1.

Mot bakgrund av den stora omfattningen och komplexiteten hos många av Europeiska unionens stödåtgärder på jordbruksområdet är medlemsstaterna skyldiga att genomföra noggranna kontroller av huruvida dessa åtgärder uppfyller stödvillkoren och genomförs korrekt. Kommissionen kan således inte vänta till dess att det har fastställts att en konkret åtgärd eller en viss areal för vilken stöd sökts inte är stödberättigande innan den minskar stödet eller helt undantar betalningar som en medlemsstat har verkställt för att främja dess jordbruk från unionsfinansiering. Det är tillräckligt för att en korrigering ska vidtas att medlemsstaten inte på ett adekvat och effektivt sätt kontrollerar att alla åtgärder som medlemsstaten har genomfört uppfyller villkoren för stödberättigande. ( 2 )

2.

Republiken Tjeckien har i förevarande mål överklagat tribunalens dom av den 13 september 2018 (nedan kallad den överklagade domen) ( 3 ) i vilken tribunalen fastställde att vissa utgifter med angivna belopp ska undantas från finansiering via Europeiska garantifonden för jordbruket (nedan kallad EGJF) och Europeiska jordbruksfonden för landsbygdsutveckling (nedan kallad Ejflu). I målet tvistar parterna om vissa arealstöd och subventionerade investeringar i vinsektorn. Den enda motivering som kommissionen angav i genomförandebeslutet av den 20 juni 2016 (nedan kallat det omtvistade genomförandebeslutet) ( 4 ) för beslutet att undanta de aktuella utgifterna från finansiering var att Republiken Tjeckiens kontroller varit otillräckliga.

3.

Kärnan i förevarande mål om överklagande är för det första frågan hur effektiviteten av kontrollerna av stödberättigande arealer ska bedömas. För det andra är det även tvistigt hur medlemsstaterna ska kontrollera genomförandet av investeringar i vinsektorn.

4.

Den lagstiftning som är tillämplig i förevarande mål är förordning (EG) nr 73/2009 ( 5 ) och genomförandeförordning (EG) nr 1122/2009 ( 6 ) som utfärdats på grundval av förstnämnda förordning. Dessutom är genomförandeförordning (EG) nr 555/2008 ( 7 ) av särskild betydelse för vinsektorn. Nämnda förordning hänvisar till genomförandeförordning (EU) nr 65/2001 ( 8 ) som är allmänt tillämplig inom ramen för Ejflu.

5.

Förordning nr 73/2009 innehöll bestämmelser om systemet för direktstöd inom den gemensamma jordbrukspolitiken som var tillämpliga vid tidpunkten för omständigheterna i förevarande mål. Direktstöd kan beviljas för vissa jordbruksarealer som är stödberättigande.

6.

Enligt artikel 20 i förordning nr 73/2009 ( 9 ) ska medlemsstaterna kontrollera att stödvillkoren för en areal är uppfyllda på följande sätt:

”1.   Medlemsstaterna ska utföra administrativa kontroller av stödansökningarna för att kontrollera att stödvillkoren uppfylls.

2.   De administrativa kontrollerna ska kompletteras med kontroller på plats av stödvillkoren. För detta ändamål ska medlemsstaterna upprätta en urvalsplan för jordbruksföretag.

Medlemsstaterna får använda fjärranalys och det globala systemet för satellitnavigering (GNSS) som hjälpmedel för kontroller på plats av jordbruksskiften.

3.   …”

7.

Förordning nr 1122/2009 innehåller tillämpningsföreskrifter för förordning nr 73/2009 vad gäller det integrerade administrations- och kontrollsystemet inom systemen för direktstöd till jordbrukare. Artikel 26.1 i förordning nr 1122/2009 ( 10 ) fastställde följande allmänna principer för kontrollerna:

”De administrativa kontroller och kontroller på plats som föreskrivs i denna förordning ska genomföras på ett sådant sätt att det är möjligt att effektivt kontrollera att villkoren för beviljande av stöd samt de krav och normer som omfattas av tvärvillkoren är uppfyllda.”

8.

I artikel 30 i denna förordning ( 11 ) föreskrevs följande kontrollandel för kontroller på plats:

”1.   Det sammanlagda antalet kontroller på plats som genomförs per år ska omfatta minst 5 % av alla jordbrukare som ansöker om stöd inom systemet med samlat gårdsstöd, systemet för samlad arealersättning eller om arealstöd inom ramen för särskilt stöd. Medlemsstaterna ska se till att kontrollerna på plats omfattar minst 3 % av alla jordbrukare som ansöker om stöd enligt något av de andra system för arealstöd som anges i avdelningarna III, IV och V i förordning (EG) nr 73/2009.

…

3.   Om det vid kontroller på plats konstateras betydande oegentligheter inom ett stödsystem, en region eller del av region, ska den behöriga myndigheten i lämplig utsträckning öka antalet kontroller på plats under det aktuella året och den andel jordbrukare som ska kontrolleras på plats under påföljande år.

4.   Om det föreskrivs att vissa delar av kontrollen på plats kan genomföras som stickprovskontroll, ska denna genomföras på ett sätt som säkerställer en tillförlitlig och representativ kontrollnivå. Medlemsstaterna ska fastställa kriterier för urvalet av stickprovet. Om stickprovet visar på oegentligheter ska dess omfattning och räckvidd utökas i lämplig omfattning.”

9.

I artikel 31.1 och 31.2 i förordning nr 1122/2009 ( 12 ) reglerades urvalet av stickprovet:

”1.   Ett stickprov för de kontroller på plats som ska göras enligt denna förordning ska sammanställas av den behöriga myndigheten på grundval av en riskanalys och representativa stödansökningar.

För att säkra att stickprovet är representativt ska medlemsstaterna slumpmässigt välja ut 20–25 % av det minsta antal jordbrukare som är föremål för kontroller på plats enligt artikel 30.1 och 30.2.

…

2.   Riskanalysens effektivitet ska bedömas och analyseras årligen enligt följande:

10.

Artikel 33 i förordning nr 1122/2009 ( 13 ) innehöll bestämmelser om inslag i kontrollerna på plats:

”Kontroller på plats ska omfatta alla jordbruksskiften för vilka stöd söks inom de stödsystem som förtecknas i bilaga I till förordning (EG) nr 73/2009, utom skiften som berörs av ansökningar om stöd för utsäde enligt artikel 87 i den förordningen. Det faktiska fastställandet av de arealer som ingår i kontrollen på plats får dock begränsas till en stickprovskontroll som omfattar minst 50 % av de skiften för vilka en ansökan har lämnats in enligt de stödsystem som anges i avdelningarna III, IV och V i förordning (EG) nr 73/2009, förutsatt att stickprovet garanterar en pålitlig och representativ kontrollnivå, både avseende den kontrollerade arealen och det sökta stödet. När stickprovskontrollen avslöjar oegentligheter ska stickprovets omfattning av faktiskt kontrollerade jordbruksskiften utökas.

Medlemsstaterna får använda fjärranalys enligt artikel 35 … i de fall detta är möjligt.”

11.

Artikel 35 i denna förordning ( 14 ) beskrev mer utförligt hur kontroller på plats skulle genomföras med fjärranalys:

”1.   Medlemsstater som utnyttjar den möjligheten som ges i artikel 33 andra stycket att genomföra kontroller på plats genom fjärranalys ska

2.   De ytterligare kontroller som avses i artikel 30.3 ska genomföras som traditionella kontroller på plats, om det under det aktuella året inte längre är möjligt att genomföra dem med fjärranalys.”

12.

Förordning nr 555/2008 innehåller tillämpningsföreskrifter för förordning (EG) nr 479/2008 av den 29 april 2008 om den gemensamma organisationen av marknaden för vin ( 15 ) och i synnerhet för kontroller inom vinsektorn. Artikel 19.1 första stycket i förordning 555/2008 reglerar den ekonomiska förvaltningen av åtgärder för vilka stöd erhålls:

”Stödet ska betalas ut så snart det har fastställts antingen att en enskild åtgärd eller alla åtgärder som omfattas av stödansökningen har genomförts och kontrollerats på plats, beroende på vad medlemsstaten föreskrivit för förvaltning av åtgärden.”

13.

I artikel 76 i förordning nr 555/2008 fastställs principerna för kontroll i vinsektorn:

”Utan att det påverkar tillämpningen av specifika bestämmelser i den här förordningen eller annan gemenskapslagstiftning ska medlemsstaterna införa de kontroller och åtgärder som krävs för att se till att förordning (EG) nr 479/2008 och den här förordningen tillämpas korrekt. De ska vara tillräckligt effektiva, proportionerliga och avskräckande för att skydda gemenskapens ekonomiska intressen.

Medlemsstaterna ska särskilt säkerställa följande:

…

…”

14.

I artikel 77.3 och 77.5 i denna förordning fastställs även allmänna principer för kontrollerna:

”3.   Med undantag för de fall då systematiska kontroller på plats föreskrivs genom förordning (EG) nr 479/2008 eller den här förordningen ska de behöriga myndigheterna göra kontroller på plats genom stickprovtagning hos en lämplig andel av stödmottagarna/producenterna på grundval av en riskanalys enligt artikel 79 i den här förordningen.

…

5.   För de åtgärder som avses i artikel 15 i förordning (EG) nr 479/2008, ska artiklarna 26, 27 och 28 i förordning (EG) nr 1975/2006 (21) gälla i tillämpliga delar.”

15.

I artikel 15.1 i förordning nr 479/2008 ( 16 ) anges åtgärderna ”materiella och immateriella investeringar i bearbetningsanläggningar, infrastruktur för vintillverkning och saluföring av vin”.

16.

Enligt artikel 77.5 i förordning 555/2008 ( 17 ) ska artiklarna 26–28 i förordning nr 1975/2006 ( 18 ) gälla i tillämpliga delar för kontrollen av de åtgärder som avses i artikel 15 i förordning nr 479/2008.

17.

Förordning nr 1975/2006 har upphävts den 1 januari 2011 genom förordning nr 65/2011. ( 19 ) Enligt artikel 34.2 i förordning nr 65/2011 ska hänvisningar till förordning nr 1975/2006 tolkas som hänvisningar till förstnämnda förordning och ska läsas i enlighet med jämförelsetabellen i bilaga II till denna förordning. Artiklarna 26–28 i förordning nr 1975/2006 motsvaras av artikel 4.5 och artiklarna 24–26 i förordning nr 65/2011.

18.

Artikel 25.1 första meningen i förordning nr 65/2011 ( 20 ) innehåller också en bestämmelse om kontroller på plats:

”Medlemsstaterna ska på plats kontrollera godkända insatser med ett lämpligt urval som underlag.”

19.

Den 20 juni 2016 antog kommissionen det omtvistade genomförandebeslutet. Genom beslutet undantog kommissionen utgifter till angivna belopp som medlemsstaterna deklarerat inom ramen för EGFJ eller Ejflu från unionsfinansiering. Detta beslut riktar sig bland annat till Tjeckien. Bland de betalningar som denna medlemsstat verkställt undantog kommissionen i synnerhet utgifter till följande belopp:

20.

Republiken Tjeckien yrkade genom talan som väcktes den 31 augusti 2016 inför tribunalen att det omtvistade genomförandebeslutet skulle ogiltigförklaras i den del beslutet undantar betalningar till ett belopp om 30206401,58 euro som Republiken Tjeckien har verkställt. ( 22 )

21.

Tribunalen biföll delvis talan och ogiltigförklarade det omtvistade genomförandebeslutet i den del beslutet undantar betalningar till ett belopp om 6356909,30 euro som Republiken Tjeckien har deklarerat inom ramen för EGFJ i samband med tvärvillkorskontroller för budgetåret 2011.

22.

Tribunalen ogillade talan i övrigt.

23.

Republiken Tjeckien inledde förevarande mål om överklagande av den överklagade domen genom att inge en skrivelse den 27 november 2018. Republiken Tjeckien har yrkat att domstolen ska

24.

Kommissionen har å sin sida yrkat att domstolen ska

25.

Parterna har yttrat sig om överklagandet skriftligen samt muntligen vid förhandlingen den 29 januari 2020.

26.

Republiken Tjeckien har åberopat fyra grunder till stöd för sitt överklagande. De två första grunderna avser undantag av betalningar i samband med arealbaserat direktstöd från unionsfinansiering, medan den tredje och fjärde grunden avser undantag av betalningar i samband med investeringar i vinsektorn.

27.

För att underlätta förståelsen av de två första grunderna ska jag kort redogöra för bakgrunden till att betalningarna som verkställts i samband med arealstöd har undantagits från finansiering. Kommissionen har nämligen grundat detta beslut på att Republiken Tjeckien har genomfört otillräckliga kontroller för verifiering av att jordbruksarealerna som fått stöd uppfyller stödvillkoren.

28.

Syftet med arealstöd är att främja användningen av en viss jordbruksareal för jordbruksverksamhet, där storleken på stödet beror på jordbruksskiftenas storlek. Medlemsstaternas kontroll ska således omfatta dels att jordbruksskiftena används i enlighet med stödmottagarens anmälan, dels skiftenas faktiska storlek. Eventuella avvikelser från vad som deklarerats i stödansökan betecknas som oegentligheter.

29.

I förordning nr 1122/2009 omnämns i detta sammanhang utöver administrativa kontroller även två typer av kontroller på plats: ”traditionella” kontroller på plats, ( 23 ) det vill säga fysiska kontroller av jordbruksskiften, eller kontroller på plats genom fjärranalys. ( 24 ) Dessa kontroller måste enligt artikel 26.1 i förordning nr 1122/2009 vara effektiva, det vill säga genomföras på ett sådant sätt att det är möjligt att effektivt kontrollera att villkoren för beviljande av stöd är uppfyllda.

30.

Enligt domstolens praxis är kommissionen inte skyldig att, om den anser att en medlemsstat inte genomför adekvata och effektiva kontroller av vissa stödåtgärder, på ett uttömmande sätt visa att medlemsstatens kontroller var otillräckliga eller att de sifferuppgifter som de har lämnat är oriktiga. Den behöver endast förete bevis för att det föreligger allvarligt och skäligt tvivel beträffande dessa kontroller eller sifferuppgifter. ( 25 ) Kommissionen måste lägga fram omständigheter till stöd för att dessa tvivel är berättigade. Det kan exempelvis vara att en medlemsstat har lagt fram motstridiga sifferuppgifter. ( 26 )

31.

Den berörda medlemsstaten kan dock vederlägga kommissionens konstateranden genom att visa att dessa konstateranden är felaktiga och att det föreligger ett tillförlitligt och funktionsdugligt kontrollsystem. ( 27 ) I annat fall anses det som styrkt att det finns grund för allvarliga tvivel på huruvida ett adekvat och effektivt system av övervaknings- och kontrollåtgärder har införts. ( 28 )

32.

Med den första grunden har Republiken Tjeckien för det första gjort gällande att tribunalen gjorde en felaktig rättstillämpning när den fann att kommissionen hade visat att det finns grund för allvarligt och skäligt tvivel beträffande effektiviteten av kontrollerna av stödberättigande arealer. För det andra gjorde tribunalen också en felaktig rättstillämpning när den därefter prövade huruvida Republiken Tjeckien hade vederlagt dessa tvivel och gjorde under alla omständigheter fel när den tillbakavisade detta.

