1.

Är italienska fredsdomare arbetstagare och har de således även rätt till betald semester?

2.

Det är frågan som ska prövas i förevarande mål. Enligt Italiens och de högre domstolarnas uppfattning utövas ämbetet som fredsdomare som ett hedersuppdrag, för vilket fredsdomaren erhåller ersättning. Fredsdomaren som väckt talan i målet vid den nationella domstolen och som under året före den omtvistade semesterperioden avgjorde cirka 1800 ärenden och varje vecka genomförde två dagars förhandlingar, anser däremot att hon är en arbetstagare och begär semesterersättning. Hon har begärt den uteblivna semesterersättningen inom ramen för ett förfarande om betalningsföreläggande som handläggs av en annan fredsdomare.

3.

I begäran om förhandsavgörande som hänskjutits inom ramen för detta nationella förfarande ställs i synnerhet frågor som rör arbetstidsdirektivet ( 2 ) och ramavtalet om visstidsarbete. ( 3 ) Det är emellertid även omtvistat huruvida begäran över huvud taget kan tas upp till sakprövning, eftersom Italien och kommissionen anklagar den nationella domstolen för jäv.

4.

I artikel 1 i arbetstidsdirektivet regleras direktivets ändamål och räckvidd:

”1.   I detta direktiv föreskrivs minimikrav på säkerhet och hälsa vid förläggningen av arbetstiden.

2.   Detta direktiv är tillämpligt på

3.   Detta direktiv skall tillämpas på all verksamhet, såväl offentlig som privat, i den betydelse som avses i artikel 2 i direktiv 89/391/EEG, utan att det påverkar tillämpningen av artiklarna 14, 17, 18 och 19 i detta direktiv.

…

4.   …”

5.

I artikel 7 i arbetstidsdirektivet regleras rätten till årlig semester:

”1.   Medlemsstaterna skall vidta de åtgärder som behövs för att se till att varje arbetstagare får en årlig betald semester om minst fyra veckor i enlighet med vad som föreskrivs genom nationell lagstiftning eller praxis angående rätten till och beviljandet av en sådan semester.

2.   …”

6.

I artikel 2 i rådets direktiv 89/391/EEG av den 12 juni 1989 om åtgärder för att främja förbättringar av arbetstagarnas säkerhet och hälsa i arbetet ( 4 ) definieras den verksamhet som direktivet ska tillämpas på:

”1.   Detta direktiv skall tillämpas på all verksamhet, såväl privat som offentlig (industri, jordbruk, handel, förvaltning, tjänster, undervisning, kultur- och fritidsverksamhet etcetera).

2.   Detta direktiv skall inte tillämpas på sådana offentliga verksamheter, där det inte kan undvikas att förhållanden som är speciella för dessa verksamheter kommer i konflikt med direktivet, exempelvis försvaret eller polisen eller viss specifik verksamhet inom civilförsvaret.

I dessa fall skall arbetstagarnas säkerhet och hälsa tryggas så långt möjligt mot bakgrund av direktivets syften.”

7.

Ramavtalet om visstidsarbete undertecknat av EFS, UNICE och CEEP blev bindande genom direktiv 1999/70.

8.

Klausul 2 i ramavtalet reglerar dess räckvidd:

9.

Klausul 3 i ramavtalet innehåller begreppsdefinitioner:

”I detta avtal avses med:

10.

Klausul 4 i ramavtalet fastslår principen om icke-diskriminering av visstidsanställda:

11.

Artikel 106 i den italienska konstitutionen innehåller grundläggande bestämmelser om utnämning av domare:

”Utnämningen av domstolsledamöterna sker genom uttagningsprov.

Lagen om domstolsväsendet kan föreskriva närmare villkor för utnämnande, eventuellt genom val, av fredsdomare till att fullgöra alla de funktioner som ensamdomare utövar.

…”

12.

Artikel 1 i lag nr 374 av den 21 november 1991 om ”Tillsättande av fredsdomare” innehåller grundläggande bestämmelser om fredsdomares ställning och uppgifter:

”1.   Fredsdomare är behöriga att döma i tviste- och brottmål samt verka för förlikning i tvistemål enligt bestämmelserna i denna lag.

2.   Tjänsten som fredsdomare utövas av en hedersledamot inom domstolsväsendet …”

13.

Enligt begäran om förhandsavgörande föreskriver lag nr 374 ett urvalsförfarande för utnämnande till denna tjänst, vilket omfattas av artiklarna 4, 4a och 5 och äger rum i tre faser: (a) fastställande av en första klassificering på grundval av kvalifikationerna för antagning till prövotid; (b) genomförande av prövotiden på sex månader; (c) fastställande av den slutliga klassificeringen och utnämnande till fredsdomare efter ett lämplighetsprov som genomförs av rättsrådets ledamöter och Consiglio Superiore della Magistratura (Högsta rättsrådet, Italien). ( 5 ) Italien har förklarat att den egentliga utnämningen sker genom beslut av justitieministern.

14.

Italien har dessutom preciserat att fredsdomare utnämns för en ämbetsperiod på fyra år och kan utnämnas på nytt för högst fyra ytterligare år. Denna uppgift grundas förmodligen på artikel 18.1 och 18.2 i Decreto legislativo nr 116 (lagstiftningsdekret nr 116) av den 13 juli 2017. Det förefaller ha varit tillåtet med en längre ämbetsperiod enligt tidigare bestämmelser.

15.

