Mål T-163/18
(publicerat i utdrag)
Gabriel Amisi Kumba
mot
Europeiska unionens råd
Tribunalens dom (nionde avdelningen i utökad sammansättning) av den 12 februari 2020
”Gemensam utrikes- och säkerhetspolitik – Restriktiva åtgärder som vidtagits mot bakgrund av situationen i Demokratiska republiken Kongo – Frysning av tillgångar – Förlängning av upptagandet av sökandens namn i förteckningen över berörda personer – Motiveringsskyldighet – Rätten till försvar – Skyldighet för rådet att upplysa om nya omständigheter som motiverar att de restriktiva åtgärderna förlängs – Felaktig rättstillämpning – Uppenbart oriktig bedömning – Rätt till egendom – Proportionalitet – Oskuldspresumtion – Invändning om rättsstridighet”
1. Institutionernas rättsakter – Motivering – Skyldighet – Räckvidd – Restriktiva åtgärder som vidtagits mot bakgrund av situationen i Demokratiska republiken Kongo – Frysning av tillgångar för personer som kränker rättsstatsprincipen eller bidrar till handlingar som utgör allvarliga kränkningar av de mänskliga rättigheterna – Minimikrav
(Artikel 296 FEUF; rådets beslut 2010/788/Gusp, i dess lydelse enligt beslut (Gusp) 2017/2282, bilaga II)
(se punkterna 32 och 34–36)
2. Gemensam utrikes- och säkerhetspolitik – Restriktiva åtgärder som vidtagits mot bakgrund av situationen i Demokratiska republiken Kongo – Frysning av tillgångar för personer som kränker rättsstatsprincipen eller bidrar till handlingar som utgör allvarliga kränkningar av de mänskliga rättigheterna – Skyldighet att ange individuella och specifika skäl för sådana åtgärder – Beslut som har tillkommit i ett sammanhang som är känt för den berörde, så att denne har möjlighet att förstå innebörden av den åtgärd som vidtas gentemot honom eller henne
(Artikel 296 FEUF; rådets beslut 2010/788/Gusp, i dess lydelse enligt beslut (Gusp) 2017/2282, bilaga II)
(se punkterna 33 och 41– 45)
3. Unionsrätt – Principer – Rätten till försvar – Rätt till ett effektivt domstolsskydd – Restriktiva åtgärder som vidtagits mot bakgrund av situationen i Demokratiska republiken Kongo – Frysning av tillgångar för personer som kränker rättsstatsprincipen eller bidrar till handlingar som utgör allvarliga kränkningar av de mänskliga rättigheterna – Skyldighet att ange individuella och specifika skäl för sådana åtgärder – Skyldighet att bereda personen i fråga tillfälle att på ett ändamålsenligt sätt framföra sin ståndpunkt beträffande de skäl som har åberopats – Räckvidd
(Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna, artikel 41.2 a; rådets beslut 2010/788/Gusp, i dess lydelse enligt beslut (Gusp) 2017/2282, bilaga II)
(se punkterna 49, 50 och 52)
4. Gemensam utrikes- och säkerhetspolitik – Restriktiva åtgärder som vidtagits mot bakgrund av situationen i Demokratiska republiken Kongo – Frysning av tillgångar – Rätten till försvar – Efterföljande beslut som behåller sökandens namn på förteckningen över personer som omfattas av dessa åtgärder – Avsaknad av nya skäl – Skyldighet för rådet att underrätta den berörde om nya omständigheter som beaktats vid den regelbundna översynen av de restriktiva åtgärderna – Underrättelse till den berörde om nya omständigheter i syfte att bereda vederbörande tillfälle att yttra sig – Föreligger inte – Åsidosättande av rätten till försvar
(Rådets beslut 2010/788/Gusp, i dess lydelse enligt beslut (Gusp) 2017/2282, artikel 9.2 och bilaga II)
(se punkterna 54–61, 64 och 67)
5. Unionsrätt – Principer – Rätten till försvar – Restriktiva åtgärder som vidtagits mot bakgrund av situationen i Demokratiska republiken Kongo – Skyldighet för institutionerna att underrätta den berörde om nya omständigheter som beaktats vid den regelbundna översynen av de restriktiva åtgärderna– Räckvidd – Huruvida rättsakten är rättsstridig beror på om det kan styrkas att åsidosättandet av nämnda skyldighet eventuellt har påverkat förfarandet – Ingen påverkan i förevarande fall
(Rådets beslut 2010/788/Gusp, i dess lydelse enligt beslut (Gusp) 2017/2282, bilaga II)
(se punkterna 68–71, 73 och 76)
6. Gemensam utrikes- och säkerhetspolitik – Restriktiva åtgärder som vidtagits mot bakgrund av situationen i Demokratiska republiken Kongo – Tillämpningsområde – Personer som planerar, leder eller utför handlingar som utgör allvarliga brott mot eller kränkningar av de mänskliga rättigheterna – Begrepp – Personer som har begått nämnda handlingar tidigare, trots att det saknas bevis för inblandning eller deltagande i sådana handlingar – Omfattas – Tolkning som stöds av möjligheten att förlänga de restriktiva åtgärderna – Ändamålsenlig verkan
(Rådets beslut 2010/788/Gusp, i dess lydelse enligt besluten (Gusp) 2016/2231, (Gusp) 2017/2282, artiklarna 3.2 b och 9.2)
(se punkterna 81–84 och 86)
7. Europeiska unionen – Domstolsprövning av lagenligheten av institutionernas rättsakter – Restriktiva åtgärder som vidtagits mot bakgrund av situationen i Demokratiska republiken Kongo – Prövningens omfattning – Upptagande av sökanden i förteckningen som bilagts det angripna beslutet på grund av hans tjänsteställning – Allmänt tillgängliga handlingar som intygar att allvarliga kränkningar av de mänskliga rättigheterna har begåtts – Bevisvärde – Principen om fri bevisvärdering
(Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna, artikel 47; rådets beslut 2010/788/Gusp, i dess lydelse enligt beslut (Gusp) 2017/2282, bilaga II)
(se punkterna 93–95, 98 och 99)
8. Gemensam utrikes- och säkerhetspolitik – Restriktiva åtgärder som vidtagits mot bakgrund av situationen i Demokratiska republiken Kongo – Frysning av tillgångar för personer som kränker rättsstatsprincipen eller bidrar till handlingar som utgör allvarliga kränkningar av de mänskliga rättigheterna – Kriterier – Tjänsteställning som innebär ett ansvar för förtrycket av civilbefolkningen eller respekten för rättsstatsprincipen – Oriktig bedömning – Föreligger inte
(Rådets beslut 2010/788/Gusp, i dess lydelse enligt besluten (Gusp) 2016/2231, (Gusp) 2017/2282, bilaga II]
(se punkterna 112–115)
9. Gemensam utrikes- och säkerhetspolitik – Restriktiva åtgärder som vidtagits mot bakgrund av situationen i Demokratiska republiken Kongo – Frysning av tillgångar för personer som kränker rättsstatsprincipen eller bidrar till handlingar som utgör allvarliga kränkningar av de mänskliga rättigheterna – Begränsningar av rätten till egendom – Åsidosättande av proportionalitetsprincipen – Föreligger inte
(Artiklarna 3.5, 21.2 b, 21.2 c och 29 FEU; artikel 215.2 FEUF; Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna, artiklarna 17.1 och 52.1; rådets beslut 2010/788/Gusp, i dess lydelse enligt besluten (Gusp) 2016/2231, (Gusp) 2017/2282, artikel 5.1)
(se punkterna 120–133)
10. Unionsrätt – Principer – Grundläggande rättigheter – Oskuldspresumtion – Restriktiva åtgärder mot vissa personer och enheter med hänsyn till situationen Demokratiska republiken Kongo – Förenlighet med nämnda princip – Villkor
(Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna, artikel 48.1; rådets beslut 2010/788/Gusp, i dess lydelse enligt beslut (Gusp) 2017/2282, artiklarna 5.1 och 9)
(se punkterna 136–141)
11. Invändning om rättsstridighet – Räckvidd – Rättsakter mot vilka invändning om rättsstridighet kan göras – Rättsakt av allmän karaktär som ligger till grund för det angripna beslutet – Det måste finnas ett rättsligt samband mellan den angripna rättsakten och den allmänna rättsakt som ifrågasätts – Föreligger inte – Avvisning
(Artikel 277 FEUF; rådets beslut 2010/788/Gusp, artikel 3.2 b; rådets förordning nr 1183/2005, artikel 2b.1 b)
(se punkterna 145 och 146)
12. Europeiska unionen – Domstolsprövning av lagenligheten av institutionernas rättsakter – Restriktiva åtgärder som vidtagits mot bakgrund av situationen i Demokratiska republiken Kongo – Prövningens omfattning – Begränsad prövning av de allmänna bestämmelserna – Kriterier för att vidta restriktiva åtgärder – Deltagande i planeringen, ledningen eller utförandet av handlingar som utgör allvarliga brott mot eller kränkning av de mänskliga rättigheterna – Räckvidd – Iakttagande av rättssäkerhetsprincipen, enligt vilken rättsreglernas verkningar ska vara klara, precisa och förutsebara
(Artiklarna 3.5 och 21.2 b och 21.2 c FEU; artikel 275 andra stycket FEUF, rådets beslut 2010/788/Gusp, artikel 3.2 b, och (Gusp) 2016/2231, skälen 3 och 4; rådets förordning nr 1183/2005)
(se punkterna 147–157)
Resumé
I domarna i målen Amisi Kumba mot rådet (T-163/18) och Kande Mupompa mot rådet (T-170/18), vilka meddelades den 12 februari 2020, ogillade tribunalen talan om ogiltigförklaring som väckts av respektive sökande, det vill säga befälhavaren för första försvarszonen i den kongolesiska armén (FARDC) och guvernören i Kasaï Central, mot de rättsakter som antagits av Europeiska unionens råd(1) varigenom deras namn i huvudsak behållits i förteckningen över de personer och enheter som avses med de restriktiva åtgärder som antagits mot Demokratiska republiken Kongo för att uppnå en varaktig fred i detta land. Förteckningen återfinns i bilaga II till beslut 2010/788 (nedan kallad den omtvistade förteckningen).
Dessa domar meddelas i ett sammanhang där den politiska situationen i Demokratiska republiken Kongo har förvärrats på grund av att presidentvalet inte hade utlysts i slutet av år 2016 och den försämrade säkerhetssituationen som blev följden av detta. I enlighet med artikel 3.2 i beslut 2010/788 har rådet vidtagit restriktiva åtgärder mot personer som bidragit till handlingar som utgör allvarliga kränkningar av de mänskliga rättigheterna i Demokratiska republiken Kongo. Eftersom FARDC deltagit i den oproportionella våldsanvändningen och brutala repressionen i september 2016 i Kinshasa, hade namnet på befälhavaren för första försvarszonen i FARDC upptagits i den omtvistade förteckningen på grund av att han med anledning av sin befattning hade bidragit till handlingar som utgjorde allvarliga kränkningar av de mänskliga rättigheterna genom att planera, leda eller utföra sådana handlingar. Guvernören för Kasaï Central hade för sin del fått sitt namn upptaget i den omtvistade förteckningen med anledning av att han, på grund av sitt ämbete, var ”ansvarig för den oproportionella våldsanvändning och brutala repression och de utomrättsliga avrättningar” som genomförts av säkerhetsstyrkorna i denna region sedan år 2016, inbegripet de påstådda olagliga avrättningarna i februari 2017. Genom beslut 2017/2282 förlängde rådet den 11 december 2017 upptagandet av sökandena i den omtvistade förteckningen och vidhöll samma skäl gentemot dem. Motiveringen avseende guvernören för Kasaï Central ändrades därefter den 12 april 2018.
Till stöd för sin talan åberopade sökandena flera grunder som avsåg bland annat åsidosättande av motiveringsskyldigheten och rätten till försvar samt felaktig rättstillämpning.
När det gäller åsidosättandet av motiveringsskyldigheten påpekade tribunalen att det i den motivering som angavs i beslut 2017/2282 och i genomförandebeslut 2018/569 innehöll de specifika och konkreta skälen till att kriterierna för upptagande i förteckningen var tillämpliga på sökandena, eftersom en sådan motivering avsåg deras tjänsteställning och deras inblandning, till följd av dessa tjänsteställningar, i handlingar som ansetts utgöra allvarliga kränkningar av de mänskliga rättigheterna. Tribunalen preciserade i detta avseende att sökandena inte kunde bortse ifrån att de, med hänsyn till deras respektive tjänsteställning, hade möjlighet att direkt påverka militärerna inom FARDC och säkerhetsstyrkorna i provinsen Kasaï Central, vilka enligt motiveringen i fråga var ansvariga för de ovannämnda allvarliga kränkningarna av de mänskliga rättigheterna. Tribunalen drog slutsatsen att skälen i de angripna rättsakterna således gjorde det möjligt dels för sökandena att bestrida giltigheten av beslutet att behålla deras namn i den omtvistade förteckningen, dels för tribunalen att utöva sin lagenlighetsprövning. Tribunalen fann således att talan inte kunde vinna bifall på den grunden att motiveringsskyldigheten hade åsidosatts.
Vad därefter beträffar rätten till försvar fann tribunalen att även om förlängningen av de åtgärder som vidtagits mot sökandena i beslut 2017/2282 grundades på samma skäl som de som låg till grund för antagandet av de ursprungliga åtgärderna, befriar detta förhållande inte rådet från skyldigheten att iaktta sökandenas rätt till försvar och, i synnerhet, från skyldigheten att bereda dem tillfälle att på ett ändamålsenligt sätt framföra sina synpunkter på de omständigheter som beaktats vid antagandet av de angripna rättsakterna. Tribunalen underströk i detta avseende att de restriktiva åtgärderna är av säkerhetskaraktär och per definition provisoriska, vilket innebär att deras giltighet alltid är beroende av att de faktiska och rättsliga omständigheter som låg till grund för deras antagande fortbestår och att det anses nödvändigt att behålla åtgärderna för att det mål som avses med dem ska kunna uppnås. Det ankommer på rådet att vid den regelbundna översynen av nämnda åtgärder avgöra om så är fallet genom att göra en uppdaterad bedömning av situationen och genom att göra en bedömning av effekterna av dessa åtgärder. Tribunalen erinrade således om att iakttagandet av rätten till försvar innebär att rådet, innan det antar ett beslut om förlängning av de restriktiva åtgärderna mot en sökande, ska underrätta sökanden om de omständigheter som i samband med den regelbundna översynen av de aktuella åtgärderna har inneburit en uppdatering av de uppgifter som låg till grund för det ursprungliga beslutet. I förevarande fall var rådet, mot bakgrund av det ursprungliga syftet med de restriktiva åtgärderna mot Demokratiska republiken Kongo, det vill säga att åstadkomma en miljö som främjar hållande av val och att alla kränkningar av de mänskliga rättigheterna ska upphöra, vid den regelbundna översynen av de restriktiva åtgärderna mot sökandena, skyldigt att underrätta dem om de nya uppgifter som det förfogade över och på grundval av vilka rådet hade uppdaterat uppgifterna rörande inte bara deras personliga situation utan även den politiska situationen och säkerhetsläget i Demokratiska republiken Kongo. Tribunalen konstaterade i detta avseende att rådet hade åsidosatt sökandenas rätt till försvar genom att inte inhämta deras synpunkter på dessa uppgifter innan det antog de angripna rättsakterna.
Tribunalen erinrade emellertid om att det ankommer på unionsdomstolen, när det föreligger ett fel som berör rätten till försvar, att pröva huruvida det aktuella förfarandet, med hänsyn till de särskilda faktiska och rättsliga omständigheterna i det enskilda fallet, hade kunnat leda till ett annat resultat som en följd av att sökandena hade kunnat försvara sig bättre om detta fel inte hade förelegat. Tribunalen drog härvidlag slutsatsen att det inte fanns någon omständighet som tydde på att de berörda restriktiva åtgärderna inte skulle ha bibehållits gentemot sökandena om de hade underrättats om de nya omständigheterna ifråga. På grundval av det ovan anförda fann tribunalen att talan inte kunde vinna bifall på den grunden att rätten till försvar hade åsidosatts.
Slutligen hävdade sökandena att rådet hade gjort sig skyldigt till felaktig rättstillämpning genom att anta de angripna rättsakterna på grundval av omständigheter som hade upphört vid tidpunkten för antagandet, i strid med kriteriet för upptagande i förteckningen som var formulerat i presens indikativ och som avsåg personer ”[deltar] i handlingar som utgör allvarliga brott mot eller kränkning av de mänskliga rättigheterna”. Tribunalen fann i detta avseende att användningen av presens indikativ i definitionen av kriterierna för upptagande i förteckningen över personer som omfattas av restriktiva åtgärder inte innebär att de omständigheter som ligger till grund för upptagandet av en persons eller en enhets namn i denna förteckning måste bestå vid den tidpunkt då beslut fattas om att uppta eller behålla denna person eller enhet i förteckningen, eftersom presens indikativ hänvisar till den allmänna betydelsen av rättsliga definitioner och inte till en viss tidsperiod. Tribunalen tillade att eftersom rådet hade beslutat att i skälen för att uppta sökandena i förteckningen hänvisa till konkreta omständigheter och situationer som involverade de säkerhetsstyrkor som hade agerat på sökandenas ansvar, kunde det endast vara fråga om tidigare utförda handlingar. Tribunalen påpekade slutligen att denna tolkning stöds av artikel 9.2 i beslut 2010/788, i dess lydelse enligt beslut 2017/2282, enligt vilken ”de restriktiva åtgärderna ska förlängas eller vid behov ändras, om rådet bedömer att målen för åtgärderna inte har uppnåtts”. I annat fall skulle denna bestämmelse förlora sin ändamålsenliga verkan. Tribunalen underkände således den grund som avsåg felaktig rättstillämpning och ogillade respektive talan i sin helhet.
1 Rådets beslut (Gusp) 2017/2282 av den 11 december 2017 om ändring av beslut 2010/788/Gusp om restriktiva åtgärder mot Demokratiska republiken Kongo (EUT L 328, 2017, s. 19), och för Alex Kande Mupompa, av rådets genomförandebeslut (Gusp) 2018/569 av den 12 april 2018 om genomförande av beslut 2010/788/Gusp om restriktiva åtgärder mot Demokratiska republiken Kongo (EUT L 95, 2018, s. 21) och av rådets genomförandeförordning (EU) 2018/566 om genomförande av artikel 9 i förordning (EG) nr 1183/2005 om införande av vissa särskilda restriktiva åtgärder mot personer som bryter vapenembargot mot Demokratiska republiken Kongo (EUT L 95, 2018, s. 9).