgjorde en risk och beskrev på vilket sätt. ( 112 ) I detta meddelande uppmanade Olaf samtliga medlemsstater dels att analysera importen av textilier och skodon från bland annat Kina för att upptäcka eventuella tecken på undervärderad import, dels att genomföra lämpliga kontroller vid tullklareringen av sådan import. ( 113 ) Mot bakgrund av ovannämnda kännetecken på importbedrägeri har Olaf redan angett att samtliga medlemsstater riskerade att beröras och underströk att bedrägeriet riskerade att förflyttas till andra hamnar i unionen. ( 114 ) Härav följer att Olaf redan år 2007 hade fastställt vad som utgjorde de väsentliga inslagen i den bedrägliga handeln och omgående uppmärksammat medlemsstaterna på dessa.

189.

I sitt svaromål har Förenade kungariket dessutom gjort gällande att kommissionen år 2009 åberopade oegentligheter som hade konstaterats i Belgien och Nederländerna, men inte i Förenade kungariket. Jag konstaterar att det i det meddelande om ömsesidigt bistånd som kommissionen översände till medlemsstaterna uttryckligen angavs att ”[a]lla medlemsstater [var] berörda” och att dessa uppmanades att ”vidta lämpliga åtgärder för att bekämpa det endemiska fenomenet underutvärdering”. ( 115 ) Jag erinrar om att sådana meddelanden om ömsesidigt bistånd syftar till att tillhandahålla information ( 116 ) och inte kan föreskriva en skyldighet att utföra tullkontroller, eftersom sådana kontroller faller under de nationella myndigheternas ansvar. ( 117 ) Dessa meddelanden innehåller emellertid uppgifter som kan förmå Förenade kungariket att vidta särskilda åtgärder för att bekämpa bedrägerier och skydda unionens ekonomiska intressen. ( 118 )

190.

I motsats till vad Förenade kungariket har hävdat framgår det därför inte av handlingarna i målet att det var först efter det att operation Snake hade avslutats som Olaf och medlemsstaterna verkligen började förstå hur det aktuella bedrägeriet gick till. En gemensam tullinsats, såsom operation Snake, är nämligen ett svar på ett problem som tidigare tydligt har identifierats på unionsnivå. ( 119 ) Enligt slutrapporten från denna insats grundade sig Olaf tidigare granskning på ”en fördjupad utvärdering av de hot i form av tullbedrägerier genom undervärdering som EU är utsatt för [, och i vilken det] bekräftades att textilsektorn kraftigt har påverkats av… undervärderingen [och] att de mest berörda kapitlen i KN [var] kapitlen 61–64”. För det andra framgår det av en rapport från revisionsrätten att kommissionen hade gett ”medlemsstaterna tydliga riktlinjer för hur de [skulle] hantera undervärdering i samband med genomförandet av [den prioriterade kontrollåtgärden Discount i samband med] undervärdering av textilvaror och skor från [Kina]”. ( 120 ) Härav följer att medlemsstaterna redan när de genomförde den prioriterade kontrollåtgärden Discount år 2011 var fullt medvetna om bedrägeriet och hur det skulle bekämpas. ( 121 )

191.

Republiken Portugal har slutligen åberopat revisionsrättens särskilda rapport från år 2015 ( 122 ) för att visa att det var först genom den gemensamma tullaktionen som det aktuella bedrägeriet uppdagades. Det räcker dock att konstatera att enligt denna rapport hade en gemensam tullaktion som Olaf samordnat gjort det möjligt att konstatera att ”40 % av de [textilier och skodon från Kina] som övergick till fri omsättning enligt tullförfarande 42 var för lågt värderade” och hade syftet med denna insats varit att belysa ett redan tidigare existerande problem och vilka åtgärder som borde vidtas. Ett sådant påstående utgör inte ett konstaterande att bekämpandet av bedrägerier i form av undervärdering utgjorde ett nytt problem, utan ska ses som en bekräftelse på att det rörde sig om en viktig orsak till undervärdering.

192.

Av det ovan anförda följer att Förenade kungariket redan från början av överträdelseperioden hade full kännedom om både bedrägeriets grundläggande kännetecken och vilka åtgärder som kunde vidtas för att bekämpa bedrägeriet. Denna kännedom borde ha gett upphov till tvivel hos de nationella tullmyndigheterna. Mot bakgrund av dessa omständigheter uppkommer frågan vilka motåtgärder dessa myndigheter skulle ha vidtagit enligt unionsrätten.

193.

Kommissionen har klandrat Förenade kungariket för att inte så fort som möjligt ha vidtagit ett visst antal kontrollåtgärder, trots att det hade konstaterats att det förelåg en stor risk för bedrägerier. Kommissionen har gjort gällande att den vid upprepade tillfällen har begärt att medlemsstaterna ska tillämpa tröskelvärden som indikatorer på risken för undervärdering, fysiskt kontrollera de sändningar vars deklarerade värden i förekommande fall understiger tröskelvärdena för det lägsta godtagbara priset, bestrida det deklarerade tullvärdet samt kräva garantier för att täcka de tilläggstullar som eventuellt kan utkrävas innan varorna övergår till fri omsättning. Under sådana omständigheter som i förevarande mål är det särskilt nödvändigt att genomföra kontroller före frigörandet, eftersom de företag som deltog bedrägeriet utgjordes av bolag som avvecklades så snart deklarationerna bestreds, vilket gör det omöjligt att uppbära tullar efter det att de importerade varorna övergått till fri omsättning. Dessutom skulle den fysiska kontrollen av varor som fortfarande är föremål för tullövervakning ha gjort det möjligt att bedöma varornas kvalitet i syfte att fastställa deras tullvärde. Förutom i samband med operation Snake har Förenade kungariket emellertid inte vidtagit några sådana åtgärder.

194.

Kommissionen har uppmanat medlemsstaterna att använda förebyggande verktyg för att upptäcka eventuell bedräglig import, och bland de potentiella verktygen föreslagit Olafs metod, vilken i huvudsak består i att beräkna tröskelvärden för risken för undervärdering, i form av det lägsta godtagbara priset, för varje berört berörd varukod i Kombinerade nomenklaturen (med åtta siffror) utifrån det korrigerade genomsnittspriset, det vill säga ett aritmetiskt (ej viktat) medelvärde av de genomsnittliga värden som deklarerats vid import av var och en av de berörda varukoderna till de 28 medlemsstaterna under en period av fyra år. ( 123 ) Priset korrigeras genom att mycket låga eller höga värden som förefaller felaktiga tas bort. Det lägsta godtagbara priset beräknas således som lika med 50 procent av det korrigerade genomsnittspriset för de olika varukoderna. Kommissionen baserar denna metod på domen i målet EURO 2004. Hungary, ( 124 ) av vilken följer att om varornas deklarerade pris är ”mer än 50 procent lägre än det statistiska genomsnittspriset” och således understiger de lägsta godtagbara priserna kan det resas allvarliga tvivel beträffande de aktuella deklarationernas giltighet, vilket innebär att dessa varor inte kan övergå till fri omsättning utan föregående kontroll. Kommissionen har även åberopat domen i målet kommissionen/Portugal, ( 125 ) i vilken domstolen slog fast att det är lämpligt att kontrollera en tulldeklaration, särskilt när tullmyndigheterna förfogar över konkreta uppgifter om att deklarationen är felaktig.

195.

Kommissionen har även klandrat Förenade kungariket för att inte kräva att garantier ställs för alla tulldeklarationer vars deklarerade värde kan anses vara onormalt lågt och som följaktligen ska kontrolleras. Enligt artikel 244 i genomförandeförordningen och artikel 248 i tillämpningsförordningen ska de tillämpliga tullarna, när en tulldeklaration har lämnats in, antingen betalas eller täckas av en garanti innan varorna frigörs. Förenade kungariket har i strid med dessa bestämmelser underlåtit att kräva ställandet av garantier grundade på den totala importtull som kan utkrävas.

196.

På detta har Förenade kungariket i huvudsak genmält att det ankommer på kommissionen att visa att dess val av bedrägeribekämpning var uppenbart olämpligt eller orimligt. Förenade kungariket anser inte att det var skyldigt att utföra kontroller eller få garantier för alla deklarationer som understeg 50 procent av det genomsnittspris som Olaf fastställt. ( 126 ) I domen i målet EURO 2004. Hungary ( 127 ) förklarade domstolen att de nationella tullmyndigheterna, utan att vara skyldiga att göra det, hade rätt att grunda sig på prisskillnaden för att förkasta det deklarerade värdet. Vad gäller domen i målet kommissionen/Portugal ( 128 ) har Förenade kungariket gjort gällande att kommissionen har underlåtit att göra åtskillnad mellan å ena sidan skälen till att en undersökning kan motiveras med tillämpning av genomförandeförordningen och tillämpningsförordningen och å andra sidan den tidpunkt då undersökningen blir nödvändig i den mening som avses i den ovannämnda domen.

197.

Förenade kungariket betraktar sig självt som ett offer för bedrägeriet, och att det därför inte hade något intresse av att denna brottslighet fortsatte. Eftersom bedrägeriet var mycket svårt att kontrollera, krävdes det lång tid för att vidta alla åtgärder som behövdes för att bekämpa bedrägeriet och för att fastställa de bästa metoderna för att bekämpa det. Förenade kungariket anser att det har uppfyllt sin skyldighet att bekämpa det aktuella bedrägeriet genom att aktivt delta i de bedrägeribekämpningsinsatser som Olaf organiserat, det vill säga den prioriterade kontrollåtgärden Discount år 2011 och operation Snake år 2014. Sedan år 2015 har Förenade kungariket dessutom bekämpat bedrägerier i form av undervärdering genom operation Breach, inom ramen för vilken Förenade kungarikets myndigheter har utfärdat ett stort antal C18-betalningskrav, motsvarade ett värde av nästan 35 miljoner brittiska pund (GBP) i tullavgifter. År 2016 inleddes dessutom operation Samurai, vilken framför allt innefattar förhandskontroller och utbildning om tullförfarande 42. Med stöd av uppgifterna från de sistnämnda insatserna inledde Förenade kungariket operation Swift Arrow i oktober 2017.

198.

Vad gäller ställandet av garantier anser Förenade kungariket dels att en så allmän uppfattning om vilka garantier som ska krävas som den som kommissionen förespråkar på ett oacceptabelt sätt påverkar importörernas ekonomiska rättigheter, såväl enligt artiklarna 16 och 17 i stadgan som enligt artikel 1 i tilläggsprotokoll nr 1 till Europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna, undertecknat i Paris den 20 mars 1952 (nedan kallat det första tilläggsprotokollet), dels att ett krav på garantier måste grundas på en lämplig grund för att fastställa varornas verkliga värde för att vara giltigt. Det genomsnittspris för varje varukod som tillämpas i Olaf metod gör att medlemsstaterna löper stor risk för att utsättas för klagomål från aktörerna.

199.

Av parternas inlagor framgår att kommissionen inte har förnekat att Förenade kungariket under överträdelseperioden vidtog vissa åtgärder för att bekämpa den bedrägliga undervärderingen, men att kommissionen har gjort gällande att vissa av åtgärderna inte var effektiva för att skydda unionens ekonomiska intressen, och att andra aldrig tillämpades. För att pröva de argument som anförts inom ramen för den första grunden för talan ska domstolen först fastställa målen med och omfattningen av medlemsstaternas skyldigheter enligt unionens tullagstiftning, vilket gör det möjligt att bedöma huruvida de åtgärder som Förenade kungariket vidtog var effektiva. ( 129 )

200.

Jag erinrar i samband med detta om att även om mycket olika åtgärder kan anses vara effektiva för att på ett effektivt sätt skydda unionens ekonomiska intressen, kan det i ett mål som det förevarande vara svårt att jämföra deras effektivitet, eftersom unionsrätten ger medlemsstaterna en viss handlingsfrihet när det gäller valet av åtgärder. ( 130 ) Enligt min mening ska emellertid åtgärder som, med hänsyn till de särskilda omständigheterna i en viss situation, uppenbarligen inte gör det möjligt att uppnå de mål som eftersträvas i primärrätten och sekundärrätten betraktas som ineffektiva. Ett av de argument som Förenade kungariket har anfört till sitt försvar i förevarande mål, nämligen att det ankommer på kommissionen att bland annat visa att de åtgärder som Förenade kungariket påstår sig ha vidtagit under överträdelseperioden för att förhindra det aktuella bedrägeriet uppenbarligen var verkningslösa för att på effektivt sätt uppbära unionens egna medel i form av tullar. ( 131 ) Mot bakgrund av hur länge det brott pågick som läggs Förenade kungariket till last anser jag att hänsyn ska tas till att hur effektiva en medlemsstats åtgärder är endast kan framgå av dess egen detaljerade analys. För att undvika att retroaktivt missgynna en medlemsstat mot bakgrund av kunskaper som förvärvats vid en senare tidpunkt, kan de faktiskt vidtagna åtgärdernas ineffektivitet därför endast kritiseras i förväg, det vill säga mot bakgrund av de kunskaper som de behöriga nationella myndigheterna hade vid tidpunkten för deras genomförande. Det förhåller sig dock annorlunda i de fall då unionsrätten uttryckligen ålägger medlemsstaterna en skyldighet att vidta vissa bestämda åtgärder. I ett sådant fall ska unionslagstiftaren redan själv ha gjort en avvägning av hur effektiv den aktuella åtgärden är, vilket innebär att enbart den omständigheten att den inte genomförs utgör ett åsidosättande av unionsrätten.

201.

Enligt både artikel 13.2 i gemenskapens tullkodex och artikel 46.2 och 46.4 i unionens tullkodex, tillämpliga före respektive efter den 1 juni 2016, är de nationella myndigheterna skyldiga att utföra tullkontroller som baseras på en ”riskanalys” och att bedriva en ”riskhantering”. Genom förordning (EG) nr 648/2005 ( 132 ) och dess tillämpningsföreskrifter ( 133 ) infördes ett gemensamt riskhanteringssystem inom unionen, enligt vilket tullkontroller bland annat bygger på en riskanalys med hjälp av automatiserad databehandling. ( 134 ) För närvarande föreskrivs reglerna om riskhantering i artikel 46 i unionens tullkodex, där artikel 46. 2 i princip återger innehållet artikel 13.2 i gemenskapens tullkodex. I den sistnämnda bestämmelsen, som var tillämplig i början av överträdelseperioden (november 2011–juni 2016), föreskrevs att andra tullkontroller än stickprovskontroller ”skall baseras på riskanalys med användning av automatiserad databehandling, i syfte att identifiera och kvantifiera riskerna och utarbeta nödvändiga åtgärder för att bedöma dem”. ( 135 ) Enligt dessa bestämmelser är medlemsstaterna följaktligen skyldiga att införa ett riskhanteringssystem för att utföra ordinarie tullkontroller. ( 136 )

202.

Världen över har riskhantering blivit ett viktigt verktyg för tullkontroller ( 137 ) och har varit föremål för flera studier. ( 138 ) I avsaknad av gemenskapsbestämmelser på området lade kommissionen till en definition av begreppet riskhantering i sitt förslag till förordning (EG) nr 648/2005, ( 139 ) som omfattar ”systematisk identifiering och systematiskt genomförande av alla åtgärder som krävs för att begränsa riskexponeringen”. Detta inbegriper ”åtgärder som insamling av data och uppgifter, analys och bedömning av risk, föreskrivande och vidtagande av åtgärder och regelbunden övervakning och översyn av denna process och dess resultat, baserade på internationella och nationella källor och strategier, gemenskapskällor och gemenskapsstrategier”. ( 140 ) Begreppet riskhantering infördes i gemenskapens tullkodex genom förordning (EG) nr 648/2005, genom vilken artikel 13 i tullkodexen ändrades. Kommissionen förklarade detta tillägg som ett behov av att ”införa en skyldighet för medlemsstaterna att använda tekniker för riskanalys”, och förtydligade samtidigt att ”[s]å länge som det saknas kriterier på gemenskapsnivå eller internationell nivå kommer nationella kriterier att tillämpas” (vilket var fallet när förslaget antogs). ( 141 ) Kommissionens syfte med denna nya bestämmelse var bland annat att en ”gemensam ram för riskhantering” skulle utarbetas, samtidigt som nationella riskhanteringssystem och nationella kriterier fortsatt kunde användas. ( 142 )

203.

En kontextuell analys av unionens tullagstiftning bekräftar den slutsats som följer av en bokstavstolkning av artikel 13.2 i gemenskapens tullkodex och artikel 46.2 och 46.4 i unionens tullkodex, nämligen att genomförandet av en riskanalys och riskbedömning som grundar sig på en systematisk analys av uppgifter från medlemsstaternas sida, i enlighet med gemenskapens och unionens tullagstiftning, är obligatoriskt och inte en valmöjlighet. De tullkontrollåtgärder som vidtas ska bygga på en riskanalys, vilket innebär att de måste väljas ut på grundval av de risker som identifierats vid bedömningen av dem och vara av sådan art att riskerna neutraliseras. Som redan påpekats ( 143 ) ska artikel 13.2 i gemenskapens tullkodex och artikel 46.2 i unionens tullkodex, jämförda med artikel 325 FEUF, förstås så, att de bland annat innebär en skyldighet för medlemsstaterna att varaktigt anpassa riskanalysverktygen så att dessa alltid täcker de risker som upptäcks genom tullkontroller och fortlöpande beaktar utvecklingen av dessa. Detta innebär att medlemsstaterna i sin riskanalys bland annat bör fastställa vilka varor som ska kontrolleras och på vilket sätt.

204.

Av det ovan anförda följer att medlemsstaterna i förevarande mål, så snart det på unionsnivå blev känt att det förelåg en betydande risk för tullbedrägerier i hela unionens tullområde avseende importerade produkter från Kina, enligt artikel 13.2 i gemenskapens tullkodex (och därefter artikel 46.2 i unionens tullkodex), var skyldiga att anpassa sina egna nationella metoder för riskhantering på tullområdet. Som redan påpekats ( 144 ) hade nämligen tullmyndigheterna i Förenade kungariket full kännedom om den aktuella risken, vilket innebär att de även inom en rimlig tidsfrist borde ha anpassat sina metoder för riskanalys utifrån den tillgängliga informationen och utfört nödvändiga tullkontroller. ( 145 ) Mot bakgrund av att det av handlingarna i målet framgår att Förenade kungariket hade kännedom om de faktiska omständigheterna kring tullbedrägeriet redan år 2007, och att kommissionen därefter regelbundet uppdaterade Förenade kungariket om detta, finner jag det svårt att godta Förenade kungarikets argument att det saknade ett riskanalysverktyg när överträdelseperioden inleddes i november 2011, det vill säga fyra år efter det att tullmyndigheterna i denna stat tog del av relevanta upplysningar, inte är förenligt med artikel 13.2 i gemenskapens tullkodex.

205.

Av Förenade kungarikets inlagor framgår att denna stat inte har bestritt att den under överträdelseperioden inte använde sig av en riskanalysmetod för att upptäcka tullbedrägerier i samband med undervärdering. Förenade kungariket har emellertid bemött kommissionens kritik genom att förklara att utarbetandet av en lämplig metod för riskanalys tog tid, bland annat på grund av att det aktuella bedrägeriet var komplicerat, ( 146 ) samtidigt som Förenade kungarikets specifika situation gjorde att Olafs metod var olämplig. Förenade kungariket har visserligen med rätta gjort gällande att artiklarna 3 och 46 i unionens tullkodex (som motsvarar artikel 13 i gemenskapens tullkodex) inte kräver att medlemsstaterna inrättar en viss typ av metoder för riskbedömning och således inte på något sätt hindrar att en medlemsstat, i syfte att upptäcka tullbedrägerier i samband med undervärdering, inte använder sig av de statistiska genomsnittspriserna, utan använder sig av en metod som fokuserar på de aktörer som specialiserar sig på denna typ av bedrägerier, vilket de brittiska tullmyndigheterna till sist gjorde i samband med operation Swift Arrow. Förenade kungariket har därigenom implicit medgett att det under den period som överträdelsen pågick saknade en lämplig metod för att genomföra riskanalyserna. Jag anser emellertid att en sådan motivering saknar relevans för den skyldighet som föreskrivs i artikel 13.2 i gemenskapens tullkodex och artikel 46.2 i unionens tullkodex.

206.

Denna slutsats stöds av den analys av bevisningen i handlingarna i målet som avser de tullkontroller som Förenade kungariket utförde under överträdelseperioden. Av denna analys framgår bland annat att myndigheterna i denna medlemsstat endast använde sig av riskanalysverktyg i samband med operation Snake, vars operativa fas ägde rum mellan den 17 februari och den 17 mars 2014, och inom vilken kommissionen uppmanade medlemsstaterna att bland annat tillämpa tröskelvärden som riskindikatorer. ( 147 ) Det är utrett att Förenade kungariket vid denna insats använde sig av de riskprofiler som Olaf rekommenderade, det vill säga Olafs metod med risktröskelvärden, och utförde lämpliga kontroller under denna insats. Kommissionen har gjort gällande att dessa åtgärder dock endast pågick i en månad, det vill säga under förfarandets operativa fas, vilket Förenade kungariket inte har bestritt. Förutom under den operativa fasen utförde myndigheterna i Förenade kungariket med andra ord inte någon kontroll baserad på riskanalys och kontrollerade vid denna tidpunkt inte importörerna förrän efter tullklareringen, för att i efterhand rikta krav till dem. ( 148 )

207.

Som svar på kommissionens påståenden om att en riskanalys inte genomförts har Förenade kungariket i sitt svaromål bland annat gjort gällande att denna avsaknad bland annat berodde på att Olafs metod inte tog hänsyn till den brittiska marknadens särdrag och ledde till att ett stort antal legitima importer klassificerades som undervärderade varor. ( 149 ) Jag påpekar att denna kritik grundar sig på det felaktiga antagandet att åsidosättandet av unionsrätten har sitt ursprung i den omständigheten att Förenade kungariket inte har använt sig av den form av tullkontroll som kommissionen eller Olaf rekommenderade. ( 150 ) Det framgår emellertid av beskrivningen av det åsidosättande som avses i den första grunden i ansökan och av kommissionens andra inlagor att kommissionen har klandrat Förenade kungariket för att inte ha använt någon riskanalysmetod. Av min redogörelse ovan framgår nämligen att medlemsstaterna enligt artiklarna 3 och 46 i unionens tullkodex och artikel 13.2 i gemenskapens tullkodex är skyldiga att i samband med tullkontroller göra riskanalyser. Även om Förenade kungariket av skäl som endast denna stat kan redogöra för inte har ansett det lämpligt att tillämpa kommissionens metod är Förenade kungariket därför inte förhindrad att utarbeta och genomföra tullkontroller. ( 151 ) Jag anser följaktligen att Förenade kungarikets kritik av Olafs metod som ett riskverktyg saknar relevans.

208.

Av fullständighetsskäl erinrar jag i förevarande förslag till avgörande om att enligt artikel 28.1 FEUF ska unionen ”innefatta en tullunion, som ska omfatta all handel med varor och som ska innebära att tullar på import och export samt alla avgifter med motsvarande verkan ska vara förbjudna mellan medlemsstaterna och att en gemensam tulltaxa gentemot tredjeland ska införas” och att unionen enligt artikel 3.1 a FEUF ska ha exklusiv befogenhet vad gäller tullunionen. ( 152 ) Enligt artikel 2.1 FUEF ska unionens tullbestämmelser vid utövandet av denna behörighet kodifieras i unionens tullkodex (och i tillämpnings- och genomförandeförordningarna) och vara direkt tillämpliga i medlemsstaterna. ( 153 ) Medlemsstaterna är enligt artikel 291 FEUF behöriga att genomföra denna lagstiftning. ( 154 ) Även om uppbörd av tullar fortfarande ankommer på medlemsstaterna, ( 155 ) kräver fullgörandet av denna uppgift ett nära samarbete mellan medlemsstaterna och unionens institutioner. ( 156 ) På bedrägeribekämpningsområdet har kommissionen, och särskilt Olaf, med stöd av artikel 325 FEUF, ( 157 ) således tilldelats ett antal kontroll- och utredningsbefogenheter. ( 158 ) Vidare har unionen, bland annat vad gäller riskhanteringen, antagit en strategi för att upprätthålla miniminormer för tullens riskhantering och kontroller, ( 159 ) genom att föreskriva att de nationella tullmyndigheterna ska vidta åtgärder för att reformera sina förfaranden, tekniker och resurser för kontroll av varor. ( 160 ) Med beaktande av ovannämnda bestämmelser, och mot bakgrund av det uppdrag att främja unionens allmänna intresse som kommissionen har getts i artikel 17.1 FEU, ( 161 ) anser jag att kommissionen hade befogenhet att utarbeta icke-bindande kriterier, såsom Olafs metod, för att göra det möjligt för medlemsstaterna att genomföra en riskanalys inom ramen för sina tullkontroller, särskilt som de aktuella tullbedrägerierna i förevarande fall rörde unionen i dess helhet och katalogen över instrument för samarbete mellan medlemsstaterna och kommissionen inte är begränsad. ( 162 ) Jag understryker dock att även om kommissionen i sina meddelanden har preciserat vad syftet med riskhanteringen är, ( 163 ) i avsaknad av harmoniserade regler om metoder för riskanalys, ( 164 ) var och är medlemsstaterna fria att välja vilka riskhanteringsverktyg som de vill använda under överträdelseperioden, ( 165 ) vilket kommissionen för övrigt har medgett i sina inlagor och vid förhandlingen.

209.

Vad gäller de materiella kriterierna för Olafs metod som ett verktyg för att upptäcka tullbedrägerier, påpekar jag att denna metod, såsom framgår av kommissionens svar på domstolens skriftliga frågor, i förevarande mål har varit föremål för en fördjupad diskussion mellan medlemsstaterna. Medlemsstaterna har således i samförstånd infört denna metod som ett verktyg för riskanalys. ( 166 ) Kommissionens förklaringar, enligt vilka tröskelvärdena för risk för undervärdering (lägsta godtagbara pris) för varje berörd varukod i Kombinerade nomenklaturen (med åtta siffror) beräknades på grundval av det korrigerade genomsnittspriset, det vill säga det aritmetiska (oviktade) genomsnittet av de medelvärden som deklarerats för import till de 28 medlemsstaterna för var och en av dessa varukoder under en period på fyra år, vittnar om att denna metod inte är godtycklig, särskilt som det framgår av rättspraxis att användningen av statistiska uppgifter för att bestrida riktigheten av det deklarerade tullvärdet, det vill säga förekomsten av ett lägre deklarerat tullvärde än 50 procent av det korrigerade genomsnittspriset, styrker förekomsten av ett tullbedrägeri i form av undervärdering som kan ge upphov till tvivel. ( 167 ) Jag anser således att Olafs metod, som ett verktyg för riskanalys, grundar sig på objektiva och neutrala kriterier.

210.

Slutligen anser jag att Förenade kungarikets argument att Olafs metod leder till att ett stort antal legitima importer upptäcks, vilket för de berörda aktörerna utgör ett åsidosättande av artiklarna 16 och 17 i stadgan om näringsfrihet respektive rätten till egendom, inte kan godtas. Eftersom den riskanalys som föreskrivs i artikel 13.2 i gemenskapens tullkodex och artikel 46.2 i unionens tullkodex utgör en abstrakt form av riskhantering, som går ut på att undersöka tullriskerna och planera nödvändiga motåtgärder, det vill säga en handlingsplan för genomförandet av tullkontrollåtgärder, ser jag inte på vilket sätt en sådan hantering skulle kunna strida mot de grundläggande rättigheter som avses i nämnda bestämmelser i stadgan.

211.

I artikel 13.1 i gemenskapens tullkodex, som var tillämplig i början av överträdelseperioden, föreskrevs att ”[t]ullmyndigheterna … i enlighet med villkoren i gällande bestämmelser [får] genomföra alla de kontroller som de anser nödvändiga”. ( 168 ) I dess efterföljare, artikel 46.1 i unionens tullkodex, förekommer en liknande bestämmelse (artikel 46.1 första stycket) och anges en icke uttömmande förteckning över olika tullkontroller som medlemsstaterna kan använda sig av (artikel 46.1 andra stycket). Enligt min mening framgår det av dessa bestämmelsers lydelse, och närmare bestämt av användningen av verbet ”får”, att syftet inte är att skapa en prioritetsordning mellan olika typer av tullkontroller. ( 169 ) Av detta följer enligt min mening att dessa bestämmelser ger de nationella tullmyndigheterna ett visst utrymme för skönsmässig bedömning vid valet och tillämpningen av olika metoder för tullkontroll. ( 170 ) Denna tolkning stöds för övrigt av bestämmelserna om frigörande av varor. ( 171 )

212.

Såsom redan påpekats ( 172 ) begränsas emellertid det utrymme för skönsmässig bedömning som medlemsstaternas tullmyndigheter har vid valet av tullkontrollåtgärder, vad gäller tolkningen av omfattningen av de skyldigheter som föreskrivs i artikel 325 FEUF, av kravet på ett effektivt skydd av unionens ekonomiska intressen. Som också redan har påpekats ankommer det dessutom enligt artikel 3.1 a i unionens tullkodex på de nationella tullmyndigheterna att införa åtgärder för att ”skydda unionens och dess medlemsstaters ekonomiska intressen”. Vilken betydelse detta syfte tillmäts i unionens tullkodex understryks av att denna bestämmelse har placerats i början av kodexen, och det ankommer således på medlemsstaterna att säkerställa att detta uppdrag fullgörs. ( 173 ), Trots att artikel 13.1 och 13.2 i gemenskapens tullkodex och artikel 46.1 och 46.2 i unionens tullkodex ger medlemsstaternas myndigheter möjlighet att välja om och hur tullkontroller ska genomföras, och myndigheterna ges ett visst utrymme för skönsmässig bedömning i detta avseende, får de valda åtgärderna inte vara verkningslösa.

213.

Jag anser således att de tullkontrollmetoder som är i fråga i förevarande mål är förenliga med målet att skydda unionens ekonomiska intressen, eftersom de för att skydda unionens ekonomiska intressen gör det möjligt att på ett effektivt sätt hantera de risker som är allvarliga och identifierbara vid en viss tidpunkt och inom ett visst område, grundat på den riskanalys som beskrivs i föregående punkter i förevarande förslag till avgörande. Under överträdelseperioden påpekades flera gånger att den främsta risk mot unionens ekonomiska intressen som konstaterats under överträdelseperioden bland annat utgjordes av en omfattande import av undervärderade textilier och skodon från Kina, vilken kännetecknades dels av en systematisk och uppsåtlig deklaration av varor till ett lägre värde än deras verkliga värde, dels av att de berörda företagen inte var livskraftiga eftersom de i regel hade bildats enkom för att genomföra detta bedrägeri och avvecklades så fort de nationella tullmyndigheterna hade bestritt den tulldeklaration som företagen ingett. Detta systematiska tullbedrägeri innebär således en betydande minskning av de tullar som kan tas ut på varor som övergått till fri omsättning. Det är med hänsyn till denna faktiska situation som det ska bedömas huruvida de tullkontrollåtgärder som Förenade kungariket har vidtagit under överträdelseperioden är effektiva, genom att dessa jämförs med de åtgärder som kommissionen har klandrat denna medlemsstat för att inte ha genomfört.

214.

Det förefaller vara ostridigt att Förenade kungariket, fram till dess att operationen Swift Arrow inleddes i oktober 2017, i allmänhet inte vidtog några tullkontrollåtgärder före frigörandet, såsom kontroller före tullklarering eller provtagning, med undantag för de kontroller som genomfördes i samband med operation Snake i början av år 2014 och operation Samurai i september 2016. Förenade kungariket har, utan att ifrågasätta denna omständighet, anfört att den av Olaf föreslagna riskbedömningsmetoden inte var lämplig för att upptäcka den import som berördes av det aktuella bedrägeriet i form av undervärdering, och Förenade kungariket har bekräftat att det valde en strategi med tullkontroller i efterhand, varav operation Breach, som inleddes år 2015, är det främsta exemplet. ( 174 ) Bland tullkontrollerna i efterhand räknar Förenade kungariket upp kontrollbesök samband med misstänkta försändelser, dokumentanalyser, revisioner och inspektioner, undersökning av huruvida de berörda försäljningarna är av kommersiell natur, undersökning av vilka band som finns mellan importören, speditörerna och andra företag samt insatser för att öka importörernas medvetenhet, i syfte att identifiera de bedrägliga verksamheterna.

215.

Vad gäller Förenade kungarikets argument att det är omöjligt att genomföra förhandskontroller före frigörandet på grund av att Olafs metod är olämplig, har jag i förevarande förslag till avgörande ( 175 ) redan påpekat att även om medlemsstaterna inte är skyldiga att följa den riskanalysmetod som kommissionen föreslagit, omfattas de av skyldigheten i artikel 13.2 i gemenskapens tullkodex och artikel 46.2 i unionens tullkodex om att genomföra kontroller som bygger på en riskanalys. Genom att motivera avsaknaden av kontroller före frigörandet med avsaknaden av en lämplig riskanalysmetod har Förenade kungariket således i huvudsak medgett att det har åsidosatt sin skyldighet att föreskriva dessa kontrollerar. Jag anser dessutom att kommissionen gjorde en riktig bedömning när den fann att de åtgärder som Förenade kungariket i efterhand räknat upp i alla händelser inte kan anses vara effektiva. Jag har svårt att förstå hur den strategi som Förenade kungariket i efterhand har valt på ett effektivt sätt skulle kunna uppfylla målet att skydda unionens ekonomiska intressen, i en situation där tullbedrägeriet bestod i undervärdering av importerade textilier och skodon, det vill säga där att dessa varor medvetet deklarerades till ett lägre värde än deras verkliga värde. Det förefaller otänkbart att de åtgärder som Förenade kungariket har beskrivit gör det möjligt att säkerställa uppbörden av de tullar som faktiskt ska betalas, om Förenade kungariket tidigare har underlåtit att faktiskt fastställa de importerade varorna, vilket med nödvändighet förutsätter fysiska kontroller före tullklareringen och provtagning innan de aktuella varorna övergår till fri omsättning. ( 176 ) Tullkontroller före frigörandet framstår som en nödvändig åtgärd när tullmyndigheterna tvivlar på att tulldeklarationen är riktig, men särskilt i de fall då aktörernas enda syfte är att begå bedrägeri. Såsom redan har visats hade de brittiska tullmyndigheterna full kännedom om att det förekom tullbedrägeri i form av undervärdering. Genom att delta i operation Snake kunde myndigheterna för övrigt empiriskt bekräfta att det var nödvändigt att vidta effektiva åtgärder för att bekämpa detta bedrägeri (inklusive genom förhandsåtgärder). Av det ovan anförda följer att myndigheterna i Förenade kungariket redan från början av överträdelseperioden hade kännedom om det aktuella tullbedrägeriets art, och att de mot bakgrund av detta borde ha hyst allvarliga tvivel om huruvida åtgärder i efterhand verkligen var en effektiv metod.

216.

Förenade kungariket har även hävdat att domstolen, i domen i målet kommissionen/Portugal ( 177 ) slog fast att tullmyndigheterna endast är skyldiga att utföra ytterligare kontroller om de har ”konkreta indikationer” på att en tulldeklaration är felaktig. Detta argument till stöd för Förenade kungarikets försvar grundar sig enligt min mening på en felaktig tolkning av nämnda dom. Genom att påpeka att man ”för att säkerställa en korrekt tillämpning av tullagstiftningen bör kontrollera en tulldeklaration som överstiger [det berörda] tröskelvärdet, bland annat när tullmyndigheterna förfogar över konkreta indikationer på att en sådan deklaration är felaktig” har domstolen har enligt min mening inte fastställt någon begränsning vad gäller källan till de uppgifter som ligger till grund för den oriktiga tulldeklarationen. Med beaktande av bland annat det uppdrag som det enligt artikel 3.1 i unionens tullkodex ankommer på de nationella tullmyndigheterna att fullgöra, är dessa myndigheter skyldiga att reagera på ett tullbedrägeri, även om uppgifterna om att oriktiga tulldeklarationerna kommer från kommissionen eller andra medlemsstater. Denna tolkning stöds av det system för informationsutbyte mellan medlemsstaterna som föreskrivs i artikel 46.3 i tullkodexen, såsom ett uttryck för unionens tullunion. ( 178 ) Mot bakgrund av att de brittiska tullmyndigheterna kände till att det förelåg en stor risk för tullbedrägeri, vilket har redovisats i förevarande förslag till avgörande, delar jag kommissionens uppfattning att Förenade kungariket inte kan hävda att dess tullmyndigheter, vad gäller de värden som deklarerats i förevarande mål, inte hade några konkreta indikationer på en oriktig deklaration på samma sätt som i målet kommissionen/Portugal. ( 179 )

217.

Enligt artikel 248.1 i tillämpningsförordningen och artikel 244.1 i genomförandeförordningen ( 180 ) ska, när en tulldeklaration har ingetts, de tillämpliga tullarna antingen betalas eller täckas av en garanti innan varorna frigörs. Om tullmyndigheterna anser att kontrollen av tulldeklarationen kan innebära högre importtullbelopp (eller andra avgifter) som kommer att förfalla till betalning än det belopp som följer av uppgifterna i tulldeklarationen, ska frigörandet av varorna vara förenat med villkoret att det ställs en garanti som är tillräcklig för att täcka skillnaden mellan dessa belopp.

218.

Vad gäller frågan huruvida det enligt artikel 248.1 i tillämpningsförordningen ( 181 )krävs att säkerhet ställs, ska det påpekas att ordalydelsen i de språkversioner som jag har undersökt tycks tyda på att det är obligatoriskt att ställa säkerhet för att frigörande ska kunna ske. ( 182 ) De olika språkversionerna av artikel 244.1 i tillämpningsförordningen, vilken bestämmelse i huvudsak motsvarar artikel 248.1 i genomförandeförordningen, skiljer sig åt. I den tyska och den estniska språkversionen antyds nämligen att detta är en valmöjlighet, medan formuleringarna i ovannämnda språkversionerna tycks tyda på att det rör sig om en skyldighet. ( 183 ) Med hänsyn till skillnaderna mellan de olika versionerna av artikel 244.1 i genomförandeförordningen är det enligt min mening inte möjligt att dra någon entydig slutsats om huruvida det enligt denna bestämmelse krävs att en garanti ställs för att varorna ska kunna frigöras eller om medlemsstaternas tullmyndigheter har ett utrymme för skönsmässig bedömning med hänsyn till de särskilda omständigheterna i varje enskilt fall. ( 184 ). I händelse av skillnader mellan de olika språkversionerna av en gemenskapsbestämmelse, ska bestämmelsen i fråga tolkas mot bakgrund av den allmänna systematiken i och syftet med de föreskrifter i vilka den ingår. Vad gäller det sammanhang som de ovannämnda bestämmelserna ingår i anser jag att det vid tolkningen av artikel 248.1 i tillämpningsförordningen och artikel 74.1 i gemenskapens tullkodex ska beaktas att ”de varor som omfattas av [en tulldeklaration] endast kan frigöras om tullskuldens belopp har betalats eller en garanti har ställts”. ( 185 ) Vad gäller artikel 244 i unionens tullkodex innehåller artikel 89 och följande bestämmelser i denna kodex en precisering av de olika situationer i vilka garantier ska ställas, varvid det för övrigt preciseras i vilka fall en sådan garanti inte behöver ställas. ( 186 ) Härav följer, såvitt avser denna grund, att även om tullmyndigheterna i en medlemsstat har ett visst utrymme för skönsmässig bedömning när de beslutar att kräva att en garanti ställs, begränsas detta utrymme enligt min mening av kravet på ett effektivt skydd av unionens ekonomiska intressen, i den mening som avses i artikel 325 FEUF, vilket redan har framhållits i förevarande förslag till avgörande. ( 187 ) Behovet av att skydda unionens och medlemsstaternas ekonomiska intressen följer dessutom av skäl 27 i genomförandeförordningen, i vilket det bland annat anges att ”[m]ed hänsyn till behovet av att skydda unionens och medlemsstaternas ekonomiska intressen och säkerställa likvärdiga förutsättningar mellan ekonomiska aktörer krävs förfaranderegler för ställande av garanti,” och av skälen 36 och 37 i unionens tullkodex. ( 188 ) Jag anser därför att kommissionens synsätt ska godtas, nämligen att tillämpningen av åtgärder för tullkontroll och kravet på ställande av en garanti ska behandlas olika beroende på om det rör sig om erkända företag som har tillgångar ( 189 ) eller, som i förevarande mål, så kallade fenixbolag vars enda syfte är att begå bedrägeri och som träder i likvidation så snart de deklarerade varorna övergått till fri omsättning.

219.

Vad i förevarande mål gäller bevisen för att Förenade kungariket inte har ställt några garantier under överträdelseperioden, har detta redan undersökts i förevarande förslag till avgörande, bland annat i den del som avser skyldigheten att göra en riskanalys och förhandskontroller, varför det saknas anledning att upprepa dessa bevis i denna del. ( 190 )

220.

Förenade kungariket har dessutom dels gjort gällande att antagandet av ett så allmänt synsätt som det som kommissionen har föreslagit beträffande vilka garantier som krävs utgör ett oacceptabelt intrång i importörernas ekonomiska rättigheter enligt artikel 17 i stadgan och artikel 1 i det första tilläggsprotokollet, dels gjort gällande att myndigheterna i Förenade kungariket inte förfogade över några uppgifter som gjorde det möjligt att fastställa ett ersättningsvärde, och att de därför inte kunde kräva att en garanti skulle ställas baserat på detta ersättningsvärde.

221.

Jag anser att dessa argument inte kan godtas.

222.

När det gäller Förenade kungarikets argument att rätten till egendom i artikel 17 i stadgan inte ger tullmyndigheterna möjlighet att begära allmänna garantier från importörerna, ska det påpekas att denna stat inte har förklarat exakt varför ställandet av en garanti skulle utgöra ett åsidosättande av denna rättighet. Enligt maximen actor incumbit probatio, reus in conseiendo fit actor, ankommer det emellertid på medlemsstaten att styrka sitt påstående som syftar till att ifrågasätta den skyldighet att ställa en garanti som kommissionen stödjer sig på. ( 191 )

223.

Såvitt domstolen beslutar att pröva detta argument i sak anser jag under alla omständigheter att Förenade kungariket inte har påstått att artikel 248 i tillämpningsförordningen eller artikel 244 i tillämpningsförordningen i sig strider mot de grundläggande rättigheter som stadfästs i artikel 17 i stadgan. Dessutom är det lämpligt att kort granska kriterierna avseende artikel 1 i det första tilläggsprotokollet, såsom dessa har beskrivits i praxis från Europeiska domstolen för de mänskliga rättigheterna (nedan kallad Europadomstolen), som ska beaktas vid tolkningen av nämnda artikel 17, i enlighet med bestämmelsen om enhetlighet i artikel 52.3 i stadgan. ( 192 ). Enligt denna rättspraxis utgör beskattning i princip ett ingrepp i äganderätten, ( 193 ) men är detta ingrepp motiverat enligt ovannämnda artikel 1 andra stycket, i vilket undantag uttryckligen medges för betalning av skatter och andra pålagor. ( 194 ) Det ska i detta sammanhang understrykas att staterna har ett stort utrymme för skönsmässig bedömning när de utformar och genomför sin skattepolitik. ( 195 ) Dessutom är, såsom kommissionen har gjort gällande, ställandet av en tullgaranti endast en tillfällig åtgärd och garantin upphör att gälla när korrekt tull har betalats eller så snart importören har visat att det inte föreligger någon undervärdering. Jag anser att Förenade kungariket – genom att göra gällande att tullmyndigheterna inte kan ha samma allmänna syn på vilka garantier som ska krävas som kommissionen – har ifrågasatt huruvida kommissionens administrativa praxis är förenlig med den grundläggande rätt till egendom som föreskrivs i artikel 17 i stadgan. Enligt domstolens fasta praxis är de grundläggande rättigheter som garanteras i unionens rättsordning förvisso tillämpliga i samtliga fall som regleras av unionsrätten, men inte i andra fall, eftersom genomförandet av unionsrätten kan inbegripa administrativ praxis, ( 196 ) såsom den som är aktuell i förevarande mål. ( 197 ) Under de omständigheter som är i fråga i förevarande mål tycks ovannämnda invändning från Förenade kungariket dock vara rent hypotetisk, eftersom frågan huruvida besluten och de nationella myndigheternas agerande är förenliga med stadgan inte kan bedömas abstrakt, utan endast i samband med en viss administrativ akt. Eftersom Förenade kungariket inte har anfört något specifikt fall där ställandet av en garanti, i enlighet med bestämmelserna i unionsrätten, skulle ha lett till ett åsidosättande av en grundläggande rättighet som en berörd aktör tillerkänts i stadgan, saknas det enligt min mening anledning för domstolen att pröva detta argument.

224.

Vad gäller Förenade kungarikets argument att dess myndigheter inte kunde kräva garantier på grund av att de inte förfogade över några uppgifter som gjorde det möjligt att fastställa ett ersättningsvärde för de importerade varorna, förefaller Förenade kungariket ha motiverat avsaknaden av en tullåtgärd med att en annan åtgärd inte vidtagits, nämligen att denna stat underlåtit att genomföra kontroller före frigörandet och tagit prover. Denna underlåtenhet fick framför allt till följd att denna stat inte kunde fastställa värdet på de berörda produkterna i enlighet med artiklarna 70 och 74 i unionens tullkodex, vilket är nödvändigt för att ställa garantier. Jag påpekar slutligen att det finns en inkonsekvens i de grunder som Förenade kungariket har anfört till stöd för sitt försvar, och i vilka det i huvudsak gjorts gällande att det i en situation där tullmyndigheterna inte på ett korrekt sätt har tillämpat bestämmelserna i unionens tullkodex om fastställande av tullvärdet på de aktuella varorna, ändå, vilket Förenade kungariket framhöll i samband med operation Breach, ( 198 ) är möjligt att fastställa skillnaden mellan det värde på grundval av vilket tull uppburits och varornas verkliga värde.

225.

Det kan sammanfattningsvis konstateras att de åtgärder som Förenade kungariket har vidtagit under överträdelseperioden inte kan anses vara effektiva i den mening som avses i artikel 325 FEUF och de sekundärrättsliga bestämmelserna på tullområdet. Jag anser nämligen att denna stat, vad gäller de berörda varorna, under överträdelseperioden har underlåtit att utföra tullkontroller grundade på riskanalys och kontroller före frigörandet av varorna samt avstått från att kräva garantier innan varorna frigjordes. De kontrollåtgärder som vidtogs efter tullklareringen av varorna var varken tillräckliga eller effektiva enligt dessa bestämmelser. Med hänsyn till vad som kännetecknar det aktuella bedrägeriet och den kännedom som myndigheterna i Förenade kungariket skulle ha kunnat ha om bedrägeriet under överträdelseperioden, är det således uppenbart att Förenade kungarikets åtgärder inte var effektiva.

226.

En sådan slutsats följer även av de statistiska uppgifter som kommissionen har lämnat, av vilka det, med tillämpning av Olafs metod, framgår att medan 32,44 procent av importen år 2013 deklarerades till ett lägre värde än det lägsta godtagbara priset, hade denna andel år 2016 ökat till 50,50 procent. ( 199 ) Förenade kungariket har medgett att HMRC:s tillvägagångssätt medförde att 35,2 procent av all import från Kina som omfattades av kapitlen 61–64 undervärderades under överträdelseperioden, medan denna siffra hade varit 44,8 procent om Olafs metod hade tillämpats. ( 200 ) Jag konstaterar emellertid att båda parter är överens om att operation Swift Arrow resulterade i att volymen av undervärderade produkter minskade, eftersom sifferuppgifterna för första kvartalet år 2017 och första kvartalet år 2018 visade på lägre importvolymer än det mycket låga lägsta godtagbara priset. ( 201 ) Båda parterna i målet har medgett att tullkontrollerna av denna transaktion bestod i kontroller före frigörandet av varorna baserat på en riskanalys och åtföljdes av provtagningar. Av dessa uppgifter går det enligt min mening att dra slutsatsen att det finns ett direkt samband mellan bedrägeriet i form av undervärdering och de metoder för tullkontroll som medlemsstaten tillämpat, vilket innebär att det omfattande bedrägeri i form av undervärdering som begåtts under överträdelseperioden hade gått att undvika. Argumentet att det av framgången med operation Swift Arrow inte går att dra slutsatsen att de tidigare vidtagna åtgärderna var uppenbart olämpliga är centralt för Förenade kungarikets försvar. Jag anser dock att detta argument inte kan godtas, eftersom de empiriska uppgifter som tidigare undersökts bekräftar att motsatsen är fallet.

227.

Ovannämnda slutsats att Förenade kungariket under överträdelseperioden vidtagit otillräckliga åtgärder för att bekämpa bedrägerier i form av undervärdering motsägs inte av argumentet att Förenade kungariket deltagit i samtliga insatser som kommissionen genomfört och att Förenade kungariket själv har tagit initiativ till dessa, eller av att kommissionen har bekräftat att Förenade kungariket vidtagit alla nödvändiga åtgärder i detta avseende. ( 202 ) Såsom Förenade kungariket självt har hävdat ankommer det nämligen på medlemsstaterna att övervaka tillämpningen av unionens tullagstiftning, vilket innebär att de ansvarar för att utföra lämpliga tullkontroller och på ett effektivt sätt skydda unionens ekonomiska intressen. För att fullgöra denna uppgift krävs att dessa myndigheter kontinuerligt, konsekvent och systematiskt arbetar för att skydda unionens tullgräns, vilket inte kan begränsas till enstaka deltaganden i tullinsatser, vars verkningar endast kan vara av tillfällig karaktär.

228.

Kommissionen har gjort gällande att Förenade kungariket under överträdelseperioden kontinuerligt har åsidosatt artikel 105.3 i unionens tullkodex, som motsvarar artikel 220.1 i gemenskapens tullkodex, eftersom Förenade kungariket inte bokförde de tullskulder som återstod att driva in för den bedrägliga importen i fråga så snart tullmyndigheterna blev varse den situation som ledde till att dessa skulder fastställdes.

229.

Förenade kungariket har däremot hävdat att det varken är skyldigt att kontrollera de aktuella tulldeklarationerna eller beräkna tilläggstullar och det därför inte är skyldigt att bokföra tullskulderna i fråga.

230.

Enligt artikel 104.1 i unionens tullkodex, som motsvarar artikel 218.1 i gemenskapens tullkodex, ska tullmyndigheterna, i enlighet med den nationella lagstiftningen, i sin bokföring införa de import- eller exporttullbelopp som ska betalas. Även om den skyldighet som anges i dessa bestämmelser är en följd av skyldigheten att fastställa och ställa egna medel till unionens förfogande, vilka bland annat följer av bestämmelserna i förordningarna nr 1150/2000 och nr 609/2014, vilka prövats inom ramen för den andra grunden i förevarande förslag till avgörande, ( 203 ) är den självständig i förhållande till dessa skyldigheter ( 204 ) och ska således skiljas från dem. ( 205 ) I förevarande mål är för det andra skyldigheten att bokföra tullbeloppen enligt ovannämnda bestämmelser en direkt och oundviklig följd av antagandet av tullåtgärder, såsom riskanalys och tullkontroller före frigörandet, vilket innebär att underlåtenheten att vidta dessa åtgärder med nödvändighet innebär att nämnda belopp inte bokförs. Jag anser följaktligen att anmärkningen om åsidosättande av skyldigheten att bokföra de aktuella beloppen ska bedömas tillsammans med anmärkningarna om skyldigheten att vidta nödvändiga tullåtgärder, vilka redan har diskuterats inom ramen för förevarande grund.

231.

I sak innebär bokföring av tullbelopp enligt fast praxis bland annat att tullmyndigheterna för in belopp avseende importtullar eller exporttullar som kommer från en tullskuld i räkenskaperna eller något annat likvärdigt medium, när tullmyndigheterna kan beräkna det belopp som lagligen ska betalas och fastställa vem som är gäldenär. ( 206 ) Detta innebär att när en tullmyndighet konstaterar att tullskulderna helt eller delvis inte har betalats och denna myndighet har möjlighet att beräkna det tullbelopp som uppkommit till följd av en sådan skuld och fastställa vem som är gäldenär, är myndigheten skyldig att bokföra detta belopp enligt ovannämnda bestämmelser. I förevarande mål var Förenade kungariket, såsom redan påpekats, medvetet om att varorna hade undervärderats, vilket innebär att dess myndigheter inte bara var skyldiga att fastställa de korrekta tullvärdena och utföra kontroller av tulldeklarationerna, utan även var skyldiga att fastställa de belopp som var hänförliga till den aktuella importen och att bokföra dessa belopp enligt artikel 105.3 i unionens tullkodex, som motsvarar artikel 220.1 i gemenskapens tullkodex. ( 207 ) Eftersom Förenade kungariket inte har fastställt och bokfört dessa belopp ska även anmärkningen avseende dessa bestämmelser, som i själva verket saknar självständigt innehåll, anses vara välgrundad och en direkt följd av de åsidosättanden som prövats ovan i föregående punkter. Genom att underlåta att vidta ovannämnda obligatoriska åtgärder enligt de relevanta bestämmelserna i gemenskapens tullkodex och unionens tullkodex, jämförda med effektivitetsprincipen i artikel 325 FEUF, har Förenade kungariket inte fastställt de belopp som är hänförliga till den aktuella importen och underlåtit att bokföra dessa belopp enligt artikel 105.3 i unionens tullkodex, som motsvarar artikel 220.1 i gemenskapens tullkodex.

232.

Under dessa omständigheter anser jag att talan ska bifallas såvitt avser den första grunden i den del denna avser skyldigheterna enligt artikel 325 FEUF, artiklarna 13 och 220.1 i gemenskapens tullkodex, artiklarna 3, 46 och 105.3 i unionens tullkodex, artikel 248.1 i tillämpningsförordningen och artikel 244 i genomförandeförordningen.

233.

Kommissionen anser att Förenade kungariket har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt lagstiftningen om traditionella egna medel och särskilt artiklarna 2 och 8 i besluten 2007/436 och 2014/335 samt artiklarna 2, 6, 9, 10, 11 och 17 i förordning nr 1150/2000, vilka motsvarar artiklarna 2, 6, 9, 10, 12 och 13 i förordning nr 609/2014. Enligt kommissionen har Förenade kungariket inte utfört lämpliga tullkontroller under överträdelseperioden, vilket innebär att de varor som på ett bedrägligt sätt undervärderats inte har tulldeklarerats på ett korrekt sätt. Med hänsyn till den felaktiga beräkningen har de tullar som ska betalas för dessa varor inte beräknats på ett korrekt sätt och har de belopp i egna medel som motsvarar de tullar som borde ha fastställts inte beräknats på ett korrekt sätt och har dessa således inte ställts till unionsbudgetens förfogande vid den tidpunkt då de borde. Kommissionen har även klandrat Förenade kungariket för att myndigheterna i Förenade kungariket först fastställde och sedan avskrev tullskulder avseende viss import av undervärderade varor, och därigenom gjorde sig skyldiga till ett administrativt fel. Sammanfattningsvis anser kommissionen att Förenade kungariket är ansvarigt för de förluster av traditionella egna medel som detta resulterat i.

234.

Innan jag undersöker huruvida talan kan bifallas såvitt avser denna grund är det nödvändigt att förtydliga de tillämpliga bestämmelserna om tillhandahållande av traditionella egna medel för att kunna fastställa medlemsstaternas skyldigheter på detta område (avsnitt 1). Vad gäller prövningen i sak av denna grund kommer jag först att först pröva kommissionens argument att myndigheterna i Förenade kungariket, genom att inte vidta lämpliga åtgärder efter att ha fastställt en ytterligare tullskuld för vissa undervärderade varor för perioden november 2011–november 2014, och genom att avskriva dessa skulder, har gjort sig skyldiga till ett administrativt fel som Förenade kungariket är ekonomiskt ansvarigt för (avsnitt 2). Därefter kommer jag analysera problematiken när det gäller fastställandet av de förluster av traditionella egna medel som följer av det påstådda fördragsbrottet (avsnitt 3) och slutligen, i andra hand, de argument som Förenade kungariket har anfört till sitt försvar beträffande dröjsmålsräntor (avsnitt 4).

235.

Inkomster från tullar enligt gemensamma tulltaxan ska enligt artikel 2.1 a och b i beslut 2007/436 och artikel 2.1 a i beslut 2014/335/EU utgöra unionens traditionella egna medel. ( 208 ) Dessa definieras som ”inkomster som anslås till unionen för att finansiera dess budget, och som unionen förfogar över utan att de nationella myndigheterna behöver fatta något beslut”. ( 209 ) Även om medlemsstaterna i enlighet med artikel 8.1 i nämnda beslut ska uppbära unionens egna medel, är de emellertid skyldiga att ställa medlen till unionens förfogande, utan att kunna motsätta sig detta. ( 210 )

236.

Att det är obligatoriskt att ställa traditionella egna medel till unionens förfogande följer av bestämmelserna i förordning nr 609/2014, ( 211 ) om närmare bestämmelser och förfarande för tillhandahållande av bland annat traditionella egna medel. ( 212 ) Enligt artikel 2.1 i förordning nr 609/2014 ( 213 ) ska unionens anspråk på traditionella egna medel anses fastställda så snart som villkoren i tullföreskrifterna uppfyllts i fråga om bokföring av anspråksbeloppet och den betalningsskyldige underrättats om beloppet, ( 214 ) och enligt artikel 13.1 i samma förordning ( 215 ) ska medlemsstaterna vidta alla nödvändiga åtgärder för att säkerställa att de belopp som motsvarar de fastställda anspråken tillhandahålls kommissionen. Domstolen har dessutom redan slagit fast att denna bestämmelse utgör ett särskilt uttryck för de krav på lojalt samarbete som följer av artikel 4.3 FEU, enligt vilka medlemsstaterna bland annat ska hänskjuta de problem som uppstår vid tillämpningen av unionsrätten till kommissionen. ( 216 )

237.

Med hänsyn till att förlusterna avseende egna medel ska kompenseras, antingen genom andra egna medel eller genom en anpassning av utgifterna, är medlemsstaterna skyldiga att fastställa unionens anspråk på traditionella egna medel, vid äventyr av att unionens ekonomiska balans rubbas genom en medlemsstats agerande. ( 217 ) I syfte att ställa egna medel till förfogande föreskrivs i artikel 9.1 i förordning nr 609/2014 att varje medlemsstat ska kreditera egna medel på det konto som för detta syfte har öppnats i kommissionens namn i enlighet med förfarandet i artikel 10 i nämnda förordning. ( 218 ) I artikel 6.1 i förordning nr 609/2014 föreskrivs att räkenskaper över egna medel ska föras av respektive medlemsstats finansförvaltning eller av det organ som utsetts av respektive medlemsstat. Om villkoren för fastställande av tullskulden är uppfyllda är medlemsstaterna skyldiga att bokföra tullskulden i enlighet med artikel 6.3 första stycket i denna förordning (A-bokföringen) eller, om de särskilda villkoren är uppfyllda, i vederbörlig ordning bokföra skulden i den bokföring som avses i artikel 6.3 andra stycket i förordningen (B-bokföringen). ( 219 )

238.

Det ska i detta sammanhang preciseras att det allmänna skyddet av unionens ekonomiska intressen utgör ett självständigt mål som anges i avdelning II (finansiella bestämmelser) i sjätte delen av EUF-fördraget, och att detta mål skiljer sig från målet för den tullunion som föreskrivs i första kapitlet i avdelning II i tredje delen FEUF, som rör unionens politik. ( 220 ) Generaladvokaten Trstenjak har påpekat ( 221 ) att det finns ett samband mellan tullföreskrifterna och bestämmelserna om unionens egna medel, i den meningen att de egna medel som fastställts enligt tillämpliga tullföreskrifter ska beslutas, påföras och uppbäras av behöriga nationella tullmyndigheter. ( 222 ) Domstolen har i detta sammanhang slagit fast att det finns ett oupplösligt samband mellan skyldigheten att fastställa unionens egna medel, skyldigheten att inom föreskrivna tidsfrister kreditera dessa medel på kommissionens konto och skyldigheten att betala dröjsmålsränta. ( 223 ) Dröjsmålsränta kan för övrigt utkrävas oavsett skälet till att dessa medel har krediterats på kommissionens konto för sent. ( 224 )

239.

Domstolen fäste särskild vikt vid tolkningen av ovannämnda bestämmelser, bland annat genom att erinra om att de finansiella bestämmelserna i unionsrätten räknas som grundläggande principer i unionens rättsordning, vars strikta efterlevnad är nödvändig för att säkerställa att unionen fungerar effektivt. ( 225 ) Eftersom unionen ska disponera över de egna medlen ”på bästa möjliga villkor”, ( 226 ) erinrade domstolen om att flera bestämmelser om uppbörd av tullar har till syfte att säkerställa att bestämmelserna om tull tillämpas snabbt och enhetligt för att ta till vara intresset av att gemenskapens egna medel tillhandahålls snabbt och effektivt. ( 227 ) Det följer således av fast praxis att även om ett misstag som har begåtts av tullmyndigheterna i en medlemsstat kan leda till att unionens egna medel inte uppbärs, påverkar detta misstag inte den berörda medlemsstatens skyldighet att betala de fastställda anspråken och dröjsmålsränta. ( 228 ) Sådana skäl som anförts av medlemsstaterna men avvisats är exempelvis fel i bokföringen som kan tillskrivas de nationella myndigheternas, ( 229 ) att det enligt den berörda medlemsstaten finns skäl att skilja mellan ett materiellt fel och ett fel som orsakats av felaktig rättstillämpning, eller den omständigheten att dröjsmålet med att kreditera beloppen på kommissionens konto var oavsiktligt. ( 230 ) Härav följer att en medlemsstat som underlåter att fastställa unionens anspråk avseende egna medel och underlåter att ställa motsvarande belopp till kommissionens förfogande, utan att något av villkoren i artikel 13.2 i förordning nr 609/2014 är uppfyllda, har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt unionsrätten. ( 231 )

240.

Mot bakgrund av det ovan anförda delar jag kommissionens uppfattning att ett åsidosättande av medlemsstatens unionsrättsliga skyldighet att skydda unionens ekonomiska intressen och bekämpa bedrägeri, samt att genomföra tullkontroller baserade på en riskanalys och kräva att en garanti ställs, såsom konstaterats i förevarande förslag till avgörande, med nödvändighet leder till en felaktig beräkning av de belopp avseende traditionella egna medel som ska ställas till unionsbudgetens förfogande och till att dessa medel inte fastställs och ställs till förfogande i rätt tid.

241.

Av det ovan anförda följer att Förenade kungariket enligt artikel 2.1 i förordning nr 1150/2000, som motsvarar artikel 2.1 i förordning nr 609/2014, var skyldigt att fastställa förekomsten av unionens egna medel och att, i enlighet med artiklarna 6, 9 och 10 i dessa förordningar, ställa dessa medel till unionens förfogande. Kommissionen har i sin första anmärkning i huvudsak klandrat myndigheterna i Förenade kungariket för att i B-bokföringen ha avskrivit betydande tullskulder. Dessa belopp motsvarade de ytterligare skulder som hade konstaterats till följd av operation Snake år 2014 och som anmälts av myndigheterna i Förenade kungariket genom utfärdandet av betalningskraven C18, men som myndigheterna i Förenade kungariket avskrev mellan juni och november 2015. ( 232 ) Enligt kommissionen har myndigheterna, genom att inte vidta lämpliga tullåtgärder efter att ha fastställt ytterligare tullskulder och genom att avskriva dessa skulder, gjort sig skyldiga till ett administrativt fel som Förenade kungariket ska hållas ekonomiskt ansvarigt för.

242.

Förenade kungariket har kritiserat denna anmärkning av i huvudsak två skäl. Förenade kungariket har dels gjort gällande att det vid tidpunkten för utfärdandet av betalningskraven C18 inte fanns någon metod för att i efterhand fastställa tullvärdet, efter det att de undervärderade varorna hade frigjorts, dels gjort gällande att beloppen i fråga, av skäl som inte kan tillskrivas myndigheterna i Förenade kungariket, visade sig vara ”omöjliga att uppbära” i den mening som avses i dessa bestämmelser, eftersom de importörer som avses i de 23 betalningskraven C18 var så kallade fenixbolag, det vill säga bolag som avvecklades så snart varorna övergick till fri omsättning. Det var således omöjligt att uppbära de berörda tullarna, av skäl som inte kan tillskrivas medlemsstaten, i enlighet med artikel 17.2 i förordning nr 1150/2000 och artikel 13.2 b i förordning nr 609/2014. Förenade kungariket var därför befriad från skyldigheten att ställa belopp motsvarande de fastställda anspråken till unionsbudgetens förfogande.

243.

Inom ramen för förevarande anmärkning är frågan således huruvida Förenade kungariket har agerat på ett sätt som är oförenligt med ovannämnda bestämmelser i förordningarna nr 1150/2000 och nr 609/2014 genom att inte uppbära de tullar som fastställts i betalningskraven C18.

244.

Enligt artikel 13.1 i förordning nr 609/2014, som motsvarar artikel 17.1 i förordning nr 1150/2000, ska medlemsstaterna vidta alla nödvändiga åtgärder för att säkerställa att de belopp som motsvarar de fastställda anspråken ställs till unionsbudgetens förfogande. Jag erinrar om att myndigheterna i Förenade kungariket i förevarande mål ansåg att viss import som kontrollerats inom ramen för operation Snake var undervärderad, att myndigheterna bokförde beloppen i fråga, delgav de ekonomiska aktörerna de 23 betalningskraven C18 och fastställde de tullskulder som motsvarade dessa. De belopp som motsvarade dessa skulder bokfördes ursprungligen i B-bokföringen, i enlighet med artikel 6.3 i förordningarna nr 1150/2000 och nr 609/2014, såsom fastställda anspråk som inte hade uppburits och för vilka ingen garanti hade ställts. Förenade kungariket avskrev senare dessa skulder.

245.

Jag erinrar i detta sammanhang om att medlemsstaterna, enligt artikel 13.2 i förordning nr 609/2014 och artikel 17.2 i förordning nr 1150/2000, fritas från skyldigheten att ställa belopp motsvarande fastställda anspråk till kommissionens förfogande endast om beloppen inte har kunnat uppbäras på grund av force majeure eller om uppbörden visat sig vara omöjlig av skäl som inte kan tillskrivas medlemsstaterna. Jag erinrar även om att domstolen har tolkat begreppen ”force majeure” och ”andra skäl som inte kan tillskrivas medlemsstaterna” restriktivt. Kommissionen har exempelvis vägrat att anse att en förutsebar strejk kan motivera en försening vid krediteringen av medlen ( 233 ) eller att en medlemsstat kan bedöma huruvida det går att tidigarelägga krediteringen av medlen. ( 234 ) Domstolen har dessutom avvisat en medlemsstats motivering i vilken tulltjänstemäns bedrägliga agerande åberopades. ( 235 )

246.