UX är i egenskap av fredsdomare behörig att döma i brottmål enligt Decreto legislativo nr 274/2000 av den 28 augusti 2000”Disposizioni sulla competenza penale del giudice di pace” (lagstiftningsdekret nr 274/2000 om fredsdomares behörighet i brottmål) och enligt strafflagen. Artikel 4 i lagstiftningsdekret nr 274/2000 innehåller bland annat bestämmelser om fredsdomares materiella behörighet att döma i mål rörande vissa brott enligt strafflagen och för vissa brott eller försök till brott och överträdelser enligt vissa speciallagar. Dessutom är fredsdomare behöriga att döma i mål rörande vissa brott i samband med invandring och för överprövning av vissa utlänningsrättsliga åtgärder.

16.

Det framgår av begäran om förhandsavgörande att ersättningen till fredsdomare består av flera komponenter. De erhåller för varje månad då de är verksamma som fredsdomare ett grundbelopp på 258,63 euro. Dessutom erhåller de ersättning för förhandlingsdagar och för att avgöra anhängiga mål. Under rättsferierna i augusti erhåller fredsdomare dock inte någon ersättning.

17.

Detta ersättningssystem skiljer sig från det som gäller för ordinarie domare, vilka erhåller månadslön och 30 dagars betald semester.

18.

Fredsdomare får visserligen bedriva annan yrkesverksamhet, dock med undantag för vissa yrken. De får exempelvis inte utöva advokatyrket i den domkrets i vilken de innehar sitt ämbete som fredsdomare.

19.

Av begäran om förhandsavgörande framgår även att ersättningen till italienska fredsdomare beskattas på samma sätt som ersättningen till andra arbetstagare. Inga sociala avgifter tas ut, men fredsdomare omfattas inte heller av motsvarande socialförsäkringsförmåner. ( 6 )

20.

Slutligen omfattas fredsdomare även av liknande disciplinära krav som ordinarie domare. Dessa krav tillämpas av Consiglio Superiore della Magistratura (Högsta rättsrådet) tillsammans med justitieministern.

21.

UX utövar sedan den 26 mars 2002 ämbetet som fredsdomare.

22.

Enligt den hänskjutande domstolens uppgifter meddelade UX i egenskap av brottmålsdomare under tidsperioden från den 1 juli 2017 till den 30 juni 2018 sammanlagt 478 domar och 1326 avskrivningsbeslut. Vidare har hon haft två förhandlingsdagar varje vecka förutom under semesterperioden i augusti 2018.

23.

Den 8 oktober 2018 ansökte UX vid Giudice di pace di Bologna (fredsdomaren i Bologna, Italien) om utfärdande av ett betalningsföreläggande mot Italiens regering. Hon begärde att Italiens regering ska betala ut ersättning för augusti 2018 och åberopade statens skadeståndsansvar till stöd för sin talan. Hon har yrkat ersättning med ett belopp på 4500 euro, vilket motsvarar lönen för en ordinarie domare med en tjänstetid på 14 år, och, i andra hand, ett belopp på minst 3039,76 euro, vilket motsvarar nettoersättningen som hon erhöll för juli månad 2018.

24.

UX har begärt detta belopp som ersättning för den skada hon lidit till följd av den italienska statens uppenbara överträdelse av klausul 2 och klausul 4 första, andra och fjärde stycket i ramavtalet om visstidsarbete, jämförda med artikel 1.3 och artikel 7 i direktiv 2003/88 och med artikel 31.2 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna.

25.

Fredsdomaren i Bologna ställde från början fem frågor till EU-domstolen ( 7 ) med anledning av detta förfarande, men återkallade dock senare två av dessa. Därmed kvarstår följande tre frågor:

26.

UX, Republiken Italien och Europeiska kommissionen har avgett skriftliga yttranden och yttrade sig muntligen vid förhandlingen den 28 november 2019.

27.

Jag kommer inledningsvis att pröva huruvida begäran om förhandsavgörande kan tas upp till sakprövning och i samband med detta även behandla den första frågan. Därefter kommer jag att besvara den andra och tredje frågan.

28.

Både Italien och kommissionen har gjort gällande att begäran om förhandsavgörande inte kan tas upp till sakprövning. Deras ifrågasättande överensstämmer med den första frågan som ställts av fredsdomaren.

29.

Kommissionen har för det första gjort gällande att den hänskjutande domstolen själv har förklarat att det inte är nödvändigt att begära förhandsavgörande. Kommissionen har dock bortsett från att det angivna avsnittet i begäran om förhandsavgörande ( 8 ) endast återger UX:s argument.

30.

Kommissionen har vidhållit ståndpunkten att den hänskjutande domstolen inte tillräckligt tydligt visar varför det är nödvändigt att inhämta förhandsavgörande från EU-domstolen. Kommissionen har således gjort gällande att artikel 94 c i domstolens rättegångsregler har åsidosatts. Enligt nämnda bestämmelse ska begäran om förhandsavgörande innehålla en redogörelse för de skäl som fått den hänskjutande domstolen att undra över tolkningen av de aktuella unionsrättsliga bestämmelserna, och för det samband som den hänskjutande domstolen har funnit föreligga mellan de unionsrättsliga bestämmelserna och den nationella lagstiftning som är tillämplig i det nationella målet. Begäran om förhandsavgörande uppfyller inte dessa krav.

31.

Mot detta ska emellertid invändas att frågor om tolkningen av unionsrätten presumeras vara relevanta. En begäran från en nationell domstol kan bara avvisas då det är uppenbart att den begärda tolkningen av unionsrätten inte har något samband med de verkliga omständigheterna eller saken i det nationella målet eller då frågorna är hypotetiska eller EU-domstolen inte har tillgång till sådana uppgifter om de faktiska eller rättsliga omständigheterna som är nödvändiga för att kunna ge ett användbart svar på de frågor som ställts till den. ( 9 )

32.

Enligt dessa kriterier är den andra frågan nödvändig för att avgöra målet, eftersom den avser huvudfrågan i målet vid den nationella domstolen. För att avgöra huruvida UX kan begära skadestånd för vägran att betala semesterersättning, måste det nämligen klargöras huruvida italienska fredsdomare är arbetstagare i den mening som avses i arbetstidsdirektivet.

33.

Artikel 7 i arbetstidsdirektivet föreskriver emellertid endast en rätt till årlig semester på minst fyra veckor, medan augusti månad 2018 innehöll fler arbetsdagar än så. Dessutom följer det inte av arbetstidsdirektivet att italienska fredsdomare ska få betalt under semestern. Således behöver det även klargöras huruvida förbudet mot diskriminering enligt ramavtalet om visstidsarbete innebär att italienska fredsdomare ska ges samma antal semesterdagar som italienska ordinarie domare och att de ska få samma lön utbetald under semestern.

34.

Att fredsdomare enligt Consiglio Superiore della Magistraturas (Högsta rättsrådet) och den hänskjutande domstolens uppfattning utan tvekan är arbetstagare, medför i motsats till vad kommissionen anfört inte att den andra frågan saknar relevans. Det framgår nämligen av begäran om förhandsavgörande att Corte Suprema di Cassazione (Kassationsdomstolen, Italien) och Consiglio di Stato (Högsta förvaltningsdomstolen, Italien), vilka är de domstolar som är behöriga att besvara denna fråga i sista instans, har nekat att bevilja fredsdomare status som arbetstagare eller att behandla dem som ordinarie domare. ( 10 ) Dessutom utgör detta ett unionsrättsligt begrepp som ska ges en självständig tolkning. ( 11 ) Följaktligen behöver frågan klargöras.

35.

Den första frågan som avser den nationella domstolens rätt att begära förhandsavgörande och dess oberoende ställning är dessutom av betydelse för den fortsatta prövningen av frågan huruvida begäran om förhandsavgörande kan tas upp till sakprövning, eftersom den har ett nära samband med Italiens och kommissionens invändningar vad gäller upptagande av begäran om förhandsavgörande till sakprövning. Dessutom följer det av den samarbetsanda som måste råda i förhållandet mellan de nationella domstolarna och EU-domstolen att frågor som avser tvivel rörande de nationella domstolarnas rätt att begära förhandsavgörande ska besvaras, såvitt dessa hänger samman med ett pågående förfarande. ( 12 )

36.

Det är svårast att bedöma huruvida den tredje frågan är relevant för avgörandet i målet. Med denna fråga vill den hänskjutande domstolen få klarhet i huruvida den italienska bestämmelsen om domarnas personliga ansvar vid uppsåt eller grov oaktsamhet ”i fall av uppenbart åsidosättande av lagbestämmelser eller unionsrätten” är förenlig med unionsrätten.

37.

Denna fråga är inte av omedelbar betydelse för att avgöra det nationella målet, eftersom tvisten inte avser domares personliga ansvar. Den är dock av indirekt betydelse, eftersom den hänskjutande domstolen har tolkat bestämmelsen på så sätt att staten kan utkräva ansvar av domaren personligen om domaren tillämpar nationella bestämmelser som är oförenliga med unionsrätten, men även om domaren tillämpar unionsrätten och därvid avstår från att tillämpa nationella bestämmelser. Ett sådant dilemma kan hindra EU-domstolen från att garantera att UX ges ett effektivt rättsskydd. Följaktligen är även denna fråga nödvändig för att avgöra det nationella målet.

38.

I princip har EU-domstolen redan erkänt italienska fredsdomares rätt att begära förhandsavgörande och således deras status som domstol i den mening som avses i artikel 267 FEUF. ( 13 ) Både kommissionen och Italien hyser emellertid tvivel med avseende på om fredsdomaren som fattat beslutet om hänskjutande i förevarande mål verkligen är oavhängig, vilket även den hänskjutande fredsdomaren själv har ifrågasatt.

39.

Jag blir visserligen inte övertygad av dessa tvivel, men de måste ändå prövas.

40.

Till att börja med kan jag konstatera att oavhängighet är ett av de villkor som EU-domstolen i fast praxis ställer på en domstol i den mening som avses i artikel 267 FEUF. ( 14 )

41.

De nationella domstolarnas oavhängighet är i synnerhet nödvändig för att systemet för domstolssamarbete ska kunna fungera väl. Möjligheten att begära förhandsavgörande kan således endast användas av en domstol som har till uppgift att tillämpa unionsrätten och som uppfyller bland annat detta villkor om oavhängighet. ( 15 )

42.

Kravet på den hänskjutande domstolens oavhängighet omfattar enligt praxis två aspekter: objektiv, ”extern” oavhängighet och subjektiv, ”intern” oavhängighet.

43.

Begreppet objektiv oavhängighet förutsätter i synnerhet att en domstol fullgör sina uppgifter helt självständigt, utan att vara underställd någon annan och utan att ta emot order eller instruktioner från något håll. ( 16 ) Därigenom skyddas den mot ingripanden eller yttre påtryckningar som kan äventyra dess ledamöters oberoende prövning av de tvister som den ska avgöra. ( 17 )

44.

Den hänskjutande domstolen ifrågasätter genom den första frågan sin egen objektiva oavhängighet mot bakgrund av italienska fredsdomares arbetsvillkor. Närmare bestämt är det framför allt fråga om fredsdomares ersättning, inklusive rätten till betald semester, men även att deras arbete är tidsbegränsat till fyra år med möjlighet till förlängning för ytterligare fyra år.

45.

Ersättningen som domare erhåller och omständigheten att deras arbete är tidsbegränsat spelar en avgörande roll för domstolarnas objektiva oavhängighet, i synnerhet i ljuset av EU-domstolens praxis från senare tid rörande löner till domare i Portugal ( 18 ) och de polska domstolarnas oavhängighet. ( 19 ) I enlighet med denna rättspraxis kan möjligheten att begära förhandsavgörande enligt artikel 267 FEUF endast användas av en domstol som uppfyller villkoret om oavhängighet tolkat på detta sätt. ( 20 )

46.

Endast den omständigheten att det finns tvivel med avseende på huruvida ersättningen till de domare som prövar målet är skälig eller avseende ämbetstidens varaktighet eller villkoren för dess förlängning kan dock inte ensamt innebära att en begäran om förhandsavgörande inte kan tas upp till sakprövning. I likhet med den presumtion som gäller för att ett förhandsavgörande är relevant, ska EU-domstolen i stället utgå från en presumtion om att de nationella domstolarna har en tillräckligt oberoende ställning i objektivt hänseende. Denna presumtion följer redan av det ömsesidiga förtroendet mellan medlemsstaternas rättsvårdande myndigheter, ( 21 ) vilket även EU-domstolen måste anamma.

47.

En sådan presumtion om en hänskjutande domstols oavhängighet i objektivt hänseende kan motbevisas. I förevarande mål föreligger dock inga omständigheter som tyder på att den hänskjutande domstolens oberoende ställning i objektivt hänseende skulle vara hotad. Den tredje frågan innebär inte heller att dess oavhängighet kan ifrågasättas, vilket jag kommer att visa när jag besvarar den. ( 22 )

48.

Den första frågan ska således besvaras så, att Giudice di pace di Bologna (fredsdomaren i Bologna) är en domstol i den mening som avses i artikel 267 FEUF.

49.

Subjektiv oavhängighet hänger samman med begreppet opartiskhet och innebär att organet ska upprätthålla samma avstånd i förhållande till parterna i ärendet och till parternas respektive intressen med avseende på saken i ärendet. Denna aspekt förutsätter att kravet på objektivitet iakttas och att det inte finns något annat intresse i ärendets utgång än en strikt tillämpning av rättsreglerna. ( 23 )

50.

Italien och kommissionen har ifrågasatt denna inre aspekt av oavhängighet hos fredsdomaren som begärt förhandsavgörande i förevarande mål. Eftersom det är fråga om fredsdomarens ställning och rättigheter har denne med nödvändighet ett personligt intresse i målets utgång.

51.

EU-domstolen har redan besvarat många olika begärand om förhandsavgörande rörande domares ställning utan att därvid ifrågasätta de hänskjutande domstolarnas oberoende. ( 24 )

52.

I förevarande mål finns emellertid omständigheter som vid anblicken kan ge anledning att betvivla den hänskjutande fredsdomarens subjektiva oavhängighet. Italiens och kommissionens argumentation går nämligen ut på att UX och den fredsdomare som ansvarar för begäran om förhandsavgörande rättsstridigt har fastställt denna domares behörighet att avgöra det nationella målet.

53.

Italien och kommissionen har först och främst betonat att de anspråk som gjorts gällande har sin grund i en arbetsrättslig tvist som avser frågan huruvida fredsdomare är arbetstagare. I tidigare begäran om förhandsavgörande som gällde italienska fredsdomares arbetsvillkor medgav de hänskjutande fredsdomarna uttryckligen att de saknade behörighet att avgöra de aktuella tvisterna. EU-domstolen avvisade även dessa begäran om förhandsavgörande på denna grund. ( 25 )

54.

I förevarande mål är det dock inte fråga om arbetsrättsliga anspråk, utan om statens skadeståndsansvar. Italien och kommissionen har inte ifrågasatt att fredsdomare är behöriga att avgöra mål som avser sådana anspråk. Denna omständighet skiljer förevarande begäran om förhandsavgörande från de begäran som anges i fotnot 25 och som inte kunde tas upp till sakprövning.

55.

Italien har dessutom gjort gällande att fastställandet av fredsdomarens behörighet grundas på en uppdelning av UX:s fordringar på italienska staten, som inte är tillåten enligt italiensk rätt. Om hon skulle göra alla anspråk gällande skulle tröskelvärdet för tvister som får avgöras av fredsdomare överskridas. Därvid skulle hon vara tvungen att väcka talan vid allmän tvistemålsdomstol. De ordinarie domare vid en sådan domstol som skulle vara behöriga att döma i ett sådant mål skulle inte ha något personligt intresse i fredsdomarnas ställning.

56.

Det ankommer emellertid inte på EU-domstolen att pröva om beslutet om hänskjutande har fattats i enlighet med nationella regler om rättens sammansättning och arbetssätt, ( 26 ) vilket den redan i andra mål uttryckligen har konstaterat med avseende på argumentet om uppdelning av fordringar. ( 27 ) EU-domstolen är tvärtom bunden av det beslut om hänskjutande som fattas av en domstol i en medlemsstat, så länge som detta beslut inte har återkallats genom ett eventuellt överklagande inom ramen för nationell rätt. ( 28 )

57.

För en begäran om förhandsavgörande ska det även beaktas att de nationella domare som deltar i framställningen av denna begäran endast initierar förfarandet vid EU-domstolen. EU-domstolen besvarar däremot frågan på eget ansvar, vilket innebär att resultatet av förfarandet i målet om förhandsavgörande inte kan påverkas av den hänskjutande domarens eventuella jäv.

58.

Eventuella invändningar vad gäller den hänskjutande domstolens behörighet och dess subjektiva oavhängighet måste således i första hand göras gällande med användning av nationella rättsmedel.

59.

Följaktligen utgör Italiens och kommissionens ifrågasättande av den hänskjutande domstolens behörighet att döma i målet inte hinder för den att begära förhandsavgörande från EU-domstolen.

60.

Italiens och kommissionens andra invändningar om att begäran om förhandsavgörande inte kan tas upp till sakprövning anknyter till omständigheten att målet vid den nationella domstolen är ett förfarande för betalningsföreläggande och att motparten, italienska staten, ännu inte beretts tillfälle att yttra sig i detta förfarande.

61.

Av detta har kommissionen dragit slutsatsen att det inte är fråga om ett kontradiktoriskt förfarande, vilket dock är ett villkor för att en domstol ska ha rätt att begära förhandsavgörande enligt artikel 267 FEUF.

62.

Visserligen är det i regel viktigt att den andra parten hörs och även påbjudet på grundval av den kontradiktoriska principen. EU-domstolen har dock redan fastställt att en begäran om förhandsavgörande även kan ske på grundval av ett icke-kontradiktoriskt förfarande, ( 29 ) och närmare bestämt på grundval av ett italienskt förfarande om betalningsföreläggande, ( 30 ) utan att motparten dessförinnan måste ha fått tillfälle att yttra sig. ( 31 ) Avgörande är i stället om den hänskjutande domstolen ska fälla avgörande inom ramen för ett förfarande som är avsett att leda till ett avgörande av rättskipningskaraktär. ( 32 ) Det är dock fallet här.

63.

För att avgöra huruvida och med vilket belopp UX kan begära skadestånd för vägran att betala ut semesterersättning måste det klargöras huruvida italienska fredsdomare är arbetstagare i den mening som avses i arbetstidsdirektivet. Och då augusti månad är längre än de fyra veckor som är den minsta semester som föreskrivs i artikel 7 i arbetstidsdirektivet är det dessutom nödvändigt att pröva huruvida förbudet mot diskriminering enligt ramavtalet om visstidsarbete innebär att italienska fredsdomare har rätt till samma antal semesterdagar och samma semesterersättning som italienska ordinarie domare.

64.

Enligt artikel 7.1 i arbetstidsdirektivet ska medlemsstaterna vidta de åtgärder som behövs för att se till att varje arbetstagare får en årlig betald semester om minst fyra veckor.

65.

Det ska följaktligen klargöras huruvida arbetstidsdirektivet ska tillämpas på italienska fredsdomare (se nedan avsnitt a) och huruvida italienska fredsdomare är arbetstagare i den mening som avses i nämnda bestämmelse (se nedan avsnitt b).

66.

I artikel 1.3 i arbetstidsdirektivet definieras direktivets räckvidd genom en hänvisning till artikel 2 i direktiv 89/391.

67.

Enligt artikel 2.1 i direktiv 89/391 ska direktivet tillämpas ”på all verksamhet, såväl privat som offentlig”.

68.

De italienska fredsdomarnas utövande av domarämbetet omnämns visserligen inte uttryckligen i de angivna exemplen, men hör i vilket fall som helst till offentlig verksamhet. Det omfattas således i princip av de båda direktivens tillämpningsområde.

69.

Det framgår av artikel 2.2 första stycket i direktiv 89/391 att direktivet dock inte ska tillämpas på sådana offentliga verksamheter, där det inte kan undvikas att förhållanden som är speciella för dessa verksamheter kommer i konflikt med direktivet, exempelvis försvaret eller polisen eller viss specifik verksamhet inom civilförsvaret.

70.

Det kriterium som använts i artikel 2.2 första stycket i direktiv 89/391 för att undanta viss verksamhet från det direktivets tillämpningsområde, och indirekt även från arbetstidsdirektivets tillämpningsområde, har inte grundats på arbetstagarnas tillhörighet till de olika verksamhetssektorer som anges i detta direktiv allmänt sett, utan uteslutande på den specifika arten av vissa särskilda uppdrag som utövas av arbetstagarna inom dessa sektorer, vilken motiverar att de undantas från de regler som föreskrivs i nämnda direktiv på grund av att det är absolut nödvändigt att garantera ett effektivt skydd i samhället. ( 33 )

71.

Det finns emellertid inte skäl att schablonmässigt undanta italienska fredsdomare från de båda direktivens tillämpningsområde. I synnerhet kan bestämmelserna rörande semester uppenbart utan större problem tillämpas även på italienska fredsdomare med tanke på att italienska ordinarie domare åtnjuter en rätt till betald semester.

72.

Mot denna bakgrund ska arbetstidsdirektivet tillämpas på italienska fredsdomare.

73.

Mot bakgrund av vad som anförts ovan ska jag nu klargöra huruvida italienska fredsdomare är arbetstagare i den mening som avses i artikel 7 i arbetstidsdirektivet.

74.

Vid tillämpningen av arbetstidsdirektivet kan begreppet arbetstagare inte tolkas olika beroende på vilken nationell lagstiftning det är fråga om, utan det måste ges en egen unionsrättslig definition. ( 34 ) Det kan således – i motsats till den italienska regeringens uppfattning – inte ha någon betydelse att fredsdomarens ämbete är ett hedersuppdrag enligt nationell rätt.

75.

I stället definieras arbetstagarbegreppet i unionsrätten enligt de objektiva kriterier som kännetecknar ett anställningsförhållande, med beaktande av de berörda personernas rättigheter och skyldigheter. Det viktigaste kännetecknet för ett anställningsförhållande är att en person under en viss tid mot ersättning utför arbete åt en annan person under dennes ledning. ( 35 ) Emellertid undantas arbete som utförs i så liten omfattning att det framstår som rent marginellt och sidoordnat. ( 36 )

76.

Enligt den hänskjutande domstolens uppgifter har UX utfört omfattande arbete för det italienska rättsväsendet. Hon har nämligen i egenskap av brottmålsdomare under perioden från den 1 juli 2017 till den 30 juni 2018 meddelat 478 domar och 1326 avskrivningsbeslut. Vidare har hon haft två förhandlingsdagar varje vecka förutom under semesterperioden i augusti 2018. För detta arbete har hon erhållit ersättning som under juli månad 2018 uppgick till cirka 3000 euro netto.

77.

I motsats till vad Italien anfört utgör inte omständigheten att denna ersättning bestod av flera komponenter hinder för att det skulle anses föreligga ett anställningsförhållande, eftersom EU-domstolen redan har slagit fast hur semesterersättningen ska beräknas i sådana fall. ( 37 )

78.

En annan bedömning av villkoret att det ska vara fråga om ersättning skulle möjligen komma i fråga om det aktuella vederlaget skulle ha karaktären av ersättning för kostnader i tjänsten eller kompensation för förlorad inkomst.

79.

Det är dock inte fallet i förevarande mål, redan på grund av omfattningen och varaktigheten av UX:s arbete. Då hon har haft två förhandlingsdagar varje vecka och avgjort omkring 1800 ärenden om året finns inget utrymme för annat arbete vars inkomster skulle kunna kompenseras. Följaktligen kan ersättningen inte endast vara avsedd att täcka kostnader, utan måste i vart fall vara tillräcklig för att garantera fredsdomarnas uppehälle och deras objektiva oavhängighet.

80.

Denna nödvändighet att betala ut ersättning följer även av de långtgående bestämmelserna om att en fredsdomare inte får utöva vissa andra yrken. ( 38 ) Dessa regler gör det i praktiken omöjligt för en fredsdomare att försörja sig på något annat sätt. I synnerhet skulle de nödvändiga juridiska kvalifikationer som en fredsdomare måste inneha göra det möjligt för dem att utöva advokatyrket, vilket emellertid är förbjudet, i vart fall i den domkrets i vilken de innehar sitt ämbete som fredsdomare. ( 39 )

81.

För övrigt framgår det även av begäran om förhandsavgörande att lönen till italienska fredsdomare beskattas på samma sätt som lön till andra arbetstagare. Den omständigheten att inga sociala avgifter tas ut förefaller däremot vara av underordnad betydelse, i synnerhet med hänsyn till att fredsdomare inte heller omfattas av motsvarande socialförsäkringsförmåner. ( 40 )

82.

Ett anställningsförhållande förutsätter emellertid att det finns ett hierarkiskt förhållande mellan arbetstagaren och arbetsgivaren. Bedömningen av huruvida ett sådant förhållande är för handen ska göras i varje enskilt fall med beaktande av samtliga omständigheter som kännetecknar förhållandet mellan parterna. ( 41 )

83.

Visserligen får domare av naturliga skäl inte vara underkastade anvisningar vad gäller deras dömande verksamhet, eftersom det vore oförenligt med deras objektiva oavhängighet, vilken är nödvändig. ( 42 ) Detta utesluter emellertid inte att de kan anses som arbetstagare. ( 43 ) De är inte endast allmänt bundna av lagen, utan omfattas på grund av deras verksamhet även av vissa skyldigheter och även av anvisningar – till exempel med avseende på att förhandlingar ska genomföras på vissa platser eller på vissa tider. I överensstämmelse med detta har EU-domstolen ansett att domare är arbetstagare även när det gäller diskriminering vid pensionering och vad gäller pensionsbeloppet. ( 44 )

84.

De italienska fredsdomarna i synnerhet omfattas av liknande disciplinära krav som ordinarie domare. Dessa krav tillämpas av Consiglio Superiore della Magistratura (Högsta rättsrådet) tillsammans med justitieministern. ( 45 )

85.

Det är emellertid inte fråga om ett anställningsförhållande om fredsdomare fritt kan välja vilka ärenden de handlägger. De skulle då, i likhet med advokater, i stor utsträckning fritt kunna fastställa både omfattningen av deras arbete och hur arbetet är förlagt i tiden. Det skulle däremot sakna betydelse för denna bedömning att fredsdomare i förväg kan ange att de vill handlägga färre ärenden under en viss tidsperiod. Så länge det inte medför att arbetet som utförs sker i så liten omfattning att det framstår som rent marginellt och sidoordnat, skulle det fortfarande vara fråga om ett anställningsförhållande som kännetecknas av att arbetsgivaren leder och fördelar arbetet. Eftersom varken begäran om förhandsavgörande eller parternas argumentation innehåller några uppgifter i detta avseende, ankommer det på den nationella domstolen att pröva denna fråga.

86.

Mot denna bakgrund ska artikel 7 i arbetstidsdirektivet tolkas så, att en italiensk fredsdomare vars ersättning utgörs av ett lågt grundbelopp och betalning för avgjorda ärenden och förhandlingar ska anses som en arbetstagare i den mening som avses i artikel 7 i arbetstidsdirektivet och således har rätt till årlig betald semester om minst fyra veckor, om hon utfört omfattande arbete som domare, inte själv kan välja vilka ärenden hon handlägger, och omfattas av samma disciplinära skyldigheter som ordinarie domare.

87.

Emellertid behöver det fortfarande klargöras huruvida italienska fredsdomare utöver den minsta semestertid som föreskrivs enligt artikel 7 i arbetstidsdirektivet även har samma rätt till betald semester och samma semesterersättning som italienska ordinarie domare. En sådan rätt kan följa av förbudet mot diskriminering enligt klausul 4 i ramavtalet om visstidsarbete.

88.

Jag ska först pröva huruvida italienska fredsdomare även ska anses som arbetstagare i den mening som avses i ramavtalet, eller om Italien i vart fall vad gäller ramavtalet kan nå framgång med argumentet att det handlar om ett hedersuppdrag.

89.

Vid anblicken verkar Italien kunna stödja detta argument på lydelsen av klausul 2.1 i ramavtalet. Enligt nämnda klausul gäller ramavtalet visstidsanställda som har ett anställningskontrakt eller ett anställningsförhållande, enligt definitionerna i lagar, kollektivavtal eller praxis i varje medlemsstat. Detta kan man tolka på så sätt att den italienska kvalificeringen av en fredsdomares arbete som ett hedersuppdrag innebär att ramavtalet inte kan tillämpas.

90.

EU-domstolen har dock slagit fast att det framgår av denna ordalydelse att ramavtalet har ett vidsträckt tillämpningsområde. ( 46 )

91.

Således omfattar definitionen av begreppet visstidsanställd i den mening som avses i klausul 3.1 i ramavtalet enligt fast rättspraxis alla arbetstagare, utan att någon skillnad görs beroende på om arbetstagaren är anställd av en offentlig eller en privat arbetsgivare – och framför allt – oberoende av hur avtalet kvalificeras enligt nationell rätt. ( 47 )

92.

EU-omstolen grundade denna slutsats i synnerhet på betydelsen av principerna om likabehandling och icke-diskriminering, vilka hör till unionsrättens allmänna principer. De bestämmelser i ramavtalet som syftar till att säkerställa att visstidsanställda åtnjuter samma förmåner som jämförbara tillsvidareanställda, utom om särbehandlingen är motiverad på objektiva grunder, anses ha allmän giltighet. De utgör regler i unionens socialrättsliga lagstiftning av särskild betydelse som i egenskap av minimiskyddsregler ska omfatta varje arbetstagare. ( 48 )

93.

Den ändamålsenliga verkan av ramavtalet liksom dess enhetliga tillämpning i medlemsstaterna skulle allvarligt undergrävas om de sistnämnda efter eget gottfinnande kunde utesluta vissa personalkategorier från det skydd som nämnda unionsrättsakter är avsedda att ge. ( 49 ) Därför har EU-domstolen inte godtagit att vissa grupper av arbetstagare såsom extrapersonal ( 50 ) eller arbetstagare vars anställning omfattas av offentliga personalföreskrifter ( 51 ) undantas från ramavtalets tillämpningsområde.

94.

Tvärtom är ramavtalet tillämpligt på samtliga arbetstagare som utför arbete mot ersättning inom ramen för ett anställningsförhållande som ingåtts för en viss tid med en arbetsgivare. ( 52 )

95.

Som jag har visat ovan har italienska fredsdomare ett anställningsförhållande med justitieministeriet. ( 53 ) Att anställningsförhållandet upphör beror på att de utnämns för fyra år och att det numera även är möjligt att utnämna dem ytterligare en gång. UX arbetar däremot som fredsdomare sedan mer än 17 år tillbaka, visserligen på grundval av upprepade tidsbegränsade utnämningar.

96.

Följaktligen är italienska fredsdomare arbetstagare i den mening som avses i ramavtalet, i vart fall om de arbetar i liknande omfattning som UX.

97.

Mot denna bakgrund ska jag nu pröva huruvida skillnaderna i arbetsvillkor mellan italienska fredsdomare och ordinarie domare – i synnerhet med avseende på deras rätt till semester och semesterersättning – är tillåtna.

98.

Enligt klausul 4.1 i ramavtalet ska visstidsanställda, när det gäller anställningsvillkor, inte behandlas mindre fördelaktigt än jämförbara tillsvidareanställda enbart på grund av att de har en visstidsanställning, om detta inte motiveras på objektiva grunder.

99.

Utgångspunkten för den prövning av jämförbarheten mellan visstidsanställda och tillsvidareanställda, som det ankommer på den hänskjutande domstolen att genomföra, är enligt definitionen av begreppet jämförbar tillsvidareanställd i klausul 3.2 första stycket i ramavtalet huruvida båda utför samma arbete eller ett liknande arbete. Denna bedömning ska ske med hänsyn till en rad omständigheter såsom arbetets art, utbildningsvillkoren och arbetsvillkoren. ( 54 )

100.

Vid första anblicken utför italienska fredsdomare och ordinarie domare ett liknande arbete, då de båda utövar domarämbetet. Det har inte anförts att det finns några skillnader vad gäller utbildning. Betydelsen och komplexiteten i de mål som handläggs torde dock skilja sig åt. Fredsdomare kan enligt artikel 106.2 i den italienska konstitutionen endast utnämnas till ensamdomare och således inte delta i kollegiala domstolar. Dessutom behandlar fredsdomare i första instans ärenden av mindre betydelse, medan ordinarie domare i de högre instanserna behandlar mer betydelsefulla ärenden.

101.

Det finns även en väsentlig skillnad i tillträdet till domarämbetet. Italienska ordinarie domare utnämns efter ett formellt urvalsförfarande, det vill säga genom ett förfarande med särskilda uttagningsprov där olika kvalificerade sökande konkurrerar med varandra. Utnämningen till fredsdomare föregås däremot inte av något sådant förfarande, utan baseras på deras titlar, det vill säga deras yrkesmässiga kvalifikationer. EU-domstolen ansåg dock inte att en sådan skillnad i urvalet hade någon betydelse, i vart fall när det gällde erkännande av yrkeserfarenhet hos lärare på högstadie- och gymnasieskolor. ( 55 )

102.

Det kan emellertid inte uteslutas att metoden för urval av arbetstagare motiverar skillnader med avseende på andra arbetsvillkor, till exempel arbetets art, lönen eller möjligheterna till befordran.

103.

EU-domstolens dom om erkännande av yrkeserfarenhet hos lärare på högstadie- och gymnasieskolor bekräftar således min uppfattning att det är avgörande huruvida visstidsanställda och tillsvidareanställda befinner sig i jämförbara situationer även och just med avseende på det omtvistade arbetsvillkoret. ( 56 )

104.

Som vanligt vid prövningen av diskriminering bör de olika situationernas jämförbarhet bland annat bestämmas och bedömas utifrån föremålet för och syftet med den rättsakt som medför den ifrågavarande skillnaden i behandling. Bland annat måste principerna och målsättningarna för det område rättsakten härrör ifrån beaktas. ( 57 )

105.

Således omfattar kriterierna för jämförelse av de olika förmåner som arbetsgivaren enligt anställningsavtal eller enligt lag ger visstidsanställda å ena sidan och tillsvidareanställda å andra sidan med nödvändighet även den faktiska och rättsliga situation i vilken de aktuella förmånerna från arbetsgivaren ska begäras. ( 58 )

106.

I ljuset av dessa överväganden är omständigheterna jämförbara när det gäller hur lång semester arbetstagaren har rätt till. Italienska fredsdomare har med tanke på deras liknande arbete behov av att återhämta sig och njuta av sin fritid i precis som ordinarie domare.

107.

Det finns inte heller några objektiva grunder som kan motivera att italienska fredsdomare behandlas mindre förmånligt än ordinarie domare i detta avseende.

108.

De båda grupperna befinner sig däremot inte i en jämförbar situation vad gäller nivån på semesterersättningen, eftersom deras arbete avlönas olika. Italienska ordinarie domare får en fast lön, medan fredsdomare i stället får ett månatligt grundbelopp och ytterligare ersättning för förhandlingsdagar och avgjorda ärenden. Om EU-domstolen ändå skulle anse att de båda gruppernas situationer är jämförbara i detta avseende, så skulle dessa skillnader i formerna för ersättning i vart fall utgöra en objektiv grund som motiverar särbehandling av italienska fredsdomare och ordinarie domare med avseende på semesterersättning.

109.

När semesterersättningen som ska betalas ut till italienska fredsdomare ska beräknas kan man således inte utgå från en ordinarie domares lön. Semesterersättningen ska i stället beräknas på grundval av den ersättning som fredsdomaren vanligtvis erhåller utanför semestertiden. ( 59 )

110.

För det fall att EU-domstolen i förevarande mål skulle se ett tillfälle att även pröva huruvida skillnaden i ersättning till italienska fredsdomare och ordinarie domare är förenlig med klausul 4 i ramavtalet, kan jag kortfattat notera att italienska fredsdomare och ordinarie domare mot bakgrund av de uppgifter som anförts i målet inte befinner sig i en jämförbar situation med avseende på deras ersättning.

111.

Vid denna jämförelse ska utnämningen till domarämbetet och skillnaden i karaktären hos de ärenden som handläggs tillmätas en avgörande betydelse. En inneboende egenskap i det formella urvalsförfarandet med särskilda uttagningsprov är att de bästa sökandena väljs ut, vilket även är förenat med de bästa karriärmöjligheterna. Mot denna bakgrund kan man utgå från att ordinarie domare, trots liknande utbildningskrav, har högre kvalifikationer än fredsdomare. Om det stämmer att fredsdomare i första instans handlägger ärenden av mindre betydelse, medan ordinarie domare arbetar i överrätterna och handlägger ärenden av större betydelse, så kan de båda grupperna knappast anses vara i en jämförbar situation med avseende på ersättning. I vart fall är skillnaderna i ersättning motiverade.

112.

Följaktligen är en fredsdomare som endast utnämnts för en viss ämbetsperiod med avseende på den årliga betalda semesterns varaktighet jämförbar med italienska ordinarie domare, vilket innebär att hon enligt klausul 4 i ramavtalet om visstidsarbete har rätt till lika lång semester som en ordinarie domare. Semesterersättningen ska beräknas på grundval av den ersättning som fredsdomaren vanligtvis erhåller när hon utövar sitt domarämbete.

113.

Genom sin tredje fråga vill den hänskjutande domstolen få klarhet i huruvida en nationell bestämmelse som föreskriver personligt ansvar för domare vid uppsåt eller grov oaktsamhet ”i fall av uppenbart åsidosättande av lagbestämmelser och unionsrätten” är förenlig med unionsrätten. Den hänskjutande domstolen tolkar den aktuella bestämmelsen så, att en domares personliga ansvar aktualiseras om denne tillämpar nationell rätt på ett sätt som åsidosätter unionsrätten, men även om denne tillämpar unionsrätten, vilken har företräde, och därvid underlåter att tillämpa nationell rätt.

114.

Utifrån ett unionsrättsligt perspektiv kan jag i detta sammanhang konstatera att hotet om en påföljd för att tillämpa unionsrätt i förening med underlåtelse att tillämpa nationell lagstiftning som är oförenlig med unionsrätten, strider mot unionsrättens företräde, principen om lojalt samarbete i artikel 4.3 FEU och rätten till ett effektivt rättsmedel enligt artikel 47 i stadgan. Det vore tillika tveksamt om en domare, i ljuset av ett hot om personligt ansvar om denne tillämpar unionsrätten, som har företräde, fortfarande kan anses vara oberoende i sin tillämpning av unionsrätten.

115.

Följaktligen måste en bestämmelse som föreskriver personligt ansvar för en domare vid uppsåt eller grov oaktsamhet ”i fall av uppenbart åsidosättande av lagbestämmelser eller unionsrätten” tolkas så, att en tillämpning av unionsrätten, som ska ges företräde, inte medför något ansvar för domare. Detta är för övrigt också den tolkning av de berörda bestämmelserna som Italien har företrätt vid EU-domstolen.

116.

Såvitt en sådan tolkning inte är möjlig får bestämmelsen inte tillämpas. Den berörda domaren får inte under några omständigheter hotas av en påföljd för en korrekt tillämpning av unionsrätten.

117.

Jag föreslår mot bakgrund av det ovan anförda att EU-domstolen meddelar följande dom: