Mål C‑550/18
Europeiska kommissionen
mot
Irland
Domstolens dom (stora avdelningen) av den 16 juli 2020
”Fördragsbrott – Artikel 258 FEUF – Åtgärder för att förhindra att det finansiella systemet används för penningtvätt eller finansiering av terrorism – Direktiv (EU) 2015/849 – Införlivande har inte skett och/eller underrättelse om åtgärder för införlivande inte lämnats – Artikel 260.3 FEUF – Yrkande om föreläggande att betala ett schablonbelopp”
1. Talan om fördragsbrott – Domstolens prövning av huruvida talan är välgrundad – Situation som ska beaktas – Situationen vid utgången av den frist som har angetts i det motiverade yttrandet
(Artikel 258 FEUF)
(se punkterna 30 och 32)
2. Institutionernas rättsakter – Direktiv – Medlemsstaternas genomförande – Direktiv i vilket det föreskrivs att det ska hänvisas till direktivet i de nationella införlivandebestämmelserna – Av betydelse – Medlemsstaternas skyldighet att anta uttryckliga införlivandebestämmelser avseende ett direktiv
(Artikel 288 tredje stycket FEUF; Europaparlamentets och rådets direktiv 2015/849, artikel 67)
(se punkt 31)
3. Talan om fördragsbrott – Underlåtelse att uppfylla skyldigheter som följer av ett direktiv – Skyldighet att underrätta om införlivandeåtgärder – Räckvidd
(Artikel 260.3 FEUF)
(se punkterna 54–56)
4. Talan om fördragsbrott – Underlåtelse att uppfylla skyldigheter som följer av ett direktiv – Skyldighet att underrätta om införlivandeåtgärder – Kommissionens yrkande om att den berörda medlemsstaten ska åläggas en sanktionsavgift – Utrymme för skönsmässig bedömning – Av betydelse – Avsaknad av skyldighet att i varje enskilt fall motivera sitt beslut att begära en sanktionsavgift – Skyldighet att motivera den begärda ekonomiska påföljdens art och storlek – Beaktande av kommissionens riktlinjer – Domstolsprövning – Gränser
(Artikel 260.3 FEUF)
(se punkterna 58–63)
5. Talan om fördragsbrott – Dom genom vilken domstolen har fastställt ett fördragsbrott – Underlåtenhet att underrätta kommissionen om åtgärder för införlivande av ett direktiv – Ekonomiska påföljder – Schablonbelopp – Fördragsbrott som inte pågått fram till domstolens prövning av de faktiska omständigheterna – Saknar betydelse – Fördragsbrott som pågått under lång tid – Sanktion som inte är oproportionerlig
(Artikel 260.3 FEUF)
(se punkterna 74–77)
6. Talan om fördragsbrott – Dom genom vilken domstolen har fastställt ett fördragsbrott – Underlåtenhet att underrätta kommissionen om åtgärder för införlivande av ett direktiv – Ekonomiska påföljder – EU-domstolens utrymme för skönsmässig bedömning – Kriterier
(Artikel 260.3 FEUF)
(se punkterna 78–80)
7. Talan om fördragsbrott – Dom genom vilken domstolen har fastställt ett fördragsbrott – Underlåtenhet att underrätta kommissionen om åtgärder för införlivande av ett direktiv – Ekonomiska påföljder – Schablonbelopp – Fastställande av beloppet – Kriterier
(Artikel 260.3 FEUF)
(se punkterna 81–98)
Resumé
Rumänien och Irland ska till kommissionen betala ett schablonbelopp på 3 000 000 euro respektive 2 000 000 euro
Dessa två medlemsstater har inte fullständigt införlivat direktivet om åtgärder för att förhindra att det finansiella systemet används för penningtvätt eller finansiering av terrorism inom den föreskrivna fristen
Direktiv 2015/849(1) syftar till att förhindra att Europeiska unionens finansiella system används för penningtvätt och finansiering av terrorism. Medlemsstaterna skulle ha införlivat direktivet med nationell rätt senast den 26 juni 2017 och underrätta Europeiska kommissionen om de åtgärder som vidtagits i detta avseende.
Den 27 augusti 2018 väckte kommissionen talan om fördragsbrott vid domstolen i två mål. Kommissionen ansåg att Rumänien och Irland inte fullständigt hade införlivat direktiv 2015/849 inom den frist som fastställts i respektive motiverade yttrande och inte hade underrättat kommissionen om motsvarande nationella införlivandeåtgärder. Kommissionen yrkade dessutom, med stöd av artikel 260.3 FEUF,(2) att Rumänien och Irland skulle förpliktas dels att betala ett dagligt vite, från och med avkunnandet av domen för att ha underlåtit att uppfylla skyldigheten att underrätta om åtgärder för införlivande av direktivet, dels att betala ett schablonbelopp. Kommissionen underrättade därefter domstolen om att den delvis återkallade sin talan, eftersom den inte längre yrkade att ett dagligt vite skulle föreläggas, med anledning av att denna begäran inte längre hade något föremål efter det att direktiv 2015/849 fullständigt hade införlivats med rumänsk rätt och med irländsk rätt.
I detta sammanhang ifrågasatte Rumänien och Irland tillämpningen av det sanktionssystem som föreskrivs i artikel 260.3 FEUF. Dessa två medlemsstater hävdade även att kommissionens begäran att ett schablonbelopp skulle föreläggas inte bara var omotiverad utan även oproportionerlig med hänsyn till omständigheterna i det aktuella fallet och syftet med denna typ av ekonomiska sanktioner. De kritiserade kommissionen för att den inte på ett utförligt sätt, och från fall till fall, hade motiverat sitt beslut att begära att en sådan sanktion skulle åläggas i förevarande fall.
Genom två domar som meddelades av stora avdelningen den 16 juli 2020 biföll domstolen kommissionens talan. Domstolen konstaterade för det första att Rumänien och Irland, vid utgången av den frist som hade angetts i det motiverade yttrandet, varken hade vidtagit nationella åtgärder för att införliva direktiv 2015/849 eller underrättat kommissionen om sådana åtgärder och att de således hade underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt direktivet.
För det andra slog domstolen fast att artikel 260.3 FEUF var tillämplig i dessa mål.(3) Domstolen erinrade om att ”skyldigheten att underrätta om åtgärder för införlivande”, i den mening som avses i denna bestämmelse, avser medlemsstaternas skyldighet att överlämna tillräckligt klara och precisa uppgifter om åtgärder för införlivande av ett direktiv. I förevarande mål innebar denna skyldighet att medlemsstaterna, för varje bestämmelse i direktivet, skulle ange den eller de nationella bestämmelser genom vilka direktivet hade införlivats. Domstolen påpekade att kommissionen hade styrkt att Rumänien och Irland inte hade underrättat kommissionen om de åtgärder som vidtagits för att införliva direktiv 2015/849 inom den frist som angavs i det motiverade yttrandet och slog fast att det sålunda fastställda fördragsbrottet omfattades av tillämpningsområdet för denna bestämmelse.
Vidare erinrade domstolen om att det inte ankommer på kommissionen att i varje enskilt fall motivera sitt beslut att begära en ekonomisk sanktion enligt artikel 260.3 FEUF. Domstolen ansåg nämligen att villkoren för att tillämpa denna bestämmelse inte kunde vara mer restriktiva än de villkor som uppställts för tillämpning av artikel 258 FEUF, eftersom artikel 260.3 FEUF endast utgör en accessorisk del av fördragsbrottsförfarandet, vars genomförande omfattas av kommissionens utrymme för skönsmässig bedömning, vilket domstolen inte kan göra någon domstolsprövning av. Denna avsaknad av motivering påverkar inte den berörda medlemsstatens processrättsliga skydd, eftersom domstolen, när den ålägger en sådan sanktion, är skyldig att motivera sitt beslut.
Domstolen har emellertid preciserat att kommissionen är skyldig att motivera arten av och storleken på den sanktionsavgift som begärs, med beaktande av de riktlinjer som den har antagit, eftersom domstolen i ett förfarande som inletts med tillämpning av artikel 260.3 FEUF endast förfogar över ett begränsat utrymme för skönsmässig bedömning. För det fall domstolen konstaterar att medlemsstaten har gjort sig skyldig till ett fördragsbrott är kommissionens förslag bindande för domstolen vad gäller arten av den ekonomiska sanktion som den kan ålägga och vad gäller det högsta beloppet för den sanktion som den kan besluta om.
Vad för det tredje gäller föreläggandet av ett schablonbelopp i förevarande mål erinrade domstolen om att syftet med den mekanism som föreskrivs i artikel 260.3 FEUF inte bara är att förmå medlemsstaterna att snarast upphöra med ett fördragsbrott som, i avsaknad av en sådan åtgärd, skulle tendera att bestå, utan även att förenkla och påskynda förfarandet för att ålägga ekonomiska sanktioner vid åsidosättande av skyldigheten att underrätta om en nationell införlivandeåtgärd som antagits i ett lagstiftningsförfarande. Domstolen har således slagit fast att en ansökan från kommissionen, såsom i förevarande fall, i vilken det yrkas att ett schablonbelopp ska föreläggas, inte kan ogillas såsom oproportionerlig enbart av det skälet att den avser ett fördragsbrott som, även om det har pågått länge, har upphört vid domstolens prövning av de faktiska omständigheterna, i den mån ett föreläggande att betala ett schablonbelopp grundar sig på bedömningen av de följder som den berörda medlemsstatens underlåtenhet att uppfylla sina skyldigheter får för enskilda och allmänna intressen, särskilt när fördragsbrottet har pågått under lång tid.
För det fjärde, vad gäller beräkningen av det schablonbelopp som skulle föreläggas i förevarande mål, erinrade domstolen om att den vid utövandet av sitt utrymme för skönsmässig bedömning på detta område, såsom detta begränsas av kommissionens förslag, ska fastställa det schablonbelopp som en medlemsstat kan föreläggas att betala med stöd av artikel 260.3 FEUF, så att det dels är anpassat efter omständigheterna, dels står i proportion till överträdelsen. I detta avseende utgör den fastställda överträdelsens svårhetsgrad, den tid som överträdelsen pågått samt medlemsstatens betalningsförmåga relevanta faktorer.
Vad gäller överträdelsens svårhetsgrad fann domstolen att även om Rumänien och Irland hade upphört med det påtalade fördragsbrottet under förfarandets gång, förelåg detta fördragsbrott inte desto mindre vid utgången av den frist som angavs i respektive motiverade yttrande, vilket innebär att unionsrättens effektivitet inte hade säkerställts oavbrutet.
Vad gäller bedömningen av överträdelsens varaktighet erinrade domstolen om att överträdelsen i princip ska anses ske vid den tidpunkt då domstolen bedömer de faktiska omständigheterna, det vill säga den dag då förfarandet avslutas. När det gäller början av den period som ska beaktas vid fastställandet av det schablonbelopp som ska föreläggas med tillämpning av artikel 260.3 FEUF, är det datum som ska beaktas vid bedömningen av fördragsbrottets varaktighet inte datumet för utgången av den frist som har angetts i det motiverade yttrandet (som används för att fastställa det dagliga vite som ska föreläggas), utan det datum då den frist för införlivande som föreskrivs i direktivet i fråga löper ut. Syftet med denna bestämmelse är nämligen att förmå medlemsstaterna att införliva direktiven inom de tidsfrister som fastställts av unionslagstiftaren och att säkerställa att unionslagstiftningen ges full verkan. Varje annan lösning skulle för övrigt innebära ett äventyrande av den ändamålsenliga verkan av bestämmelserna i de direktiv i vilka det fastställs vid vilken tidpunkt åtgärderna för införlivande av dessa ska träda i kraft och en ytterligare frist för införlivande, vars längd dessutom skulle variera beroende på hur snabbt kommissionen inleder det administrativa förfarandet, utan att det kan tas hänsyn till längden på denna frist vid bedömningen av fördragsbrottets varaktighet. Domstolen slog följaktligen fast att Rumäniens och Irlands fördragsbrott pågick under lite mer än två år.
När det gäller den aktuella medlemsstatens betalningsförmåga, erinrade domstolen om att hänsyn ska tas till den senaste utvecklingen av medlemsstatens bruttonationalprodukt (BNP) vid tidpunkten för domstolens prövning av de faktiska omständigheterna.
Med beaktande av samtliga omständigheter i förevarande mål och med beaktande av domstolens utrymme för skönsmässig bedömning enligt artikel 260.3 FEUF, förpliktade domstolen Rumänien och Irland att till kommissionen betala ett schablonbelopp på 3 000 000 euro respektive 2 000 000 euro.
1 Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2015/849 av den 20 maj 2015 om förhindrande av att det finansiella systemet används för penningtvätt och finansiering av terrorism, om ändring av Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 648/2012 och om upphävande av Europaparlamentets och rådets direktiv 2005/60/EG och kommissionens direktiv 2006/70/EG (EUT L 141, 2015, s. 73).
2 Enligt artikel 260.3 FEUF får domstolen ålägga den berörda medlemsstaten en ekonomisk sanktion (standardbelopp eller vite) för det fall medlemsstaten har underlåtit att uppfylla ”skyldigheten att underrätta [kommissionen] om åtgärder för införlivande av ett direktiv”.
3 Domstolen tillämpade denna bestämmelse i EUF-fördraget för första gången i domstolens dom av den 8 juli 2019, kommissionen/Belgien (artikel 260.3 FEUF – Höghastighetsnät) (C-543/17, EU:C:2019:573).