Mot bakgrund av ovannämnda rättspraxis anser jag att de argument som Förenade kungarikets i förevarande mål har anfört till sitt försvar inte kan godtas. Det är för det första utrett att denna stat inte har åberopat force majeure för att motivera avskrivningen av betalningskraven C18, utan snarare har gjort gällande att den inte kan hållas ansvarig för förlusten av de tilläggstullar som det krävde betalning för i nämnda betalningskrav. Även om tullgäldenärens insolvens vid första anblicken utgör en faktor som inte är beroende av en medlemsstats vilja, bör det hållas i minnet att kommissionen i förevarande mål har kritiserat Förenade kungariket för att inte ha vidtagit alla nödvändiga åtgärder för att ställa de belopp som motsvarar unionens anspråk på traditionella egna medel till unionsbudgetens förfogande. Av parternas inlagor framgår att de inte bestrider att tilläggstullar har fastställts, eftersom myndigheterna i Förenade kungariket har identifierat de varor för vilka frigörandet redan hade godkänts, eller att en garanti för att säkerställa full betalning av de krävda beloppen inte har begärts av de berörda importörerna. ( 236 ) Det är viktigt att understryka att myndigheterna i Förenade kungariket under denna tid hade full kännedom om bedrägeriet i fråga, vilket bland annat bestod i att de berörda bolagen helt upphörde med sin verksamhet så snart den tulldeklaration som ingetts i syfte att importera varorna bestreds. Jag anser således att Förenade kungariket inte har fog för sitt argument att det var omöjligt att driva in de ytterligare tullskulder som avses i betalningskraven C18 på grund av att dessa fordringar inte kunde drivas in. Efter det att tilläggstullarna hade fastställts borde denna stat nämligen, i enlighet med bestämmelserna i gemenskapens tullkodex och unionens gällande tullkodex, tolkade mot bakgrund av principen om ett effektivt skydd av unionens ekonomiska intressen i artikel 325 FEUF, ha begärt att tillräckliga garantier skulle ha ställts för att täcka det utkrävbara beloppet. ( 237 ) Jag anser därför att motiveringen avseende gäldenärernas insolvens, som åberopats av Förenade kungariket, inte i sig utgör ett skäl som kan frita medlemsstaten från skyldigheten att driva in denna tullskuld i enlighet med de aktuella bestämmelserna.

247.

Förenade kungarikets argument att avskrivningen av betalningskraven C18 var oundvikligt, eftersom det inte fanns någon metod för att korrekt fastställa varornas tullvärde, kan inte heller godtas. Förenade kungariket har närmare bestämt hävdat att myndigheterna i Förenade kungariket avskrev betalningskraven C18 efter det att vissa aktörer hade bestritt kraven, med motiveringen att Olafs metod, som hade använts för att fastställa det korrekta tullvärdet på den undervärderade importen och som bestritts under operation Snake, inte var lämplig för att ”omvärdera” denna import. Enligt Förenade kungariket var dess myndigheter tvungna att avskriva betalningsuppkraven C18 Snake, eftersom dessa enbart byggde på Olafs metod.

248.

Jag konstaterar att enligt domstolens fasta praxis är syftet med unionslagstiftningen rörande tullvärderingen att upprätta ett rättvist, enhetligt och neutralt system som utesluter användning av godtyckliga eller fiktiva tullvärden. ( 238 ) Domstolen har även påpekat att det följer av såväl lydelsen av artiklarna 29–31 i gemenskapens tullkodex (nu artiklarna 70–74 i unionens tullkodex) som av den ordning i vilken kriterierna för att fastställa tullvärdet ska tillämpas enligt dessa artiklar att dessa bestämmelser har en inbördes rangordning, och att det endast är när tullvärdet inte kan fastställas med tillämpning av en viss bestämmelse som fastställandet ska ske med tillämpning av den bestämmelse som följer omedelbart efter denna i den fastställda ordningen. ( 239 ) I förevarande mål erinrar jag om att enligt handlingarna i målet skulle, vilket framgår av prövningen av den första grunden, ( 240 ) Olafs metod endast användas som ett verktyg för riskanalys i normal tullverksamhet. I motsats till vad Förenade kungariket har hävdat var det inte vid mötet den 20 februari 2015 som Olaf för första gången angav att det korrigerade genomsnittspriset inte skulle användas för ”omvärderingen”, utan att medlemsstaterna redan när den prioriterade kontrollåtgärden Discount inleddes informerades om att syftet med denna metod var att upptäcka bedrägerier. När myndigheterna i Förenade kungariket använde sig av de korrigerade genomsnittspriser som byggde på Olafs metod för att beräkna de tilläggstullar som det begärdes betalning för i betalningskraven C18, ( 241 ) använde de sig följaktligen inte av denna metod för de syften för vilka den hade utformats. Jag delar således kommissionens uppfattning ( 242 ) att myndigheterna i Förenade kungariket, efter att ha identifierat de varor som på ett bedrägligt sätt undervärderats, borde ha fastställt det korrekta tullvärdet i enlighet med den rangordning av kriterier för att fastställa tullvärdet som avses i gemenskapens tullkodex och unionens tullkodex, med hänsyn till att det rörde sig om importerade varor som omfattades av tullkontroller. ( 243 ) Genom att inte följa ovannämnda ordningsföljd av åtgärder för att i enlighet med tillämpliga tullbestämmelser fastställa tullvärdet för de varor som identifierats som undervärderade inom ramen för Snake, och genom att tillämpa Olafs metod i stället för dessa bestämmelser, förefaller Förenade kungariket följaktligen ha åsidosatt unionens tullagstiftning, varför de belopp som fastställts i betalningskraven C18 inte speglar de belopp som aktörerna faktiskt var skyldiga att betala.

249.

Av de handlingar som ingetts till domstolen framgår i själva verket att myndigheterna i Förenade kungariket själva insåg de fel som de hade begått vid fastställandet av tilläggsbeloppen, ( 244 ) men att de i stället för att rätta felen och utfärda nya betalningskrav valde att avskriva betalningskraven C18. Förenade kungariket har gjort gällande att det i avsaknad av en godtagbar värderingsmetod var att föredra att skulderna avskrevs. ( 245 ) Såsom kommissionen har gjort gällande kunde Förenade kungariket utfärda ny betalningskrav, vilket det valde att inte göra.

250.

Mot bakgrund av det ovan anförda anser jag att Förenade kungariket, efter att ha fastställt, bokfört och underrättat gäldenärerna om de tullar som utkrävs i de 23 betalningskraven C18, inte har iakttagit sina skyldigheter enligt artikel 13.1 i förordning nr 609/2014, som motsvarar artikel 17.1 i förordning nr 1150/2000, enligt vilka det ankommer på medlemsstaterna att vidta alla nödvändiga åtgärder för att säkerställa att de anspråk som motsvarar de fastställda tullarna ställs till unionsbudgetens förfogande. Avskrivningen av dessa betalningskrav och de tidigare besluten beträffande dessa måste betraktas som administrativa fel från myndigheternas i Förenade kungariket sida, vilka fått till följd att unionens traditionella egna medel inte har uppburits. Jag delar dessutom kommissionens uppfattning att Förenade kungariket föredrog att avskriva de belopp som krävts i betalningskraven C18 och bokförts i B-bokföringen framför att följa det förfarande som föreskrivs i artikel 13 i förordning nr 609/2014, som motsvarar artikel 17 i förordning nr 1150/2000, enligt vilken medlemsstaterna kan fritas från skyldigheten att ställa belopp motsvarande de anspråk som visar sig vara omöjliga att uppbära till unionsbudgetens förfogande. Härav följer att Förenade kungariket under dessa omständigheter inte kunde åberopa det undantag som föreskrivs i artikel 13.2 i förordning nr 609/2014, som motsvarar artikel 17.2 i förordning nr 1150/2000, eftersom de beskrivna administrativa felen kan tillskrivas denna stat. Enligt fast rättspraxis ( 246 ) följer av detta att en medlemsstat som, efter att ha konstaterat att det föreligger ett unionsanspråk avseende egna medel, underlåter att ställa motsvarande belopp till kommissionens förfogande, utan att något av villkoren i ovannämnda bestämmelser är uppfyllda, åsidosätter sina skyldigheter enligt unionsrätten. På grund av att de 23 betalningskraven C18 avskrevs och motsvarande belopp inte ställdes till förfogande, ska traditionella egna medel följaktligen ställas till unionsbudgetens förfogande för perioden november 2011–november 2014.

251.

För att bedöma omfattningen av de förluster av unionens egna medel som uppkommit till följd av det åsidosättande av unionsrätten som Förenade kungariket har klandrats för i förevarande talan, grundade sig kommissionen i förevarande fall på Olafs metod och på de uppgifter som kommissionen förfogade över. På denna grundval bedömde kommissionen att 2679637088,86 euro (bruttobeloppet, med avdrag för indrivningskostnader) borde ha ställts till kommissionens förfogande i traditionella egna medel för perioden november 2011–11 oktober 2017.

252.

I sin ansökan har Förenade kungariket däremot i svaromålet bestritt såväl den metod som kommissionen använt som det av kommissionen beräknade beloppet. Enligt Förenade kungarikets egna beräkningar uppgick de ytterligare egna medel som kunde kopplas till den undervärderade importen från Kina under överträdelseperioden till 217646623 GBP, ( 247 ) ett belopp som Förenade kungariket i sin duplik satte ned och fastställde till 123819268 GBP. Även om Förenade kungariket fortfarande bestrider det fördragsbrott som denna medlemsstat anklagats för, anser jag att denna stat i själva verket implicit till viss del har medgett att dess underlåtenhet att vidta effektiva åtgärder för att bekämpa tullbedrägerier i form av undervärdering har lett till en förlust av traditionella egna medel för unionens budget. ( 248 ) Den centrala frågan i denna grund är således hur omfattningen av de aktuella förlusterna ska fastställas.

253.

Innan jag prövar denna fråga i sak anser jag att det är lämpligt att kommentera Förenade kungarikets inledande invändningar, nämligen dels att kommissionen och domstolen saknar befogenhet att bedöma och fastställa traditionella egna medel, eftersom denna befogenhet tillkommer medlemsstaterna (avsnitt 1), dels att förevarande talan i själva verket utgör en skadeståndstalan, varför det ankommer på kommissionen att bevisa att det finns ett direkt orsakssamband mellan den specifika överträdelsen och den uppkomna skadan (avsnitt 2).

254.

Förenade kungariket har gjort gällande att när de andra metoder som anges i ett tidigare steg i den rangordning av förfaranden som föreskrivs i artiklarna 70–74 i unionens tullkodex ( 249 ) inte kan användas för att fastställa tullvärdet, ( 250 ) har medlemsstaten exklusiva befogenheter att i stället för den gängse metod som grundar sig på en varas transaktionsvärde tillämpa en subsidiär metod, ( 251 ) vilken föreskrivs i artikel 74.3 i unionens tullkodex och i artikel 31 i gemenskapens tullkodex, för att fastställa de berörda varornas tullvärde baserat på tillgängliga uppgifter och ”rimliga metoder”. ( 252 ) Ett sådant fastställande förutsätter ett visst antal komplexa beslut och svåra metodval från de nationella myndigheternas sida, och dessa förfogar därför över ett stort utrymme för skönsmässig bedömning på denna punkt.

255.

Jag kan inte godta detta försvarsargument som grundar sig på tillämpningen av tullbestämmelserna, eftersom jag i likhet med kommissionen anser att användningen av Olafs metod för att uppskatta förlusten av traditionella egna medel inte syftar till att fastställa tullvärdet på de importerade varorna i den mening som avses i dessa bestämmelser, som omfattas av medlemsstaternas exklusiva befogenhet. ( 253 ) Enligt artiklarna 69–74 i unionens tullkodex ska medlemsstaten nämligen fastställa varornas tullvärde och, vid behov, använda de metoder som i andra hand ska användas för detta. ( 254 ) I förevarande fall ankom det på Förenade kungariket att fastställa tullvärdet på textilier och skodon från Kina, med hänsyn till de konkreta uppgifter som pekade på att varorna hade undervärderats. I förevarande fall har några sådana fastställanden emellertid inte gjorts, vilket framgår av prövningen av den första grund som anförts till stöd för förevarande talan. Av detta följer att kommissionen inte kan träda i medlemsstaternas ställe för att göra en sådan värdering när den aktuella medlemsstaten har underlåtit att göra detta i enlighet med ovannämnda metoder. I vilket fall som helst är ett sådant fastställande inte längre möjligt. Denna omständighet följer av den statistiska karaktären hos Olafs metod som ett verktyg för att beräkna förlusten av traditionella egna medel, i syfte att på grundval av statistiska uppgifter fastställa omfattningen av de förluster som uppkommit till följd av Förenade kungarikets åsidosättande av unionslagstiftningen avseende traditionella egna medel, eftersom myndigheterna i Förenade kungariket inte har utfört lämpliga tullkontroller av de aktuella varorna, ( 255 ) och att de tullar som skulle ha betalas för dessa varor därför inte beräknades på ett korrekt sätt.

256.

Av ovannämnda rättspraxis följer ( 256 ) att det i regel finns ett direkt samband mellan det åsidosättande av unionens tullagstiftning som läggs medlemsstaten till last och den förlust av traditionella egna medel detta resulterar i för unionens budget. Domstolen slog redan i domen av den 9 juli 2020 i målet Tjeckien/kommissionen ( 257 ) fast att kommissionen enligt unionens system för egna medel, såsom det för närvarande är utformat i unionsrätten, har möjlighet att väcka fördragsbrottstalan vid domstolen för att få till stånd en prövning av en tvist mellan kommissionen och en medlemsstat beträffande medlemsstatens skyldighet att ställa ett visst belopp avseende unionens egna medel till kommissionens förfogande. ( 258 )

257.

Eftersom Förenade kungariket i förevarande fall har beslutat att inte ställa de aktuella traditionella egna medlen till kommissionens förfogande inom den frist som fastställts i det motiverade yttrandet, utan endast har bestritt kommissionens ståndpunkt beträffande dess skyldighet att betala detta belopp, anser jag att kommissionen gjorde en riktig bedömning när den fann att denna stat hade underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt lagstiftningen om traditionella egna medel och beslutade att väcka den aktuella fördragsbrottstalan. I detta sammanhang åligger det kommissionen att bevisa det påstådda fördragsbrottet och att förse domstolen med de uppgifter som är nödvändiga för att den ska kunna kontrollera att ett fördragsbrott föreligger, utan någon möjlighet för kommissionen att stödja sig på någon presumtion. ( 259 ) Det ankommer således på domstolen att pröva huruvida kommissionen i tillräcklig utsträckning har styrkt de förluster av egna medel som den kräver för överträdelseperioden. Härav följer att Förenade kungarikets argument om den ordning i vilken de olika metoderna ska prövas, och enligt vilket domstolen först ska pröva denna stats uppskattning, inte kan godtas.

258.

Förenade kungariket har vidare hävdat att om domstolen i ett första skede skulle finna att kommissionen i tillräcklig utsträckning har visat att Förenade kungariket har underlåtit att uppfylla sin skyldighet att bekämpa bedrägeri, ( 260 ) ankommer det i ett andra skede på kommissionen att visa att den metod som Förenade kungariket har föreslagit för att fastställa de ytterligare egna medel som ska betalas grundar sig på ett urval och en bevisvärdering som är uppenbart orimlig. Enligt Förenade kungariket följer det närmare bestämt av sambandet mellan artiklarna 258 och 260 FEUF att kommissionen, genom att i föremålet för sin talan inbegripa frågan om uppskattningar av förluster av traditionella egna medel, har gått utöver ramen för en fördragsbrottstalan med stöd av artikel 258 FEUF, som begränsas till frågan huruvida medlemsstaten har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt unionsrätten. I ett sådant fall är kommissionen skyldig att visa att en annan typ av rättsstridighet föreligger, nämligen att Förenade kungarikets beräkning av obetalda tullar är uppenbart orimlig.

259.

Jag noterar att detta argument inte tar hänsyn till den omständigheten att det i förevarande talan bland annat yrkas att domstolen ska fastställa att Förenade kungariket har underlåtit att uppfylla sina unionsrättsliga skyldigheter avseende egna medel, och att kommissionen därför ska styrka omfattningen av förlusterna av dessa medel och fördragsbrottet. En sådan uppskattning utgör inte hinder för en eventuell tillämpning av förfarandet enligt artikel 260 FEUF, för det fall medlemsstaten inte har betalat kapitalbeloppet eller räntan till följd av en eventuell dom i vilken den har dömts för att ha åsidosatt de skyldigheter som följer av systemet med egna medel. Frågan huruvida medlemsstaten har agerat på ett rimligt sätt genom att ”omvärdera” den undervärderade importen är under alla omständigheter inte aktuell i förevarande mål. Den rättspraxis som Förenade kungariket har åberopat till stöd för sitt argument om en ”omvärdering” av varorna avser medlemsstatens skyldigheter när den, vid tvivel som uppkommit i samband med tullkontrollerna, fastställer tullvärdet på de importerade varorna. ( 261 ) Såsom redan har understrukits är kommissionens syfte med denna andra grund inte att fastställa tullvärdet på specifika varor, utan att på grundval av statistiska uppgifter uppskatta förlusten av traditionella egna medel.

260.

I sina begäranden om upplysningar av den 22 juni 2018 och den 22 mars 2019 begärde Förenade kungariket bland annat att kommissionen skulle lämna upplysningar om hur de förluster av egna medel på 2679637088,86 euro som kommissionen krävt betalning för hade beräknats, för att Förenade kungariket skulle kunna göra en ny beräkning av detta belopp. Jag konstaterar i detta sammanhang att kommissionen i sin replik har förklarat att Förenade kungariket hela tiden kände till vilken metod som använts för att beräkna detta belopp, bland annat eftersom det rörde sig om uppgifter från denna stats egen databas Surveillance 2.

261.

Förenade kungariket har gjort gällande att det ankommer på kommissionen att grunda sitt yrkande på de bestämmelser som gäller för ett skadeståndsförfarande, eftersom kommissionen har yrkat att domstolen ska förplikta Förenade kungariket att betala skadestånd och ränta. I förevarande mål kan kommissionen emellertid varken bevisa förekomsten av en konkret och kvantifierbar skada eller att det finns ett direkt orsakssamband mellan det fördragsbrott som Förenade kungariket har gjort sig skyldigt till och denna skada.

262.

Jag erinrar om att förfarandet vid domstolen med stöd av artikel 258 FEUF är ett fördragsbrottsförfarande och inte ett förfarande om skadeståndsansvar eller skadestånd. Inom ramen för en talan om fördragsbrott ankommer det följaktligen på kommissionen att visa att Förenade kungariket har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt unionsrätten. ( 262 ) Eftersom förevarande talan inte syftar till att domstolen ska förplikta svarandestaten att betala skadestånd och ränta, ska domstolen inte pröva de omständigheter som Förenade kungariket har anfört avseende förekomsten av skadan och orsakssambandet mellan fördragsbrottet på tullområdet och den påstådda skadan. Förenade kungarikets argument kan under alla omständigheter inte godtas eftersom det av domstolens fasta praxis framgår att en talan om fördragsbrott är objektiv. ( 263 ) Underlåtenhet att fullgöra en skyldighet som följer av en unionsrättslig bestämmelse utgör därför i sig ett fördragsbrott och det saknar betydelse att denna underlåtenhet inte har fått några negativa följder. ( 264 ) På grund av fördragsbrottsförfarandets särdrag anser jag således att förevarande talan inte syftar till att domstolen ska förplikta svarandemedlemsstaten att betala skadestånd.

263.

Jag påpekar emellertid att kommissionen i vilket fall som helst inte har begärt ersättning för skada i sin ansökan. Förenade kungarikets ståndpunkt att det ankommer på kommissionen att visa att det föreligger en ”skada”, vilken endast kan kvantifieras efter att först ha fastställt att det föreligger ett orsakssamband till följd av medlemsstatens felaktiga handlande, grundar sig nämligen enligt min mening på en felaktig tolkning av ansökan och andra inlagor i det aktuella förfarandet. Det framgår närmare bestämt av det tredje stycket i det första yrkandet att kommissionen har klandrat Förenade kungariket för att inte ha ställt de korrekta beloppen avseende unionens egna medel till unionsbudgetens förfogande, och därmed åsidosatt bestämmelserna om dessa medel. Som redan påpekats ankommer det enligt artiklarna 9 och 10 i förordning nr 1150/2000, vilka motsvaras av artiklarna 9 och 10 i förordning nr 609/2014, jämförda med artiklarna 2 och 8 i besluten 2007/436 och 2014/335, på medlemsstaterna att fastställa unionens anspråk på traditionella egna medel så snart som villkoren i tullföreskrifterna uppfyllts i fråga om bokföring av anspråksbeloppet och underrättelse till den betalningsskyldige om beloppet.

264.

Av ansökan, och särskilt av de i denna åberopade unionsbestämmelserna, är det således uppenbart att kommissionen har klandrat Förenade kungariket för att denna stat inte har ställt korrekta belopp i traditionella egna medel till unionens förfogande och inte för den skada som unionen lidit. Det fördragsbrott som beskrivs i yrkandena i ansökan (och särskilt frasen ”genom att underlåta att bokföra rätt tullbelopp och ställa rätt belopp för traditionella egna medel … till förfogande”) utgör således till sin natur ett yrkande om fastställelse av att medlemsstaten har underlåtit att uppfylla sin skyldighet att handla, det vill säga har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt unionsrätten, och inte ett yrkande om fastställelse av en skada som denna medlemsstat orsakat.

265.

Vad gäller Förenade kungarikets argument att det är nödvändigt att påvisa ett orsakssamband mellan medlemsstatens specifika fördragsbrott och förlusten av egna medel, har domstolen redan understrukit att det finns ett ”direkt samband” mellan uppbörden av inkomster från tullar och tillhandahållandet av motsvarande resurser till unionens budget. ( 265 ) Jag anser emellertid att det av nämnda rättspraxis framgår att om tullen inte uppbärs på grund av ett misstag som begåtts av tullmyndigheterna i en medlemsstat, påverkar detta inte medlemsstatens skyldighet att tillhandahålla de belopp som skulle ha fastställts samt skyldigheten att betala dröjsmålsränta. Även om det finns ett nödvändigt samband mellan en medlemsstats fördragsbrott på tullagstiftningsområdet och det belopp i egna medel som inte har ställts till unionsbudgetens förfogande, eftersom den förstnämnda omständigheten oundvikligen påverkar den sistnämnda, innebär detta inte att dessa två faktorer ska bedömas utifrån den skada som orsakats av medlemsstatens felaktiga handlande. En medlemsstat som underlåter att fastställa unionens anspråk på de egna medlen och underlåter att ställa motsvarande belopp till kommissionens förfogande – utan att något av villkoren i artikel 17.2 i förordning nr 1150/2000 eller artikel 13.2 i förordning nr 609/2014 är uppfyllda – har åsidosatt sina skyldigheter enligt unionsrätten, bland annat den skyldighet som följer av artiklarna 2 och 8 i besluten 2000/597 och 2007/436. ( 266 ) Denna slutsats stöds av den rättspraxis som Förenade kungariket har åberopat i sitt svaromål, av vilken det framgår att tullmyndigheternas felaktiga handlande vid beräkningen av den tull som ska betalas oundvikligen medför förluster av traditionella egna medel som omfattas av medlemsstaternas ansvar. ( 267 ) Artikel 340 FEUF och tillhörande rättspraxis som åberopats av Förenade kungariket saknar i detta sammanhang relevans.

266.

Dessutom anser jag att någon annan slutsats inte kan dras av det mål som avgjordes genom domen i målet kommissionen/Förenade kungariket, ( 268 ) som Förenade kungariket och intervenienterna har åberopat, eftersom det målet rörde en annan situation än den som ligger till grund för förevarande mål. I det målet var det fråga om att fastställa Förenade kungarikets ansvar för att myndigheterna i Anguilla, ett utomeuropeiskt land och territorium (ULT), i strid med det så kallade ULT‑beslutet eventuellt hade utfärdat så kallade EXP-certifikat. Kommissionen gjorde bland annat gällande att Förenade kungariket, i egenskap av medlemsstat, borde ansvara för de rättsakter som antagits och de försummelser som begåtts av myndigheterna i Anguilla och som stred mot ULT‑beslutet, med hänsyn till de särskilda förbindelser som Förenade kungariket har med sitt ULT, vilket inte är en självständig stat. Förenade kungariket ansåg att det inte fanns någon rättsakt som gjorde det möjligt att hålla Anguilla ansvarigt, gentemot unionen, för fel som begåtts av dess egna myndigheter vid tillämpningen av detta beslut och för den förlust av egna medel som är en följd av dessa fel. Följaktligen kan Förenade kungariket inte heller anses vara ansvarigt för sådana fel enbart av det skälet att det är den medlemsstat som Anguilla är knutet till. ( 269 ) Huvudproblemet i det målet rörde således en unionsmedlemsstats ansvar för hur myndigheterna i ett ULT med vilket denna medlemsstat har särskilda förbindelser hade handlat, vilket handlande stred mot unionsrätten och hade resulterat i en förlust av egna medel. Eftersom förevarande mål rör Förenade kungarikets eget ansvar och inte en annan enhets ansvar, kan slutsatserna i nämnda dom, i motsats till vad Förenade kungariket har gjort gällande, följaktligen inte överföras på förevarande mål.

267.

Förenade kungariket har slutligen, i form av en invändning om rättegångshinder, anfört att kommissionen inte har visat att de åtgärder som denna stat valt för att bekämpa bedrägerier i form av undervärdering faktiskt resulterat i förluster av traditionella egna medel för unionens budget. ( 270 ) Enligt Förenade kungariket förutsätter kommissionens påstående att bedrägeriet i form av undervärdering skedde på grund av avsaknaden av en riskbedömning och effektiva kontroller före tullklareringen med nödvändighet att handelsutbytet och de förluster av traditionella egna medel som hänger samman med dessa åtgärder upphörde. Om Förenade kungariket hade vidtagit de åtgärder för att bekämpa bedrägerier som kommissionen bedömt som lämpliga skulle importen av underdeklarerade varor med andra ord ha undanröjts, och ingen betydande tilläggstull ha behövt påföras unionens budget. Förenade kungariket har hävdat att det endast ska hållas ansvarigt för de förluster för unionens budget som motsvarar skillnaden mellan de traditionella egna medel som skulle ha förfallit till betalning i Förenade kungarikets kontrafaktiska scenario och de traditionella egna medel som det faktiskt ställt till förfogande.

268.

I en situation som lett till förlust av traditionella egna medel på grund av tidigare händelser som inträffat till följd av att en medlemsstats myndigheter har gjort sig skyldiga ett administrativt fel, följer det av fast praxis att det saknar betydelse huruvida dessa händelser skulle ha kunnat äga rum utan detta misstag och således utan förluster av egna medel. ( 271 ) För fullständighetens skull ska det påpekas att Förenade kungariket, förutom punktkontrollerna, ( 272 ) praktiskt taget inte utförde någon kontroll under överträdelseperioden. Enligt min mening skapade detta en irreversibel situation som resulterade i en betydande förlust av traditionella egna medel. I ett sådant sammanhang anser jag inte att det ankommer på domstolen att spekulera i vad som skulle ha hänt om Förenade kungariket hade uppfyllt sina skyldigheter enligt unionsrätten. En sådan kontrafaktisk analys som den förespråkas av Förenade kungariket kan nämligen varken påverka uppkomsten av denna förlust eller den omständigheten att förlusten hade kunnat undvikas om de brittiska tullmyndigheterna hade genomfört lämpliga kontroller innan de aktuella varorna övergick till fri omsättning. Ett sådant argument kan nämligen inte godtas, eftersom det är den faktiska situationen, som uppkommit till följd av åsidosättanden av unionsrätten, och inte den volym av undervärderade varor som skulle ha kunnat importeras om medlemsstaten hypotetiskt hade uppfyllt sina skyldigheter enligt unionsrätten, som ska beaktas. Följaktligen anser jag att ett sådant kontrafaktiskt scenario inte med framgång kan göras gällande avseende förlust av egna medel.

269.

För att fastställa förlusten av traditionella egna medel anser kommissionen att det är nödvändigt att göra en bedömning grundad på all tillgänglig information eftersom det inte längre är möjligt att fastställa det korrekta värdet på de undervärderade varorna med hjälp av de metoder som föreskrivs i gemenskapens tullkodex och unionens tullkodex. Med hänsyn till att Förenade kungariket inte har samarbetat saknas de direkta bevis som behövs för att kunna fastställa tullvärdet på de berörda varorna. Kommissionen har således gjort en uppskattning av förlusten av traditionella egna medel med hjälp på Olafs metod, som grundas på statistiska uppgifter och på det korrigerade genomsnittliga priset på de aktuella varor som importerats till unionen.

270.

Olafs metod som metod för att fastställa omfattningen av förlusterna av traditionella egna medel går till på följande sätt. I ett första steg anses import som ligger under tröskeln för det lägsta godtagbara priset (lowest acceptable price) vara undervärderad. Detta pris beräknas som redan påpekats som 50 procent av det korrigerade genomsnittspriset på unionsnivå (cleaned average price). Som undervärderad import räknas import av en produktkategori som omfattas av kapitlen 61–64 i Kombinerade nomenklaturen (för varje åttasiffrig varukod i Kombinerade nomenklaturen) ( 273 ) vars dagliga aggregerade värde (ett viktat dagligt genomsnitt) är lägre än det lägsta godtagbara priset för den berörda varukoden, baserat på uppgifter från databasen Surveillance 2 och databasen Comext. ( 274 ) I ett andra steg beräknas förlusten av egna medel för de kvantiteter som anses vara undervärderade i form av de tilläggstullar som ska betalas på grundval av skillnaden mellan det deklarerade värdet och det korrigerade genomsnittspriset.

271.

Eftersom det inte finns någon direkt information om omfattningen av den undervärderade importen till Förenade kungariket under den relevanta perioden och denna imports art, grundar sig uppskattningen av volymen av de undervärderade varorna, som ligger till grund för förevarande talan, i princip på det lägsta godtagbara priset för de olika varukoderna (50 procent av det korrigerade genomsnittspriset), ( 275 ) medan uppskattningen av värdet på de undervärderade kvantiteterna beräknas i förhållande till det korrigerade genomsnittspriset. Även om den beskrivna metoden grundar sig på de relevanta uppgifter som medlemsstaterna har lämnat till kommissionen via ovannämnda databaser, utgör de med hjälp av Olafs metod beräknade beloppen följaktligen en retroaktiv budgetuppskattning av unionens förluster och inte ett direkt bevis för vilka belopp motsvarande de fastställda anspråken som denna stat skulle ha varit skyldig att ställa till unionsbudgetens förfogande under överträdelseperioden ( 276 ) om lämpliga kontroller hade utförts vid tullklareringen.

272.

Förenade kungariket har med stöd av intervenienterna gjort gällande att kommissionen inte kan använda sig av Olafs metod för att beräkna förlusterna av traditionella egna medel, och understrukit att denna metod endast är ett riskanalysverktyg. Förenade kungariket och intervenienterna har i detta sammanhang bekräftat att kommissionen använde Olafs metod i sin ansökan för att fastställa det korrekta tullvärdet på de undervärderade importerade varorna.

273.

Denna argumentation kan enligt min mening inte godtas.

274.

För det första råder det, med hänsyn till importens art och de brittiska tullmyndigheternas underlåtenhet att utföra de aktuella tullkontrollerna, inget tvivel om att det när de nationella tullmyndigheterna väl har godkänt varors övergång till fri omsättning i unionen objektivt sett inte längre är möjligt att på nytt låta dessa varor bli föremål för tullkontroller, även om det senare visar sig att tullkontrollerna inte har utförts eller var felaktiga. Förenade kungariket förefaller inte heller bestrida denna slutsats. ( 277 ) Jag kan således inte annat än dela kommissionens uppfattning att det inte finns några direkta bevis som styrker de aktuella varornas volym eller tullvärde. Även om det är riktigt att medlemsstaterna ursprungligen i samförstånd utvecklade och godkände Olafs metod som ett riskanalysverktyg för att hjälpa de nationella tullmyndigheterna att identifiera potentiellt underdeklarerade varor, är det å andra sidan också riktigt att metoden, på grundval av den tullstatistik som medlemsstaterna tillhandahåller kommissionen, gör det möjligt att dels fastställa de importvolymer som deklarerats till ett värde som understiger risktröskelvärdet, dels – genom att använda sig av det korrigerade beloppet för de berörda varorna på unionsnivå som utarbetats med tillämpning av samma metod – uppskatta det belopp i egna medel som medlemsstaten skulle ha uppburit och ställt till unionsbudgetens förfogande om den hade fullgjort sina skyldigheter enligt lagstiftningen om traditionella egna medel. Jag anser följaktligen att det inte finns någon motsättning i att Olafs metod, även om den ursprungligen var ett verktyg för att analysera tullriskerna, även kan användas som grund för att uppskatta omfattningen av förlusterna av traditionella egna medel när importen har övergått till fri omsättning inom unionens tullområde utan att lämpliga kontroller har utförts, när detta innebär en förlust för unionens budget.

275.

Enligt kommissionen bekräftas ett tillvägagångssätt som bygger på statistiska uppgifter och som förverkligas inom ramen för metoden för att beräkna förluster av traditionella egna medel av domen i målet kommissionen/Portugal. ( 278 )

276.

Jag delar kommissionens uppfattning att uppskattningen av förluster av egna medel utifrån statistiska uppgifter i princip inte utgör terra incognita för domstolen. Det mål som avgjordes genom domen kommissionen/Portugal, ( 279 ) och som kommissionen har åberopat, handlade om hur vissa portugisiska tullkontor hade låtit bananer övergå till fri omsättning. I sin ansökan yrkade kommissionen att domstolen skulle fastställa att Republiken Portugal hade underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt unionsrätten, eftersom de portugisiska tullmyndigheterna under åren 1998–2002 systematiskt hade godkänt tulldeklarationer för övergång till fri omsättning av färska bananer, trots att de hade kännedom eller rimligen borde ha haft kännedom om att den deklarerade vikten inte överensstämde med bananernas verkliga vikt, och inte till kommissionens förfogande ställt egna medel motsvarande inkomstbortfallet jämte dröjsmålsränta. Eftersom de faktiska belopp som skulle ha betalats på grundval av gemenskapens anspråk på egna medel hade kunnat fastställas på ett riktigt sätt redan vid genomförandet av importtransaktionerna och den påföljande tullklareringen av dessa, om de nationella myndigheterna hade utfört nödvändiga kontroller, slog domstolen fast att Republiken Portugals situation under den omtvistade perioden skulle bedömas som likvärdig med denna stats situation om denna korrekt hade fastställt anspråken och redovisat dem i bokföringen. ( 280 )

277.

Det ska understrykas att domstolen entydigt underkände Republiken Portugals försvarsargument att det var befriat från skyldigheten att fastställa hur stora belopp i egna medel som inte fastställts i vederbörlig ordning under de aktuella åren och påpekade att den omständigheten att kontrollerna inte kunde utföras i avsaknad av de aktuella varorna var en oundviklig följd av de portugisiska myndigheternas underlåtenhet. Domstolen slog i det målet fast att det på grund av denna omöjlighet inte var olämpligt att beräkna det beloppet i egna medel som inte hade fastställts i vederbörlig ordning under de aktuella åren, det vill säga åren 1998–2002, på grundval av resultatet av de senare kontroller som utfördes under perioden 1 augusti–31 oktober 2003. ( 281 ) Jag påpekar dock att domstolen i slutändan avslog kommissionens begäran om fastställande av det belopp i egna medel som härrörde från den rättsstridiga tullkontrollen, eftersom den föreslagna statistiska metoden innehöll en felaktig referensram för ett sådant fastställande. ( 282 )

278.

Domstolens lösning i domen kommissionen/Portugal ( 283 ) bekräftar således att kommissionen, om det konstateras att den medlemsstat i vilken de importerade varorna redan har övergått till fri omsättning i unionens tullområde har åsidosatt unionens tullagstiftning, kan grunda sig på vissa statistiska uppgifter som utmärker det påstådda fördragsbrottet, bland annat för att i efterhand fastställa omfattningen av den förlust av egna medel för unionens budget som följer därav. Jag konstaterar dessutom att det mål som avgjordes genom den domen rörde en väl definierad tullöverträdelse, nämligen godtagandet av skillnaden mellan bananernas deklarerade vikt och den faktiska vikten av en låda, för vilken det, på grundval av de exakta uppgifter som samlats in vid senare kontroller avseende samma överträdelse, var relativt enkelt att dra statistiska slutsatser om den eventuella skillnaden mellan den deklarerade och faktiska vikten för de varor som importerats under överträdelseperioden. Den metod som i förevarande fall använts för att beräkna storleken på de traditionella egna medlen utmärks däremot av sin stora mängd relevanta indikatorer, såsom omfattningen av den på ett bedrägligt sätt undervärderade importen i förhållande till all import som skett under överträdelseperioden och det ”rätta tullvärdet” för denna import. Dessa indikatorer är således utmärkande för den påverkan som den bedrägliga undervärderingen av varor har på unionens budget och, mer allmänt, omfattningen av det fördragsbrott som lagts Förenade kungariket till last, samtidigt som dessa indikatorer innehåller mer indirekta uppgifter om förluster av traditionella egna medel än de statistiska uppgifter som var i fråga i målet kommissionen/Portugal. ( 284 )

279.

Som framgår av bedömningen ovan förefaller Olafs metod, som är den metod som kommissionen föreslagit för att fastställa omfattningen av förlusten av traditionella egna medel för unionens budget, gå utöver de rättsliga problem i samband med beräkningen av egna medel som domstolen hittills har löst. För att avgöra om och i vilken utsträckning det metodologiska tillvägagångssätt som kommissionen har föreslagit är förenligt med kriterierna för talan om fördragsbrott med stöd av artikel 258 FEUF, anser jag att det är nödvändigt att ta hänsyn till både de kriterier avseende bevisbördan som fastställts i domstolens praxis och de väsentliga särdragen i detta metodologiska tillvägagångssätt.

280.

Enligt traditionell rättspraxis är syftet med en talan om fördragsbrott med stöd av artikel 258 FEUF att medlemsstaternas fördragsbrott och följderna av dessa verkligen ska undanröjas. ( 285 ) Som redan påpekats i förevarande förslag till avgörande ( 286 ) grundas enligt fast praxis förfarandet enligt den bestämmelsen på ett objektivt fastställande av att en medlemsstat har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt EUF-fördraget eller enligt en sekundärrättsakt. ( 287 ) Jag erinrar om att underlåtenhet att vidta åtgärder avseende egna medel också utgör ett fördragsbrott i den mening som avses i nämnda bestämmelse. ( 288 ) Som redan påpekats ankommer det dessutom på kommissionen, som har bevisbördan för det påstådda fördragsbrottet, att i mål om fördragsbrott enligt artikel 258 FEUF förse domstolen med de uppgifter som den behöver för att kunna kontrollera om fördragsbrottet föreligger, utan att kunna stödja sig på någon presumtion. ( 289 ) Det är endast när kommissionen har tillhandahållit ”tillräckliga uppgifter för att det skall framgå att vissa faktiska omständigheter föreligger” i fråga om svarandemedlemsstatens fördragsbrott, som det ”åligger … denna medlemsstat att på ett sakligt och detaljerat sätt bestrida de uppgifter som kommissionen lagt fram och följderna av dessa”. ( 290 )

281.

Av det ovan anförda följer enligt min mening att kommissionen, inom ramen för ett fördragsbrottsförfarande i vilket kommissionen klandrar en medlemsstat för att bland annat ha åsidosatt de unionsrättsliga bestämmelserna om uppbörd av traditionella egna medel och dess skyldighet att ställa vissa belopp till unionsbudgetens förfogande, ska lägga fram de omständigheter för domstolen som är nödvändiga för att domstolen ska kunna pröva huruvida Förenade kungariket har åsidosatt sin skyldighet att ställa vissa belopp till unionens förfogande, utan att kommissionen kan grunda sig på spekulativa antaganden. Detta innebär även att domstolen, för att fastställa omfattningen av förlusten av dessa medel, inte är tvungen att göra ett val mellan de olika metoder som parterna har föreslagit, vilket Förenade kungariket tycks antyda i sitt svaromål, utan ska göra en bedömning av Olafs metod, som kommissionen har åberopat till stöd för sin talan.

282.

Med hänsyn till arten av det åsidosättande av unionens tullagstiftning som Förenade kungariket har klandrats för och som är föremål för den första grunden för förevarande fördragsbrottstalan, kan domstolen inte bortse från de faktiska omständigheterna i målet, såsom dessa redovisats inom ramen för prövningen av denna grund, ( 291 ) och av vilka det framgår att Förenade kungariket, trots att det var fullt medvetet om förekomsten och arten av det aktuella bedrägeriet i form av en omfattande undervärdering av textilier och skodon från Kina vid unionens tullgräns, inte vidtog några konkreta åtgärder för att bekämpa detta tullbedrägeri under överträdelseperioden, bland annat genom att inte genomföra några riskanalyser, inte genomföra några fysiska tullkontroller och inte ålägga importörerna att ställa garantier. Förenade kungariket tog således inte några prover för att fastställa det korrekta tullvärdet på den import som misstänktes vara undervärderad i enlighet med gemenskapens tullkodex och unionens tullkodex. Fastställandet av andelen varor som berördes av bedrägeriet under överträdelseperioden och fastställandet av det ”korrekta” tullvärdet för dessa varor äventyras därför av det ovan beskrivna fördragsbrottet.

283.

Kommissionen har således gjort en riktig bedömning när den i sina inlagor påpekat att den omständigheten att de olika steg i tullförfarandet som föreskrivs i gemenskapens tullkodex och unionens tullkodex inte har tillämpats är den faktor som avgör omfattningen av förlusterna av traditionella egna medel för unionens budget, och grundat detta på en statistisk analys i efterhand av de uppgifter som indirekt kännetecknar denna import. Vad gäller den bedrägliga importen i förevarande mål är det således omöjligt att återställa en situation som är förenlig med unionens tullagstiftning, vilket innebär att varken de behöriga myndigheterna i Förenade kungariket eller kommissionen kan fastställa ett korrekt tullvärde med tillämpning av de värderingsregler som föreskrivs i unionens tullagstiftning. Eftersom denna situation, objektivt sett, följer av att medlemsstaten själv har åsidosatt tullbestämmelserna, ankommer det på medlemsstaten att – för det fall det aktuella fördragsbrottet konstateras föreligga – stå för de förluster för unionens budget som uteslutande fastställts baserat på en ”indirekt” analys av uppgifterna och med hänsyn till vad som bedöms vara mest sannolikt. Jag anser följaktligen att kommissionen, inom ramen för ett fördragsbrottsförfarande enligt artikel 258 FEUF, i princip kan visa omfattningen av ett åsidosättande av unionens anspråk avseende egna medel genom en metod som grundas på statistiska uppgifter, när den omständigheten att det är omöjligt att genomföra kontroller är en oundviklig följd av att medlemsstatens tullmyndigheter har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter. Denna tolkning stöds även av medlemsstaternas skyldighet att skydda unionens ekonomiska intressen, vilken bland annat följer av artikel 325 FEUF.

284.

På grund av att Olafs metod grundar sig på statistiska uppgifter går det emellertid inte att underskatta de problem avseende bevisvärdet som denna metod medför. ( 292 ) Det går nämligen inte att bortse från att olika metoder kan användas för att mäta omfattningen av eventuella budgetförluster och att dessa kan resultera i olika belopp. Förevarande mål är ett utmärkt exempel på detta, eftersom sökanden och svaranden har föreslagit två helt olika tillvägagångssätt för att beräkna förlusten av traditionella egna medel. Kommissionen har inte förnekat att det finns flera tänkbara metoder för att uppskatta dessa förluster genom att i sina svar på domstolens skriftliga frågor ange att utgången av det aktuella fördragsbrottet i princip även kan grundas på andra metoder för att värdera förlusterna. Trots att jag hyser allvarliga tvivel beträffande de påstådda fördelarna med Olafs metod, det vill säga den ”robusthet” som kommissionen vid flera tillfällen har anfört i sina inlagor, ( 293 ) utgör denna metod det relevanta kriteriet för att bedöma de statistiska metodernas bevisvärde och omfattningen av den på detta sätt uppskattade förlusten för budgeten beror därför i stor utsträckning på slumpmässigheten i den specifika metod som valts.

285.

Jag erinrar dessutom om att i den mån som uppskattningen av förlusten av traditionella egna medel beräknas baserat på uppgifter i databaserna Surveillance 2 (uppgifter om import av produkter som omfattas av kapitlen 61–64 i Kombinerade nomenklaturen med ursprung i Kina) och Comext (beräkning av korrigerade genomsnittspriser), vilka till sin natur är faktiska omständigheter, är det slutliga beloppet även beroende av valet av metod, såsom kriterierna för fastställande av volymen av undervärderade varor och definitionen av referensvärdet för att ”omvärdera” dessa varor. Dessa metodval är till sin natur normativa, eftersom de är beroende av de val som gjorts av den institution som har utvecklat metoden i fråga. Jag kan således inte annat än instämma med Förenade kungarikets argument att den tekniska rapport som Olafs beräkning grundar sig på endast är motiverad vid ett ”skäligt pris” (fair price) som på förhand fastställts på unionsnivå (EU-28). ( 294 ) Problemet med de olika bedömningskriterierna och deras inverkan på resultatet av förlusterna framhävs bland annat i kommissionens skriftliga svar på domstolens frågor, av vilket det framgår att resultatet av den slutliga beräkningen varierar beroende på bland annat det lägsta godtagbara priset (10–50 procent av genomsnittspriset) ( 295 ) och att kommissionen har ”övervägt detta tillvägagångssätt”. Trots att kommissionen anser att förlusten av traditionella egna medel för unionens budget, till följd av det fördragsbrott som myndigheterna i Förenade kungariket klandras för, uppgår till totalt 2092703277,93 euro, för det fall det lägsta godtagbara priset fastställs till 10 procent av det korrigerade genomsnittspriset, motsvarar detta belopp ändå 78,1 procent av det belopp som kommissionen yrkat på i förevarande mål, grundat på att det lägsta godtagbara priset har fastställts till 50 procent av det korrigerade genomsnittspriset, vilket enligt min mening inte är en försumbar siffra. Jag medger därför att användningen av en metod baserad på statistiska uppgifter gör det möjligt att fastställa olika, men lika giltiga, referenspunkter som påverkar resultatet av denna metod.

286.

Mot bakgrund av det ovan anförda anser jag att det inom ramen för ett fördragsbrottsförfarande enligt artikel 258 FEUF inte går att utesluta att kommissionen för att beräkna förluster av unionens egna medel till följd av att den berörda medlemsstaten har underlåtit att uppfylla sina tullskyldigheter, i avsaknad av direkta bevis på medlemsstatens underlåtenhet, kan grunda sin talan på en metod som baseras på statistiska uppgifter. För att inte avvika från målen och syftet med fördragsbrottsförfarandet kan emellertid tillämpningen av en sådan metod för att uppskatta förlusterna av traditionella egna medel endast godtas i den mån valet av en specifik metod är motiverat med hänsyn till de särskilda omständigheterna i det enskilda fallet, eftersom grundkriterierna varken är godtyckliga eller snedvridna och användningen av denna metod utgör en konsekvent kvantitativ analys grundad på samtliga relevanta uppgifter som är tillgängliga. Ju mer den direkta bevisningen till stöd för de grundläggande uppgifterna avseende den aktuella metoden är begränsad, desto försiktigare måste man vara vid valet av normativa kriterier. Denna aspekt är ännu viktigare eftersom beräkningen av förlusterna av traditionella egna medel inom ramen för ett fördragsbrottsförfarande enligt artikel 258 FEUF syftar till att medlemsstaten, under den omtvistade perioden, ska försättas i samma situation som om denna korrekt hade fastställt anspråken och redovisat dessa i bokföringen. ( 296 ) Tillförlitligheten i den metod som valts för att fastställa förlusterna av traditionella egna medel till följd av det påstådda fördragsbrottet förstärks slutligen om metodvalet åtföljs av preciseringar om eventuella alternativa metoder, de resultat som uppnåtts med dessa metoder samt skälen till att kommissionen valt den aktuella metoden.

287.

Jag påpekar inledningsvis att det av parternas inlagor och av de samlade handlingarna i målet framgår att det, på grund av arten av åsidosättandet av tullagstiftningen, finns få direkta bevis för att bedöma omfattningen av förlusterna av traditionella egna medel avseende importen till Förenade kungariket under överträdelseperioden. Bevisningen inskränker sig närmare bestämt till tolv artiklar som de brittiska tullmyndigheterna analyserade i ett laboratorium år 2017 ( 297 ) och resultat från kontroller som utförts av de kinesiska tullmyndigheterna. ( 298 ) Sådana bevis är emellertid inte representativa för att bedöma det korrekta tullvärdet för den aktuella importen och omfattningen av de förluster av traditionella egna medel som unionens budget lidit till följd av den bedrägliga undervärderingen av den aktuella importen. ( 299 ) Såsom redan flera gånger påpekats i förevarande förslag till avgörande beror det förhållande att det i förevarande mål är omöjligt att kvantifiera dessa förluster på objektiva omständigheter, nämligen på Förenade kungarikets passivitet i förhållande till den kända risken för undervärderade deklarationer. Eftersom de undervärderade varorna redan har övergått till fri omsättning inom unionens tullområde delar jag därför kommissionens uppfattning att deras verkliga värde inte längre går att fastställa, varför det belopp i traditionella egna medel som unionens budget berövats endast kan beräknas genom en i strikt mening retroaktiv uppskattning. Denna utgångspunkt har i praktiken inte bestritts av Förenade kungariket, eftersom Förenade kungariket, för det fall fördragsbrottstalan bifalls såvitt avser den första grunden, har sin egen statistiska metod för att fastställa eventuella förluster av traditionella egna medel.

288.

Jag påpekar i detta sammanhang att parterna, på grundval av de uppgifter som de förfogar över, är överens om att det förekom ett tullbedrägeri i Förenade kungariket under överträdelseperioden till följd av en undervärdering av varor importerade från Kina, och att den undervärderade importvolymen kraftigt ökade under åren 2012–2016. ( 300 ) På samma sätt är det ostridigt mellan parterna att operation Swift Arrow, ( 301 ) vid en jämförelse av uppgifterna från första halvåret 2017 och första halvåret 2018, medförde en kraftig minskning av importen till Förenade kungariket av de berörda produkter vars tullvärde på ett bedrägligt sätt hade undervärderats, medan den lagliga importvolymen förblev på en jämförbar nivå. Även om parterna är oense om hur dessa omständigheter ska tolkas, godtar de omständigheterna i sig. Parterna har inte heller bestritt relevansen av att i princip tillämpa en metod som grundar sig på statistiska uppgifter för att uppskatta förlusten av traditionella egna medel på grund av ett tullbedrägeri, vilket innebär att man i ett första steg fastställer omfattningen av den import som på ett bedrägligt sätt har undervärderats under överträdelseperioden och sedan fastställer varornas ”korrekta” tullvärde. På grundval av skillnaden mellan det deklarerade värdet och detta ”korrekta” värde beräknar man i ett andra steg därefter tilläggstullbeloppet.

289.

Parterna är däremot i djupt oense om de faktorer som ligger till grund för de metoder som använts för att beräkna förlusten av traditionella egna medel. Vad för det första gäller fastställandet av volymen av undervärderade varor ska enligt kommissionen hänsyn tas till den importvolym som understiger det lägsta godtagbara priset, vilket fastställts på grundval av ett medelvärde på EU28-nivå och dagligt aggregerade uppgifter i Surveillance 2-databasen, medan Förenade kungariket anser att fastställandet av denna volym ska grundas på en ”tröskel för efterlevnad”, vilken enbart ska fastställas utifrån de deklarerade värdena för importen till Förenade kungariket och under vilken importen av de berörda produkterna kan antas vara undervärderad. ( 302 ) Vad för det andra gäller referensvärdet för att ”omvärdera” de undervärderade varorna, anser kommissionen att utgångspunkten bör vara skillnaden mellan det deklarerade värdet och det korrigerade genomsnittspriset i EU28, medan Förenade kungariket anser att artiklar som ligger under ”tröskeln för efterlevnad” kan ”omvärderas” genom att beräkna skillnaden mellan det deklarerade värdet (per artikel) och tröskelvärdet. Skillnaden i de olika metodologiska tillvägagångssätten ger stora skillnader när det gäller resultatet av uppskattningen av förlusten av traditionella egna medel. P grundval av Olafs metod uppskattade kommissionen att ett belopp på 2679637088,86 euro (bruttobelopp, med avdrag för uppbördskostnaderna) borde ha ställts till kommissionens förfogande såsom traditionella egna medel. Förenade kungariket uppskattade emellertid detta belopp först till 217646623 GBP, ( 303 ) före avdrag enligt betalningskraven C18 Breach. ( 304 ) Därefter satte Förenade kungariket ned detta belopp till 143115553 GBP, från vilket 44296285 GBP skulle dras av enligt betalningskraven C18 Breach. En av de viktigaste skillnaderna mellan parternas metoder består således i den omständigheten att medan kommissionens tillvägagångssätt baseras på genomsnittspriserna i hela unionen, grundar sig den brittiska metoden enbart på uppgifter från Förenade kungariket.

290.

Det är därför nödvändigt att i tur och ordning att undersöka de två steg som den metod som ligger till grund för kommissionens uppskattning av förlusten av traditionella egna medel bygger på, det vill säga metoden för att fastställa volymen av den undervärderade importen och referensvärdet för att ”omvärdera” denna import.

291.

Förenade kungariket har gjort gällande att det inte finns några övertygande skäl att använda det lägsta godtagbara pris som härletts från de genomsnittliga priserna i EU-28 för att fastställa volymen av de undervärderade varorna under överträdelseperioden. Förenade kungariket har vidare hävdat att det av ansökan och av kommissionens inlagor under det administrativa förfarandet framgår att de förluster avseende traditionella egna medel som konstaterats under perioden november 2011–november 2014 begränsas till de tilläggstullar som myndigheterna i Förenade kungariket krävde betalning för i betalningskraven C18, vilka sedermera avskrevs. Av detta följer enligt min mening att förlusten av traditionella egna medel under denna period inte i något fall får överstiga det totala beloppet i ytterligare skulder som fastställts i dessa betalningskrav.

292.

Med hänsyn till ovannämnda argument som Förenade kungariket har anfört till stöd för sitt försvar är det, för att undersöka problemet med fastställande av volymen av den undervärderade importen under överträdelseperioden, nödvändigt att undersöka denna fråga i två steg, genom att först ta ställning till perioden november 2011–november 2014 och därefter till kommissionens uppskattningar för perioden 1 januari 2015–11 oktober 2017.

293.

Vad gäller begäran avseende perioden november 2011–november 2014 har kommissionen, som svar på domstolens frågor, i synnerhet preciserat att den klandrar Förenade kungariket för att ha underlåtit att uppfylla sina skyldigheter avseende systemet med traditionella egna medel och att kommissionen därför har utkrävt de belopp som motsvarar den undervärderade import som fastställts baserat på Olafs metod.

294.

Det följer av artikel 120 i domstolens rättegångsregler och av rättspraxis som kan hänföras till denna artikel att en ansökan genom vilken en talan anhängiggjorts ska innehålla uppgifter om föremålet för talan samt en kortfattad framställning av grunderna för densamma. Dessa uppgifter skall vara tillräckligt klara och precisa för att svaranden ska kunna förbereda sitt försvar och domstolen ska kunna utöva sin kontroll. Av detta följer att de väsentligaste faktiska och rättsliga omständigheter som talan grundas på, på ett konsekvent och begripligt sätt, ska framgå av innehållet i själva ansökan. Dessa yrkanden ska vara tydligt utformade för att undvika att domstolen dömer utöver vad som har yrkats (ultrapetita) eller att den inte prövar en anmärkning. ( 305 ) Kommissionens talan ska särskilt innehålla en konsekvent och detaljerad redogörelse för skälen till att kommissionen anser att den berörda medlemsstaten har underlåtit att uppfylla en av sina skyldigheter enligt fördragen. Dessa krav är således inte uppfyllda om kommissionens redogörelse inom ramen för den grund denna har anfört till stöd för sin talan om fördragsbrott innehåller en självmotsägelse. ( 306 )

295.

I förevarande fall noterar jag att kommissionen, vad gäller uppskattningen av de förluster av traditionella egna medel som redovisats i ansökan, uttryckligen angett att perioden november 2011–november 2014 ”omfattades på grund av de skulder som Förenade kungariket själv konstaterat och därefter avskrivit”. I den del av ansökan som avser beskrivningen av fördragsbrottet har kommissionen dessutom gjort betydande ansträngningar för att framställa fördragsbrottet som ett administrativt fel till följd av avskrivningen av betalningskraven C18. ( 307 ) Enligt kommissionen har Förenade kungariket genom detta administrativa fel, för vilket myndigheterna i Förenade kungariket är ekonomiskt ansvariga, orsakat förluster av traditionella egna medel för unionens budget. Jag anser därför att det av ansökan styrks att det finns ett samband mellan det administrativa fel som kan tillskrivas Förenade kungariket och de förluster av traditionella egna medel som denna stat är skyldig att ställa till kommissionens förfogande. I sin replik tillade kommissionen att ”förevarande talan om fördragsbrott avser de tullskulder som Förenade kungariket har konstaterat inom ramen för [operation] Snake”.

296.

Vad gäller denna period anser jag således att kommissionen själv har begränsat föremålet för den andra grunden till de förluster av traditionella egna medel som Förenade kungariket är ekonomiskt ansvarigt för till följd av de skulder som denna stat själv har konstaterat inom ramen för operation Snake, vilket bland annat omfattar de 23 betalningskraven C18 som riktats till aktörerna och sedermera avskrivits. En sådan tolkning stöds enligt min mening av de anmärkningar som kommissionen har framfört i den formella underrättelsen och i det motiverade yttrandet. Av den formella underrättelsen framgår således att ”på grundval av de 24 skulder som fastställts och senare avskrivits, ska beloppen avseende egna medel för den berörda perioden (november 2011–2014) betalas”. ( 308 ) Jag understryker dessutom att det motiverade yttrandet dels innehåller samma formulering som i ansökan, dels att det i detta yttrande otvetydigt anges att ”[i] den mån Förenade kungarikets argument syftar till att begränsa överträdelsens tidsmässiga räckvidd, ska det påpekas att kommissionens krav avseende perioden från år 2011 och fram till slutet av operation Snake år 2014 avser de belopp som berörs av de brittiska tullmyndigheternas beslut om uppbörd i efterhand, innan dessa sedermera avskrevs”. ( 309 )

297.

Av det ovan anförda följer, såvitt avser perioden november 2011–november 2014, att föremålet för den andra grunden är begränsat till fastställande av de förluster av traditionella egna medel som Förenade kungariket är ansvarigt för till följd av de ytterligare tullskulder som konstaterats inom ramen för operation Snake och, i synnerhet, de 23 betalningskrav C18 Snake som avskrivits till följd av de administrativa fel som kan tillskrivas denna medlemsstat. ( 310 )

298.

Vad gäller perioden 1 januari 2015–11 oktober 2017 har kommissionen i sin ansökan använt Olafs metod för att fastställa omfattningen av förlusten av traditionella egna medel och, i synnerhet, volymen av den undervärderade importen. Kommissionens tillvägagångssätt innebär att den deklarerade importvolymen till ett värde som understiger ett risktröskelvärde på 50 procent av det korrigerade genomsnittspriset ligger till grund för fastställandet av vilket belopp dessa förluster uppgår till, vilket således motsvarar det belopp i traditionella egna medel som Förenade kungariket skulle ha uppburit och ställt till unionens förfogande om medlemsstaten hade uppfyllt sina skyldigheter. Enligt Förenade kungariket är kommissionens val godtyckligt. Förenade kungariket har således bestritt synsättet att varje deklaration av varor som ligger under detta tröskelvärde automatiskt utgör en undervärderad deklaration och anser att en sådan omständighet endast kan ge upphov till tvivel som kan motivera att ytterligare kontroller utförs.

299.

Jag påpekar i detta sammanhang att kommissionen i princip delar uppfattningen att alla importerade varor vars deklarerade värde är lägre än genomsnittspriset för produkter i samma kategori inte per definition kan anses vara undervärderade, genom att hävda att Olafs metod inte har tillämpats på samtliga varor som importerats till Förenade kungariket och som deklarerats till ett värde som understiger tröskelvärdet på 50 procent av det korrigerade genomsnittspriset, utan att kommissionen använder dagliga aggregat. Användningen av dagliga aggregat får till följd att om vissa varupartier har ett värde som understiger 50 procent av det korrigerade genomsnittspriset och andra partier möjliggör ett medelvärde som överstiger det dagliga lägsta godtagbara priset i EU28, kommer medelvärdet av det dagliga aggregatet att överstiga det lägsta godtagbara priset, vilket innebär att det dagliga aggregat som innehåller dessa undervärderade partier inte ingår i de beräknade förlusterna av egna medel. ( 311 ) Kommissionen har gjort gällande att även om användningen av aggregerade dagsuppgifter riskerar att medföra att viss legitim import inkluderas i den importvolym som deklarerats till ett värde som understiger det lägsta godtagbara priset, utesluter Olafs metod bland annat en viss andel undervärderade varor. Enligt min mening har Förenade kungariket i sina skriftliga svar på domstolens frågor frångått sin tidigare ståndpunkt och i själva verket instämt med kommissionens argument, eftersom Förenade kungariket angett att det enda skälet till att det belopp som kommissionen beräknat som traditionella egna medel är mycket större än det som beräknats enligt Förenade kungarikets metod är att Olafs metod använder sig av mycket högre ”omvärderingspriser”. ( 312 )

300.

Vad slutligen gäller skillnaden mellan parternas synsätt i fråga om volymen av de undervärderade varor som importerats under överträdelseperioden, som det togs hänsyn till vid beräkningen av förlusten av traditionella egna medel, är det uppenbart att denna skillnad kan förklaras av de olika tröskelvärden som dessa parter har valt. Medan Olafs metod grundar sig på det lägsta godtagbara priset, vilket utgör 50 procent av det korrigerade genomsnittspriset i EU-28, har Förenade kungariket förordat en beräkning som grundas på de enskilda importdeklarationer som de brittiska tullmyndigheterna har samlat in för att fastställa tröskeln för undervärdering. ( 313 ) Med hänsyn till skillnaderna mellan dessa kriterier och den omständigheten att såväl Olafs metod som den metod som Förenade kungariket har föreslagit har till syfte att beräkna samma förluster, men på olika nivåer, det vill säga ur hela unionens synvinkel respektive ur den berörda statens synvinkel, anser jag att den metod som Förenade kungariket har föreslagit skulle kunna utgöra en relevant jämförelsegrund för att på ett kritiskt sätt bedöma de importvolymer som undervärderats under överträdelseperioden, beräknade på grundval av Olafs metod. Som svar på domstolens frågor om huruvida förlusterna av egna medel eventuellt hade påverkats om det brittiska tröskelvärdet för undervärdering hade använts som referensvärde för den import som undervärderats av kommissionen, i stället för det lägsta godtagbara priset, har Förenade kungariket påpekat att även om det inte exakt kunde återskapa denna institutions beräkningar, skulle minskningen av förlusten av traditionella egna medel uppgå till 4,4 eller 4,7 procent. Jag anser följaktligen att Förenade kungariket gjorde en riktig bedömning när den påpekade att den enorma skillnaden mellan den uppskattning av förluster av traditionella egna medel som kommissionen har gjort och den som Förenade kungariket har förordat i förevarande mål snarare förklaras av referensvärdet för ”omvärdering” av de deklarerade varorna än av volymen. ( 314 )

301.

Av det ovan anförda följer att kommissionens metod inte på ett uppenbart sätt överskattat volymen av de undervärderade varorna under överträdelseperioden. Med beaktande av denna periods längd och det aktuella bedrägeriets art, anser jag att parternas ståndpunkter avseende denna omständighet inte skiljer sig nämnvärt åt, eftersom skillnaden på mindre än 5 procent mellan kommissionens och Förenade kungarikets uppskattningar ligger inom rimliga gränser. Uppskattningarna av de importvolymer som undervärderats ska följaktligen godtas som grund för att fastställa de förluster av traditionella egna medel som kommissionen har redogjort för i sin ansökan.

302.

Som redan påpekats i förevarande förslag till avgörande skiljer sig parternas ståndpunkter främst åt i fråga om vilken prisnivå som ska ligga till grund för ”omvärderingen” av de varor som anses vara undervärderade, för att beräkna tilläggstullar och fastställa omfattningen av förlusterna av traditionella egna medel för unionens budget. Enligt kommissionen ska en sådan justering göras på grundval av de korrigerade genomsnittspriserna, dels eftersom textil- och skopriserna inte varierar avsevärt över tid, dels eftersom det på grund av att de brittiska tullmyndigheterna inte har utfört några fysiska kontroller och provtagningar på en statistiskt representativ nivå måste antas att priserna och kvaliteten på de undervärderade varorna motsvarar prisfördelningen för de varor som inte berörs av undervärderingen. Förenade kungariket anser däremot att detta metodval inte är motiverat, eftersom det inte finns något som stöder antagandet att de underdeklarerade varorna har samma pris- och kvalitetsegenskaper som övriga varor som importeras från Kina. De uppgifter som inhämtats pekar tvärtom mot att den undervärderade importen avsåg varor i det billigaste segmentet på den brittiska marknaden.

303.

Som jag redan har påpekat kan referensvärdet, i egenskap av normativt kriterium, inte vara godtyckligt och dess syfte är att medlemsstaten, under den omtvistade perioden, ska försättas i samma situation som om denna korrekt hade fastställt anspråken och redovisat dessa i sin bokföring. Jag anser nämligen att referensvärdet bör stå i överensstämmelse med samtliga faktiska och rättsliga omständigheter avseende det aktuella fördragsbrottet, eftersom det rör sig om ett av grundkriterierna vid fastställandet av omfattningen av förlusterna av traditionella egna medel. ( 315 )

304.

För det första framgår det av kommissionens analys, som i övrigt inte har bestritts av Förenade kungariket, i huvudsak att den undervärderade importen av textilier och skodon från Kina till den volymmässigt största delen utfördes enligt tullförfarande 42, det vill säga att importen var avsedd för andra medlemsstater i unionens tullområde. Av Olafs rapport framgår exempelvis att 87 procent av importen av textilier och skodon av lågt värde till Förenade kungariket år 2016 skedde enligt tullförfarande 42, medan tullförfarande 40 under samma period endast användes för 13 procent av importen av textilier och skodon från Kina. Jag anser att denna skillnad bekräftar att bedrägliga transaktioner till Förenade kungariket förflyttats till andra medlemsstater. ( 316 ) Enligt min mening har kommissionen med rätta gjort gällande att det i fråga om uppbörd av tull inte ska göras någon åtskillnad mellan de varor som omfattas av dessa båda tullförfaranden, eftersom de 13 procent av importen som deklarerats enligt tullförfarande 40 skulle ha kunnat förflyttas till andra medlemsstater när tullklareringen i Förenade kungariket väl hade genomförts. Härav följer att den övervägande delen av den undervärderade importen var direkt eller indirekt riktad till marknaden för textilier och skodon i unionen i dess helhet och inte specifikt till den brittiska marknaden, varför det inte finns någon rimlig anledning att ”omvärdera” denna import på grundval av ett annat referensvärde än det referensvärde som kännetecknar prisnivån på de berörda produkterna i unionen som helhet.

305.

Det framgår vidare av inlagorna att Förenade kungariket har kritiserat användningen av det referensvärde som baseras på de korrigerade genomsnittspriserna på unionsnivå, med motiveringen att hänsyn inte tagits till de berörda varornas kvalitet och införselmedlemsstat, i synnerhet eftersom kommissionen inte har styrkt de aktuella varornas värde. Uppgifterna från Förenade kungariket bör därför ges företräde framför det korrigerade genomsnittspriset i unionen. Som redan påpekats i förevarande förslag till avgörande ( 317 ) är det svårt att klandra kommissionen för att inte ha lagt fram direkta bevis avseende värdet på den undervärderade importen, eftersom detta är en följd av de brittiska tullmyndigheternas passivitet. I avsaknad av direkta bevis på de aktuella varornas värde anser jag att bevisning som grundas på statistiska uppgifter, såsom den här aktuella bevisningen, kan tillåtas inom ramen för en fördragsbrottstalan enligt artikel 258 FEUF för att fastställa förluster av egna medel för unionens budget.

306.

Vad gäller denna kritik erinrar jag om att syftet med fastställandet av omfattningen av förlusterna av egna medel i förevarande mål är att fastställa hur stor den berörda medlemsstatens bidrag till unionens budget borde ha varit till följd av uppbörd av tullar under överträdelseperioden, för det fall de oegentligheter som anförts i den första grunden till stöd för förevarande talan inte hade förekommit. Tullinkomster utgör, som redan påpekats, ( 318 ) unionens traditionella egna medel, vilka medlemsstaterna ska ställa till unionens förfogande enligt bestämmelserna i förordningarna nr 1150/2000 och nr 609/2014. ( 319 ) Uppbörden av importtullarna ska föregås av att varornas tullvärde fastställs och tillhörande tullar beräknas. Detta är de två steg som ska genomföras innan de importerade varorna övergår till fri omsättning inom unionens tullområde och slutgiltigt övergår till fri konsumtion. Vad särskilt gäller tullarna kan uppskattningen av de förluster för unionens budget som följer av att inga tullkontroller utförts därför inte grundas på de berörda varornas eventuella användning på en enskild medlemsstats marknad, särskilt inte i de lägre eller övre produktkvalitetssegmenten på denna marknad, då detta i avsaknad av direkta bevis vore en rent spekulativ åtgärd, eftersom tullvärdet på de varor som importeras till unionen fastställs av de behöriga tullmyndigheterna. Jag kan följaktligen inte annat än instämma i Förenade kungarikets argument att varornas tullvärde motsvarar deras inköpskostnad för exportören, eftersom detta värde bestäms av varornas art och kvalitet och inte av deras destination. ( 320 ) Av detta följer att identifieringen av destinationsmedlemsstaten saknar betydelse för fastställandet av varornas tullvärde vid införseln till unionen, vilket innebär att kommissionen gjorde en riktig bedömning när den vid fastställandet av omfattningen av förlusterna av traditionella egna medel till följd av ett tullbedrägeri i form av en undervärdering av varor inte gjorde någon skillnad mellan de berörda varornas destination inom unionen. ( 321 )

307.

Vad gäller valet av det korrigerade genomsnittspriset för EU28 som referensvärde för att värdera omfattningen av förlusterna av traditionella egna medel för unionens budget, utgör unionen, såsom redan har påpekats i förevarande förslag till avgörande, ( 322 ) en enda tullunion, vilket innebär att antagandet av tullagstiftningen omfattas av unionens exklusiva befogenhet. Uppbörden av tullar, som beräknas på importen från tredjeländer, är vidare avgörande för unionsbudgetens storlek. Av detta drar jag slutsatsen att det i ett fall som det förevarande, där det är på grund av de nationella myndigheternas passivitet som det saknas direkt bevisning för att kunna fastställa omfattningen av förlusten av egna medel, är lämpligt att tillämpa kommissionens metodologiska tillvägagångssätt, nämligen att använda sig av en gemensam referensram som inte tar individuell hänsyn till de särskilda förhållandena i varje medlemsstat, såsom befolkningens levnadsstandard och köpkraft, omständigheter som kan påverka de berörda produkternas försäljningspris i de enskilda medlemsstaterna. Jag anser därför att kommissionens tillvägagångssätt, som består i att som referensvärde använda de genomsnittspriser som justerats på unionsnivå, vilka i sig grundas på de värden som deklarerats av medlemsstaterna i den gemensamma databasen Surveillance 2, ska godtas. ( 323 ) Detta referensvärde är således det referensvärde som skulle ha tillämpats för att beräkna de traditionella egna medel som skulle ställts till unionsbudgetens förfogande om unionens tullagstiftning hade tillämpats på ett korrekt sätt. Eftersom denna metod grundar sig på det genomsnittliga deklarerade priset återspeglar detta värde samtliga importerade produkters art och kvalitet under överträdelseperioden, utan att de marknadssegment som de aktuella varorna tillhör ges företräde. Eftersom parterna inte har bestritt antagandet att de aktuella textilierna och skodonen från Kina är varor som utmärks av en ganska stabil prisnivå, ( 324 ) anser jag att de genomsnittspriser som korrigerats på unionsnivå utgör ett lämpligt och icke godtyckligt referensvärde för att beräkna förlusten av egna medel för unionens budget. ( 325 )

308.

Mot bakgrund av det ovan anförda anser jag att de argument som kommissionen har anfört i sin ansökan inte gör det möjligt för domstolen att uttala sig med säkerhet om den exakta omfattningen av de förluster av traditionella egna medel som avses i förevarande talan.

309.

Vad för det första gäller perioden november 2011–november 2014 är föremålet för ansökan, såsom angetts ovan i förevarande förslag till avgörande, ( 326 ) begränsat till de skulder som motsvarar betalningskraven C18. De förluster av traditionella egna medel som kommissionen kan begära ska fastställas måste således logiskt sett vara de förluster som följer av avskrivningen av dessa betalningskrav och får inte vara högre än betalningskraven. Kommissionen har emellertid i sin ansökan framställt ett yrkande om kompensation för förlusten av unionens egna medel för den ovannämnda perioden på 1001511991,60 euro. ( 327 ) Jag anser att Förenade kungariket med rätta har påpekat att detta belopp inte speglar kommissionens argument att dess yrkande för ovannämnda period avser de belopp som berördes av betalningskraven C18, vilka de brittiska tullmyndigheterna sedermera avskrev. Jag understryker att även om dessa myndigheter under operation Snake fastställde tullvärdet på de varor som identifierades som undervärderade genom att tillämpa de korrigerade genomsnittspriserna på unionsnivå, vilket var ett administrativt fel som kan tillskrivas Förenade kungariket, ( 328 ) kunde uppskattningen av förlusterna av egna medel till följd av betalningskraven C18 inte i något fall överstiga 357 miljoner GBP. ( 329 ) Enligt Förenade kungariket uppgår beloppet i de betalningskrav C18 Snake som utfärdades till aktörerna till 192568694,30 GBP. ( 330 ). Denna motsägelse mellan de belopp som krävs i yrkandena i ansökan och de skäl som anförs i ansökan, som utgör grunden för begäran om fastställande av förlusterna av egna medel för överträdelseperioden, kan enligt min mening endast av förklaras av kommissionens felaktiga val av referensdatabas, eftersom denna utöver de belopp som är knutna till indrivningen av betalningskraven C18 i sin beräkning har inkluderat all import som baserat på statistiska uppgifter har undervärderats under denna period. Eftersom det i förevarande mål fortfarande råder stor osäkerhet om huruvida det belopp avseende förluster av egna medel för unionens budget som kommissionen krävt för perioden november 2011–november 2014 är riktigt, anser jag att kommissionen inte i tillräcklig utsträckning har styrkt hela detta belopp.

310.

Av det ovan anförda följer vidare att kommissionens användning av Olafs metod för att beräkna förlusterna av traditionella egna medel för perioden 1 januari 2015–11 oktober 2017 är lämplig och inte godtycklig, vilket innebär att denna metod kan användas för att fastställa volymen på de varor som undervärderats under överträdelseperioden och för att fastställa referensvärdet för ”omvärderingen” av dessa.

311.

Även om domstolen i princip kan bifalla kommissionens begäran om att kvantifiera de traditionella egna medlen för perioden 1 januari 2015–11 oktober 2017 uppkommer frågan huruvida beloppen för perioden 1 maj 2015–11 oktober 2017 – som motsvarar tilläggstullarna i de betalningskrav C18 Breach som från och med maj 2018 utfärdats inom ramen för operation Breach – ska ”bokföras” i samband med den uppskattning av beloppet som kommissionen har begärt. Förenade kungariket har uppgett att det har krävt 27 aktörer på totalt 25 miljoner GBP i tullar och bokfört motsvarande belopp ( 331 ) i B-bokföringen. ( 332 ) Förenade kungariket har närmare bestämt hävdat att kommissionen, trots att den sedan maj 2018 ( 333 ) kände till åtta av dessa betalningskrav, inte har dragit av motsvarande belopp från sin uppskattning av förlusten av traditionella egna medel. Beslutet att bokföra beloppen bestreds varken i det motiverade yttrandet eller i ansökan, trots att åtta av betalningskraven C18 Breach var daterade i maj 2018, vilket innebar att kommissionen kände till dem under det administrativa förfarandet. Kommissionen har å sin sida invänt att Förenade kungariket under såväl hela det administrativa förfarandet som under domstolsförfarandet har vägrat att lämna detaljerade upplysningar om sina beräkningar (och bland annat inte angett vilka deklarationer, volymer och ”omvärderingsvärden” som använts), så att kommissionen inte kunde skilja denna import från den totala importvolym som omfattas av det tillvägagångssätt som bygger på de aggregerade uppgifterna från Surveillance 2.

312.

Enligt fast rättspraxis kan en talan om fördragsbrott med stöd av artikel 258 FEUF endast väckas om den berörda medlemsstaten inte har rättat sig efter det motiverade yttrandet inom den frist som anges däri. ( 334 ) Frågan huruvida ett fördragsbrott föreligger ska följaktligen bedömas mot bakgrund av den situation som rådde i medlemsstaten vid utgången av denna frist. ( 335 ) I förevarande mål framgår det av svaromålet, utan att denna faktiska omständighet har bestritts av kommissionen, att Förenade kungariket, från och med maj 2018, och således före utgången av den frist som angavs i det motiverade yttrandet av den 24 september 2018, utfärdade åtta betalningskrav C18 Breach för perioden från och med den 1 maj 2015. Eftersom kommissionen hade kännedom om dessa omständigheter innan den översände det motiverade yttrandet, borde kommissionen ha inkluderat beloppen i fråga i det motiverade yttrandet av den 24 september 2018. Vid beräkningen av det slutliga belopp som ska betalas för perioden 1 maj–11 oktober 2017 kan Förenade kungariket således endast göra anspråk på avdrag för dessa åtta betalningskrav C18 Breach. För att avgöra huruvida de belopp som motsvarar de åtta betalningskraven ska beaktas i förevarande mål ska, såsom redan påpekats flera gånger i förevarande förslag till avgörande, hänsyn tas till artikel 13.1 i förordning nr 609/2014 och artikel 17.1 i förordning nr 1150/2000, i vilka medlemsstaterna åläggs att ställa alla belopp som motsvarar fastställda anspråk till kommissionens förfogande. ( 336 ) Det framgår emellertid inte av handlingarna i målet, och det har för övrigt inte heller hävdats av parterna, att de åtta betalningskraven C18 Breach inte längre kan drivas in enligt artikel 13.2 andra och tredje stycket i förordning nr 609/2014, eller att det rör sig om preskriberade fordringar i den mening som avses i artikel 103 i unionens tullkodex. ( 337 ) Härav följer att de belopp som motsvarar dessa åtta betalningskrav i princip ska dras av från uppskattningen av de traditionella egna medlen för perioden 2015–2017, särskilt som Förenade kungariket i sitt skriftliga svar på domstolens frågor har lagt fram uppgifter till stöd för ett sådant avdrag. ( 338 ) Jag anser emellertid att det inom ramen för ett fördragsbrottsförfarande enligt artikel 258 FEUF inte ankommer på domstolen att i kommissionens ställe själv beräkna det exakta belopp som motsvarar de åtta betalningskraven C18 Breach eller att ”dra av” dessa belopp från det belopp som kommissionen har begärt som kompensation för förlusterna av egna medel för unionens budget.

313.

Mot bakgrund av det ovan anförda drar jag slutsatsen att talan ska vinna bifall såvitt avser den andra grunden i den del denna syftar till att det ska fastställas att Förenade kungariket har underlåtit att fullgöra sina skyldigheter enligt ovannämnda bestämmelser om egna medel, men att kommissionens yrkande om kvantifieringen av beloppet av traditionella egna medel ska ogillas.

314.

Jag föreslår därför att domstolen ska slå fast att Förenade kungariket, för perioden november 2011–november 2014, inte har tillhandahållit korrekt belopp i traditionella egna medel avseende den bedrägliga import som konstaterats inom ramen för operation Snake och de sedermera avskrivna betalningskraven C18, och att Förenade kungariket därigenom har åsidosatt artiklarna 2 och 8 i besluten 2007/436 och 2014/335 samt artiklarna 2, 6, 9, 10, 11 och 17 i förordning nr 1150/2000, vilka motsvaras av artiklarna 2, 6, 9, 10, 12 och 13 i förordning nr 609/2014. Jag föreslår emellertid att domstolen ska ogilla yrkandet i tredje stycket i det första yrkandet i ansökan i dess helhet, i den del detta avser nämnda period, eftersom kommissionen inte har styrkt att de belopp som anges i ansökan är korrekta.

315.

Vad gäller perioden 1 januari 2015–11 oktober 2017 drar jag slutsatsen att Förenade kungariket har åsidosatt ovannämnda bestämmelser genom att inte ställa de belopp som ska betalas till förfogande. Eftersom det belopp som motsvarar de åtta betalningskraven C18 Breach ska dras av från beloppet avseende de traditionella egna medlen och det inte ankommer på domstolen att i kommissionens ställe fastställa detta belopp, kan beloppet för de traditionella egna medlen för perioden 1 januari 2015–11 oktober 2017 inte fastställas inom ramen för förevarande talan.

316.

Om domstolen följer mitt förslag till avgörande avseende den andra grunden, blir frågan vilken växelkurs som ska användas för att beräkna förlusten av egna medel meningslös. Det är således i andra hand, och endast för det fall domstolen beslutar att kvantifiera det belopp som kommissionen krävt som kompensation för förlusterna av traditionella egna medel, som jag nedan i korthet kommer att undersöka huruvida detta argument är välgrundat.

317.

Vad gäller Förenade kungarikets invändning om rättegångshinder, enligt vilken kommissionens yrkande om dröjsmålsränta enligt artikel 12 i förordning nr 609/2014 inte kan tas upp till sakprövning, eftersom kommissionen i sitt motiverade yttrande inte nämnde något fördragsbrott vad gäller betalning av dröjsmålsränta, ska det påpekas att det i detta yttrande uttryckligen hänvisas till bland annat artikel 12 i denna förordning, ( 339 ) som motsvarar artikel 11 i förordning nr 1150/2000. I motsats till vad förenade kungariket har gjort gällande utvidgas således inte omfattningen av det tvisteföremål som fastställts i det motiverade yttrandet i ansökan, varför denna invändning om rättegångshinder ska ogillas.

318.

Med hänsyn till att skyldigheten att fastställa unionens egna medel och kreditera dessa medel på kommissionens konto inom de föreskrivna fristerna är oupplösligt förbunden med skyldigheten att betala dröjsmålsränta, ( 340 ) anser kommissionen att Förenade kungariket är skyldigt att betala dröjsmålsränta enligt artikel 12 i förordning nr 609/2014. Med hänvisning till lydelsen av denna bestämmelse anser kommissionen att räntebeloppet ska beräknas först när Förenade kungariket har ställt kapitalbeloppet till förfogande, och således åtgärdat förseningen med att kreditera de aktuella traditionella egna medlen på kontot. Förenade kungariket har genmält att yrkandet om dröjsmålsränta inte kan tas upp till sakprövning, eftersom det är för tidigt att framställa ett sådant yrkande då skyldigheten att betala dröjsmålsränta uppkommer först vid en senare tidpunkt. Som redan förklarats ( 341 ) visar domstolens praxis att skyldigheten att fastställa unionens egna medel och bokföra dessa på kommissionens konto inom den föreskrivna fristen är oupplösligt förbunden med skyldigheten att betala dröjsmålsränta. Skyldigheten att bokföra egna medel och skyldigheten att betala dröjsmålsränta för den försenade bokföringen står i samma förhållande till varandra som en huvudförpliktelse och en accessorisk skyldighet. ( 342 ) Härav följer att om domstolen bifaller talan såvitt avser den andra grunden och finner att Förenade kungariket har underlåtit att uppfylla sin skyldighet att fastställa och bokföra egna medel, är denna stat skyldig att betala dröjsmålsränta. För fullständighetens skull noterar jag att parterna tycks vara överens om att det är lämpligt att tillämpa det tak på 16 procent som föreskrivs i artikel 1.6 i förordning 2016/804 ( 343 ) när Förenade kungariket betalar de aktuella beloppen.

319.

Anmärkningen om underlåtenhet att uppfylla den skyldighet till lojalt samarbete som har stadfästs i artikel 4.3 FEU ska enligt min mening prövas självständigt, i den del den avser kommissionens påståenden att upplysningar inte lämnats. ( 344 ) Genom denna anmärkning har kommissionen bland annat klandrat Förenade kungariket för att ha vägrat att tillhandahålla kommissionen dels en kopia av den rättsliga bedömningen eller andra uppgifter om innehållet i denna bedömning, till följd av vilken betalningsuppmaningarna C18 Snake avskrevs, dels alla uppgifter som behövdes för att fastställa de förluster av traditionella egna medel som följde på detta. Dessa påståenden är emellertid fristående i förhållande till det argument som kommissionen framställde i samband med den första grunden, enligt vilket underlåtelsen att vidta tullkontrollåtgärder utgjorde en underlåtelse från tullmyndigheternas sida att fullgöra skyldigheten att vidta åtgärder för att skydda unionens ekonomiska intressen.

320.

Jag erinrar inledningsvis om att det följer av principen om lojalt samarbete, som stadfästs i artikel 4.3 FEU, att medlemsstaterna är skyldiga att vidta alla lämpliga åtgärder för att säkerställa unionsrättens tillämplighet och verkan. ( 345 ) Jag understryker att medlemsstaterna i enlighet med artikel 4.3 FEU är skyldiga att underlätta för kommissionen att fullgöra sina uppgifter, vilka enligt artikel 17.1 FEU bland annat består i att övervaka tillämpningen av bestämmelserna i fördragen och av de åtgärder som institutionerna antar i enlighet med fördragen. ( 346 )

321.

Vad gäller kommissionens första anmärkning, ( 347 ) framgår det av handlingarna i målet att kommissionen i förevarande mål hade begärt att Förenade kungariket skulle tillhandahålla en kopia av den aktuella rättsliga bedömning som hade motiverat avskrivningen av betalningskraven C18. ( 348 ) I sitt svar av den 22 juni 2018 på den formella underrättelsen angav Förenade kungariket att det var den tjänsteman som hade utfört granskningen ( 349 ) som på egen hand hade beslutat att avskriva skulderna och att denne inte hade grundat sig på någon som helst rättslig bedömning. De nationella myndigheterna har i stället endast tillhandahållit kopior av flera skrivelser om avskrivning. Förenade kungariket har understrukit att den rättsliga bedömningen i fråga avsåg de likvidationsförfaranden som inletts mot vissa aktörer, men att bedömningen inte resulterade i att betalningskraven C18 avskrevs.

322.

Vad gäller utlämnande av tullhandlingar påpekar jag att medlemsstaterna för att hjälpa kommissionen att säkerställa att fördragen följs bland annat ska ge kommissionen möjlighet att kontrollera att det har skett en korrekt inbetalning av egna medel. ( 350 ) Av detta följer enligt min mening att även om den aktuella rättsliga bedömningen inte var relevant för prövningen av den rättsliga grunden för det beslut om avskrivning som fattades av den tjänsteman som utförde granskningen, hade kommissionen rätt att kräva att medlemsstaten skulle tillhandahålla denna handling, eftersom det av handlingarna i målet framgår att denna medlemsstat vid flera tillfällen hade erkänt att denna handling existerade. ( 351 ) Jag understryker dessutom att även om det var på grund av Förenade kungarikets förklaringar som kommissionen ville att del av den rättsliga bedömning som låg till grund för avskrivningen av betalningskraven C18, var det på grund av att de krävda beloppen inte hade uppburits som kommissionen ingav sin begäran om att den aktuella handlingen skulle överlämnas, eftersom beloppen i fråga avsåg unionens traditionella egna medel och således unionsbudgeten. Den omständigheten att det senare visade sig att avskrivningen av betalningskraven C18 berodde på andra skäl påverkar enligt min mening inte på något sätt frågan huruvida kommissionens begäran är välgrundad, eftersom denna faller inom kommissionens ovannämnda uppdrag.

323.

Jag konstaterar att parterna i princip inte har motsatt sig att Förenade kungariket har underlåtit att överlämna den rättsliga bedömningen i fråga. Förenade kungariket har emellertid, utan att förneka att det underlåtit att inge bedömningen, gjort gällande att även om betalningskraven C18 har avskrivits på grundval av den aktuella rättsliga bedömningen, snarare än genom ett självständigt beslut av den tjänsteman som utförde granskningen, omfattas denna bedömning i vilket fall som helst av tystnadsplikt och det är inte möjligt att avvika från det grundläggande sekretesskydd som råder. Enligt Förenade kungariket är skyldigheten att ställa relevanta handlingar till kommissionens förfogande underkastad ”rimliga villkor”, ( 352 ) och att det ålåg därför inte Förenade kungariket att översända denna handling till kommissionen.

324.

Enligt min mening kan denna argumentation inte godtas. Jag anser, i likhet med vad kommissionen med rätta har understrukit, att denna skyldighet följer av en felaktig tolkning av den dom i målet kommissionen/Italien ( 353 ) som Förenade kungariket har åberopat. Det framgår nämligen att kommissionen i det målet hade begärt en sammanställning av Republiken Italien som styrkte samtliga ifrågavarande belopp, inklusive hänvisningar till samtliga underliggande tullhandlingar. Det var för att bemöta denna medlemsstats argument att kommissionens begäran krävde ett ”nödvändigt omfattande förberedelsearbete”, och att det därför inte var möjligt att efterkomma begäran ”inom den utsatta fristen” ( 354 ), som domstolen påpekade att när kommissionen begär tillgång till handlingar ska den göra detta på rimliga villkor. Följaktligen anser jag att denna dom inte är relevant i förevarande mål och konstaterar att den inte rör problematiken rörande utlämnande av handlingar som omfattas av tystnadsplikt.

325.

När det bland annat gäller Förenade kungarikets försvarsargument att den rättsliga bedömningen i fråga omfattades av tystnadsplikt, och att den därför har en konfidentiell karaktär, anser jag att Förenade kungariket i förevarande mål inte har visat av vilket skäl en handling som upprättats av HMRC, med hjälp av en tjänsteman som har granskat de aktuella uppgifterna och som också förefaller tillhöra denna myndighet, ( 355 ) även om han omfattades av tystnadsplikt, inte kunde lämnas ut till kommissionen. Eftersom den aktuella rättsliga bedömningen riktades till en avdelning inom samma myndighet, förefaller den nämligen omfattas av domstolens praxis avseende interna yttranden. ( 356 ) Enligt fast rättspraxis kan en medlemsstat dessutom inte åberopa bestämmelser, praxis eller förhållanden i sin interna rättsordning som grund för att underlåta att iaktta skyldigheter som följer av unionsrätten. ( 357 ) Härav följer att Förenade kungariket, för att motivera sin underlåtenhet att uppfylla ovannämnda samarbetsskyldighet, inte kan åberopa denna typ av svårigheter för att motivera sitt beslut att inte lämna ut handlingar rörande betalningskraven C18 till kommissionen.

326.

Vad gäller kommissionens andra anmärkning, om åsidosättande av principen om lojalt samarbete, ( 358 ) enligt vilken Förenade kungariket inte har lämnat alla uppgifter som är nödvändiga för att fastställa de förluster av egna medel som följer av betalningskraven C18, trots att kommissionen vid upprepade tillfällen har begärt detta, anser jag att Förenade kungariket i praktiken inte har ifrågasatt kommissionens påståenden. Det framgår dessutom av handlingarna i målet att det var först under domstolsförfarandet som Förenade kungariket bemötte dessa påståenden. Mot bakgrund av dessa omständigheter måste Förenade kungariket anses ha underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt principen om lojalt samarbete.

327.

Mot bakgrund av det ovan anförda anser jag att Förenade kungariket har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artikel 4.3 FEU, genom att inte ha tillhandahållit kommissionen den aktuella rättsliga bedömningen och alla uppgifter som är nödvändiga för att fastställa beloppen avseende de förluster av egna medel som uppkommit till följd av betalningskraven C18.

328.

Kommissionen har genom sin tredje grund gjort gällande att Förenade kungariket har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artikel 4.3 FEU, artiklarna 310.6 och 325 FEUF och artiklarna 2.1 b och d, 83, 85–87 och 143.1 d i direktiv 2006/112. Till stöd för denna grund har kommissionen i huvudsak gjort gällande att det felaktiga fastställandet av tullvärdet för de importerade varorna enligt såväl tullförfarande 40 som tullförfarande 42 ledde till att beskattningsunderlaget för mervärdesskatten minskade, vilket i sin tur innebar att Europeiska unionen berövades en del av sina egna medel.

329.

Vad gäller tullförfarande 40 har kommissionen understrukit att enligt artiklarna 2.1 d och 85–87 i direktiv 2006/112 ska mervärdesskatt tas ut av importmedlemsstaten och utgörs beskattningsunderlaget för denna skatt av tullvärdet samt tullar och bikostnader. Kommissionen anser att eftersom mervärdesskatten inte har tagits ut med beaktande av det korrekta tullvärdet på de importerade varorna, har motsvarande belopp inte beaktats vid fastställandet av underlaget för de egna medel som härrör från mervärdesskatt.

330.

Vad gäller tullförfarande 42 har kommissionen för det första påpekat att enligt Olafs rapport importerades år 2016 87 procent av varorna via Förenade kungariket till andra medlemsstater. Kommissionen har vidare anfört att beskattningsunderlaget för mervärdesskatt för de varor som omfattas av tullförfarande 42, i enlighet med artikel 83 i direktiv 2006/112, utgörs av varornas eller liknande varors inköpspris eller, i avsaknad av inköpspris, av självkostnadspriset vid tidpunkten för leveransen. Kommissionen har avslutningsvis gjort gällande att om tullvärdet för importerade varor är felaktigt, kommer beräkningen av den mervärdesskatt som ska tas ut på varorna av den mottagande eller transporterande medlemsstaten följaktligen också att vara felaktig.

331.

Kommissionen har av samtliga dessa omständigheter dragit slutsatsen att Förenade kungariket, genom att inte vidta åtgärder för att korrigera undervärderingen av de importerade varornas tullvärde, har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artikel 4.3 FEU och artiklarna 310.6 och 325 FEUF, och att Förenade kungariket, genom att inte ha säkerställt ett fullständigt uttag av inkomster från mervärdesskatt, har berövat unionen en del av de egna medel som härrör från denna skatt. Kommissionen har preciserat att artikel 143.2 i direktiv 2006/112, i vilken villkoren för import enligt tullförfarande 42 fastställs, ålägger medlemsstaterna att vidta alla lämpliga åtgärder för att säkerställa uppbörden av mervärdesskatt. Genom att underlåta att vidta sådana åtgärder har Förenade kungariket följaktligen äventyrat de övriga medlemsstaternas möjligheter att uppbära mervärdesskatt och ska hållas ansvarigt för denna situation.

332.

Förenade kungariket har däremot hävdat att kommissionens krav helt saknar rättslig grund. Förenade kungariket har anfört att varken bestämmelserna i direktiv 2006/112 eller bestämmelserna i artikel 4.3 FEU innebär att en medlemsstat är ansvarig för förluster av traditionella egna medel eller egna medel som härrör från mervärdesskatt som uppkommit i andra medlemsstater. Förenade kungariket har tillagt att kommissionen, som endast har åberopat de allmänna skyldigheterna om lojalt samarbete och bekämpning av bedrägeri, inte har kunnat precisera med stöd av vilken rättslig grund en medlemsstat, utanför sina egna gränser, är skyldig att vidta åtgärder till följd av uppbörd av mervärdesskatt i en annan unionsmedlemsstat. Förenade kungariket har även påpekat att om kommissionens ståndpunkt godtas, skulle det vara omöjligt att mäta en medlemsstats grad av ansvar för förlust av egna medel som uppkommit i en annan medlemsstat till följd av att den sistnämnda staten har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter.

333.

Förenade kungariket har dessutom understrukit att enligt artikel 83 i direktiv 2006/112 ska beskattningsunderlaget för mervärdesskatt som fastställts för importerade varor som omfattas av tullförfarande 42 grundas på det inköpspris som fakturerats den slutliga förvärvaren i destinationsmedlemsstaten. Förenade kungariket har påpekat att det ankommer på den andra medlemsstaten att kontrollera och garantera att mervärdesskatten på dessa förvärv deklareras. Det har av detta dragit slutsatsen att det påstådda orsakssamband som kommissionen har åberopat inte har styrkts. Förenade kungariket har slutligen gjort gällande att det inte av någon av de faktiska omständigheter som kommissionen har åberopat framgår att Förenade kungariket genom sitt handlande skulle ha hindrat de andra medlemsstaterna från att uppbära mervärdesskatt.

334.

Mot bakgrund av ovanstående argument är det lämpligt att först göra några preciseringar av de rättsliga bestämmelserna avseende de egna medel som härrör från mervärdesskatt (avsnitt 1), och därefter i tur och ordning pröva anmärkningarna avseende tullförfarandena 40 (avsnitt 2) och 42 (avsnitt 3).

335.

För att säkerställa inrättandet av en inre marknad där konkurrensen inte snedvrids och den fria rörligheten för varor och tjänster garanteras, har unionslagstiftaren strävat efter att harmonisera reglerna om omsättningsskatter genom ett mervärdesskattesystem i form av en konsumtionsskatt som omfattar de flesta ekonomiska aspekter. Det är mot denna bakgrund som det i direktiv 2006/112 föreskrivs en gemensam regel för beskattningsunderlag. Enligt artikel 73 i detta direktiv ska beskattningsunderlaget närmare bestämt omfatta ”allt som utgör den ersättning som leverantören eller tillhandahållaren har erhållit eller skall erhålla från förvärvaren eller en tredje part för dessa transaktioner, inklusive subventioner som är direkt kopplade till priset på transaktionerna”. ( 359 ) Utöver denna princip regleras beskattningsunderlaget av egna regler, bland annat vid gemenskapsinterna förvärv ( 360 ) av varor eller vid import av varor. ( 361 )

336.

Enligt artikel 2.1 b i beslut 2007/436 och artikel 2.1 b i beslut 2014/335 omfattar unionens egna medel, utöver traditionella egna medel, inkomster från en enhetlig procentsats ( 362 ) som tillämpas på de harmoniserade beräkningsunderlagen för mervärdesskatt, fastställda i enlighet med unionens bestämmelser. Vad gäller dessa medel utgör den enhetliga procentsats en ”uttagssats” och inte en skattesats, eftersom den inte ger upphov till några skattemässiga skyldigheter för de betalningsskyldiga utan endast ålägger medlemsstaterna att ta ut det belopp som de är skyldiga unionen från vilken källa som helst i deras budget. ( 363 )

337.

Vad gäller beräkningsgrunden för dessa egna medel, som skiljer sig från det beskattningsunderlag som föreskrivs i direktiv 2006/112, anges i artikel 3 i förordning nr 1553/89 att underlaget för momsmedlen ska beräknas genom att de totala momsnettoinkomster som en medlemsstat tar emot under det året divideras med den skattesats enligt vilken momsen tas ut under samma år, eller med en viktad genomsnittlig momsskattesats när flera skattesatser tillämpas i en medlemsstat. ( 364 )

338.

Vad avser medel som härrör från mervärdesskatt syftar systemet med egna medel således till att skapa en skyldighet för medlemsstaterna att ställa en del av de summor som de uppbär i form av mervärdesskatt till unionens förfogande, såsom egna medel. ( 365 )

339.

Härav följer att det föreligger ett direkt samband mellan uppbörd av inkomster från mervärdesskatt enligt tillämplig unionsrätt och ställandet av motsvarande medel från mervärdesskatt till unionsbudgetens förfogande. Eventuella luckor i uppbörden av förstnämnda inkomster kan nämligen ge upphov till en minskning av sistnämnda medel. ( 366 ) Medlemsstaterna ska följaktligen säkerställa en effektiv uppbörd av unionens egna medel och återkräva de belopp som motsvarar dessa medel vilka på grund av bedrägeri har undandragits unionens budget. ( 367 )

340.

Jag erinrar om att det på mervärdesskatteområdet följer av bland annat artiklarna 2 och 273 i direktiv 2006/112, jämförda med artikel 4.3 FEU, att medlemsstaterna inte bara har en allmän skyldighet att vidta de lagstiftningsåtgärder och administrativa åtgärder som krävs för att uppbära mervärdesskatt inom sina respektive territorier, utan att de även ska bekämpa bedrägerier. ( 368 ) Som jag redan har framhållit ( 369 ) är medlemsstaterna enligt artikel 325 FEUF skyldiga att bekämpa olaglig verksamhet som riktar sig mot unionens ekonomiska intressen genom åtgärder som ska vara avskräckande och effektiva, och de åläggs särskilt att vidta samma åtgärder för att bekämpa bedrägerier ( 370 ) som riktar sig mot unionens ekonomiska intressen som de vidtar för att bekämpa bedrägerier som riktar sig mot deras egna ekonomiska intressen. ( 371 )

341.

Mot bakgrund av det ovan anförda råder det enligt min mening inget större tvivel om att avsaknaden av lämpliga åtgärder för att bekämpa risken för bedrägeri och säkerställa en korrekt värdering av de importerade varorna, ( 372 ) vad gäller egna medel som härrör från mervärdesskatt, i förevarande mål kan utgöra ett sådant åsidosättande av artikel 325 FEUF, som konkretiserar artikel 4.3 FEU ( 373 ), som kan ha skadat unionens ekonomiska intressen. Av ovannämnda rättspraxis följer emellertid att sambandet mellan en medlemsstats uppbörd av inkomster från mervärdesskatt och ställandet av medel som härrör från mervärdesskatt till unionsbudgetens förfogande endast utgör ett potentiellt samband. Jag anser följaktligen att det, mot bakgrund av de särskilda bestämmelserna som reglerar vart och ett av de tullförfaranden som är tillämpliga i förevarande mål, är nödvändigt att kontrollera huruvida myndigheternas i Förenade kungariket underlåtenhet att utföra tullkontroller, vilket har gjorts gällande inom ramen för den första grunden, rent konkret har berövat unionens budget på en del av de egna medel som härrör från mervärdesskatt.

342.

Tullförfarande 40 tillämpas då varor som importeras från ett tredjeland direkt övergår till fri omsättning. ( 374 ) Enligt artikel 2.1 d i direktiv 2006/112 ingår import av varor i de transaktioner som ska vara föremål för mervärdesskatt. Enligt artikel 85 i detta direktiv ska ”[f]ör import av varor … beskattningsunderlaget utgöras av det värde som i enlighet med gällande gemenskapsbestämmelser fastställts som tullvärde”. Detta beskattningsunderlag ska justeras i enlighet med bestämmelserna i artiklarna 86 och 87 i direktiv 2006/112. ( 375 ) I artikel 70.1 i unionens tullkodex ( 376 ) preciseras dessutom att med varors tullvärde avses ”transaktionsvärdet, det vill säga det pris som faktiskt betalats eller ska betalas för varorna när de säljs för export till unionens tullområde”. Härav följer att syftet med artikel 85 i direktiv 2006/112, jämförd med artikel 70.1 i unionens tullkodex, är att i beskattningsunderlaget räkna in allt som utgör varans värde för den slutliga förvärvaren av varan. ( 377 )

343.

Mot bakgrund av dessa omständigheter är det uppenbart att avsaknaden av lämpliga åtgärder för att bekämpa tullbedrägeri gjorde att Förenade kungariket inte kunde tillämpa reglerna för fastställande av beskattningsunderlaget för mervärdesskatt vid importen av varor som omfattas av tullförfarande 40. Det återstår emellertid att avgöra huruvida de egna medel som härrör från denna skatt rent konkret påverkades av denna omständighet. På denna punkt har kommissionen, på vilken det ankommer att styrka de påstådda fördragsbrotten ( 378 ), rent allmänt gjort gällande att minskningen av de egna medel som härrör från mervärdesskatt i kraft av själva sakförhållandet (ipso facto) är en följd av undervärderingen av de importerade varornas tullvärde.

344.

Jag anser emellertid inte att detta argument gör det möjligt att med tillräcklig säkerhet slå fast att det finns ett direkt samband mellan Förenade kungarikets underlåtelse och en eventuell minskning av de egna medel som härrör från mervärdesskatt. Som jag redan påpekat ( 379 ) framgår det nämligen av artikel 3 i förordning nr 1553/89 att underlaget för momsbaserade egna medel ska fastställas genom att det totala beloppet av nettomomsinkomster som en medlemsstat uppbär divideras med skattesatsen. När det gäller importerade varor beror emellertid de totala nettoinkomster inte enbart på varornas tullvärde utan även på det försäljningspris som faktureras den slutliga köparen. Inkomsterna från mervärdesskatten förblir således desamma när den slutlige förvärvaren har betalat ett inköpspris som motsvarar varans verkliga tullvärde. Härav följer att konstaterandet att de importerade varornas tullvärde har undervärderats inte i sig automatiskt medför en minskning av underlaget för beräkningen av de egna medel som härrör från mervärdesskatt.

345.

Mot bakgrund av dessa omständigheter anser jag att det allmänna resonemang som kommissionen har grundat sig på för att göra gällande att unionen, vad gäller import av varor som omfattas av tullförfarande 40, har berövats en del av de egna medel som härrör från mervärdesskatt inte i sig kan anses utgöra tillräcklig bevisning för att denna situation verkligen föreligger. Följaktligen föreslår jag att domstolen ogillar kommissionens yrkande i denna del.

346.

Jag erinrar till att börja med om att enligt Olafs rapport omfattades 87 procent av den totala volymen importerade varor år 2016 av tullförfarande 42. ( 380 )

347.

Som jag redan har förklarat i förevarande förslag till avgörande ska tullförfarande 42 tillämpas då det vid tidpunkten för importen är uppenbart att de importerade varorna är avsedda för en annan medlemsstat. ( 381 ) I ett sådant fall ska mervärdesskatt betalas i varornas slutdestinationsland och inte i importmedlemsstaten. Detta undantag framgår närmare bestämt av artikel 143.1 d i direktiv 2006/112, enligt vilken medlemsstaterna från skatteplikt ska undanta import av varor som försänts eller transporterats från ett tredje territorium eller ett tredjeland till en annan medlemsstat än den där försändelsen eller transporten avslutas, om leveransen av varorna, som görs av en importör som har utsetts till eller godtagits som betalningsskyldig i enlighet med artikel 201 i nämnda direktiv, är undantagen från skatteplikt i enlighet med artikel 138 i samma direktiv. Undantaget från mervärdesskatteplikt i artikel 143 i direktiv 2006/112 grundar sig med andra ord på den omständigheten att importen åtföljs av en gemenskapsintern leverans, som i sin tur är undantagen från skatteplikt enligt artikel 138 i detta direktiv.

348.

Det framgår dessutom av artikel 68 i direktiv 2006/112 att den beskattningsgrundande händelsen inträffar vid den tidpunkt då det gemenskapsinterna förvärvet äger rum, och att detta enligt artikel 68 andra stycket ska anses äga rum ”vid den tidpunkt då leverans av liknande varor inom medlemsstatens territorium anses äga rum”. Domstolen har i detta avseende slagit fast att begreppet ”leverans av varor” inte hänför sig till en äganderättsövergång i enlighet med de formkrav som uppställts i den tillämpliga nationella rätten, utan att begreppet innefattar samtliga överföringar av materiell egendom från en part till en annan, som ger mottagaren befogenhet att faktiskt förfoga över egendomen som om vederbörande var ägare till densamma. ( 382 )

349.

Vad slutligen gäller gemenskapsinterna förvärv av varor framgår det av artiklarna 76 och 83 i direktiv 2006/112 att beskattningsunderlaget för mervärdesskatt utgörs av varornas eller liknande varors inköpspris eller, i avsaknad av inköpspris, självkostnadspriset, bestämt vid den tidpunkt leveransen sker.

350.

I förevarande mål har jag svårt att ställa mig bakom kommissionens påstående att Förenade kungarikets felaktiga fastställande av tullvärdet på de importerade varorna har påverkat det belopp i egna medel som härrör från mervärdesskatt som ställts till unionens förfogande. Med hänsyn till ovannämnda bestämmelser, vilka är tillämpliga på transaktioner som omfattas av tullförfarande 42, finns det två skäl till att jag anser att kommissionen i sina inlagor inte har styrkt att det föreligger ett direkt samband på denna punkt. För det första är beskattningsunderlaget för den mervärdesskatt som tas ut på de varor som omfattas av nämnda förfarande inte knutet till tullvärdet på de importerade varorna, utan till varornas inköpspris i den slutliga destinationsmedlemsstaten. Inom ramen för tullförfarande 42 ska för det andra hela mervärdesskatten tas ut och betalas i den medlemsstat dit varorna slutligen levereras.

351.

De systematiska bristerna i tullförfarande 42 innebär dessutom att det förbjudet att hålla en enda medlemsstat ansvarig för förlusten av egna medel som härrör från mervärdesskatt. I detta avseende noterar jag att Europeiska unionens revisionsrätt i sin särskilda rapport nr 13/2011 om kontroll av tullförfarande 42 konstaterade att tillämpningen av tullförfarandet hade medfört betydande förluster som den uppskattat till cirka 2200 miljoner euro ( 383 ) och beklagade att de kontroller som utförts av de sju medlemsstater som hade valts ut i dess undersökning var otillräckliga. ( 384 ) Revisionsrätten rekommenderade bland annat att man skulle förbättra överföringen av nyckeluppgifter inom och mellan medlemsstater, uppmuntra till automatisk kontroll av momsregistreringsnummer och skapa en gemensam EU-riskprofil för import enligt tullförfarande 42. ( 385 ) I sin särskilda rapport nr 24/2015 om bekämpande av undandragande av mervärdesskatt inom gemenskapen betonade revisionsrätten att dessa svårigheter kvarstod och påpekade att ”[d]e förbättringar av lagstiftningen som kommissionen har gjort när det gäller tullförfarande 42 och uppföljningen av våra rekommendationer i särskild rapport nr 13/2011 är positiva, men bedrägeribekämpningen hindras av dåligt genomförande och fall av bristande efterlevnad som vi påträffade i medlemsstaterna under den revision som vi nu gjort”. ( 386 ) Revisionsrätten har även påpekat dels att de flesta besökta medlemsstaterna inte kontrollerar tull- och skatteuppgifter mot varandra på ett ändamålsenligt sätt, dels att det finns problem med tillförlitligheten, korrektheten, fullständigheten och aktualiteten hos den momsinformation som medlemsstaterna delar med varandra. ( 387 ) Mot bakgrund av ovanstående anser jag att kommissionens ståndpunkt att Förenade kungariket genom sin underlåtenhet skulle ha hindrat de andra medlemsstaterna från att uppbära hela mervärdesskatten inte heller kan godtas.

352.

Under dessa omständigheter och trots Förenade kungarikets underlåtenhet att fastställa de aktuella varornas tullvärde, är det inte möjligt att, i avsaknad av ett direkt samband, lasta denna stat för minskningen av egna medel som härrör från mervärdesskatt vid transaktioner som omfattas av tullförfarande 42. Jag föreslår följaktligen att domstolen ska ogilla kommissionens yrkande på denna punkt.

353.

Mot bakgrund av det ovan anförda föreslår jag att domstolen inte ska bifalla talan såvitt avser den tredje grunden, såväl vad gäller anmärkningen om förlusten av egna medel som härrör från mervärdesskatt enligt tullförfarande 40 som vad gäller anmärkningen om förlust av egna medel som härrör från mervärdesskatt enligt tullförfarande 42.

354.

Enligt artikel 138.1 i domstolens rättegångsregler ska tappande part förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna, om detta har yrkats. Enligt artikel 138.3 i rättegångsreglerna ska vardera parten bära sina rättegångskostnader om parterna ömsom tappar målet på en eller flera punkter. Domstolen får emellertid besluta att en part ska ersätta en del av den andra partens rättegångskostnader, om det framstår som skäligt med hänsyn till omständigheterna i målet. Kommissionen har yrkat att Förenade kungariket ska förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna. Eftersom Förenade kungariket i huvudsak har tappat målet, ska kommissionens yrkande bifallas och Förenade kungariket förpliktas, mot bakgrund av omständigheterna i målet, att bära sina rättegångskostnader och ersätta fyra femtedelar av kommissionens rättegångskostnader. Kommissionen ska bära en femtedel av sina egna rättegångskostnader.

355.

I enlighet med artikel 140.1 i rättegångsreglerna, enligt vilken de medlemsstater som har intervenerat ska bära sina rättegångskostnader, ska Konungariket Belgien, Republiken Estland, Republiken Grekland, Republiken Lettland, Republiken Portugal och Republiken Slovakien bära sina rättegångskostnader.

356.

Mot bakgrund av vad som ovan anförts föreslår jag att domstolen meddelar följande dom: