–

Google LLC, genom H. Neumann, B. Tavakoli och M. Wortmann, Rechtsanwälte,

–

Bundesrepublik Deutschland, genom C. Mögelin och V. Janßen, båda i egenskap av ombud

–

Tysklands regering, genom T. Henze och D. Klebs, båda i egenskap av ombud,

–

Ungerns regering, genom M. Z. Fehér och G. Koós, båda i egenskap av ombud,

–

Polens regering, genom B. Majczyna, i egenskap av ombud,

–

Europeiska kommissionen, genom G. Braun och L. Nicolae, båda i egenskap av ombud,

1

Begäran om förhandsavgörande avser tolkningen av Europaparlamentets och rådets direktiv 2002/21/EG av den 7 mars 2002 om ett gemensamt regelverk för elektroniska kommunikationsnät och kommunikationstjänster (ramdirektiv) (EGT L 108, 2002, s. 33), i dess lydelse enligt Europaparlamentets och rådets direktiv 2009/140/EG av den 25 november 2009 (EUT L 337, 2009, s. 37) (nedan kallat ramdirektivet).

2

Begäran har framställts i ett mål mellan Google LLC och Bundesrepublik Deutschland (Förbundsrepubliken Tyskland). Målet rör ett beslut som fattats av Bundesnetzagentur für Elektrizität, Gas, Telekommunikation, Post und Eisenbahnen (den federala myndigheten för näten för el, gas, telekommunikation, post och järnvägar, Tyskland) (nedan kallad nätverksmyndigheten), genom vilket Googles e-posttjänst Gmail förklarades utgöra en telekommunikationstjänst och genom vilket bolaget till följd av detta vid äventyr av vite ålades att uppfylla sin anmälningsskyldighet.

3

Skäl 10 i ramdirektivet har följande lydelse:

”Definitionen av ’informationssamhällets tjänster’ i artikel 1 i Europaparlamentets och rådets direktiv 98/34/EG av den 22 juni 1998 om ett informationsförfarande beträffande tekniska standarder och föreskrifter och beträffande föreskrifter för informationssamhällets tjänster [(EGT L 204, 1998, s. 37), i dess lydelse enligt Europaparlamentets och rådets direktiv 98/48/EG av den 20 juli 1998 (EGT L 217, 1998, s. 18)] omfattar en lång rad av ekonomiska verksamheter som bedrivs on-line. Flertalet av dessa verksamheter omfattas inte av det här direktivets räckvidd, eftersom de inte helt eller huvudsakligen utgörs av överföring av signaler i elektroniska kommunikationsnät. Taltelefoni och överföring av elektronisk post omfattas av det här direktivet. Samma företag, exempelvis en tillhandahållare av Internettjänster, kan erbjuda både elektroniska kommunikationstjänster, till exempel tillgång till Internet, och tjänster som inte omfattas av det här direktivet, till exempel tillhandahållande av innehåll på nätet.”

4

I artikel 2 c i ramdirektivet föreskrivs följande:

”I detta direktiv används följande beteckningar med de betydelser som här anges:

…

5

I artikel 8 i ramdirektivet, med rubriken ”Allmänna mål och regleringsprinciper”, föreskrivs följande:

”1.   Medlemsstaterna skall säkerställa att de nationella regleringsmyndigheterna, i samband med att de fullgör de regleringsuppgifter som anges i detta direktiv och i särdirektiven, vidtar alla rimliga åtgärder för att uppnå de mål som framgår av punkterna 2, 3 och 4. Åtgärderna skall stå i proportion till dessa mål.

Medlemsstaterna ska, om inget annat anges i artikel 9 om radiofrekvenser, i största möjliga utsträckning beakta det önskvärda i att regleringen görs teknikneutral och säkerställa att de nationella regleringsmyndigheterna även gör detta när de fullgör de regleringsuppgifter som anges i detta direktiv och i särdirektiven, i synnerhet de uppgifter som syftar till att säkerställa en effektiv konkurrens.

…

2.   De nationella regleringsmyndigheterna skall främja konkurrens vid tillhandahållandet av elektroniska kommunikationsnät och kommunikationstjänster samt tillhörande faciliteter och tjänster och därvid bland annat

…

…

4.   De nationella regleringsmyndigheterna skall främja de intressen som medborgarna i Europeiska unionen har, genom att bland annat

…

…”

6

I 3 § Telekommunikationsgesetz (lag om telekommunikation) av den 22 juni 2004 (BGBl. 2004 I, s. 1190), i den lydelse som är tillämplig i det nationella målet (nedan kallad telekommunikationslagen) föreskrivs följande:

”Vid tillämpningen av denna lag avses med:

…

…

…

…”

7

I 6 § första punkten telekommunikationslagen föreskrivs följande:

”Den som i näringsverksamhet utnyttjar allmänna telekommunikationsnät eller offentligt tillgängliga telekommunikationstjänster ska utan dröjsmål till tillsynsmyndigheten anmäla när verksamheten inleds, ändras eller avslutas samt de ändringar som rör bolaget. Anmälan ska göras skriftligen.”

8

Google är ett bolag som har sitt säte i Förenta staterna och som, utöver en sökmotor på internet med samma namn, bland annat driver en internetbaserad e-posttjänst, kallad Gmail, som tillfälligt drivs under namnet GoogleMail i Tyskland.

9

Google driver också sin egen nätinfrastruktur i Tyskland, som är kopplad till internet, inklusive vissa bredbandsanslutningar som kopplar samman storstadsområden.

10

Gmail är en ”over-the-top-tjänst” (operatörsoberoende tjänst), det vill säga en tjänst som är tillgänglig på internet utan att en traditionell kommunikationsoperatör deltar.

11

Gmail förser sina användare med en tjänst som bland annat gör det möjligt för dem att sända och ta emot e-post samt data via internet. För att kunna utnyttja denna tjänst måste användaren först öppna ett e‑postkonto, som gör det möjligt för honom eller henne att ha en adress som identifierar honom eller henne som avsändare och mottagare av e‑post. Användaren kan få tillgång till tjänsten genom att logga in på sitt konto, antingen direkt på Googles webbplats (https://mail.google.com) med hjälp av en webbläsare som ger användaren åtkomst till ett gränssnitt som gör det möjligt för honom eller henne att använda funktionerna att skicka och ta emot e-post, men också funktionerna att redigera, lagra och sortera e-post, eller indirekt via ett e-postprogram som är installerat på användarens terminalutrustning (”e-post client”).

12

Den hänskjutande domstolen har gjort gällande att innehållet i e-post och data inte ändras inom ramen för Gmail-tjänsten, utan snarare delas upp i flera datapaket som överförs till mottagaren genom för e-posttjänster standardiserade kommunikationsprotokoll, såsom Transmission Control Protocol – Internet Protocol (protokoll för kontroll av överföring – internetprotokoll, TCP-IP) och Simple Mail Transfer Protocol (enkelt protokoll för e-postöverföring, SMPT). Tekniskt sett utarbetar användaren, antingen i sin webbläsare eller i sin e‑mail client-programvara, innehållet i e-postmeddelandet och bestämmer vem eller vilka som ska ta emot meddelandet och översänder därefter detta meddelande till Google genom att utlösa sändningsförfarandet.

13

För att överföra detta meddelande till dess mottagare använder sig Google av e-postservrar som utför den databehandling som är nödvändig för att identifiera den mottagande servern, genom Domain Name System (domännamnssystemet, DNS) och sänder iväg datapaketen. Den väg dessa paket följer genom de olika partiella internetnätverken, som drivs av tredje part, är dynamisk och kan ändras hela tiden, utan att den användare som skickade meddelandet har kännedom om detta eller kan kontrollera sändningen. Vid mottagandet registrerar en målserver e‑postmeddelandet och lägger det i en elektronisk brevlåda som mottagaren kan nå på olika sätt. Den väg som olika e‑postmeddelanden har avverkat på internet kan vara kortare när de transporteras mellan användare som är kopplade till samma tjänsteleverantör.

14

Nätverksmyndigheten anser att Gmail utgör en telekommunikationstjänst i den mening som avses i 6 § första punkten telekommunikationslagen, jämförd med 3 § led 24 samma lag, och att tjänsten därför omfattas av anmälningsskyldigheten till nätverksmyndigheten.

15

Genom ett beslut av den 2 juli 2012 konstaterade nätverksmyndigheten således, på grundval av 126 § telekommunikationslagen formellt att Google genom Gmail tillhandahöll en telekommunikationstjänst och beordrade bolaget att vid äventyr av vite fullgöra sin anmälningsskyldighet i enlighet med telekommunikationslagen. Den begäran om omprövning av detta beslut som lämnades in av Google avslogs genom ett beslut av nätverksmyndigheten av den 22 december 2014.

16

Den 23 januari 2015 överklagade Google till Verwaltungsgericht Köln (Förvaltningsdomstolen i Köln, Tyskland) och yrkade att sistnämnda beslut skulle upphävas. Överklagandet ogillades genom dom av den 11 november 2015.

17

Den domstolen ansåg att Gmail var en telekommunikationstjänst i den mening som avses i 6 § första punkten telekommunikationslagen, jämförd med 3 § led 24 i samma lag, det vill säga en tjänst som vanligen tillhandahålls mot ersättning och som helt eller huvudsakligen utgörs av överföring av signaler i elektroniska kommunikationsnät. Enligt den domstolen är det centrala kriteriet i denna definition, nämligen ”överföring av signaler”, nära kopplat till begreppet ”telekommunikation” enligt definitionen i 3 § led 22 telekommunikationslagen, i egenskap av en teknisk process för att sända, överföra och ta emot signaler med hjälp av telekommunikationsutrustning, vilken utrustning i 3 § led 23 telekommunikationslagen definieras som tekniska anläggningar och system som kan sända, föra vidare, överföra, ta emot, styra eller kontrollera alla identifierbara elektromagnetiska eller optiska signaler som meddelanden.

18

Verwaltungsgericht Köln (Förvaltningsdomstolen i Köln) fann att Google ger användarna av Gmail-tjänsten möjlighet att kommunicera genom e-post via internet tack vare ett gränssnitt på internet eller med hjälp av programvaran e-post client som installerats på deras terminal med uppkoppling till internet. Det förhållandet att överföringen av signaler huvudsakligen sker via det öppna internet och att det därför är de leverantörer som ger åtkomst till internet (nedan kallade internetleverantörerna) som överför signalerna och inte Google själv, utgör inte något hinder mot att klassificera Gmail som en telekommunikationstjänst. Internetleverantörernas överföring av signaler kan tillskrivas Google på grund av att Google i praktiken tar över denna signalöverföring för att uppnå sina mål och särskilt på grund av att Google genom sina databehandlingstjänster i stor omfattning bidrar till att telekommunikationsprocessen fungerar. Enligt Verwaltungsgericht Köln (Förvaltningsdomstolen i Köln) är det inte nödvändigt att företa någon rent teknisk analys för att kunna besvara frågan om en tjänst helt eller huvudsakligen utgörs av överföring av signaler. Gmail består enligt den domstolen huvudsakligen i tjänsten att överföra signaler. Vid en kvalitativ bedömning befinner sig den kommunikation som sker genom rymden med andra användare och därmed själva telekommunikationsprocessen i förgrunden, medan övriga komponenter som rör tjänstens innehåll inte har någon egen betydelse.

19

Verwaltungsgericht Köln (Förvaltningsdomstolen i Köln) ansåg också att Googles civilrättsliga ansvar gentemot användarna för internetleverantörernas överföring av signaler inte är avgörande och noterade att Gmail erbjuds mot ersättning. Även om e-posttjänster erbjuds användaren utan kostnad, åtminstone i sin grundläggande version, finansieras de nämligen vanligtvis med reklam eller annan indirekt inkomst.

20

Google har överklagat den dom som meddelades av Verwaltungsgericht Köln (Förvaltningsdomstolen i Köln) till den hänskjutande domstolen, Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen (Förvaltningsöverdomstolen i Nordrhein-Westfalen, Tyskland).

21

Google har vid den hänskjutande domstolen gjort gällande att Gmail inte är en telekommunikationstjänst eftersom denna tjänst inte sänder ut några signaler. Visserligen förutsätter Gmail, i egenskap av en e‑posttjänst, i likhet med andra operatörsoberoende tjänster, såsom till exempel banktransaktioner online, en överföring av signaler. Det är emellertid inte Google själv utan internetleverantörerna som utför signalöverföringen, såväl vad gäller överföringen av data mellan Gmail-användarna och Googles e‑postservrar som överföringen av data mellan Googles e‑postservrar och andra e-posttjänsters e-postservrar. Överföringen av signaler kan inte heller tillskrivas bolaget, eftersom signalöverföringen över det öppna internet sker enligt principen ”best effort” (bästa möjliga). Bolaget kan därför varken utöva någon faktisk eller rättslig kontroll över signalöverföringsprocessen.

22

Google har också gjort gällande att den omständigheten att bolaget driver sin egen nätinfrastruktur som en del av internet inte är relevant i detta avseende, vare sig faktiskt eller rättsligt. Denna infrastruktur har i huvudsak inrättats för att tillhandahålla dataintensiva tjänster som ”Google Search” och ”YouTube”, men behövs inte för att driva Gmail, även om den också används för detta ändamål. Google har slutligen påpekat att Gmail som regel inte erbjuds mot ersättning, utan kostnadsfritt har gjorts tillgänglig för användarna och att tjänsten endast till en liten del finansieras genom reklam på Gmail-webbplatsen.

23

Nätverksmyndigheten har gjort gällande att en tillhandahållen tjänst, för att kvalificeras som en telekommunikationstjänst, till sin tekniska funktion i första hand ska syfta till att överföra signaler. Så är fallet med Gmail, eftersom det endast är möjligt att sända e-postmeddelanden från avsändaren till mottagaren med hjälp av en signalöverföring. Det är inte nödvändigt att tjänsteleverantören själv överför signalerna eller ens utövar en kontroll över den överföring av signaler som utförs av en tredje part. Det enda avgörande är att det tekniskt sett sker en signalöverföring.

24

Nätverksmyndigheten har tillagt att även om det skulle krävas en kontroll av den signalöverföring som utförs av tredje part, är detta villkor uppfyllt i och med att Google driver sina egna e-postservrar. E‑postservrarna tilldelar nämligen e‑postadresserna fysiska internetprotokolladresser (IP-adresser), Google autentiserar avsändaren och, vid behov, även mottagaren av ett e-postmeddelande, med hjälp av lösenord, e-postadress eller ID-nummer, och styr överföringen av signalerna med hjälp av de internetprotokoll som används i tillräcklig utsträckning för att möjliggöra kontroll. Slutligen använder Google sin egen nätinfrastruktur som är kopplad till internet, och denna används även för överföringen av signaler avseende Gmail.

25

Mot denna bakgrund beslutade Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen (Förvaltningsöverdomstolen i Nordrhein-Westfalen) att vilandeförklara målet och ställa följande frågor till domstolen:

26

Den hänskjutande domstolen har ställt den första och den andra frågan, vilka bör behandlas tillsammans, för att få klarhet i huruvida artikel 2 c i ramdirektivet ska tolkas så, att en internetbaserad e-posttjänst som inte inbegriper någon internetåtkomst, såsom den Gmail-tjänst som tillhandahålls av Google, är en tjänst som helt eller huvudsakligen utgörs av överföring av signaler i elektroniska kommunikationsnät, mot bakgrund av den databehandling som leverantören av nämnda tjänst tillhandahåller via sina e-postservrar, dels genom att tilldela den terminalutrustning som motsvarar e-postadresserna IP-adresser, dels genom att på det öppna internet mata in eller ta emot datapaket som avser e-postmeddelanden. För det fall detta besvaras nekande frågar den hänskjutande domstolen även om, och i så fall på vilket villkor, leverantören av en sådan internetbaserad e‑posttjänst likväl kan betraktas som den som utför eller kan tillskrivas en överföring av signaler, om leverantören också driver sina egna elektroniska kommunikationsnät som är anslutna till internet och som kan användas för denna tjänst.

27

EU-domstolen erinrar inledningsvis om att begreppet ”elektronisk kommunikationstjänst” definieras, i såväl positiva som negativa termer, i artikel 2 c i ramdirektivet och att denna definition upprepas, i motsvarande termer, i artikel 1 led 3 i kommissionens direktiv 2002/77/EG av den 16 september 2002 om konkurrens på marknaderna för elektroniska kommunikationsnät och kommunikationstjänster (EGT L 249, 2002, s. 21) (dom av den 7 november 2013, UPC Nederland, C‑518/11, EU:C:2013:709, punkterna 36 och 37).

28

I artikel 2 c i ramdirektivet definieras nämligen, för det första, den elektroniska kommunikationstjänsten som ”en tjänst som vanligen tillhandahålls mot ersättning och som helt eller huvudsakligen utgörs av överföring av signaler i elektroniska kommunikationsnät, däribland teletjänster och överföringstjänster i nät som används för rundradio”.

29

För det andra preciseras det i samma bestämmelse att begreppet ”elektronisk kommunikationstjänst” inte omfattar dels ”tjänster i form av tillhandahållande av innehåll som överförts med hjälp av elektroniska kommunikationsnät och kommunikationstjänster eller utövande av redaktionellt ansvar över detta innehåll”, dels ”de av informationssamhällets tjänster enligt definitionen i artikel 1 i direktiv 98/34 … som inte helt eller huvudsakligen utgörs av överföring av signaler i elektroniska kommunikationsnät”.

30

I skäl 5 i ramdirektivet anges i detta hänseende bland annat att alla överföringsnät och överföringstjänster, till följd av att sektorerna för telekommunikation, media och informationsteknik konvergerar, bör omfattas av ett enda regelverk och att det vid upprättandet av detta regelverk är nödvändigt att särskilja regleringen av överföringen från regleringen av innehållet.

31

Såsom domstolen redan har slagit fast görs det i de olika direktiv som ingår i det nya regelverk som är tillämpligt på elektroniska kommunikationstjänster, särskilt ramdirektivet och direktiv 2002/77, en tydlig skillnad mellan produktion av innehåll som medför ett redaktionellt ansvar och överföring av innehåll som inte leder till redaktionellt ansvar. Innehåll och överföring av innehåll regleras av olika bestämmelser med sina specifika ändamål (se, för ett liknande resonemang, dom av den 7 november 2013, UPC Nederland, C‑518/11, EU:C:2013:709, punkt 41, och dom av den 30 april 2014, UPC DTH, C‑475/12, EU:C:2014:285, punkt 36).

32

Domstolen har även slagit fast att en tjänst, för att omfattas av begreppet ”elektronisk kommunikationstjänst”, ska innefatta en överföring av signaler och preciserat att den omständigheten att överföringen av signalen sker via en infrastruktur som inte tillhör tjänsteleverantören saknar betydelse för fastställandet av tjänstens natur. Det enda som är av betydelse i detta hänseende är att leverantören är ansvarig gentemot slutanvändarna för den överföring av signalen som säkerställer att dessa användare tillhandahålls den tjänst som de abonnerar på (dom av den 30 april 2014, UPC DTH, C‑475/12, EU:C:2014:285, punkt 43).

33

I förevarande fall framgår det av beslutet om hänskjutande och av de skriftliga yttranden som ingetts till EU-domstolen, att Google, bland andra tjänster, erbjuder en e-posttjänst (Gmail) som gör det möjligt för innehavaren av ett Gmail‑e‑postkonto att sända och ta emot e-post, antingen via en webbläsare på internet, med hjälp av det webbgränssnitt som Google har gjort tillgängligt för användarna av tjänsten i detta syfte, eller via programvaran e-post client. I det nationella målet är det emellertid endast den internetbaserade e-posttjänsten som är aktuell.

34

Det är utrett att leverantören av en internetbaserad e-posttjänst, såsom Gmail, utför en överföring av signaler. Google bekräftade således under förhandlingen vid EU-domstolen att bolaget, inom ramen för tillhandahållandet av sin e‑posttjänst, via sina e-postservrar på det öppna nätet matar in och tar emot datapaket som avser e‑postmeddelanden som sänds eller tas emot av innehavarna av ett Google-e-postkonto.

35

Det kan emellertid likväl inte konstateras att de transaktioner som utförs av Google för att säkerställa funktionen av bolagets internetbaserade e‑posttjänst utgör en ”elektronisk kommunikationstjänst” i den mening som avses i artikel 2 c i ramdirektivet, då denna tjänst inte helt eller huvudsakligen utgörs av överföring av signaler i elektroniska kommunikationsnät.

36

Såsom Europeiska kommissionen bland annat har gjort gällande i sitt skriftliga yttrande är det nämligen dels de internetleverantörer som ger åtkomst till internet för avsändarna och mottagarna av e-post och, i förekommande fall, för de som tillhandahåller internetbaserade e‑posttjänster, dels operatörerna av de olika nät som utgör det öppna internet som i huvudsak säkerställer överföringen av de signaler som krävs för att internetbaserade e-posttjänster ska fungera och som är ansvariga för detta i den mening som avses i domen av den 30 april 2014, UPC DTH (C‑475/12, EU:C:2014:285, punkt 43).

37

Det förhållandet att leverantören av en internetbaserad e‑posttjänst är aktivt involverad i att sända och ta emot meddelanden, antingen genom att tilldela IP-adresser för den terminalutrustning som är hänförlig till e‑postadresserna eller genom att dela upp e-postmeddelandena i datapaket och mata in dem på det öppna internet, eller ta emot dem från det öppna internet, för att vidarebefordra dem till sina mottagare, är inte tillräckligt för att denna tjänst tekniskt sett ska anses bestå i att ”helt eller huvudsakligen [överföra] signaler i elektroniska kommunikationsnät” i den mening som avses i artikel 2 c i ramdirektivet.

38

Den elektroniska e-posttjänsten Gmail kan således, i avsaknad av någon annan omständighet som kan styrka att Google är ansvarig gentemot innehavare av ett Gmail-e-postkonto för överföringen av de signaler som krävs för att tjänsten ska fungera, vilket det ankommer på den hänskjutande domstolen att kontrollera, inte kvalificeras som en ”elektronisk kommunikationstjänst” i den mening som avses i artikel 2 c i ramdirektivet.

39

Slutligen medför den omständigheten att Google även driver egna elektroniska kommunikationsnät i Tyskland inte någon annan bedömning.

40

Den omständigheten att Google ska anses tillhandahålla elektroniska kommunikationstjänster i egenskap av ett bolag som driver sina egna elektroniska kommunikationsnät och därför omfattas av den anmälningsplikt som föreskrivs i artikel 3.2 och 3.3 i Europaparlamentets och rådets direktiv 2002/20/EG av den 7 mars 2002 om auktorisation för elektroniska kommunikationsnät och kommunikationstjänster (auktorisationsdirektiv) (EGT L 108, 2002, s. 21), i dess lydelse enligt direktiv 2009/140, kan inte innebära att alla de tjänster som Google tillhandahåller via internet också ska kvalificeras som sådana tjänster, trots att de inte helt eller huvudsakligen utgörs av överföring av signaler.

41

Med beaktande av dessa överväganden ska den första och den andra frågan besvaras enligt följande. Artikel 2 c i ramdirektivet ska tolkas så, att en internetbaserad e-posttjänst som inte inbegriper internetåtkomst, såsom den Gmail-tjänst som tillhandahålls av Google, inte helt eller huvudsakligen utgörs av överföring av signaler i elektroniska kommunikationsnät och därför inte utgör en ”elektronisk kommunikationstjänst” i den mening som avses i den bestämmelsen.

42

Med hänsyn till svaret på de två första frågorna, saknas det anledning att besvara den tredje frågan.

43

Eftersom förfarandet i förhållande till parterna i det nationella målet utgör ett led i beredningen av samma mål, ankommer det på den hänskjutande domstolen att besluta om rättegångskostnaderna. De kostnader för att avge yttrande till domstolen som andra än nämnda parter har haft är inte ersättningsgilla.

Mot denna bakgrund beslutar domstolen (fjärde avdelningen) följande:

Artikel 2 c i Europaparlamentets och rådets direktiv 2002/21/EG av den 7 mars 2002 om ett gemensamt regelverk för elektroniska kommunikationsnät och kommunikationstjänster (ramdirektiv), i dess lydelse enligt Europaparlamentets och rådets direktiv 2009/140/EG av den 25 november 2009, ska tolkas så, att en internetbaserad e-posttjänst som inte inbegriper internetåtkomst, såsom den Gmail-tjänst som tillhandahålls av Google LLC, inte helt eller huvudsakligen utgörs av överföring av signaler i elektroniska kommunikationsnät och därför inte utgör en ”elektronisk kommunikationstjänst” i den mening som avses i den bestämmelsen.