1.

Enligt artikel 31.2 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna har arbetstagare rätt till årlig betald semester. I nämnda bestämmelse regleras emellertid inte hur lång semestern ska vara. Hur ska man då bedöma en ny bestämmelse som innebär att anställda i unionen får betydligt kortare semester än tidigare?

2.

Det är den centrala frågeställningen i förevarande mål. Det är närmare bestämt fråga om metoden för och räckvidden av kontrollen av respekten för de grundläggande rättigheterna å ena sidan, och om domstolsprövningen av avvägningen som lagstiftaren har gjort å andra sidan.

3.

Artikel 31.2 i stadgan, som avser rättvisa arbetsförhållanden har följande lydelse:

”Varje arbetstagare har rätt till … årlig betald semester.”

4.

Enligt förklaringarna avseende stadgan om de grundläggande rättigheterna ( 2 ) grundas punkt 2 ”på direktiv 93/104/EG om arbetstidens förläggning i vissa avseenden samt på artikel 2 i europeiska sociala stadgan och punkt 8 i gemenskapsstadgan om arbetstagares rättigheter”.

5.

Europeiska sociala stadgan undertecknades ( 3 ) år 1961 inom ramen för Europarådet och trädde i kraft 1965. Den reviderade stadgan av 1996 ( 4 ) trädde i kraft 1999. Alla medlemsstater har ratificerat en av de båda versionerna och båda versionerna föreskriver följande om rätten till årlig betald semester i artikel 2:

”För att trygga den enskilde arbetstagarens rätt till skäliga arbetsvillkor åtar sig parterna … att se till att en årlig betald semester om minst fyra veckor införs …”

6.

Gemenskapens stadga om arbetstagares grundläggande sociala rättigheter ( 5 ) antogs 1989 av Europeiska rådet. ( 6 ) Inom ramen för bestämmelserna om förbättring av levnads- och arbetsvillkor i avdelning I om grundläggande sociala rättigheter föreskrivs en rätt till årlig betald semester i punkt 8:

”Varje arbetstagare i gemenskapen skall ha rätt till en viloperiod varje vecka och till en årlig betald semester vars längd gradvis bör harmoniseras i enlighet med nationell praxis.”

7.

Den allmänna bestämmelsen i artikel 1e.2 i förordning nr 31 om tjänsteföreskrifter för tjänstemän ( 7 ) (nedan kallad tjänsteföreskrifterna) har följande lydelse:

”Tjänstemän i aktiv tjänst skall ha arbetsvillkor som uppfyller lämpliga hälso- och säkerhetsnormer som åtminstone uppfyller de minimikrav som gäller enligt bestämmelser som har antagits på dessa områden enligt fördragen.”

8.

I avdelning IV om arbetsvillkor finns kapitel 2 om tjänstemännens rätt till semester. Artikel 57.1 har följande lydelse:

”En tjänsteman skall ha rätt till en årlig ledighet på minst 24 men högst 30 arbetsdagar per kalenderår i enlighet med de bestämmelser som skall fastställas genom överenskommelse mellan tillsättningsmyndigheterna vid unionens institutioner och efter yttrande från kommittén för tjänsteföreskrifterna.”

9.

Bilaga X till tjänsteföreskrifterna innehåller särskilda undantagsbestämmelser som ska tillämpas på tjänstemän som tjänstgör i ett tredje land. Fram till den 31 december 2013 hade en tjänsteman varje kalenderår rätt till tre och en halv dagars semester för varje månads tjänstgöring.

10.

Genom förordning nr 1023/2013 av den 22 oktober 2013 ( 8 ) ändrades artikel 6 i bilaga X på följande sätt:

”En tjänsteman har varje kalenderår rätt till två arbetsdagars semester för varje månads tjänstgöring.

Oberoende av vad som sägs i första stycket i denna artikel har tjänstemän som den 1 januari 2014 redan tjänstgör i ett tredjeland rätt till

11.

I detta sammanhang anges följande i skäl 27 i förordning nr 1023/2013:

”Arbetsvillkoren bör moderniseras för personal i tredjeland och göras mer kostnadseffektiva, samtidigt som kostnadsbesparingar bör uppnås. Den årliga ledigheten bör justeras …”

12.

Artikel 8 i bilaga X till tjänsteföreskrifterna innehåller följande bestämmelser om särskild vilosemester:

”Tillsättningsmyndigheten kan undantagsvis, genom ett särskilt och motiverat beslut, bevilja en tjänsteman vilosemester på grund av särskilt svåra levnadsvillkor på arbetsorten. Tillsättningsmyndigheten skall för varje sådan plats bestämma i vilken eller vilka städer en sådan semester får tillbringas.

Tjänstemän som deltar i vidareutbildning enligt artikel 24a i tjänsteföreskrifterna och har beviljats vilosemester enligt första stycket i denna artikel ska åta sig att vid behov kombinera sin vidareutbildning med sin vilosemester.”

13.

Direktiv 93/104/EG om arbetstidens förläggning i vissa avseenden ( 9 ) upphävdes genom arbetstidsdirektivet. ( 10 )

14.

Det följer av fjärde skälet i arbetstidsdirektivet att arbetstagarnas hälsa på arbetsplatsen är ett mål som inte bör vara underkastat rent ekonomiska hänsyn.

15.

I artikel 7.1 i arbetstidsdirektivet föreskrivs en årlig betald semester om minst fyra veckor enligt följande:

”Medlemsstaterna skall vidta de åtgärder som behövs för att se till att varje arbetstagare får en årlig betald semester om minst fyra veckor i enlighet med vad som föreskrivs genom nationell lagstiftning eller praxis angående rätten till och beviljandet av en sådan semester.”

16.

Klagandena vid tribunalen, Francisco Carreras Sequeros med flera (nedan kallade klagandena) är tjänstemän eller kontraktsanställda vid Europeiska kommissionen. Alla hade utstationerats i tredjeländer före den 1 januari 2014.

17.

Klagandena beviljades 36 semesterdagar för år 2014 i enlighet med den nya bestämmelsen i artikel 6.2 första strecksatsen i bilaga X till tjänsteföreskrifterna i stället för 42 dagar såsom föregående år. Klagandena inkom med klagomål som avslogs av tillsättningsmyndigheten eller av anställningsmyndigheten genom flera beslut, vilka samtliga var avfattade på samma sätt.

18.

Därpå väckte klagandena talan vid Europeiska unionens personaldomstol genom vilken de yrkade fastställelse av att den nya artikel 6 i bilaga X till tjänsteföreskrifterna är rättsstridig, samt att besluten avseende minskning av deras årliga semesterdagar från och med år 2014 skulle ogiltigförklaras.

19.