33.

Den första grunden avser i huvudsak frågan vilken typ av konstateranden som kan utgöra skäl för allvarligt och skäligt tvivel beträffande effektiviteten av kontrollerna i den mening som avses i ovannämnda rättspraxis. ( 29 )

34.

Det rör sig närmare bestämt om en prövning av huruvida tribunalen gjorde en felaktig rättstillämpning då den i punkt 22 i den överklagade domen slog fast att tvivel avseende effektiviteten av kontroller genom fjärranalys kan styrkas enbart genom att visa att denna kontrollmetod uppvisar en lägre andel oegentligheter i jämförelse med traditionella kontroller på plats. ( 30 ) Andelen oegentligheter är förhållandet mellan antalet oegentligheter som påvisats och det totala antalet skiften som kontrollerats.

35.

Tribunalen fann att de båda varianterna av kontroller på plats – vilka genomförs på grundval av stickprovsurval som är representativa inom den berörda medlemsstaten – ska ge ”i princip liknande” resultat vad gäller avvikelsenivå. ( 31 )

36.

Tribunalen anser med andra ord att det av den omständigheten att både klassiska kontroller på plats och kontroller på plats genom fjärranalys innebär att enskilda skiften (det vill säga stickprov) i Republiken Tjeckien kontrolleras är möjligt att dra slutsatsen att andelen oegentligheter som uppnås med båda kontrollmetoderna ska vara identisk.

37.

Sannolikheten att oegentligheter förekommer beräknas på grundval av en riskanalys innan urvalet av de skiften som ska omfattas av kontroll. Denna riskanalys utreder med hjälp av olika riskfaktorer sannolikheten att den faktiska användningen av eller storleken på ett jordbruksskifte avviker från uppgifterna i stödansökan. I den muntliga förhandlingen omnämndes terrängförhållanden som en särskild riskfaktor.

38.

Mot denna bakgrund är tribunalens slutsats inte övertygande. Den kan nämligen endast vara riktig om stickproverna som avser kontroller på plats genom fjärranalys å ena sidan och de som avser traditionella kontroller på plats å andra sidan i genomsnitt uppvisar samma sannolikhet vad gäller förekomsten av oegentligheter.

39.

Det framgår emellertid av vad Republiken Tjeckien har anfört i första instans och inom ramen för förevarande mål om överklagande att just detta inte är fallet. Enligt nämnda medlemsstats uppgifter är sannolikheten att oegentligheter ska upptäckas vid de stickprovskontroller som är lämpliga att genomföra med fjärranalys nämligen av systematiska skäl lägre än för de stickprovskontroller som genomförs med traditionella kontroller på plats.

40.

Specifikt har Republiken Tjeckien för det första gjort gällande att stickprovet, det vill säga vilka jordbruksskiften som ska kontrolleras på plats genom fjärranalys, måste väljas ut redan före stödansökningarna för det året. Riskanalysen måste således baseras på uppgifter från föregående år. För de traditionella fältbesiktningarna görs däremot ett målinriktat urval av de sökande för vilka den högsta sannolikheten för avvikelser beräknats på grundval av uppgifterna i de aktuella ansökningarna.

41.

För det andra ligger det i själva sakens natur att fjärranalys omfattar mycket stora områden och därmed att ett mycket stort antal skiften kontrolleras på en gång. Härav följer att det vid fjärranalys inte är möjligt att endast kontrollera ”högrisk”-skiften. Angränsande jordbruksskiften för vilka sannolikheten att oegentligheter förekommer kan vara mycket lägre blir alltid automatiskt inkluderade vid fjärranalys. Det medför med nödvändighet att andelen oegentligheter blir lägre.

42.

För det tredje användes fjärranalys endast för att kontrollera områden i vilken utnyttjad jordbruksareal är minst 25 procent. Däremot är sannolikheten för att oegentligheter ska upptäckas ofta särskilt hög i områden där det endast finns enskilda jordbruksarealer som kontrolleras genom fältbesiktning.

43.

Slutligen har Republiken Tjeckien alltså å ena sidan gjort gällande att populationerna – det vill säga det samlade underlaget av skiften bland vilka urval till stickprov kan göras för respektive kontrollmetod – är olika på grund av skäl som är hänförliga till respektive metod. Å andra sidan uppvisar dessa populationer i genomsnitt inte heller samma sannolikhet vad gäller förekomsten av oegentligheter. Följaktligen kan konstaterade skillnader i andelen oegentligheter inte i sig utgöra en grund för att betvivla effektiviteten av kontrollerna genom fjärranalys.

44.

Kommissionen anser emellertid att det framgår av artikel 31.2 b i förordning nr 1122/2009 att resultaten från kontroller som baseras på olika stickprov visst kan jämföras.

45.

Enligt nämnda bestämmelse ska effektiviteten av riskanalysen som föregår urvalet av det stickprov som ska kontrolleras genom en viss metod bedömas genom att resultaten från det riskbaserade stickprovet jämförs med ett ytterligare, slumpvist stickprov. Kommissionen förbiser emellertid i detta sammanhang att populationen från vilken det slumpvisa urvalet görs i ena fallet och från vilken urvalet på grundval av en riskanalys görs i det andra fallet är densamma. Republiken Tjeckien har emellertid gjort gällande att just detta inte är fallet med avseende på fältbesiktningarna å ena sidan och kontrollerna genom fjärranalys å andra sidan.

46.

Tribunalen prövade inte dessa argument. Framför allt fastslog tribunalen inte att Republiken Tjeckiens argumentation är felaktig och att det visst är samma urval som används både för kontroller genom fjärranalys och traditionella kontroller på plats, och inte heller att den genomsnittliga sannolikheten för att oegentligheter förekommer är ungefär lika stor i båda fallen.

47.

Tribunalen kunde i vart fall inte endast på grundval av den omständigheten att både traditionella kontroller på plats och kontroller genom fjärranalys genomförs med hjälp av stickprov som är representativa för den berörda medlemsstatens arealer dra slutsatsen att dessa kontroller måste leda till ”i princip liknande avvikelsenivåer”.

48.

För övrigt är det inte möjligt att dra slutsatsen att fjärranalys är en mindre effektiv metod på den grunden att sannolikheten för att oegentligheter förekommer i genomsnitt är lägre i stickproven som kommer i fråga för denna kontrollmetod.

49.

För det första ska det göras en helhetsbedömning av kontrollsystemets effektivitet. Skiften som inte lämpar sig för kontroll genom fjärranalys, till exempel på grund av deras geografiska läge, lämnas inte okontrollerade. I stället genomförs en traditionell kontroll på plats av dessa skiften. För det andra följer av artikel 26.1 i förordning nr 1122/2009 en skyldighet att genomföra kontroller på ett sådant sätt att det är möjligt att effektivt kontrollera att villkoren för stöd är uppfyllda, men däremot inte att medlemsstaterna är skyldiga att tillämpa en viss kontrollmetod för ett visst skifte om en annan metod framstår som bättre lämpad för vissa skiften. Praktiska och ekonomiska skäl kan spela en roll vid bedömningen av vilken metod som är den lämpliga. ( 32 )

50.

Sammanfattningsvis följer det av ovanstående överväganden att tribunalen i punkt 22 i den överklagade domen felaktigt slog fast att kommissionen hade styrkt de tvivel som förelåg avseende effektiviteten av kontroller genom fjärranalys genom att visa att andelen oegentligheter var olika för kontroller genom fjärranalys å ena sidan och för traditionella kontroller på plats å andra sidan. Detta konstaterande är nämligen inte av sådan art att det kan väcka tvivel beträffande effektiviteten av den berörda kontrollmetoden.

51.

Det saknas således anledning att pröva frågan huruvida Republiken Tjeckien har vederlagt dessa tvivel.

52.

Mot denna bakgrund ska överklagandet bifallas såvitt avser den första grunden.

53.

I enlighet med artikel 61 första stycket första meningen i stadgan för Europeiska unionens domstol ska domstolen om överklagandet är välgrundat upphäva tribunalens avgörande. Att överklagandet ska bifallas såvitt avser den första grunden innebär i förevarande mål redan taget för sig att den överklagade domen ska upphävas i den del som tribunalen ogillade talan såvitt avsåg undantaget av utbetalning av enhetligt arealstöd till ett belopp om 69054,23 euro. Utgifterna sattes ned med detta belopp till följd av de påstådda bristerna i kontrollerna genom fjärranalys. ( 33 )

54.

I första instans framställde kommissionen visserligen en ytterligare invändning vad gäller effektiviteten av de tjeckiska kontrollerna genom fjärranalys. De tvivel som kommissionen hyste beträffande deras effektivitet föranleddes även av den omständigheten att andelen oegentligheter som konstaterades på grundval av riskbaserade kontroller genom fjärranalys var lägre än den som konstaterades på grundval av slumpvisa kontroller genom fjärranalys. ( 34 )

55.

Det framgår av artikel 31.2 b i förordning nr 1122/2009 att ett sådant resultat vid jämförelse innebär att riskanalysen måste förbättras. Ett sådant resultat skulle i sin tur mycket väl kunna utgöra ett konstaterande som kan väcka tvivel beträffande effektiviteten av riskanalysen och därmed även beträffande effektiviteten av de tjeckiska kontrollerna genom fjärranalys som sådana. ( 35 ) Tribunalen har emellertid inte grundat sin slutsats att kommissionen har visat att det finns skäl att betvivla effektiviteten av kontrollerna genom fjärranalys på denna omständighet.

56.

Visserligen kan domstolen i princip fastställa att vissa av tribunalens domskäl är felaktiga om domslutet visar sig vara riktigt enligt andra rättsliga grunder. ( 36 ) I förevarande mål har tribunalen emellertid underlåtit att fastställa de faktiska omständigheter som är nödvändiga med avseende på denna andra invändning som kommissionen har anfört. I synnerhet har tribunalen inte fastställt att det år 2012 förelåg en sådan avvikelse och att denna inte berodde på några andra omständigheter som kommissionen har åberopat. Det är således inte möjligt att ersätta domskälen.

57.

Den andra grunden för Republiken Tjeckiens överklagande avser åsidosättande av artiklarna 33, 57 och 58 i förordning nr 1122/2009. Republiken Tjeckien har gjort gällande att tribunalen gjorde en felaktig rättstillämpning när den fann att det automatiskt medför att omfattningen av stickprovet av de kontrollerade jordbruksskiftena måste utökas om det konstateras att en areal är mellan 0,1 och 2 hektar eller 3 procent mindre än vad som angetts i stödansökan. Dessutom gjorde tribunalen en felaktig rättstillämpning när den fann att medlemsstaten inte får beakta omständigheterna i det enskilda fallet när den fattar sitt beslut. I praktiken avgör Republiken Tjeckien huruvida stickprovet ska utvidgas när det är fråga om avvikelser upp till 2 hektar eller 3 procent på grundval av omständigheterna i det enskilda fallet. ( 37 )

58.

I detta avseende kan det inledningsvis noteras att minst 50 procent av de skiften som deklarerats av en jordbrukare som kontrolleras ska ingå i en kontroll genom en faktisk fältbesiktning enligt artikel 33.1 andra meningen i förordning nr 1122/2009. Enligt tredje meningen i nämnda bestämmelse ”ska stickprovets omfattning av faktiskt kontrollerade jordbruksskiften utökas” när stickprovskontrollen avslöjar ”oegentligheter”. Bestämmelsen anger dock inte närmare huruvida en enda konstaterad ”oegentlighet” – det vill säga varje fall där en areal deklarerats för högt – innebär att medlemsstaten är skyldig att utöka stickprovet.

59.

Tvärtemot vad Republiken Tjeckien anfört kan man emellertid i vart fall inte av den omständigheten att begreppet oegentligheter används i plural i artikel 33 i förordning nr 1122/2009 dra slutsatsen att en medlemsstat endast är skyldig att utöka stickprovskontrollen i fall då allvarliga oegentligheter förekommer. Republiken Tjeckien anser i detta sammanhang att begreppet oegentlighet skulle ha använts i singular om avsikten hade varit att även enskilda och i slutändan obetydliga förseelser ska omfattas.

60.

Visserligen finns mycket som talar för ett lägsta tröskelvärde, vilket tribunalen har satt vid 0,1 hektar. ( 38 ) När det rör sig om mer än 2 hektar eller 3 procent kan det inte längre anses vara fråga om en bagatellartad överdeklaration.

61.

Dessutom lämnar lydelsen av artikel 33 i förordning nr 1122/2009 inte något utrymme för en tolkning enligt vilken medlemsstaterna får avgöra huruvida de ska utöka stickprovskontroller eller inte efter en helhetsbedömning av omständigheterna i det enskilda fallet. Beslutet att utöka stickprovet fattas inom ramen för en normbunden behörighet (”ska … utökas” ( 39 )) och inte inom ramen för en befogenhet att företa skönsmässiga bedömningar.

62.

Den rättspraxis som Republiken Tjeckien anfört i detta avseende, enligt vilken samtliga relevanta aspekter i varje enskilt fall ska beaktas när ett beslut fattas, avser emellertid endast skönsmässiga bedömningar. ( 40 )

63.

Överklagandet kan därför inte vinna bifall såvitt avser den andra grunden.

64.

Bakgrunden till den tredje och fjärde grunden är ett nationellt stödprogram för vissa investeringar i vinsektorn. Kommissionen har i detta avseende i det omtvistade genomförandebeslutet för det första kritiserat att Republiken Tjeckien har betalat ut pengar innan stödprogrammet över huvud taget trädde i kraft. För det andra har Republiken Tjeckien inte heller i detta sammanhang genomfört ordentliga kontroller av de aktuella investeringarna.

65.

Med den tredje grunden har Republiken Tjeckien gjort gällande att tribunalen har missuppfattat de faktiska omständigheterna i det att den slog fast att den omtvistade korrigeringen endast hade samband med investeringar för vilka utbetalningar verkställts innan det nationella stödprogrammet inrättades. ( 41 ) I detta avseende ifrågasatte Republiken Tjeckien redan i första instans att kommissionen även undantagit sådana investeringar från finansiering som verkställts efter det att det nationella stödprogrammet inrättades, men före prövningen av de enskilda stödansökningarna.

66.

Tribunalen tillbakavisade denna invändning i punkt 49 i den överklagade domen med argumentet att invändningen saknar relevans. Republiken Tjeckien anser att detta var en felaktig rättstillämpning.

67.

Det finns dock inget som tyder på att tribunalen missuppfattade de faktiska omständigheterna. Kommissionen har i första instans gjort gällande att den berörda korrigeringen endast avsåg betalningar som verkställts innan det nationella stödprogrammet inrättades.

68.

Den enda omständigheten som Republiken Tjeckien har anfört till stöd för uppfattningen att korrigeringen i verkligheten avser betalningar som verkställts efter det att stödprogrammet inrättades men före prövningen av de enskilda ansökningarna, är att Tjeckien även har tillhandahållit kommissionen motsvarande handlingar som avser dessa betalningar.

69.

Därav kan man emellertid inte dra slutsatsen att kommissionen har gjort en korrigering även avseende dessa. Republiken Tjeckien har inte pekat ut några avsnitt i det omtvistade genomförandebeslutet som hänför sig till dessa utgifter.

70.

Visserligen omnämner tribunalen i punkt 43 i den överklagade domen i detta sammanhang att korrigeringen i synnerhet föranleddes av att det var fråga om betalningar som verkställts innan de enskilda stödansökningarna prövades. Tribunalen hänvisar emellertid i detta sammanhang till betalningar som under alla omständigheter har verkställts innan det nationella stödprogrammet inrättades. ( 42 )

71.

Följaktligen gjorde tribunalen rätt i att underkänna den berörda invändningen från Republiken Tjeckien och missuppfattade därvid inte heller de faktiska omständigheterna.

72.

Mot denna bakgrund ska överklagandet ogillas även såvitt avser den tredje grunden.

73.

Genom den fjärde grunden har Republiken Tjeckien slutligen gjort gällande att artikel 77.5 i förordning nr 555/2008 åsidosatts. Nämnda bestämmelse ger medlemsstaterna rätt att genomföra kontroller på plats av godkända investeringar genom stickprov. Tribunalen gjorde däremot den felaktiga bedömningen att Republiken Tjeckien enligt artikel 19.1 första stycket i förordning nr 555/2008 är skyldig att genomföra systematiska kontroller på plats av investeringarna som gjorts i vinsektorn.

74.

Denna grund rör i huvudsak frågan vilken av dessa båda bestämmelser som i förevarande mål ska tillämpas på kontrollen av investeringarna och i vilken omfattning medlemsstaterna är skyldiga att genomföra kontrollerna – systematiskt eller genom stickprovtagning – enligt denna bestämmelse.

75.

Enligt artikel 77.3 i förordning nr 555/2008 ska medlemsstaterna göra kontroller på plats genom stickprovtagning ”[m]ed undantag för de fall då systematiska kontroller på plats föreskrivs genom … den här förordningen”. Tribunalen har ansett att artikel 19 i förordning nr 555/2008 i detta avseende är lex specialis i förhållande till artikel 77 och har därav härlett en skyldighet att genomföra systematiska kontroller på plats. ( 43 )

76.

Enligt artikel 19.1 första stycket i förordning nr 555/2008 ska stödet för en viss investeringsåtgärd betalas ut ”så snart det har fastställts antingen att en enskild åtgärd eller alla åtgärder som omfattas av stödansökningen har genomförts och kontrollerats på plats, beroende på vad medlemsstaten föreskrivit för förvaltning av åtgärden”.

77.

I detta sammanhang ska det för det första erinras om att lydelsen av artikel 19.1 första stycket i förordning nr 555/2008, tvärtemot vad tribunalen fann, inte föreskriver en tvingande skyldighet att genomföra systematiska kontroller. ( 44 ) Artikel 19.1 första stycket stadgar endast att medlemsstaterna ska kontrollera alla åtgärder på plats. Detta utesluter inte att kontrollen på plats sker på grundval av stickprov.

78.

För det andra visar den allmänna lagstiftningstekniken som används i förordning nr 555/2008 att systematiska kontroller uttryckligen föreskrivs när medlemsstaterna är skyldiga att genomföra sådana: Exempelvis låter artikel 76.2 e i förordning nr 555/2008, vilken reglerar principerna för kontroller inom vinsektorn, medlemsstaterna välja om de genomför kontrollerna systematiskt eller genom stickprov. Artikel 77.3 i förordning nr 555/2008 föreskriver undantagsvis att systematiska kontroller på plats ska genomföras, medan artikel 77.2 föreskriver att administrativa kontroller ska genomföras systematiskt. Att förordning nr 555/2008 uttryckligen föreskriver när systematiska kontroller ska genomföras framgår dessutom av artikel 78.1 tredje meningen, enligt vilken ett särskilt undantag gäller där ”systematiska kontroller på plats föreskrivs”. Även den särskilda bestämmelsen för så kallad grön skörd i artikel 12 i förordning nr 555/2008 är ett exempel på att systematiska kontroller på plats föreskrivs uttryckligen. ( 45 )

79.

För det tredje gäller för alla direktstöd som omfattas av övervakningen av den gemensamma jordbrukspolitiken i princip att medlemsstaterna ska genomföra kontrollerna på plats på grundval av stickprov. ( 46 ) Det vore i praktiken svårt att hantera kontrollerna på något annat sätt med hänsyn till stödens omfattning och det faktum att utbetalningarna är många och små. Systematiska kontroller på plats utgör ett undantag även utifrån detta perspektiv.

80.

Även om man av artikel 19.1 första stycket i förordning nr 555/2008 skulle vilja utläsa en skyldighet för medlemsstaterna att genomföra systematiska kontroller av investeringar talar det sammanhang i vilket artiklarna 19 och 77 ingår för att sistnämnda bestämmelse ska anses vara lex specialis och inte tvärtom.

81.

För det första står den allmänna bestämmelsen i regel före den särskilda. För det andra finns artikel 19 i avsnitt 6 om investeringar, i kapitel II (Stödberättigande åtgärder) i avdelning II – Stödprogram. Artikel 77 finns däremot i avdelning V – Kontroller inom vinsektorn, närmare bestämt i dess kapitel I (Principer för kontroll). Detta talar för att artikel 19 utgör en allmän bestämmelse om investeringar, medan kontrollen av dessa (och av andra stöd) preciseras närmare i avdelning V – Kontroller inom vinsektorn. Att avdelningen om kontroller inom vinsektorn även inbegriper kontrollen av investeringar framgår av artikel 77.5 i förordningen. Denna bestämmelse gäller för åtgärder som avses i artikel 15 i förordning nr 479/2008. Alla åtgärder som anges i sistnämnda bestämmelse är emellertid investeringar. ( 47 )

82.

I motsats till vad tribunalen fann ( 48 ) motsägs inte denna slutsats av att artikel 77 har rubriken ”Allmänna principer”. Denna bestämmelse innehåller visserligen allmänna principer för kontrollerna i vinsektorn. I denna avdelning finns emellertid även många andra bestämmelser som preciserar genomförandet av kontrollerna. ( 49 ) I detta sammanhang ska artikel 77 i förordning nr 555/2008 förstås som den allmänna bestämmelsen inom ramen för de speciella kontrollbestämmelserna för vinsektorn.

83.

Om artikel 19 i förordning nr 555/2008 vore lex specialis för kontrollerna av investeringar och medlemsstaterna således vore skyldiga att genomföra systematiska kontroller på plats av investeringar, skulle det dessutom få till följd att artikel 77.5 fråntas sitt tillämpningsområde. Enligt denna bestämmelse ska vissa bestämmelser i förordning nr 65/2011 ( 50 ) gälla i tillämpliga delar för investeringar, och särskilt dess artikel 25. Enligt artikel 25.1 första meningen i nämnda direktiv ska emellertid kontrollerna på plats genomföras just med ett lämpligt urval som underlag. Denna hänvisning är inte möjlig att förena med en skyldighet att genomföra systematiska kontroller på plats som härleds av artikel 19.1 i förordning nr 555/2008.

84.

Denna bedömning påverkas inte – i motsats till vad tribunalen felaktigt fann ( 51 ) – av den omständigheten att det fortfarande kvarstår ett tillämpningsområde för artikel 25 i förordning nr 65/2011 utöver hänvisningen i förordning nr 555/2008. Det ändrar nämligen inte det faktum att – såsom Republiken Tjeckien med rätta påpekat – tribunalens tolkning får till följd att artikel 77.5 i förordning nr 555/2008 inte längre har något tillämpningsområde.

85.

Följaktligen är artikel 19 inte lex specialis i förhållande till artikel 77.5 i förordning nr 555/2008.

86.

Mot denna bakgrund har tribunalen gjort en felaktig rättstillämpning i det att den slog fast att artikel 19 i förordning nr 555/2008 är lex specialis i förhållande till artikel 77 och därav drog slutsatsen att Republiken Tjeckien är skyldig att genomföra systematiska kontroller på plats av de genomförda investeringarna.

87.

Överklagandet ska således bifallas såvitt avser den fjärde grunden.

88.

Att överklagandet ska bifallas såvitt avser den fjärde grunden innebär att den överklagade domen ska upphävas i den del som tribunalen ogillade talan såvitt avsåg undantag av investeringar till ett belopp om 636516,20 euro. På grund av denna felaktiga rättstillämpning har tribunalen nämligen godtagit det omtvistade genomförandebeslutet i den del som kommissionen ansåg att Republiken Tjeckiens kontroller av investeringar i vinsektorn var otillräckliga.

89.

Enligt artikel 61 första stycket andra meningen i domstolens stadga kan domstolen om tribunalens avgörande upphävs själv avgöra målet, om detta är färdigt för avgörande, eller återförvisa målet till tribunalen för avgörande.

90.

Förevarande mål är inte färdigt för avgörande.

91.

Vad gäller att den överklagade domen ska upphävas till följd av att överklagandet ska bifallas såvitt avser den första grunden, ( 52 ) följer denna slutsats av den omständigheten att det är nödvändigt att ytterligare utreda de faktiska omständigheterna innan målet kan avgöras slutgiltigt. ( 53 )

92.

Vad gäller att den överklagade domen ska upphävas till följd av att överklagandet ska bifallas såvitt avser den fjärde grunden, ( 54 ) kan det konstateras att kommissionen inte endast grundade sitt beslut att undanta betalningar till ett belopp om 636516,20 euro i samband med investeringar i vinsektorn på att kontrollerna på plats varit otillräckliga, utan även på att utbetalningar verkställts innan det nationella stödprogrammet trädde i kraft. ( 55 ) Det ankommer på tribunalen att pröva huruvida det är motiverat att undanta betalningar till ett belopp om 636516,20 euro även om man endast tar hänsyn till det sistnämnda av dessa två skäl.

93.

Målet ska således återförvisas till tribunalen för avgörande.

94.

Eftersom målet återförvisas till tribunalen ska frågan om rättegångskostnader anstå.

95.

Mot bakgrund av vad som anförts ovan föreslår jag att domstolen ska meddela följande dom: