–

Ungerns regering, genom M. Z. Fehér och A. Pokoraczki, båda i egenskap av ombud,

–

Greklands regering, genom G. Kanellopoulos, A. Vasilopoulou och E.‑E. Krompa, samtliga i egenskap av ombud,

–

Europeiska kommissionen, genom L. Havas och B. Hofstötter, båda i egenskap av ombud,

1

Begäran om förhandsavgörande avser tolkningen av artikel 2 i kommissionens delegerade förordning (EU) 2015/1366 av den 11 maj 2015 om komplettering av Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 1308/2013 vad gäller stöd inom biodlingssektorn (EUT L 211, 2015, s. 3) (nedan kallad förordning nr 2015/1366).

2

Begäran har framställts i ett mål mellan SD och Agrárminiszter (jordbruksministern, Ungern) angående den sistnämndas beslut att avslå en ansökan om stöd för förvärv av nya verktyg avsedda att användas vid flyttning av bisamhällen.

3

I artikel 55 i Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 1308/2013 av den 17 december 2013 om upprättande av en samlad marknadsordning för jordbruksprodukter och om upphävande av rådets förordningar (EEG) nr 922/72, (EEG) nr 234/79, (EG) nr 1037/2001 och (EG) nr 1234/2007 (EUT L 347, 2013, s. 671), som har rubriken ”Nationella program och finansiering”, föreskrivs i punkt 1 följande:

”I syfte att förbättra de allmänna villkoren för produktion och saluföring av biodlingsprodukter får medlemsstaterna utarbeta nationella treårsprogram för biodlingssektorn (nedan kallade biodlingsprogram). …”

4

Enligt artikel 56.1 b i denna förordning ska kommissionen ges befogenhet att anta delegerade akter enligt artikel 227 i denna förordning, om ”grunden för fördelningen av unionens ekonomiska bidrag till de deltagande medlemsstaterna på grundval av bland annat det samlade antalet bibestånd i unionen”.

5

Enligt artikel 57 första stycket c i nämnda förordning får kommissionen anta genomförandeakter för att fastställa de åtgärder som krävs rörande ”godkännandet av de biodlingsprogram som lämnas in av medlemsstaterna, inklusive fördelningen av unionens ekonomiska bidrag till varje deltagande medlemsstat, och medlemsstaternas högsta stödnivå”.

6

Skälen 2–4 och 11 i förordning nr 2015/1366 har följande lydelse:

…

7

I artikel 1 i förordning nr 2015/1366, som har rubriken ”Bikupor”, föreskrivs följande:

”I denna förordning avses med bikupa den enhet innehållande en koloni honungsbin som används för produktion av honung, andra biodlingsprodukter eller för avelsmaterial för honungsbin samt alla element som krävs för dess överlevnad.”

8

I artikel 2 i förordningen, som har rubriken ”Metod för att fastställa antalet bikupor”, föreskrivs följande:

”Medlemsstater som inkommer med nationella program för biodlingssektorn enligt artikel 55 i förordning (EU) nr 1308/2013 (biodlingsprogram) ska använda en tillförlitlig metod för att mellan den 1 september och den 31 december varje år fastställa antalet bikupor klara för övervintring som finns på deras territorium.”

9

I 4 § Magyar Méhészeti Nemzeti Program alapján a 2016‐2019 közötti végrehajtási időszakokban a központi költségvetés, valamint az Európai Mezőgazdasági Garancia Alap társfinanszírozásában megvalósuló támogatások igénybevételének szabályairól szóló 4/2017. (I. 23.) FM rendelet (jordbruks- och landsbygdsutvecklingsministeriets förordning nr 4/2017 om regler för användning av stöd enligt det nationella ungerska programmet för biodlingssektorn, beviljat genom medfinansiering från statsbudgeten och Europeiska garantifonden för jordbruket för genomförandeperioderna 2016‐2019), av den 23 januari 2017 (Magyar Közlöny 2017/8.), föreskrivs följande:

”…

10) För de åtgärder som avses i 2 § 2 a, ae, b, ba, bb, c och cb, åtgärder vid stöd för förvärv av anordningar för identifiering av radiofrekvens enligt c och ca, samt åtgärder vid stöd för utökningen av bibestånden genom lämpligt reproduktionsmaterial, såväl vad gäller djurens hälsa som ur genetisk synpunkt, enligt e, ska rätten till stöd grundas på det antal kolonier honungsbin

10

I artikel 22 i förordning nr 4/2017 föreskrivs följande:

”…

3)   Biodlare som vid den aktuella tidpunkten är anslutna till Országos Magyar Méhészeti Egyesület [Den ungerska nationella biodlingsföreningen (OMME)] kan beviljas stöd i förhållande till antalet kolonier honungsbin som har fastställts enligt 4 § 10.

…

5)   För att beviljas stöd ska sökanden äga åtminstone 60 kolonier honungsbin vad gäller stöd till sådan utrustning som avses i 4 § a, b och e, åtminstone 30 kolonier honungsbin vad gäller stöd till sådan utrustning som avses i 4 § h, och åtminstone 100 kolonier honungsbin vad gäller sådan utrustning som avses i 4 § c, d, f och g.”

11

Det ungerska biodlingsprogrammet för perioden 2014‐2016 innefattade stöd till flyttning av bisamhällen inom biodlingssektorn enligt a Magyar Méhészeti Nemzeti Program alapján a 2013–2016 közötti végrehajtási időszakokban a központi költségvetés, valamint az Európai Mezőgazdasági Garancia Alap társfinanszírozásában megvalósuló támogatások igénybevételének szabályairól szóló 118/2013. (XII. 16.) VM rendelet (jordbruks- och landsbygdsutvecklingsministeriets förordning nr 118/2013 av den 16 december 2013 om regler för användning av stöd enligt det nationella ungerska programmet för biodlingssektorn, beviljat genom medfinansiering från statsbudgeten och Europeiska garantifonden för jordbruket för genomförandeperioderna 2013‐2016). Biodlaren kunde beviljas detta stöd under förutsättning att vederbörande hade åtminstone 30 kolonier honungsbin registrerade i TIR. Detta biodlingsprogram avslutades den 31 augusti 2016.

12

Under perioden 2017‐2019 var en förutsättning för beviljandet av stödet enligt förordning nr 4/2017, som trädde i kraft den 24 januari 2017, att biodlarna hade minst 60 kolonier honungsbin registrerade i TIR. Eftersom antalet kolonier registrerade i TIR var det som anmälts under tillsynsåret 2016 vid den tidpunkt då förordningen trädde i kraft gavs biodlarna en möjlighet att retroaktivt ändra detta antal inom en frist på 30 dagar räknat från den tidpunkt då förordningen trädde i kraft.

13

SD ingav den 13 mars 2017 en ansökan till vice ordförande för Magyar Államkincstár (den ungerska statskassan), (nedan kallad statskassan), med ansvar för stöd till jordbruk och landsbygdsutveckling, om stöd för att förvärva ny utrustning för flyttning av bisamhällen. Han uppgav i detta avseende att han ägde 62 kolonier honungsbin.

14

Genom beslut av den 5 maj 2017 avslog statskassan denna ansökan om stöd, med motiveringen att SD inte uppfyllde kravet avseende det lägsta antalet kolonier honungsbin registrerade i TIR. Endast 36 kolonier var nämligen registrerade i TIR medan en förutsättning för att beviljas stöd enligt förordning nr 4/2017, som hade trätt i kraft den 24 januari 2017, var att minst 60 kolonier honungsbin hade registrerats där.

15

SD begärde omprövning av detta beslut vid jordbruksministeriet, som genom beslut av den 21 augusti 2017 fastställde statskassans beslut att avslå ansökan.

16

SD överklagade det beslut som meddelats av jordbruksministeriet till Budapest Környéki Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság (Förvaltnings- och arbetsdomstolen i Budapest, Ungern).

17

Denna domstol hyser tvivel om huruvida ”[d]en bestämmelse i förordning nr 4/2017… som innebär att dubbla antalet kolonier honungsbin krävs för att beviljas stöd, utan att en tillräcklig anpassningsperiod medges, är förenlig med unionsrätten”.

18

Mot denna bakgrund beslutade Budapest Környéki Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság (Förvaltnings- och arbetsdomstolen i Budapest) att vilandeförklara målet och ställa följande frågor till domstolen:

19

Den ungerska regeringen och kommissionen har i sina skriftliga yttranden gjort gällande att artikel 2 i förordning nr 2015/1366, vars tolkning har begärts av den hänskjutande domstolen, endast avser unionens ekonomiska bidrag till medlemsstaterna och att denna artikel följaktligen inte är relevant för att fastställa de villkor som ska uppfyllas för att en enskild biodlare ska beviljas stöd på nationell nivå.

20

Inom ramen för det samarbete mellan EU-domstolen och de nationella domstolarna som införts enligt artikel 267 FEUF ankommer det uteslutande på den nationella domstolen, vid vilken tvisten anhängiggjorts och vilken har ansvaret för det rättsliga avgörandet, att mot bakgrund av omständigheterna i målet bedöma såväl om ett förhandsavgörande är nödvändigt för att döma i saken som relevansen av de frågor som ställs till EU-domstolen. EU-domstolen är följaktligen i princip skyldig att meddela ett förhandsavgörande när de frågor som ställts avser tolkningen av unionsrätten (dom av den 25 juli 2018, AY (arresteringsorder – vittne), C‑268/17, EU:C:2018:602, punkt 24 och där angiven rättspraxis).

21

Följaktligen presumeras den nationella domstolens frågor om tolkningen av unionsrätten vara relevanta. Dessa frågor ställs mot bakgrund av den beskrivning av omständigheterna i målet och tillämplig lagstiftning som den nationella domstolen på eget ansvar har lämnat och vars riktighet det inte ankommer på EU-domstolen att pröva. EU-domstolen kan avslå en begäran från en nationell domstol endast om det är uppenbart att den begärda tolkningen av unionsrätten inte har något samband med de verkliga omständigheterna eller saken i det nationella målet, om problemet är hypotetiskt eller EU-domstolen inte har tillgång till sådana uppgifter om de faktiska eller rättsliga omständigheterna som är nödvändiga för att kunna ge ett användbart svar på de frågor som ställts till den (dom av den 25 juli 2018, AY (arresteringsorder – vittne), C‑268/17, EU:C:2018:602, punkt 25 och där angiven rättspraxis).

22

Det följer av fast rättspraxis att enligt det förfarande för samarbete mellan nationella domstolar och EU-domstolen som införts genom artikel 267 FEUF ankommer det på EU-domstolen att ge den nationella domstolen ett användbart svar, som gör det möjligt för den domstolen att avgöra det mål som den ska pröva. Domstolen kan i förekommande fall omformulera de frågor som hänskjutits och, i detta sammanhang, tillhandahålla alla de uppgifter om unionsrättens tolkning som de nationella domstolarna behöver för att avgöra de mål som är anhängiga vid dem (se, för ett liknande resonemang, dom av den 10 september 2009, Plantanol, C‑201/08, EU:C:2009:539, punkt 45 samt där angiven rättspraxis, och dom av den 19 september 2018, González Castro, C‑41/17, EU:C:2018:736, punkt 54).

23

I förevarande fall framgår det av beslutet om hänskjutande att det nationella målet avser giltigheten av ett beslut som har fattats av statskassan och bekräftats av jordbruksministeriet, som avslog SD:s ansökan om stöd, med motiveringen att ansökan inte uppfyllde villkoren för att beviljas det sökta stödet, nämligen att det krävdes minst 60 bikupor enligt det nationella biodlingsprogrammet avseende perioden 2017‐2019, vilket inrättats genom förordning nr 4/2017.

24

Det är mot denna bakgrund som den hänskjutande domstolen har ställt den första, den andra, den fjärde och den femte frågan, vilka ska prövas tillsammans, för att få klarhet i hur förordning nr 2015/1366 ska tolkas, för att bedöma huruvida villkoren för att bevilja det ifrågavarande stödet i det nationella målet, vilka har uppställts genom förordning nr 4/2017, är förenliga med förordning nr 2015/1366 och i synnerhet artikel 2 i denna förordning.

25

I syfte att förbättra de allmänna villkoren för produktion och saluföring av biodlingsprodukter inom unionen föreskrivs i artikel 55.1 i förordning nr 1308/2013 att medlemsstaterna får utarbeta nationella biodlingsprogram för en period om tre år och att unionen kan delta i finansieringen av programmen enligt de villkor som anges i artikel 55.2 och 55.3 i denna artikel.

26

I artikel 56.1 b i denna förordning har unionslagstiftaren vidare haft för avsikt att ge kommissionen befogenhet att anta delegerade akter om grunden för fördelningen av unionens ekonomiska bidrag till de deltagande medlemsstaterna på grundval av bland annat det totala antalet bikupor i unionen.

27

I detta sammanhang fastställs i förordning nr 2015/1366, vars rättsliga grund utgörs av artikel 56.1 i förordning nr 1308/2013, villkoren för unionens ekonomiska bidrag till medlemsstaternas biodlingsprogram, som upprättas vart tredje år.

28

Medan det i artikel 4 i förordning nr 2015/1366 anges att unionens bidrag till biodlingsprogrammen ska tilldelas medlemsstater med biodlingsprogram i proportion till det genomsnittliga totala antalet bikupor som anmäls av dessa medlemsstater, föreskrivs i artikel 2 i denna förordning, som ska läsas mot bakgrund av skälen 2–4 i förordningen, att medlemsstater ska använda en tillförlitlig metod för att mellan den 1 september och den 31 december varje år fastställa antalet bikupor som finns på deras territorium, vilket utgör det grundläggande villkoret för fördelningen av stödet från unionen mellan medlemsstaterna vid finansieringen av nationella biodlingsprogram.

29

Nämnda artikel 2 reglerar således endast fördelningen av unionens deltagande i finansieringen av de nationella biodlingsprogrammen och gäller inte villkoren för att bevilja stöd till biodlarna inom ramen för dessa program.

30

Det nationella målet avser emellertid just ett av dessa villkor, vilka det ankommer på medlemsstaterna att fastställa enligt artikel 55.1 i förordning nr 1308/2013. När medlemsstaterna utövar denna behörighet är de inte skyldiga att enligt denna bestämmelse fördela det ifrågavarande stödet på grundval av ett visst kriterium, såsom antalet bikupor eller, för det fall de har uppställt detta kriterium, välja den 1 september till den 31 december som referensperiod.

31

Härav följer att den tolkning av artikel 2 i förordning nr 2015/1366 som den hänskjutande domstolen har efterfrågat genom den första, den andra, den fjärde och den femte frågan saknar relevans för att avgöra det nationella målet.

32

Den hänskjutande domstolen har däremot ställt den tredje frågan för att få klarhet i huruvida den nationella lagstiftningen, enligt vilken antalet kolonier honungsbin utgör en förutsättning för beviljande av stöd enligt biodlingsprogrammet, kan innehålla en bestämmelse där detta antal fastställs retroaktivt i januari, som villkor för beviljande av detta stöd. Denna fråga avser, såsom den ungerska regeringen och kommissionen har påpekat, rättssäkerhetsprincipen och principen om skydd för berättigade förväntningar, vilka, i egenskap av allmänna rättsprinciper, säkerställs i unionens rättsordning. Dessa principer ska således tolkas för att besvara denna fråga.

33

Den hänskjutande domstolens tredje fråga har ställts för att få klarhet i huruvida principerna om rättssäkerhet och om skydd för berättigade förväntningar ska tolkas så, att de utgör hinder för att det i nationell lagstiftning, såsom den förevarande i det nationella målet ‐ där biodlingsprogrammet med tillämpning av artikel 55.1 i förordning nr 1308/2013 inrättas för en ny period på tre år – dels uppställs villkor för beviljande av stöd inom denna sektor som skiljer sig från de som föreskrevs i de föregående programmen, dels gör det möjligt för biodlarna att beviljas detta stöd från och med ett tidigare datum än det då denna lagstiftning trädde i kraft, om de uppfyller de nya villkoren som föreskrivs enligt lagstiftningen.

34

Det ska i detta hänseende erinras om att de krav som följer av de allmänna principerna i unionens rättsordning måste iakttas inom det stora utrymme för skönsmässig bedömning som medlemsstaterna förfogar över enligt artikel 55.1 i förordning nr 1308/2013 för att utarbeta nationella treårsprogram i syfte att förbättra de allmänna villkoren för produktion och saluföring inom biodlingssektorn, vilket innefattar att fastställa och ändra villkoren för att bevilja biodlarna stöd för detta ändamål (se, för ett liknande resonemang, dom av den 15 juli 2004, Gerekens och Procola, C‑459/02, EU:C:2004:454, punkt 21). Bland dessa allmänna principer återfinns, enligt domstolens fasta rättspraxis, rättssäkerhetsprincipen och principen om skydd för berättigade förväntningar (se, för ett liknande resonemang, dom av den 15 februari 1996, Duff m.fl., C‑63/93, EU:C:1996:51, punkt 20, dom av den 18 maj 2000, Rombi och Arkopharma, C‑107/97, EU:C:2000:253, punkt 65, dom av den 20 juni 2013, Agroferm, C‑568/11, EU:C:2013:407, punkt 47, och dom av den 10 december 2015, Veloserviss, C‑427/14, EU:C:2015:803, punkt 30).

35

Vad beträffar rättssäkerhetsprincipen följer det av fast rättspraxis att denna princip avser att säkerställa att rättsliga situationer och förhållanden är förutsebara (se, för ett liknande resonemang, dom av den 10 december 2015, Veloserviss, C‑427/14, EU:C:2015:803, punkt 31 och där angiven rättspraxis).

36

Vad vidare beträffar principen om skydd för berättigade förväntningar, följer det av domstolens fasta rättspraxis att möjligheten att åberopa denna princip tillkommer varje näringsidkare som befinner sig i en situation av vilken det framgår att en nationell myndighet har väckt grundade förhoppningar. När en omsorgsfull och förnuftig näringsidkare kan förutse att en åtgärd kommer att vidtas som kan påverka hans eller hennes intressen, kan näringsidkaren däremot inte åberopa en sådan princip när denna åtgärd har vidtagits. Näringsidkare kan inte heller med fog förvänta sig att rådande förhållanden ska bestå när dessa kan ändras inom ramen för de nationella myndigheternas skön (se, bland annat, dom av den 10 september 2009, Plantanol, C‑201/08, EU:C:2009:539, punkt 53, och dom av den 10 december 2015, Veloserviss, C‑427/14, EU:C:2015:803, punkt 39).

37

Dessa principer gäller särskilt i fråga om lagstiftning som kan vara ekonomiskt betungande, eftersom de personer som berörs måste kunna få exakt vetskap om de skyldigheter som de har enligt denna lagstiftning (se, för ett liknande resonemang, dom av den 29 april 2004, Sudholz, C‑17/01, EU:C:2004:242, punkt 34, och dom av den 13 mars 2008, Vereniging Nationaal Overlegorgaan Sociale Werkvoorziening m.fl., C‑383/06 – C‑385/06, EU:C:2008:165, punkt 52).

38

Det ankommer uteslutande på den hänskjutande domstolen att pröva huruvida en nationell lagstiftning är förenlig med de grundläggande principerna i unionens rättsordning. EU-domstolen, som har att pröva en begäran om förhandsavgörande i enlighet med artikel 267 FEUF, har endast behörighet att tillhandahålla den hänskjutande domstolen alla upplysningar om hur unionsrätten ska tolkas som kan göra det möjligt för denna domstol att bedöma denna förenlighet (se, för ett liknande resonemang, dom av den 10 september 2009, Plantanol, C‑201/08, EU:C:2009:539, punkt 45 och där angiven rättspraxis).

39

Det kan i förevarande fall påpekas att de villkor för att erhålla det ifrågavarande stödet som fastställdes inom ramen för det nya biodlingsprogrammet för perioden 2017–2019, vilket inrättades genom förordning nr 4/2017, innebar ett krav på ett större antal kolonier honungsbin för att beviljas detta stöd och att det tidigare programmet inom denna sektor avslutades den 31 augusti 2016.

40

För att, med beaktande av rättssäkerhetsprincipen, bedöma förutsägbarheten såväl av de villkor som uppställs för beviljande av det ifrågavarande stödet under den nya perioden, vilka skiljer sig från de villkor som tillämpades inom ramen för de tidigare programmen, som av tillämpningen av dessa villkor, från och med det datum då det tidigare biodlingsprogrammet avslutades, på biodlare som vid denna tidpunkt uppfyllde de nya villkoren, ska det erinras om, såsom redan har påpekats i punkt 34 i denna dom, att medlemsstaterna enligt artikel 55.1 i förordning nr 1308/2013 medges ett stort utrymme för skönsmässig bedömning för att utarbeta biodlingsprogram för en treårsperiod ”[i] syfte att förbättra de allmänna villkoren för produktion och saluföring inom biodlingssektorn”.

41

Härav följer att medlemsstaterna i princip både kan fastställa villkor för beviljande av detta stöd för en ny period, som skiljer sig från de villkor som tillämpades inom de föregående programmen, bland annat vad gäller det antal kolonier honungsbin som krävs, och ange det datum från vilket biodlarna kan beviljas de stöd som föreskrivs genom det nya biodlingsprogrammet, om de uppfyller villkoren i detta program.

42

Det ska härvid tilläggas att fastställandet av villkor för att bevilja det ifrågavarande stödet för en ny period, som skiljer sig från dem som tillämpades inom ramen för de tidigare programmen, i syfte att ”förbättra de allmänna villkoren för produktion och saluföring av biodlingsprodukter”, med tillämpning av artikel 55.1 i förordning nr 1308/2013, inte kan utgöra en oförutsebar händelse för de som ansöker om detta stöd.

43

Vad gäller principen om skydd för berättigade förväntningar kan de berörda biodlarna inte med fog förvänta sig att de villkor som har uppställts för beviljande av stöd inom ramen för de tidigare biodlingsprogrammen ska bibehållas i det program som utarbetats för den nya perioden.

44

De biodlare som inte uppfyllde dessa nya villkor kunde följaktligen inte med fog förvänta sig att fortsättningsvis erhålla det stöd som hade beviljats genom ett nationellt program som inte längre var i kraft.

45

Eftersom dessa nya villkor möjliggör för de biodlare som uppfyller dem att beviljas motsvarande stöd från och med ett tidigare datum än det då det program där dessa villkor uppställs träder i kraft, kan dessa villkor vidare anses vara ägnade att uppfylla det mål som anges i artikel 55.1 i förordning nr 1308/2013, nämligen att ”förbättra de allmänna villkoren för produktion och saluföring av biodlingsprodukter”.

46

Mot denna bakgrund ska den tredje frågan besvaras så, att med förbehåll för den prövning som ankommer på den hänskjutande domstolen, ska principerna om rättssäkerhet och om skydd för berättigade förväntningar tolkas så, att de inte utgör hinder för att det i nationell lagstiftning, såsom den förevarande i det nationella målet ‐ där biodlingsprogrammet med tillämpning av artikel 55.1 i förordning nr 1308/2013 inrättas för en ny period på tre år dels uppställs villkor för beviljande av stöd inom denna sektor som skiljer sig från de som föreskrivs i de föregående programmen, dels gör det möjligt för biodlarna att beviljas detta stöd från och med ett tidigare datum än det då denna lagstiftning trädde i kraft, om de uppfyller de nya villkor som föreskrivs enligt lagstiftningen.

47

Eftersom förfarandet i förhållande till parterna i det nationella målet utgör ett led i beredningen av samma mål, ankommer det på den hänskjutande domstolen att besluta om rättegångskostnaderna. De kostnader för att avge yttrande till domstolen som andra än nämnda parter har haft är inte ersättningsgilla.

Mot denna bakgrund beslutar domstolen (nionde avdelningen) följande:

Med förbehåll för den prövning som ankommer på den hänskjutande domstolen, ska principerna om rättssäkerhet och om skydd för berättigade förväntningar tolkas så, att de inte utgör hinder för att det i en nationell lagstiftning, såsom den förevarande i det nationella målet ‐ där biodlingsprogrammet med tillämpning av artikel 55.1 i Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 1308/2013 av den 17 december 2013 om upprättande av en samlad marknadsordning för jordbruksprodukter och om upphävande av rådets förordningar (EEG) nr 922/72, (EEG) nr 234/79, (EG) nr 1037/2001 och (EG) nr 1234/2007 inrättas för en ny period på tre år dels uppställs villkor för beviljande av stöd inom denna sektor som skiljer sig från de som föreskrivs i de föregående programmen, dels gör det möjligt för biodlarna att beviljas detta stöd från och med ett tidigare datum än det då denna lagstiftning trädde i kraft, om de uppfyller de nya villkor som föreskrivs enligt lagstiftningen.