Målet överfördes senare till tribunalen. Tribunalen beslutade att låta Europeiska unionens råd och Europaparlamentet intervenera till stöd för kommissionen i detta mål.

20.

Genom den överklagade domen av den 4 december 2018, Carreras Sequeros m.fl./kommissionen (T-518/16, EU:T:2018:873), ogiltigförklarade tribunalen besluten avseende minskning av klagandenas årliga semesterdagar för år 2014.

21.

Tribunalen angav i detta sammanhang att rätten till årlig semester enligt artikel 31.2 i stadgan till sin karaktär syftar till att, i princip, främja förbättringen av arbetstagarnas levnads- och arbetsvillkor. ( 11 ) Denna kraftiga minskning av semesterns längd från 42 till 24 dagar kan inte anses vara förenlig med principen om att främja förbättringen av berörda personers levnads- och arbetsvillkor. ( 12 ) Minskningen kompenseras inte heller genom att de berörda beviljas andra förmåner, ( 13 ) och den kan inte heller anses vara motiverad. ( 14 ) Vad gäller hänvisningen till mål som avser kostnadsbesparingar, har domstolen redan funnit att bestämmelser som grundar sig på behovet av att skydda unionens ekonomiska intressen inte kan åberopas för att motivera en begränsning av rätten till årlig betald semester. Härav följer att sådana mål inte utgör tillräcklig grund för att begränsa rätten till årlig semester som garanteras i artikel 31.2 i stadgan. ( 15 ) Det framgår inte heller att lagstiftaren har försökt göra en avvägning mellan målet att modernisera arbetsvillkoren och de berörda personernas rättigheter. Kommissionen kunde därför inte med giltig verkan finna stöd i den nya artikel 6 i bilaga X till tjänstevillkoren för att anta de angripna besluten. ( 16 )

22.

Den överklagade domen har överklagats av kommissionen (mål C‑119/19 P) och av rådet (mål C‑126/19 P). Domstolen har beslutat att målen ska förenas. Utöver sitt eget överklagande har rådet ingett ett anslutningsöverklagande till kommissionens huvudöverklagande. Anslutningsöverklagandets innehåll är identiskt med rådets överklagande i mål C‑126/19 P.

23.

Genom beslut av den 29 juli 2019, kommissionen/Carreras Sequeros m.fl. och rådet/kommission (C‑119/19 P och C‑126/19 P, ej publicerad, EU:C:2019:658) avslog domstolens ordförande en interventionsansökan som ingetts av Europeiska avdelningen för yttre åtgärder.

24.

Europeiska kommissionen yrkar att domstolens ska

25.

Europeiska unionens råd yrkar i sitt överklagande och i sitt anslutningsöverklagande att domstolen ska

26.

Europaparlamentet yrkar att domstolen ska

27.

Francisco Carreras Sequeros m.fl. yrkar i stället att domstolen ska

28.

Parterna utvecklade sin talan skriftligen och muntligen vid förhandlingen den 3 februari 2020.

29.

Talan som väcktes vid tribunalen riktades visserligen i formellt hänseende direkt mot besluten genom vilka klagandenas antal semesterdagar för år 2014 fastställdes. Dessa beslut följde emellertid med nödvändighet av den nya bestämmelsen om semester för tjänstemän som tjänstgör i ett tredjeland i artikel 6 i bilaga X till tjänsteföreskrifterna. Följaktligen har klagandena gjort en invändning om rättsstridighet enligt artikel 277 FEUF avseende denna nya bestämmelse, vilken utgjorde saken i målet vid tribunalen och även i de förevarande målen om överklagande.

30.

Jag kommer först att visa att rådets anslutningsöverklagande inte kan tas upp till sakprövning och pröva unionsinstitutionernas argument rörande tribunalens behörighet. Därefter kommer jag att behandla kritiken som avser att den överklagade domen inte är välgrundad.

31.

Ett särdrag hos förevarande mål är att å ena sidan både kommissionen och rådet har överklagat den aktuella domen från tribunalen, närmare bestämt i målen C‑119/19 P och C‑126/19 P som nu har förenats, och å andra sidan att rådet även har ingett ett anslutningsöverklagande till kommissionens överklagande i mål C‑119/19 P. I anslutningsöverklagandet har rådet invänt mot samma dom från tribunalen som den redan har angripit genom sitt eget överklagande i målet C‑126/19 P och därvid åberopat samma grunder, vilka till och med är identiska i fråga om ordalydelsen.

32.

Det är visserligen inte uteslutet att angripa en dom genom både ett överklagande och ett anslutningsöverklagande samtidigt. ( 17 ) Eftersom en talan som har väckts efter det att en annan talan har väckts, där parterna är desamma, där samma grunder anförs och som syftar till ogiltigförklaring av samma rättsakt, ska avvisas på grund av litispendens, ( 18 ) kan en part endast inge ett överklagande i vilket samma grunder anförs och som syftar till att angripa samma dom från tribunalen. ( 19 )

33.

Följaktligen ska rådets anslutningsöverklagande avvisas.

34.

Den första grunden rör felaktig rättstillämpning från tribunalens sida, vad gäller dess behörighet. Genom denna grund har rådet å ena sidan gjort gällande att tribunalen har ålagt kommissionen en förpliktelse, och å andra sidan ifrågasatt tribunalens bedömning av räckvidden av invändningen om rättsstridighet.

35.

Genom den första delen av den första grunden har rådet, med stöd av kommissionen och Europaparlamentet, invänt mot att tribunalen anger att det omtvistade beslutet i sak minskar antalet semesterdagar för klagandena. Antalet semesterdagar har inte minskats, utan fastställts med stöd av tillämpliga bestämmelser. Denna beteckning utgör en underförstådd instruktion till kommissionen att den ska bevilja klagandena ett visst antal semesterdagar. Tribunalen är emellertid inte behörig att utfärda att sådant föreläggande.

36.

Såsom rådet emellertid självt har påpekat, har de omtvistade besluten, nämligen om fastställelse av klagandenas semesterdagar för år 2014, inte ifrågasatts i sig. Och oavsett hur de upphävda besluten betecknas följer rättsverkningarna av tribunalens dom av artikel 266.1 FEUF. Enligt nämnda bestämmelse ska kommissionen vidta de åtgärder som är nödvändiga för att följa tribunalens dom – varken mer eller mindre. Om den överklagade domen fastställs i sin helhet, så får kommissionen således inte längre tillämpa de ändrade semesterbestämmelserna på klagandena och måste då meddela nya beslut med avseende på dem i enlighet med de gamla semesterbestämmelserna. ( 20 )

37.

Denna invändning riktar sig således inte mot en påstådd felaktig rättstillämpning som tribunalen gjort vid bedömningen av sin egen behörighet, utan mot avgörandet i sak och i synnerhet mot uttalandet i punkt 112 i den överklagade domen att kommissionen inte kan finna stöd i den nya artikel 6 i bilaga X till tjänstevillkoren när den fastställer antalet semesterdagar som klagandena har rätt till. I vilken omfattning detta beslut ska bestå ska jag undersöka i det följande.

38.

Såvitt den första delen av rådets första grund avser ett påstående om att tribunalen har ålagt kommissionen en förpliktelse är den baserad på en felaktig tolkning av den överklagade domen och ska således lämnas utan beaktande.

39.

Genom den andra delen av den första grunden gör rådet, vilket stöds av kommissionen och Europaparlamentet, gällande att tribunalen har utvidgat invändningen om rättstridighet som grundar sig på artikel 277 FEUF till att omfatta hela regelverket om årlig semester som definieras i artikel 6 i bilaga X till tjänsteföreskrifterna, det vill säga till att även omfatta bestämmelserna för år 2015 och från och med år 2016, trots att föremålet för talan endast var beslut om rätt till semester för år 2014.

40.

Syftet med artikel 277 FEUF är inte att göra det möjligt för en part att ifrågasätta lagenligheten av vilken förordning som helst till stöd för vilken talan som helst. Den förordning, vars lagenlighet ifrågasätts, ska vara direkt eller indirekt tillämplig på det fall som är föremål för talan. ( 21 ) Räckvidden av en invändning om rättsstridighet är därför begränsad till vad som är nödvändigt för prövningen av målet. ( 22 )

41.

Tribunalen ansåg emellertid i punkt 31 i den överklagade domen att artikel 277 FEUF ska ges en tillräckligt vidsträckt tolkning för att säkerställa en effektiv laglighetskontroll av institutionernas allmänna rättsakter till förmån för personer som inte har rätt att väcka talan mot sådana rättsakter. Tillämpningsområdet för artikel 277 FEUF ska dessutom utsträckas till institutionernas rättsakter som varit relevanta för att fatta det beslut som är föremål för talan. Enligt tribunalen är det således tillräckligt att nämnda beslut i huvudsak grundar sig på nämnda rättsakter även om de inte formellt använts som rättslig grund för beslutet.

42.

Dessa konstateranden överensstämmer inte helt med domstolens praxis, enligt vilken en legalitetskontroll i enlighet med artikel 277 FEUF endast är nödvändig för tillämpningsbeslut som berör klagandena direkt och personligen. ( 23 )

43.

Vid en strikt tillämpning av denna rättspraxis torde räckvidden av invändningen om rättsstridighet endast omfatta övergångsbestämmelsen i artikel 6.2 första strecksatsen i bilaga X till tjänsteföreskrifterna för år 2014. Saken i målet är nämligen endast besluten om fastställelse av rätten till semester för detta år, men däremot inte de beslut om fastställelse som avser efterföljande år.

44.

Jag anser att tribunalens argumentation i punkterna 32–35 i den överklagade domen, som går ut på att sambandet mellan de olika nivåerna i övergångsbestämmelsen och den slutgiltiga bestämmelsen motiverar att utsträcka räckvidden av invändningen om rättsstridighet till att även omfatta sistnämnda bestämmelse, är otillräcklig. I själva verket hade det utan svårighet varit möjligt att bryta detta samband och inskränka prövningen av invändningen till att endast avse den första nivån i övergångsbestämmelsen. Att göra på det sättet hade för övrigt inte uteslutit möjligheten att inom ramen för syftet med dessa bestämmelser beakta deras övergångskaraktär och sambandet till de slutgiltiga bestämmelserna om årlig semester.

45.

Trots detta anser jag att tillvägagångssättet som tribunalen valt i slutändan var det rätta. Visserligen kan invändningen om rättsstridighet formellt inte leda till att den indirekt ifrågasatta bestämmelsen ogiltigförklaras och den får inte heller några rättsverkningar mellan andra parter. Likväl skulle en omfattande prövning i förevarande mål i praktiken klargöra frågan huruvida den omtvistade bestämmelsen får tillämpas och därigenom få prejudicerande verkan för liknande tvister. Det ligger även i anställningsmyndighetens intresse att så snart som möjligt få klarhet i huruvida det nya regelverket för årlig semester är lagenligt. Om invändningens räckvidd begränsas till att endast omfatta bestämmelsen i den del som avser år 2014, så finns däremot en risk för ytterligare utdragna rättsprocesser avseende de följande åren.

46.

En prövning av hela regelverket innebär för övrigt inte att klagandenas behörighet att göra en invändning om rättsstridighet överskrids. En omfattande prövning av den nya bestämmelsen går inte utöver vad klagandena har anfört och utgör inte heller en ny omständighet. Tvärtom har klagandena i förevarande mål konsekvent gjort gällande att de även kommer att ifrågasätta tillämpningen av de nya semesterbestämmelserna under de kommande åren. Jag anser vidare att det är irrelevant att två av klagandena sedermera inte längre tjänstgör i ett tredjeland. ( 24 ) Dessutom har de slutgiltiga semesterbestämmelserna även ifrågasatts i andra förfaranden, eftersom två andra mål som avser år 2019 har anhängiggjorts. ( 25 ) Den sista nivån i den nya bestämmelsen måste allra senast prövas i dessa mål.

47.

Mot denna bakgrund anser jag att det är olämpligt att dela upp tvisten som rör den nya bestämmelsen om rätt till årlig semester i flera enskilda förfaranden. Det skulle innebära ett slöseri med både unionsdomstolarnas och parternas resurser. ( 26 )

48.

Följaktligen ska överklagandet ogillas även såvitt avser den andra delen av rådets första grund.

49.

För det fall att domstolen inte delar min uppfattning kan man visserligen tänka sig att avsluta prövningen vid denna punkt och återförvisa målet till tribunalen. Det kan nämligen inte uteslutas att tribunalen skulle ha dragit en annan slutsats om den endast skulle ha prövat den första nivån i övergångsreglerna, som ju avser en avsevärt mindre minskning av rätten till semester.

50.

Jag tycker emellertid inte att detta tillvägagångssätt är rimligt, eftersom det innebär att avgörandet av den grundläggande konflikten endast skjuts på framtiden. Därför bör domstolen även pröva de andra grunderna för överklagandet. I detta sammanhang ska det påpekas att mina överväganden nedan principiellt i huvudsak gäller oberoende av huruvida talan som väcktes vid tribunalen begränsas till att endast avse övergångsbestämmelsen för år 2014. Visserligen kan man föreställa sig att bedömningen av huruvida det återstående antalet semesterdagar är tillräckligt kan föranleda olika slutsatser beroende på vilken av de olika nivåerna av den nya bestämmelsen man riktar in sig på. Det saknar dock relevans, eftersom jag nedan kommer att visa att det inte finns skäl att ifrågasätta någon av nivåerna. ( 27 )

51.

Följaktligen invänder kommissionen genom sina två grunder mot vissa aspekter av prövningen av den grundläggande rätten till semester enligt artikel 31.2 i stadgan, närmare bestämt beaktandet av arbetstidsdirektivet och principen som syftar till att främja förbättring av de berörda personernas levnads- och arbetsvillkor, men även mot en underlåtenhet att beakta andra anspråk som klagandena har och mot behandlingen av lagstiftarens utrymme för skönsmässig bedömning. Rådets andra och tredje grund avser liknande frågeställningar.

52.

Genom den första delen av sin första grund har kommissionen, och rådet genom den första delen av sin andra grund, ifrågasatt tribunalens beaktande av arbetstidsdirektivet.

53.

Rådet anser att tribunalen, för det första, genom att förklara att ett direktiv (i förevarande fall arbetstidsdirektivet) i vissa fall kan åberopas mot institutionerna, har åsidosatt fast rättspraxis enligt vilken direktiv är riktade till medlemsstaterna och inte till unionens institutioner och organ. Därför kan bestämmelserna i ett direktiv inte i sig anses ålägga institutionerna skyldigheter gentemot deras personal.

54.

Det finns emellertid skäl att instämma i klagandenas påstående att detta argument är verkningslöst. Det vänder sig nämligen mot ett resonemang i punkt 61 i den överklagade domen, vilket emellertid inte utgör stöd för domslutet. I punkt 64 slog tribunalen nämligen uttryckligen fast att arbetstidsdirektivet varken ensamt eller i förening med artikel 1e.2 i tjänsteföreskrifterna ( 28 ) kan åberopas till stöd för en invändning om rättsstridighet i syfte att det ska fastställas att den nya artikel 6 i bilaga X till tjänsteföreskrifterna inte kan tillämpas.

55.

Mot denna bakgrund kan rådets argument inte godtas.

56.

För det andra anser rådet och kommissionen att tribunalen har gjort en felaktig rättstillämpning, genom att förklara att lagstiftaren är bunden av innehållet i arbetstidsdirektivet, eftersom det omnämns i konventets presidiums förklaringar till artikel 31.2 i stadgan om de grundläggande rättigheterna.

57.

Faktum är att tribunalen i punkt 70 i den överklagade domen fann att den nya artikel 6 i bilaga X till tjänsteföreskrifterna inte heller borde tillämpas om den visade sig vara oförenlig med rätten till årlig semester, vars karaktär och syfte framgår av artikel 31.2 i stadgan i förening med arbetstidsdirektivet. Det är därför som tribunalen i punkterna 67–69 hänvisar till förklaringarna av konventets presidium gällande stadgan, av vilka det framgår att artikel 31.2 i stadgan i synnerhet slår fast kärnan i arbetstidsdirektivet. Lagstiftaren kan inte bortse från innehållet i nämnda direktiv.

58.

Dessa av tribunalen framförda resonemang utgör en felaktig rättstillämpning, eftersom de grundar sig på en oriktig bedömning av sambandet mellan artikel 31.2 i stadgan och arbetstidsdirektivet.

59.

Visserligen anges i förklaringarna av konventet gällande artikel 31.2 i stadgan att denna bestämmelse grundas på arbetstidsdirektivet. Enligt artikel 6.1 tredje stycket FEU och artikel 52.7 i stadgan ska det tas vederbörlig hänsyn till dessa förklaringar. ( 29 )

60.

Detta innebär dock inte att hela arbetstidsdirektivet inkorporeras i artikel 31.2 i stadgan.

61.

Såsom kommissionen helt riktigt påpekat, är det i stället endast rätten till årlig semester på minst fyra veckor som stadgas i artikel 7 i arbetstidsdirektivet som garanteras av artikel 31.2 i stadgan. ( 30 ) Närmare bestämt är artikel 7 i arbetstidsdirektivet en unionsrättslig bestämmelse som föreskriver den exakta varaktigheten av den årliga semester som garanteras av artikel 31.2 i stadgan. ( 31 )

62.

En sådan precisering är nödvändig, eftersom artikel 31.2 i stadgan inte själv innehåller någon angivelse av varaktigheten av den betalda årliga semestern, vilket är en förutsättning för dess genomförande. Följaktligen skiljer sig semesterns varaktighet från de övriga garantier som följer av artikel 31.2, såsom rätten till betalning under semestern eller kretsen av personer som omfattas, vilka framgår direkt av den grundläggande rättigheten själv, utan att det krävs någon ytterligare precisering av dess normativa innehåll. ( 32 )

63.

Det är således nödvändigt att precisera innehållet i den grundläggande rätten till semester, i vart fall med avseende på varaktigheten av den betalda årliga semestern.

64.

Behovet av precisering får konsekvenser för bedömningen av bestämmelser – såsom den omtvistade nya bestämmelsen – i vilka varaktigheten av betald årlig semester fastställs. Eftersom det är nödvändigt att anta sådana bestämmelser för att ge den grundläggande rätten till semester ändamålsenlig verkan, kan den med hänsyn till denna särskilda karaktär inte anses som en inskränkning av den grundläggande rättigheten enligt artikel 52.1 i stadgan och omfattas således inte heller direkt av de begränsningar som anges i nämnda bestämmelse.

65.

Trots att bestämmelsen om semesterns längd således inte behöver motiveras enligt artikel 52.1 i stadgan, måste den under alla omständigheter vara förenlig med proportionalitetsprincipen, som är en av unionsrättens allmänna principer. Den innebär att unionsinstitutionerna i sitt handlande inte får gå utöver vad som är ändamålsenligt och nödvändigt för att uppnå de legitima mål som eftersträvas med de aktuella bestämmelserna. När det finns flera ändamålsenliga åtgärder att välja mellan ska den åtgärd väljas som är minst ingripande, och de vållade olägenheterna får inte vara orimliga i förhållande till de eftersträvade målen. ( 33 )

66.

Särskilt vid den slutgiltiga avvägningen mellan de mål som eftersträvas med en fastställelse och de olägenheter som den vållar kan andra omständigheter, såsom den minimisemester som föreskrivs i artikel 7 i arbetstidsdirektivet eller kärninnehållet i den grundläggande rätten till betald årlig semester, vägas in som en faktor. Däremot har direktivet i sin helhet heller inte någon funktion i detta sammanhang.

67.

Jag kan således konstatera att tribunalen gjorde en felaktig rättstillämpning i punkterna 68 och 69 i den överklagade domen när den fann att unionslagstiftaren genom artikel 31.2 i stadgan är bunden av arbetstidsdirektivet i sin helhet.

68.

Denna felaktiga rättstillämpning gör emellertid inte att kommissionens och rådets invändningar kan vinna bifall, eftersom den inte innebär att den överklagade domen ska upphävas. Tribunalen grundar nämligen inte sitt avgörande på ett påstått åsidosättande av de materiella garantierna i arbetstidsdirektivet. Tvärtom underkänner tribunalen i slutändan klagandenas argument rörande de olika bestämmelserna i arbetstidsdirektivet.

69.

Den andra delen av kommissionens första grund avser felaktig rättstillämpning vid tolkningen av innehållet i artikel 31.2 i stadgan i den mån tribunalen ansåg att den minskning av årlig semester som föreskrivs i artikel 6 i bilaga X till tjänsteföreskrifterna inte är förenlig med en påstådd princip som syftar till att främja förbättringen av de berörda personernas levnads- och arbetsvillkor. Det saknas rättsligt stöd för en sådan princip.

70.

Även rådet företräder i den andra delen av sin andra grund uppfattningen att tribunalen missförstått innebörden av artikel 31.2 i stadgan. Denna bestämmelse syftar inte, tvärtemot tribunalens bedömning, till att förbättra arbetstagares levnads- och arbetsvillkor, utan till att garantera alla arbetstagare inom unionen en tillräckligt hög skyddsnivå.

71.

I punkt 88 i den överklagade domen konstaterade tribunalen att rätten till årlig semester enligt 31.2 i stadgan till sin karaktär syftar till att, i princip, främja förbättringen av arbetstagarnas levnads- och arbetsvillkor. I punkt 90 noterade tribunalen att minskningen av antalet semesterdagar inte kan anses vara förenlig med principen om att främja förbättringen av berörda personers levnads- och arbetsvillkor.

72.

Kommissionen och rådet har med rätta anfört att varken lydelsen av artikel 31.2 i stadgan eller förklaringarna uttryckligen omnämner en sådan princip. Rådet har i stället helt riktigt påpekat att artikel 31 har rubriken ”[r]ättvisa arbetsförhållanden”.

73.

Likväl stödjer sig tribunalen på unionsrätten, eftersom ett av unionens mål enligt artikel 151.1 FEUF bland annat är att förbättra levnads- och arbetsvillkor. Till följd av dess rättsliga grund, nu artikel 153 FEUF, är syftet med arbetstidsdirektivet och således även med dess artikel 7 att förverkliga detta mål. Dessutom är detta det bakomliggande målet med gemenskapens stadga om arbetstagares grundläggande sociala rättigheter. Rätten till betald semester i nämnda rättsakt återfinns i punkt 8 som hör till avsnittet med rubriken ”Förbättring av levnads- och arbetsvillkor”. Enligt förklaringarna till stadgan grundas den grundläggande rätten till semester bland annat på dessa båda dokument.

74.

Domstolen har redan tidigare slagit fast att bestämmelserna beträffande årlig betald semester direkt bidrar till att förbättra skyddet för arbetstagarnas hälsa och säkerhet. ( 34 ) Dessa utgör specifika levnads- och arbetsvillkor.

75.

När det särskilt gäller rätten till semester, så har klagandena med rätta understrukit att semesterns längd gradvis bör harmoniseras i enlighet med nationell praxis, samtidigt som redan gjorda förbättringar bibehålls, ( 35 ) vilket låter förstå att målsättningen är just förbättring.

76.

Följaktligen utgör tribunalens konstaterande i punkt 88 i den överklagade domen, i vilken tribunalen hänför rätten till årlig semester till målet att förbättra levnads- och arbetsvillkor, inte en felaktig rättstillämpning.

77.

Däremot går tribunalen för långt när den i punkt 90 talar om en princip, eftersom det varken i de relevanta dokumenten eller i rättspraxis finns något som stödjer påståendet att det skulle vara fråga om en princip. Följaktligen har tribunalen tillmätt målet att förbättra levnads- och arbetsvillkoren för stor betydelse för tolkningen av den grundläggande rätten till semester.

78.

Särskilt problematisk är emellertid tribunalens prövning av iakttagandet av detta mål. Detta mål kan nämligen inte heller innebära att en minskning av antalet semesterdagar ska anses utgöra en inskränkning av den grundläggande rätten till semester enligt artikel 31.2 i stadgan.

79.

Det kan här lämnas öppet huruvida målet att förbättra levnads- och arbetsvillkor som sådant på grundval av artikel 151 FEUF är bindande för unionen när den fastställer anställningsvillkoren för dess anställda. Tribunalen bedömde nämligen inte artikel 6 i bilaga X till tjänsteföreskrifterna i förhållande till artikel 151 FEUF, utan kopplade i stället tillämpningen av denna målsättning till artikel 31.2 i stadgan. Tribunalen grundade nämligen sitt konstaterande att det föreligger en inskränkning av den grundläggande rätten till semester och att det följaktligen krävs en motivering enligt artikel 52.1 i stadgan, i punkt 90 i den överklagade domen, på att den kraftiga minskningen av rätten till semester genom den nya bestämmelsen inte kan anses vara en förbättring av levnads- och arbetsvillkor.

80.

Som jag redan har visat utgör en precisering av semesterns varaktighet dock inte en sådan begränsning av den grundläggande rätten till semester som måste motiveras enligt artikel 52.1 i stadgan. Denna nödvändiga precisering ska i stället bedömas utifrån proportionalitetsprincipen. ( 36 ) Inom ramen för en bedömning enligt denna princip blir målet att förbättra levnads- och arbetsvillkor relevant först i ett senare skede, nämligen vid avvägningen mellan bestämmelsens mål och de olägenheter som den vållar.

81.

För det fall att en tolkning av artikel 31.2 i stadgan som innebär att den fastställer en princip om förbättring av arbetsvillkor, och att varje försämring av arbetsvillkor följaktligen utgör en inskränkning av denna grundläggande rättighet, är att anse som en felaktig rättstillämpning, innebär det dock inte i sig att den överklagade domen ska upphävas. Det kan nämligen inte uteslutas att en prövning av om en sådan inskränkning är motiverad skulle leda till samma slutsats som en prövning av huruvida denna grundläggande rättighet har preciserats på ett sätt som är förenligt med proportionalitetsprincipen. Om det är fallet vore det tillräckligt att ersätta tribunalens motivering.

82.

Genom den tredje delen av den första grunden har kommissionen ifrågasatt tribunalens överväganden i punkterna 91–96 i den överklagade domen för att bemöta argument som anförts mot en begränsning av den grundläggande rätten till semester. Även rådet och Europaparlamentet har ifrågasatt dessa överväganden.

83.

Jag anser inte heller i detta sammanhang att den metod som tribunalen har tillämpat vid prövningen av den grundläggande rättigheten är övertygande. Huruvida tribunalens argument och resonemang i detta sammanhang är relevanta, ska prövas särskilt i samband med avvägningen.

84.

I samband med proportionalitetsprövningen och i synnerhet målet att förbättra de berördas levnads- och arbetsvillkor har framför allt kommissionens andra grund och den andra delen av rådets andra grund samt rådets tredje grund särskild relevans.

85.

Kommissionen har gjort gällande att tribunalen har underlåtit att beakta att lagstiftaren har ett omfattande utrymme för skönsmässig bedömning vid ändring av tjänsteföreskrifterna och att ett åsidosättande av proportionalitetsprincipen endast kan anses föreligga när lagstiftaren uppenbart har överskridit gränserna för detta utrymme för skönsmässig bedömning.

86.

Även rådet framhöll behovet av att ge lagstiftaren möjlighet till kompromisser, oavsett om det gäller semester, lön eller arbetstid, med hänsyn till samhällsförändringar, social utveckling och vetenskapliga och teknologiska framsteg.

87.

Tribunalen konstaterade emellertid uttryckligen i punkt 100 i den överklagade domen att lagstiftaren har ett stort handlingsutrymme för att anpassa tjänsteföreskrifterna och att när som helst ändra tjänstemännens rättigheter och skyldigheter, även om det är till nackdel för dem. ( 37 )

88.

Detta kriterium motsvarar fast rättspraxis när det gäller domstolens kontroll av villkoren för tillämpningen av proportionalitetsprincipen på unionens lagstiftningsåtgärder. Unionslagstiftaren har, vid utövandet av den befogenhet som denne tilldelas, tillerkänts ett vidsträckt utrymme för skönsmässig bedömning på områden inom vilka unionslagstiftaren ställs inför val av politisk, ekonomisk eller social art och därvid måste göra komplicerade bedömningar. Det handlar således inte om att avgöra huruvida en åtgärd som har vidtagits på ett sådant område var den enda eller bästa möjliga, utan endast om den var uppenbart olämplig i förhållande till det mål som de behöriga institutionerna eftersträvar och därmed kan påverka åtgärdens laglighet. ( 38 )

89.

Tribunalen prövade emellertid inte den nya bestämmelsens lämplighet, utan försäkrar sig i punkterna 98 och 100 i den överklagade domen om att lagstiftaren har prövat att den nya bestämmelsen faktiskt svarar mot mål av allmänt samhällsintresse och i förhållande till det eftersträvande målet inte utgör ett oproportionerligt eller ett icke godtagbart ingrepp som påverkar själva kärnan i de garanterade rättigheterna. Tribunalen ägnar särskild uppmärksamhet åt att undersöka huruvida lagstiftaren omsorgsfullt och opartiskt har gjort en ingående prövning av alla relevanta omständigheter.

90.

Även detta överensstämmer i stort sett med rättspraxis, eftersom lagstiftaren är skyldig att göra sitt val utifrån objektiva kriterier. Vid bedömningen av de problem som är förknippade med olika åtgärder måste denne dessutom beakta huruvida de eftersträvade målen med bestämmelserna är av sådan betydelse att de negativa ekonomiska effekterna därav, även omfattande sådana, för vissa aktörer är motiverade. ( 39 )

91.

De unionsinstitutioner som har antagit den aktuella rättsakten måste även när domstolsprövningen är begränsad kunna visa inför domstolen att rättsakten har antagits genom ett faktiskt utövande av deras utrymme för skönsmässig bedömning, vilket förutsätter att alla relevanta uppgifter och omständigheter avseende den situation som rättsakten avser att reglera har beaktats. ( 40 ) Härav följer att institutionerna åtminstone skall kunna lägga fram och på ett klart och tydligt sätt redogöra för de grundläggande sakförhållanden som måste beaktas för att läggas till grund för de omtvistade åtgärderna i denna rättsakt och av vilka utövandet av deras utrymme för bedömning är beroende. ( 41 )

92.

Prövningen av dessa omständigheter är i slutändan avgörande för det aktuella målets utgång, eftersom den överklagade domen väsentligen grundar sig på att tribunalen har underkänt de argument som institutionerna framfört i detta avseende, närmare bestämt de som avser målen om kostnadseffektivitet och kostnadsbesparingar, modernisering, ytterligare semesterdagar på grundval av ålder och tjänstegrad, rätt till särskild vilosemester på grund av särskilt svåra levnadsvillkor samt vissa ekonomiska förmåner som personal som tjänstgör i ett tredjeland åtnjuter.

93.

I punkt 102 i den överklagade domen ansåg tribunalen att målet att göra arbetsvillkoren mer kostnadseffektiva för tjänstemän och kontraktsanställda som tjänstgör i tredjeländer, samtidigt som besparingar genomförs, inte är ett berättigat mål. Tribunalen grundar denna ståndpunkt på skäl 4 i arbetstidsdirektivet, enligt vilket arbetstagarnas säkerhet och hälsa inte bör vara underkastat rent ekonomiska hänsyn. Tribunalen påpekade dessutom att bestämmelser som grundar sig på behovet av att skydda unionens ekonomiska intressen inte kan åberopas för att motivera en begränsning av rätten till årlig betald semester. Härav följer att sådana mål inte utgör tillräcklig grund för att begränsa rätten till årlig semester som garanteras i artikel 31.2 i stadgan.

94.

Vad gäller ingreppet i den grundläggande rätten till semester så kan i synnerhet fastställelsen av semesterns varaktighet i sig inte likställas med en begränsning av semesterersättningen. Sistnämnda är en inskränkning av den grundläggande rätten till semester, medan förstnämnda – som jag redan har visat ( 42 ) – är en nödvändig precisering av denna grundläggande rättighet. Vid avvägningen som därvid är nödvändig kan målsättningarna med bestämmelserna, vilka eventuellt inte kan anses motivera en inskränkning, spela en roll.

95.

Medan ekonomiska intressen således inte kan åberopas för att motivera åsidosättande av rätten till semesterersättning ( 43 ) måste det vara möjligt att ta särskild hänsyn till belastningen för arbetsgivarna när omfattningen av rätten till semester ska preciseras. Anställningsförhållandet till vilket rätten till semester hör grundar sig för båda parterna på en avvägning mellan kostnader och fördelar. För arbetsgivaren hör rätten till semester till kostnaderna och är således en ekonomisk aspekt som inte kan ignoreras.

96.

Det faktiska skyddet av arbetstagarnas hälsa och säkerhet är ett viktigare mål som inte bör vara underkastat rent ekonomiska hänsyn. ( 44 ) Emellertid kan man knappast hävda att varje minskning av rätten till semester med nödvändighet innebär att skyddet för säkerhet och hälsa undergrävs. Detta gäller i än högre grad när det är fråga om att minska antalet semesterdagar som är mer än dubbelt så högt som minimisemestern som föreskrivs i artikel 7 i arbetstidsdirektivet och som ligger avsevärt högre än det antal semesterdagar som övriga anställda i unionen har rätt till.

97.

Följaktligen gjorde tribunalen en felaktig rättstillämpning när den helt förkastade målen om kostnadseffektivitet och kostnadsbesparingar i punkt 102 i den överklagade domen.

98.

Det andra målet med den nya bestämmelsen är att modernisera arbetsvillkoren för personal som tjänstgör i tredjeland.

99.

Tribunalen underkände i detta avseende i punkt 106 i den överklagade domen argumentet att utvecklingen av flygtrafik och internetkommunikation motiverade en minskning av antalet semesterdagar. Utvecklingen av flygtrafiken skulle på sin höjd kunna påverka antalet resdagar som beviljas. Och bättre kommunikationsmöjligheter har över huvud taget inget samband med rätten till semester.

100.

Tribunalen har därmed emellertid underlåtit att beakta att semestern för de berörda i ännu högre utsträckning än för andra anställda i unionen syftar till att upprätthålla banden med hemlandet. Det är en avgörande skillnad mot allmän rättspraxis om semester. Utgångspunkten för denna praxis är att arbetstagaren i regel arbetar i sitt hemland och kan använda sin semester enbart för vila och rekreation. För kopplingen till hemlandet gör det emellertid stor skillnad om det finns frekventa flygförbindelser till ett överkomligt pris. Det gör det möjligt att återvända till hemlandet oftare. Dessutom kan det – oberoende av antalet resdagar som beviljas – förkorta den effektiva restiden, vilket lämnar mer tid för den egentliga semestern.

101.

Samma tanke ligger i princip till grund för argumentet om internetkommunikation. Medan man tidigare var hänvisad till dyra telefonförbindelser som i många fall var av dålig kvalitet och kommunikation via post, kan man i dag tack vare internet upprätthålla kontakten med hemlandet på betydligt bättre villkor, exempelvis genom att använda videotelefoni. Denna typ av kommunikation kan visserligen inte helt ersätta personlig kontakt, men den bidrar ändå i viss grad till att minska behovet av sådan.

102.

Jag är följaktligen inte övertygad om att detta resonemang ska underkännas helt.

103.

Dessutom avvisade tribunalen i punkt 107 i den överklagade domen argumentet att den nya bestämmelsen syftar till att möta små unionsdelegationers behov, då deras funktion äventyras vid överdrivet stor frånvaro på grund av ledighet. Tribunalen anser att det inte framgår varför antalet semesterdagar måste minskas för alla delegationer av denna anledning, och att det inte heller har visats att det inte finns någon alternativ lösning.

104.

I själva verket måste de berörda organens funktion emellertid alltid tas i beaktande vid prövningen av omfattningen av rätten till semester. Omständigheten att mindre delegationer påverkas i särskilt hög grad av frånvaro i samband med semester kan i detta sammanhang inte lämnas utan avseende.

105.

Följaktligen bygger även punkterna 106 och 107 i den överklagade domen på en felaktig rättstillämpning.

106.

I punkt 109 konstaterade tribunalen att det inte framstår som att lagstiftaren har beaktat den omständigheten att tjänstemän och kontraktsanställda som tjänstgör inom unionen enligt artikel 57 i tjänsteföreskrifterna har rätt till en årlig ledighet på minst 24 arbetsdagar men högst 30 arbetsdagar i förhållande till ålder och tjänstegrad.

107.

Tribunalen förefaller anse att personal som tjänstgör i tredjeland inte kan åberopa denna rätt till ytterligare semesterdagar.

108.

Det stämmer visserligen att bilaga X till tjänsteföreskrifterna inte innehåller någon uttrycklig hänvisning till artikel 57. Det framgår emellertid av genomförandebestämmelserna för artikel 57, vilka kommissionen har lagt fram, att de berörda fick rätt till dessa ytterligare semesterdagar efter det att övergångsbestämmelserna upphörde att gälla under 2016. ( 45 )

109.

Följaktligen missuppfattade tribunalen kommissionens resonemang när den gjorde konstaterandet i punkt 109 i den överklagade domen. Tribunalen borde alltså ha tagit hänsyn till även dessa semesterdagar vid avvägningen.

110.

Tribunalen verkar visserligen ta i beaktande att minskningen av antalet semesterdagar i princip kan kompenseras av möjligheten att enligt artikel 8.1 och artikel 9.2 i bilaga X till tjänsteföreskrifterna bevilja särskild vilosemester under en period på upp till 15 dagar på grund av särskilt svåra levnadsvillkor på arbetsorten. I punkt 110 i den överklagade domen konstaterade tribunalen emellertid att det inte framstår som om lagstiftaren har prövat huruvida sådan särskild vilosemester garanterar ett tillräcklig skydd för de anställdas hälsa och säkerhet. Tribunalen verkar anse att denna vilosemester endast kan beviljas undantagsvis och genom ett särskilt och motiverat beslut.

111.

Detta antagande grundas emellertid på en missuppfattning av de uppgifter kommissionen har lämnat avseende tillämpningen av denna bestämmelse. I vilken omfattning vilosemester ska beviljas fastställs nämligen särskilt för varje enskild ort på grundval av de lokala förhållandena. ( 46 )

112.

Enligt dessa bestämmelser beviljades exempelvis 15 dagar vilosemester för Afghanistan under 2013, tolv dagar för Haiti och sex dagar för Elfenbenskusten. ( 47 ) Dessutom beviljas minst två resdagar per vilosemester ( 48 ) och beroende på den särskilda vilosemesterns omfattning är det tillåtet att dela upp den på mellan två och fem perioder. Bestämmelseorten för ovannämnda arbetsorter är Bryssel. För vissa arbetsorter i Sydostasien är bestämmelseorten i stället Phuket i Thailand. Bestämmelseorterna verkar i första hand vara avgörande för ersättningen för resekostnader, men personalen är däremot inte skyldig att tillbringa sin vilosemester på den aktuella orten. ( 49 )

113.

Vad gäller synpunkten, vilken framhävs i punkt 93 i den överklagade domen, nämligen att vilosemestern ska kombineras med vidareutbildning, så minskar inte semesterns karaktär av vila och rekreation, eftersom vidareutbildningen ska genomföras antingen före eller efter vilosemestern.

114.

Det står således klart att vilosemestern, i motsats till vad klagandena anser, mycket väl kan bidra till att uppfylla samma funktioner som den årliga semestern. Tribunalen borde uttryckligen ha beaktat vilosemestern vid bedömningen av den nya bestämmelsen och i synnerhet vid avvägningen.

115.

Tribunalen vägrade emellertid med rätta, i motsats till uppfattningen som företräddes av kommissionen, rådet och parlamentet, i punkterna 94 och 95 i den överklagade domen, att beakta olika ekonomiska förmåner som de berörda personerna åtnjuter. Även om dessa utgör levnads- och arbetsvillkor, så kan förlorade semesterdagar inte kompenseras genom ekonomiska förmåner. ( 50 ) Trots att semesterersättning hör till de grundläggande rättigheterna, ska arbetstagare normalt sett få åtnjuta faktisk semester i syfte att säkerställa ett effektivt skydd av deras säkerhet och hälsa. ( 51 ) En ekonomisk kompensation är endast av betydelse när det på grund av att anställningen upphör i praktiken inte längre är möjligt att ta ut den faktiska semestern. ( 52 )

116.

Jag kan mot bakgrund av det ovan anförda konstatera att tribunalen vid prövningen av tillämpningen av proportionalitetsprincipen har underlåtit att beakta flera relevanta omständigheter. Denna felaktiga rättstillämpning rör grunderna för tribunalens beslut om invändningen om rättsstridighet av artikel 6 i bilaga X till tjänsteföreskrifterna och det omtvistade beslutet

117.

Den överklagade domen ska således upphävas.

118.

Om tribunalens avgörande upphävs, så får domstolen, enligt artikel 61 första stycket i stadgan för Europeiska unionens domstol, antingen själv slutligt avgöra målet, om det är färdigt för avgörande, eller återförvisa målet till tribunalen.

119.

Målet är färdigt för avgörande såvitt avser den grund som prövats av tribunalen.

120.

De ovannämnda omständigheterna som tribunalen rättsstridigt underlät att beakta utgör härvid viktiga kriterier för att bedöma den ansats till motivering som lagstiftaren i vart fall har gett i förarbetena till den nya bestämmelsen. I domstolsförfarandet har de berörda institutionerna lämnat tillräckligt detaljerade uppgifter om dessa försök till motivering i den mening som avses i ovannämnd rättspraxis. ( 53 )

121.

Kostnadseffektivitet och kostnadsbesparingar samt modernisering är berättigade mål. Den nya bestämmelsen kan bidra till att uppnå dessa mål. Det synes inte finnas någon alternativ åtgärd som är mindre betungande.

122.

Vad gäller avvägningen mellan fördelar och nackdelar, så mildras nackdelarna för de berörda tjänstemännen av de omständigheter som redan diskuterats ovan. ( 54 )

123.

Jag vill särskilt framhålla den särskilda vilosemestern enligt artikel 8 i bilaga X till tjänsteföreskrifterna, vilken framför allt gör det möjligt att uppfylla tjänstemäns behov av längre tids ledighet på grund av särskilt svåra levnadsvillkor. En kompletterande omständighet som ska beaktas är att det återstående antalet semesterdagar fortfarande är betydligt högre än minimisemestern som föreskrivs enligt artikel 7 i arbetstidsdirektivet, och även totalt sett är högre än antalet semesterdagar som övriga tjänstemän i unionen – som ju i normalfallet också tjänstgör i ett annat land än sitt ursprungsland – har rätt till, vilket i vart fall delvis är en följd av den särskilda vilosemestern samt att ytterligare resdagar beviljas.

124.

Det successiva genomförandet under en treårsperiod av den nya bestämmelsen bidrar dessutom ytterligare till att mildra dess effekter.

125.

Målet att förbättra levnads- och arbetsvillkor påverkar inte den nya bestämmelsens legalitet. Tribunalen konstaterade visserligen med rätta att en minskning av antalet semesterdagar inte kan anses som en förbättring av de berörda personernas levnads- och arbetsvillkor.

126.

Såsom tribunalen själv konstaterade i punkt 90 i den överklagade domen kan denna målsättning dock inte tolkas så, att den utgör hinder för varje försämring av arbetstagares rättigheter. I stället måste begreppet levnads- och arbetsvillkor förstås i vid bemärkelse, eftersom genomförandet av arbetstagares rättigheter i slutändan också måste ses mot bakgrund av den övergripande utvecklingen på arbetsmarknaden.

127.

I förevarande fall förehåller det sig dessutom så, att de berörda personernas förmånliga levnads- och anställningsvillkor finansieras på bekostnad av de europeiska skattebetalarnas levnads- och anställningsvillkor. Det bör härvid erinras om att de i genomsnitt har betydligt kortare semester.

128.

Lagstiftaren måste således tillerkännas ett omfattande utrymme för skönsmässig bedömning, även vid genomförandet av målet att förbättra arbetstagares levnads- och arbetsvillkor, eftersom unionsdomstolarna endast utövar en kontroll vad gäller uppenbart felaktiga bedömningar. ( 55 )

129.

I ljuset av dessa överväganden kan lagstiftaren inte anklagas för att ha gjort en uppenbart oriktig bedömning vid avvägningen mellan de olägenheter som den nya bestämmelsen vållar och dess fördelar.

130.

Talan kan således inte vinna bifall såvitt avser denna grund.

131.

Om man skulle begränsa föremålet för invändningen om rättstridighet till den första nivån i den nya bestämmelsen ( 56 ), det vill säga artikel 6.1 första strecksatsen i bilaga X till tjänsteföreskrifterna, skulle denna slutsats vara än mer välgrundad. I den första nivån återstår nämligen ett mycket större antal semesterdagar för de berörda personerna under år 2014 än under följande år.

132.

Som kommissionen med fog påpekat har tribunalen i förevarande förfarande ( 57 ) däremot ännu inte tagit ställning till de övriga grunderna, det vill säga till huruvida den nya bestämmelsen är förenlig med den allmänna principen om likabehandling, principen om skydd för berättigade förväntningar och rätten till respekt för privat- och familjelivet. Mot denna bakgrund är målet i motsats till rådets yrkande – som för övrigt inte motiverats ytterligare – inte färdigt för avgörande, utan det ska i stället i enlighet med kommissionens yrkande återförvisas till tribunalen för avgörande såvitt avser dessa grunder.

133.

När överklagandet bifalls och domstolen själv slutligt avgör saken ska domstolen enligt artikel 184.2 i rättegångsreglerna besluta om rättegångskostnaderna. Eftersom detta inte är fallet, ska beslutet om rättegångskostnader meddelas senare.

134.

Mot denna bakgrund föreslår jag att domstolen beslutar följande: