1. 

I förevarande begäran om förhandsavgörande i de förenade målen har domstolen särskilt anmodats att fastställa räckvidden av artikel 13.1 d i Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 561/2006 av den 15 mars 2006 om harmonisering av viss sociallagstiftning på vägtransportområdet och om ändring av rådets förordningar (EEG) nr 3821/85 och (EG) nr 2135/98 samt om upphävande av rådets förordning (EEG) nr 3820/85, i ändrad lydelse enligt Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 165/2014 av den 4 februari 2014 (nedan kallad förordning nr 561/2006). ( 2 ) En sådan bestämmelse möjliggör för medlemsstaterna att bevilja undantag från tillämpningen av bestämmelserna i denna förordning rörande körtider, raster och viloperioder för transporter som utförs av fordon som används av personer som tillhandahåller samhällsomfattande posttjänster ”för leveranser inom ramen för den samhällsomfattande tjänsten”.

2. 

Domstolen har i sin kommande dom särskilt att ta ställning till om denna undantagsbestämmelse ska tolkas så, att den endast omfattar fordon som enbart och uteslutande används för leveranser som är hänförliga till den samhällsomfattande posttjänsten, eller om den även är tillämplig när dessa fordon till övervägande del eller till en viss på annat sätt fastställd andel används för leveranser som hänför sig till nämnda tjänst.

3.

Artikel 1 i förordning nr 561/2006 har följande lydelse:

”I syfte att harmonisera konkurrensvillkoren mellan olika landtransportsätt, i synnerhet inom vägtransportsektorn, och förbättra arbetsförhållandena och trafiksäkerheten, fastställs i denna förordning bestämmelser om körtider, raster och viloperioder för förare som utför person- och godstransporter på väg. Denna förordning syftar dessutom till att främja bättre övervakning och tillsyn i medlemsstaterna samt förbättrade arbetsmetoder inom vägtransportsektorn.”

4.

I artikel 2.1 a i samma förordning föreskrivs följande:

”Denna förordning skall tillämpas på vägtransporter av

5.

Artiklarna 5–9 i förordningen innehåller regler om transportfordons besättning, körtider, raster och viloperioder.

6.

I artikel 13.1 i samma förordning, som ingår i kapitel IV (”Undantag”), föreskrivs följande:

”Om det är förenligt med de mål som fastställs i artikel 1, får varje medlemsstat inom sitt eget territorium, eller efter överenskommelse med en annan medlemsstat inom dess territorium, medge undantag från föreskrifterna i artiklarna 5 till 9, och förena sådana undantag med särskilda villkor, för transporter enligt följande:

…

…”

7.

I Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 165/2014 av den 4 februari 2014 om färdskrivare vid vägtransporter, om upphävande av rådets förordning (EEG) nr 3821/85 om färdskrivare vid vägtransporter och om ändring av Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 561/2006 ( 4 ) fastställs särskilt skyldigheter och krav i samband med konstruktion, installation, användning, provning och kontroll av färdskrivare vid vägtransporter.

8.

I artikel 2.13 i Europaparlamentets och rådets direktiv 97/67/EG, i ändrad lydelse enligt Europaparlamentets och rådets direktiv 2008/6/EG av den 20 februari 2008 ( 5 ) (nedan kallat direktiv 97/67) föreskrivs följande:

”I detta direktiv används följande beteckningar med de betydelser som här anges:

…

9.

I artikel 3.1, 3.4 och 3.5 i detta direktiv föreskrivs följande:

”1.   Medlemsstaterna skall säkerställa att användarna har tillgång till samhällsomfattande tjänster som inbegriper stadigvarande tillhandahållna posttjänster av fastställd kvalitet inom hela territoriet till rimliga priser för samtliga användare.

…

4.   Varje medlemsstat skall besluta om nödvändiga åtgärder för att de samhällsomfattande tjänsterna skall omfatta följande minimiprestationer:

5.   De nationella tillsynsmyndigheterna får höja viktgränsen för vad som täcks av de samhällsomfattande tjänsterna med avseende på postpaket till högst 20 kg och får föreskriva särskilda ordningar för överlämnande av postpaket vid dörren.

…”

10.

I 1 § i Verordnung zur Durchführung des Fahrpersonalgesetzes (förordning om genomförande av lag om yrkesförare vid vägtransporter, nedan kallad FPersV) med rubriken ”Körtider och viloperioder på vägtransportområdet” föreskrivs följande:

”1.   Förare av

…

ska efterleva de körtider, raster och viloperioder som föreskrivs enligt artiklarna 4, 6–9 och 12 i förordning (EG) nr 561/2006.

2)   Bestämmelserna i punkt 1 ska inte gälla

…

6)   … Näringsidkaren ska

…”

11.

I 18 § FPersV med rubriken ”Undantag enligt förordning (EG) nr 561/2006 och (EU) nr 165/2014” föreskrivs följande:

”1)   Enligt artikel 13.1 i förordning (EG) nr 561/2006 och enligt artikel 3.2 i förordning (EU) nr 165/2014 ska följande fordonskategorier som omfattas av tillämpningsområdet för Gesetz über das Fahrpersonal von Kraftfahrzeugen und Straßenbahnen (Fahrpersonalgesetz) (lagen om yrkesförare) undantas från tillämpning av artiklarna 5–9 i förordning (EG) nr 561/2006 och från tillämpning av förordning (EU) nr 165/2014:

…

…”

12.

I 4.1 b § i Postgesetz (postlagen) av den 22 december 1997, ( 8 ) i dess senaste aktuella lydelse enligt 169 § i lag av den 29 mars 2017 ( 9 ) (nedan kallad PostG) föreskrivs följande:

”Med posttjänster avses i denna lag följande kommersiella tjänster

…

…”

13.

11 § PostG har följande lydelse:

”1)   Samhällsomfattande tjänster är ett minimiutbud av posttjänster enligt 4 § punkt 1 vilka är av fastställd kvalitet och tillhandahålls inom hela territoriet till rimliga priser. Samhällsomfattande tjänster är begränsade till licensbelagda posttjänster och posttjänster som av transporttekniska skäl åtminstone delvis kan tillhandahållas med licensbelagda posttjänster. De omfattar endast sådana tjänster som generellt betraktas som oumbärliga.

2)   Bundesregierung (Förbundsregeringen, Tyskland) är behörig att anta förordningar, vilka kräver Bundestags (Förbundsdagen, Tyskland) och Bundesrats (Förbundsrådet, Tyskland), medgivande, för att enligt första stycket fastställa innehållet och omfattningen av samhällsomfattande tjänster.”

14.

Med stöd av 11 § stycke 2 PostG klargjorde Förbundsregeringen omfattningen av den samhällsomfattande tjänsten vad gäller de paketförsändelser som föreskrivs i 1 § stycke 1 punkt 2 PUDLV, som har följande lydelse:

”1)   Följande posttjänster anses vara samhällsomfattande tjänster:

…

2)   transport av adresserade paket vars individuella vikt inte överskrider 20 kilogram och vars mått inte överskrider de som föreskrivs i världspostkonventionen och motsvarande genomförandeförordningar,

…”

15.

Deutsche Post AG tillhandahåller samhällsomfattande tjänster i Tyskland. I den egenskapen transporterar företaget paket med en vikt på högst 20 kilogram i enlighet med 1 § stycke 1 punkt 2 PUDLV. För leveranser av sådana paket använder Deutsche Post fordon eller en kombination av fordon med en högsta tillåtna vikt som inte överstiger 7,5 ton. Samtidigt levererar Deutsche Post med samma fordon paket, vars vikt överskrider 20 kilogram, nämligen paket som inte innefattas i de samhällsomfattande tjänsterna, men som, enligt uppgifter från Deutsche Post, utgör mindre än 5 procent av den sammanlagda lasten för alla fordon, även under perioder av intensiv utdelning.

16.

Deutsche Post anser att det i egenskap av tillhandahållare av samhällsomfattande tjänster, omfattas av undantagsbestämmelsen i 18 § stycke 1 punkt 4 FPersV. Det är därför inte skyldigt att tillämpa de bestämmelser som är tillämpliga på företag om körtider, raster och viloperioder, som måste efterlevas av förare som utför person- och godstransporter på väg.

17.

De behöriga myndigheterna har däremot hävdat att detta undantag inte är tillämpligt på grund av att Deutsche Post även transporterar tyngre paket med en vikt som överstiger 20 kilogram, det vill säga gränsen för försändelser som innefattas i samhällsomfattande tjänster. I detta sammanhang har Deutsche Post AG:s anläggningar varit föremål för flera inspektioner och förfaranden för administrativa sanktioner har inletts mot dem som ansvarar för trafiken, utdelningscentralen och mot företagets leverantörer.

18.

Den 21 januari 2015 väckte Deutsche Post och Klaus Leymann (nedan kallade Deutsche Post m.fl.) fastställelsetalan vid Verwaltungsgericht Köln (Förvaltningsdomstolen i Köln, Tyskland), som syftade till att klargöra tillämpningsområdet för undantaget i 18 § stycke 1 punkt 4 FPersV och att få erkänt att detta undantag även gäller för fordon som transporterar paket som vart och ett väger mer än 20 kilogram, med paket som kan hänföras till samhällsomfattande tjänster. Genom en dom av den 2 februari 2016 avslog Verwaltungsgericht Köln (Förvaltningsdomstolen i Köln) begäran som ogrundad. Härvid godtog förvaltningsdomstolen särskilt delstaten Nordrhein-Westfalens tolkning, enligt vilken undantaget i fråga endast gäller om fordonen används ”uteslutande” för leveranser inom den samhällsomfattande posttjänsten.

19.

Den 7 mars 2016 överklagande Deutsche Post m.fl. denna dom vid den hänskjutande domstolen.

20.

Den hänskjutande domstolen har för det första anfört att den tyska lagstiftaren, vid antagandet av 18 § stycke 1 punkt 4 FPersV, behöll innehållet i artikel 13.1 d i förordning nr 561/2006, i vilken det föreskrivs ett undantag för fordon eller en kombination av fordon som används av den som tillhandahåller samhällsomfattande posttjänster för leveranser inom ramen för den samhällsomfattande tjänsten (nedan kallat det aktuella undantaget), så att tolkningen av den nämnda nationella bestämmelsen i huvudsak beror på hur den avvikande bestämmelsen i unionsrätten ska tolkas.

21.

I detta avseende noterar den hänskjutande domstolen att den tolkning som förespråkas av delstaten Nordrhein-Westfalen skulle göra det möjligt att hindra att den som tillhandahåller samhällsomfattande posttjänster kan uppnå en konkurrensfördel i förhållande till företag som inte tillhandahåller en sådan tjänst och därför omfattas av bestämmelserna om körtider, raster och viloperioder. Enligt den domstolen kan det aktuella undantaget emellertid också förstås så att det syftar till att kompensera för de konkurrensnackdelar som den nationella regleringen av priser och kvaliteten på tillhandahållandet av tjänster medför för tillhandahållaren av samhällsomfattande tjänster.

22.

Om det enligt det aktuella undantaget inte krävs att fordonen eller fordonskombinationer ”uteslutande” används för leveranser inom ramen för den samhällsomfattande tjänsten, anser den nationella domstolen att det finns anledning att ange om detta undantag åtminstone kräver att det finns en viss angiven andel försändelser som är hänförlig till samhällsomfattande tjänster för att dessa fordon eller fordonskombinationer ska undantas från kravet att efterleva de skyldigheter som föreskrivs i nr förordning 561/2006.

23.

Mot denna bakgrund beslutade Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen (Förvaltningsöverdomstolen för Nordrhein-Westfalen, Tyskland) att vilandeförklara målet och ställa följande frågor till domstolen:

24.

Liksom i mål C‑203/18 rör tvisten vid den nationella domstolen Deutsche Post AG:s efterlevnad av de skyldigheter som föreskrivs i förordning nr 561/2006.

25.

Två omständigheter skiljer emellertid mål C‑374/18 från mål C‑203/18. i) Sökandena i målet vid den nationella domstolen, nämligen UPS Deutschland Inc. & Co. OHG, DPD Dynamic Parcel Distribution GmbH & Co. KG och Bundesverband Paket & Expresslogistik eV (nedan kallade UPS Deutschland m.fl.)., har gjort gällande att Deutsche Post har åsidosatt 3 och 3a §§ i Gesetz gegen den unlauteren Wettbewerb (lagen om förbud mot illojal konkurrens) och har väckt talan för att få dessa förfaranden att upphöra och för att få fastställt att det föreligger en skyldighet att ersätta den skada som uppkommit till följd av detta, och ii) berörda fordon eller fordonskombinationer har en högsta vikt som överstiger 2,8 ton men inte 3,5 ton.

26.

Såsom framgår av beslutet om hänskjutande är Landgericht Köln (Regionala domstolen i Köln) benägen att anse att svaranden inte kan göra gällande det undantag som föreskrivs i 18 § stycke 1 punkt 4 FPersV, i den mån som, såsom framgår av bestämmelsens innebörd och syfte, det aktuella undantaget endast kan tillämpas när försändelser som innefattas i den samhällsomfattande posttjänsten levereras. Enligt den domstolen kan i synnerhet målet att förbättra förarnas arbetsvillkor och trafiksäkerhet, som eftersträvas av FPersV, varigenom förordning nr 561/2006 har genomförts i den nationella lagstiftningen, endast uppnås om undantagen tolkas restriktivt inom en sektor som kännetecknas av stark konkurrens, såsom postsektorn.

27.

Den hänskjutande domstolen hyser dessutom tvivel om huruvida det faktum att vissa tilläggstjänster tillhandahålls i samband med en postförsändelse utgör ett hinder för att kvalificera den som leverans ”inom ramen för den samhällsomfattande tjänsten”. Den anser att denna fråga bör besvaras jakande.

28.

Mot denna bakgrund beslutade Landgericht Köln (Regionala domstolen i Köln) att vilandeförklara målet och hänskjuta följande tolkningsfrågor till domstolen:

29.

I mål C‑203/18 har skriftliga yttranden inkommit från Deutsche Post m.fl., delstaten Nordrhein-Westfalen, den polska regeringen och kommissionen.

30.

I mål C‑374/18 har skriftliga yttranden inkommit från UPS Deutschland m.fl., Deutsche Post, den polska regeringen och kommissionen.

31.

Domstolens ordförande har genom beslut av den 5 februari 2019 förenat målen C‑203/18 och C‑374/18 vad gäller det muntliga förfarandet och domen.

32.

Vid den gemensamma förhandlingen i de förenade målen, som ägde rum den 28 mars 2019, yttrade sig Deutsche Post m.fl., delstaten Nordrhein-Westfalen, UPS Deutschland m.fl., Deutsche Post och kommissionen muntligen.

33.

När det gäller mål C‑203/18 är det ostridigt att den första och den andra tolkningsfrågan avser tolkningen av förordning nr 561/2006, särskilt undantaget i artikel 13.1 d i nämnda förordning.

34.

När det gäller mål C‑374/18 bör det noteras att den första och den andra tolkningsfrågan, som i allt väsentligt är identiska med de i mål C‑203/18, även berör tolkningen av förordning nr 561/2006. Den fjärde frågan i mål C‑374/18 gäller enligt min uppfattning också tolkningen av den förordningen. Även om det stämmer att det i den sistnämnda frågan hänvisas till direktiv 97/67, framgår det tydligt av synpunkterna från Landgericht Köln (Regionala domstolen i Köln) att direktivet endast beaktas i den mån det gör det möjligt att fastställa räckvidden av begreppet ”samhällsomfattande tjänster” och därmed att fastställa huruvida villkoret för tillämpning av det aktuella undantaget, nämligen att de berörda fordonen ska användas för leveranser ”inom ramen för den samhällsomfattande tjänsten” är uppfyllt.

35.

I motsats till mål C‑203/18 har den hänskjutande domstolen, genom sin tredje fråga, emellertid ifrågasatt om förordning nr 561/2006 är relevant för tolkningen av den nationella rätten under sådana omständigheter som de som är i fråga i målet vid den nationella domstolen.

36.

Den har i detta avseende erinrat om att genom den tyska lagstiftning som påstås ha åsidosatts, nämligen FPersV, har bestämmelserna i förordning (EG) nr 561/2006 beträffande fordon eller en kombination av fordon med en högsta tillåten vikt som överstiger 2,8 ton införlivats med tysk rätt. Med andra ord tillämpar tysk lag bestämmelserna om körtider, raster och viloperioder på fler fordon än de som omfattas av förordning (EG) nr 561/2006, som endast gäller för vägtransport av gods med fordon eller en kombination av fordon med en högsta tillåten vikt som överstiger 3,5 ton, såsom föreskrivs i artikel 2.1 a i den förordningen.

37.

Som den hänskjutande domstolen emellertid har påpekat rör tvisten i mål C‑374/18 fordon eller en kombination av fordon, det vill säga fordon med en högsta tillåten vikt på mellan 2,8 och 3,5 ton, som i princip inte omfattas av tillämpningsområdet för förordning nr 561/2006, men som ändå omfattas av tysk lagstiftning.

38.

Det är av detta skäl som den hänskjutande domstolen har frågat domstolen om en sådan bestämmelse som 18 § stycke 1 punkt 4 FPersV, när den avser fordon med en högsta tillåten vikt som överstiger 2,8 ton men inte 3,5 ton, ska tolkas uteslutande på grundval av unionslagstiftningen, eller om en nationell domstol kan tillämpa andra kriterier.

39.

Om det fastställs att en nationell domstol har rätt att vid tolkningen av 18 § stycke 1 punkt 4 FPersV tillämpa andra kriterier än de som fastställs i den relevanta bestämmelsen i unionsrätten, nämligen artikel 13.1 d i förordning nr 561/2006, är det uppenbart att domstolen inte skulle vara behörig att besvara den första, den andra och den fjärde frågan i mål C‑374/18.

40.

Eftersom den hänskjutande domstolen genom den tredje frågan har ifrågasatt domstolens behörighet att besvara de frågor som ställts i mål C‑374/18, kommer jag först att behandla den frågan, vilket dessutom kommissionen föreslår i sitt skriftliga yttrande (avsnitt B). Detta kommer att göra det möjligt för mig att därefter gemensamt inleda en granskning av de två frågor som är gemensamma för de båda fallen (första och andra frågan såväl i mål C‑203/18 som i mål C‑374/18) (avsnitt C) och sedan gå vidare till bedömningen av den fjärde frågan i mål C‑374/18 (avsnitt D).

41.

Den hänskjutande domstolen vill genom sin tredje fråga huvudsakligen få klarhet i huruvida 18 § stycke 1 punkt 4 FPersV, i den del den avser fordon med en högsta tillåten vikt som överstiger 2,8 ton men inte 3,5 ton och därför i princip inte omfattas av tillämpningsområdet för förordning nr 561/2006, ska tolkas på grundval av unionsrätten eller om, tvärtom, en nationell domstol har rätt att tillämpa andra kriterier än dem i unionsrätten vid tolkningen av en sådan bestämmelse.

42.

För att besvara denna fråga inleder jag med att påminna om de principer som följer av domstolens praxis på detta område, och jag kommer sedan att tillämpa dessa principer på omständigheterna i målet.

43.

Det ska för det första påpekas att det förhållandet att 18 § stycke 1 punkt 4 FPersV i förevarande fall avser transporter som utförts med användning av fordon som inte omfattas av förordning nr 561/2006 inte nödvändigtvis utgör hinder mot domstolens behörighet att besvara de frågor som hänskjutits till den. Domstolen har vid ett flertal tillfällen nämligen förklarat sig vara behörig att meddela förhandsavgörande beträffande unionsbestämmelser i fall då omständigheterna i det nationella målet inte omfattats av unionsrätten, men då dessa bestämmelser blivit tillämpliga genom nationell rätt när regleringen i nationell lagstiftning av rent inhemska situationer anpassats till den reglering som har valts i unionsrätten. ( 10 ) En sådan slutsats grundar sig i princip på konstaterandet att de bestämmelser som har hämtats från unionsrätten tolkas på ett enhetligt sätt, oberoende av de omständigheter under vilka de ska tillämpas, detta för att i framtiden förhindra olika tolkningar. ( 11 )

44.

Detta innebär emellertid inte att domstolen anser sig vara behörig att avgöra varje mål som kräver att nationella bestämmelser som hänvisar till unionsrätten tillämpas.

45.

Domstolen har nämligen i en rad av mål, som inleddes med domen i målet Kleinwort Benson, ( 12 ) och som nyligen har bekräftats vid flera tillfällen, ( 13 ) antagit en striktare ståndpunkt vad avser gränserna för sin behörighet, och angett att tolkningen av bestämmelser i en unionsrättsakt i fall som inte omfattas av dess tillämpningsområde endast är motiverad när dessa bestämmelser har blivit tillämpliga på sådana situationer på ett direkt och ovillkorligt sätt. Domstolen har dessutom enbart ansett sig vara behörig i sådana situationer när det är säkert att dess tolkning kommer att vara bindande för den nationella domstolen. ( 14 )

46.

Under dessa omständigheter tycks det vara nödvändigt att fastställa vad som avses med ”direkt” och ”ovillkorligt”, samt att klargöra det sätt på vilket domstolen avgör om den nationella domstolen är skyldig att anpassa sig till dess tolkning.

47.

När det gäller begreppet direkt anser jag att det måste förstås så att det krävs att hänvisningen är tydlig och otvetydig. ( 15 )

48.

En sådan kvalificering förutsätter enligt min mening att det i den nationella lagstiftningen med tillräcklig precision anges att den nationella lagstiftarens avsikt är att hänvisa till innehållet i bestämmelserna i unionsrätten. För att en sådan angivelse ska kunna anses vara tillräckligt precis, framstår det inte som nödvändigt att hänvisningen till relevanta bestämmelser i unionsrätten uttryckligen anges i texten i den nationella lagstiftning som ska tillämpas, ( 16 ) förutsatt att den är tillräckligt entydig. För att fastställa om det förhåller sig på så sätt förefaller det som om två omständigheter tillmäts en avgörande betydelse enligt senare rättspraxis vid domstolen. För det första måste den tillämpliga nationella bestämmelsen ha samma innehåll som bestämmelsen i unionslagstiftningen, så att den på ett korrekt sätt återger det huvudsakliga innehållet i sistnämnda. För det andra ska det av ingressen eller av motiveringen till den nationella lagstiftningen framgå att lagstiftaren, när den antog bestämmelsen i fråga, strävade efter att harmonisera de interna situationerna med dem som omfattas av unionsrätten. ( 17 )

49.

När det gäller begreppet ”ovillkorligt” måste det enligt min mening tolkas så att hänvisningen måste avse det sammanhang i vilket den aktuella bestämmelsen ingår eller att det, mer tekniskt uttryckt, måste avse hela den ifrågavarande lagstiftningen. Detta innebär, såsom generaladvokat Pedro Cruz Villalón förklarat, ( 18 ) att endast en hänvisning av den nationella lagstiftaren till en viss bestämmelse i unionsrätten inte kan anses vara ”ovillkorlig”, eftersom tillämpningen av domstolens rättspraxis och följaktligen svaret på tolkningsfrågan i det fallet riskerar att sakna samband med målet vid den nationella domstolen och därför vara rent hypotetiskt. ( 19 )

50.

När det gäller den bindande karaktären av domstolens tolkning räcker det att notera att denna, med beaktande av den hänskjutande domstolens befogenhet att företa skönsmässiga bedömningar av vilken nytta de frågor som ställs till domstolen har i samband med begäran om förhandsavgörande, ( 20 ) verkar presumeras i rättspraxis, utom när omständigheterna i handlingarna i målet leder till slutsatsen att en sådan tolkning inte skulle vara bindande för de nationella domstolarna. ( 21 )

51.

På grundval av de principer som jag precis har redogjort för, och av de skäl som jag kommer att anföra i följande punkter, anser jag att hänvisningen till artikel 13.1 d i förordning nr 561/2006 i 18 § stycke 1 punkt 4 FPersV ska anses som ”direkt och ovillkorlig”, så att artikel 13.1 d i förordning nr 561/2006 är tillämplig på fordon som på grund av en högsta tillåten vikt som understiger 3,5 ton inte omfattas av tillämpningsområdet för förordning nr 561/2006 om en sådan hänvisning saknas.

52.

För det första är hänvisningen i fråga enligt min mening ”direkt”, i den mån de krav som uppställts i den rättspraxis som angetts i punkterna 48–49 i förevarande förslag till avgörande är uppfyllda, såväl med hänsyn till ordalydelsen i 18 § stycke 1 punkt 4 FPersV som med hänsyn till den tyska lagstiftarens vilja.

53.

Ordalydelsen i denna bestämmelse tycks nämligen enligt min mening gå utöver vad som är nödvändigt för att uppfylla dessa krav, eftersom den inte enbart återger det väsentliga innehållet i artikel 13.1 d i förordning nr 561/2006, i dess ändrade lydelse enligt artikel 45 i förordning nr 165/2014, utan det aktuella undantaget återges – efter att det i rubriken (”Undantag enligt förordning (EG) nr 561/2006 och (EU) nr 165/2014”) uttryckligen hänvisas till detta, liksom i dess första mening (”[e]nligt artikel 13.1 i förordning (EG) nr 561/2006 och enligt artikel 3.2 i förordning (EU) nr 165/2014 …) – ordagrant, utan några skillnader i betydelse. Den enda skillnaden jämfört med ordalydelsen i artikel 13.1 d i förordning nr 561/2006 utgörs av hänvisningen till tillhandahållandet av ”samhällsomfattande tjänster”, som uppenbarligen inte avser direktiv 97/67, utan de interna bestämmelserna om införlivande av detta direktiv.

54.

Mot bakgrund av den tyska lagstiftarens vilja kan konstateras att den hänskjutande domstolen i sitt beslut om hänskjutande i mål C‑203/18 anger att det av handlingarna avseende bakgrunden till införandet av 18 § stycke 1 punkt 4 FPersV klart framgår att lagstiftaren ”avsåg att till fullo utnyttja det undantag som föreskrivs i artikel 13.1 d i förordning nr 561/2006” och således har harmoniserat behandlingen av nationella situationer med behandlingen av de situationer som omfattas av förordning nr 561/2006.

55.

För det andra är hänvisningen i FPersV enligt min uppfattning även ”ovillkorlig”, eftersom den inte bara omfattar artikel 13.1 d i förordning nr 561/2006, utan mer allmänt avser all relevant lagstiftning, nämligen förordningarna nr 561/2006 och 165/2014.

56.

Av beslutet om hänskjutande framgår att FPersV inte enbart innehåller en hänvisning, utan ”införlivar bestämmelserna i förordning nr 561/2006 med tysk rätt…”, att denna lagstiftning ”i relevanta delar är identisk med [nämnda] förordning” ( 22 ) och att dess målsättning, bland annat att harmoniera konkurrensvillkoren mellan olika former av inrikestransporter, och att förbättra arbetsförhållanden och trafiksäkerheten motsvarar de mål som eftersträvas med förordning nr 561/2006.

57.

18 § stycke 1 punkt 4 FPersV ingår således i ett omfattande system av nationella bestämmelser som utvidgar tillämpningen av unionens lagstiftning om körtider, raster och viloperioder, som inrättats genom förordning (EG) nr 561/2006, till att även omfatta transporter som utförs av fordon med en högsta tillåten vikt som är lägre än den som omfattas av tillämpningsområdet för förordning nr 561/2006. ( 23 )

58.

Jag anser också, liksom kommissionen i sitt skriftliga yttrande, att FPersV:s bestämmelser om kontroll av efterlevnaden av dessa normer också har utformats parallellt med unionslagstiftningen. I 1 § stycke 6 FPersV föreskrivs inom ramen för dess tillämpningsområde skyldigheter som åligger såväl föraren som innehavaren av det berörda företaget för att kontrollera om normerna för körtid, raster och viloperioder har iakttagits. Det är mot denna bakgrund irrelevant att det medan det enligt förordning nr 165/2014 krävs att en färdskrivare ska användas enligt nationell lagstiftning endast krävs att register förs, eftersom syftet med denna lagstiftning är att säkerställa att samma krav som avses i denna förordning uppfylls.

59.

Slutligen bör det påpekas att det inte finns någon omständighet i målet som tyder på att den hänskjutande domstolen skulle ha gjort det möjligt att avvika från domstolens tolkning av artikel 13.1 d i förordning nr 561/2006.

60.

Mot bakgrund av ovanstående anser jag, som jag redan har anfört ovan, att den aktuella hänvisningen ska betraktas som ”direkt och ovillkorlig” i den mening som avses i domstolens rättspraxis, vilket innebär att domstolen ska förklara sig vara behörig att besvara den första, andra och den fjärde frågan i mål C‑374/18.

61.

Under dessa omständigheter är det självklart att den hänskjutande domstolen, inom ramen för tolkningen av den berörda nationella bestämmelsen, nämligen 18 § stycke 1 punkt 4 FPersV, inte helt eller delvis kan grunda sig på andra nationella kriterier än de som gäller i unionsrätten.

62.

Mot bakgrund av ovanstående överväganden föreslår jag att domstolen ska besvara den tredje tolkningsfrågan så, att 18 § stycke 1 punkt 4 FPersV, när det gäller fordon med en högsta tillåten vikt som överstiger 2,8 ton men inte 3,5 ton och som därför i princip inte omfattas av tillämpningsområdet för förordning nr 561/2006, ska tolkas enbart på grundval av unionsrätten.

63.

Genom sin första fråga vill Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen (Förvaltningsöverdomstolen för Nordrhein-Westfalen) och Landgericht Köln (Regionala domstolen i Köln) få klarhet i om undantagsbestämmelsen i artikel 13.1 d i förordning nr 561/2006 ska tolkas på så sätt att den ska tillämpas på fordon som används av ett företag som tillhandahåller samhällsomfattande tjänster endast om fordonen enbart och uteslutande transporterar försändelser som innefattas i de samhällsomfattande tjänsterna, eller om undantagsbestämmelsen även omfattar fordon som, utöver dessa försändelser, även används för andra försändelser som inte hänför sig till nämnda tjänster. Om domstolen anser att undantaget i fråga också är tillämpligt på fordon som transporterar sistnämnda försändelser, vill ovannämnda domstolar genom den andra frågan få klarhet i vilken andel eller minsta volym av försändelser som omfattas av den samhällsomfattande tjänsten samt andelen eller den högsta volmen försändelser som inte omfattas av en sådan tjänst, och hur dessa andelar eller volymer ska beräknas i praktiken.

64.

Det ska först och främst erinras om att förordning nr 561/2006 syftar till att harmonisera vissa aspekter av medlemsstaternas sociallagstiftning på området för person- och godstransporter på väg. I detta syfte föreskrivs i artiklarna 5–9 i den förordningen en rad bestämmelser om körtider, raster och viloperioder som ska iakttas av förare av fordon som omfattas av dess tillämpningsområde.

65.

Sådana bestämmelser är emellertid varken tillämpliga på fordon som används för de tjänster som anges i artikel 3 i förordning nr 561/2006, vilka faller utanför dess tillämpningsområde (”undantag”) eller de fordon som används för de tjänster som avses i artikel 13 i den förordningen, vilka på nationell nivå kan omfattas av ett undantag som beviljas efter den berörda medlemsstatens skönsmässiga bedömning (”undantag”). Den bestämmelse som de hänskjutande domstolarna har begärt att domstolen ska tolka i samband med deras första och andra fråga, nämligen artikel 13.1 d i förordning nr 561/2006, finns emellertid med i förteckningen över undantag.

66.

Till skillnad från andra undantag, med avseende på vilka domstolen redan har haft tillfälle att meddela ett förhandsavgörande, ( 24 ) har bestämmelsen i fråga aldrig, såvitt jag vet, varit föremål för domstolens tolkning. Domstolen uppmanas därför i sin kommande dom att klargöra räckvidden av det undantag som anges där, och i synnerhet att undersöka om ett sådant undantag bör tolkas extensivt, såsom Deutsche Post m.fl., Deutsche Post och den polska regeringen har gjort gällande, eller restriktivt, som däremot delstaten Nordrhein-Westfalen, UPS Deutschland m.fl. och kommissionen har hävdat.

67.

Samtliga parter har i sina skriftliga yttranden ägnat mycket utrymme åt bedömningen av ordalydelsen i artikel 13.1 d i förordning nr 561/2006, och dess tolkning mot bakgrund av systematiken i och ändamålet med förordning nr 561/2006. Jag vill för min del redan nämna att jag anser att olika överväganden som rör dessa traditionella tolkningsmetoder stöder en restriktiv tolkning av det undantag som föreskrivs i bestämmelsen i fråga.

68.

I artikel 13.1 d i förordning nr 561/2006 föreskrivs att medlemsstaterna har rätt att medge undantag från bestämmelserna om körtid, raster och viloperioder som föreskrivs i dessa bestämmelser, om transporter som utförs av fordon med en angiven högsta tillåtna vikt som används av dem som tillhandahåller samhällsomfattande posttjänster för leveranser ”inom ramen för den samhällsomfattande tjänsten”. ( 25 )

69.

För det första verkar tillägget av det materiella villkoret om att dessa fordon ska användas för leveranser ”inom ramen för den samhällsomfattande tjänsten” i den aktuella bestämmelsens lydelse enligt in mening redan antyda att unionslagstiftaren inte önskade inbegripa alla fordon som används av personer som tillhandahåller samhällsomfattande posttjänster, utan endast de fordon som enbart och uteslutande bedriver och uteslutande transporterar försändelser som kan hänföras till den samhällsomfattande posttjänsten. Det är vidare rimligt att föreställa sig att om unionslagstiftarens hade avsett att detta undantag skulle tillämpas på fordon som transporterar såväl försändelser som innefattas i den samhällsomfattande tjänsten som försändelser som inte innefattas i denna tjänst, hade den sannolikt villkorat tillämpningen av att en viss minsta procentsats eller andel av försändelser som kan hänföras till den samhällsomfattande tjänsten anges, vilket den inte gjorde.

70.

Jag anser att denna tolkning stöds av en jämförelse mellan flera språkversioner av artikel 13.1 i förordning nr 561/2006. Även om jag medger att den tyska versionen (”im Rahmen des Universaldienstes”), den spanska versionen (”en el marco del servicio universal”), den estniska versionen (”universaalse postiteenuse raames”) och den italienska versionen (”nell’ambito del servizio universale”), vilka inte skiljer sig från den franska versionen, inte lämnar ytterligare stöd för denna, tycks den engelska versionen (”as part of the universal service”) och den portugisiska versionen (”como parte do serviço universal”) enligt min mening stödja denna tolkning.

71.

I dessa båda sistnämnda versioner hänvisas uttryckligen till den omständigheten att för att de berörda fordonen ska kunna omfattas av undantaget i fråga måste de enskilda försändelserna (”items” i den engelska versionen och ”bens” i den portugisiska versionen), som levereras av dessa fordon, levereras som en del av den samhällsomfattande tjänsten. Enligt min uppfattning innebär detta att varje enskild försändelse måste vara en del av den samhällsomfattande posttjänsten eller, med andra ord, kunna hänföras till denna tjänst. Det aktuella undantaget omfattar därför inte fordon som utöver försändelser som kan hänföras till den samhällsomfattande posttjänsten används för andra leveranser som inte kan hänföras till den samhällsomfattande posttjänsten.

72.

Vissa av parterna, särskilt den polska regeringen, har bestritt en sådan slutsats på grundval av en jämförelse av ordalydelsen i undantaget i fråga med undantagen i punkterna e, i och o i artikel 13.1 i förordning nr 561/2006. De har särskilt påpekat att unionslagstiftaren i lydelsen i de sistnämnda undantagen uttryckligen angav att de fordon som avses där ”uteslutande” ska användas på sätt som anges i dessa undantag, vilket den däremot inte gjorde när den formulerade artikel 13.1 d i den förordningen. Avsaknaden av ett liknande förbehåll i den senare bestämmelsen visar enligt de berörda parterna att unionslagstiftarens avsikt inte var att begränsa tillämpningsområdet för detta undantag till transporter som utförs med fordon som uteslutande används för leverans av försändelser som är hänförliga till den samhällsomfattande posttjänsten, utan att även inbegripa de fall där fordon samtidigt används för leverans av försändelser som inte kan hänföras till den samhällsomfattande posttjänsten.

73.

Jag finner inte detta argument övertygande.

74.

Jag anser att det förhållandet att unionslagstiftaren inte har använt begreppet ”uteslutande” i det undantag som är föremål för prövning i förevarande förslag till avgörande inte på något sätt innebär att den vägrat att begränsa tillämpningsområdet för detta undantag på ett sådant sätt att det endast omfattar fordon som används för transport av försändelser som innefattas i den samhällsomfattande posttjänsten. Tvärtom har uttrycket ”inom ramen för den samhällsomfattande tjänsten” enligt min mening en liknande funktion som begreppet uteslutande, nämligen att begränsa räckvidden av det aktuella undantaget för att förhindra att den genom sina praktiska konsekvenser inte leder till att målen i förordning nr 561/2006 undergrävs.

75.

Användningen av detta begrepp i undantagen i artikel 13.1 e i denna förordning (”Fordon som uteslutande används på öar med en areal av högst 2300 kvadratkilometer vilka inte är förenade med landet i övrigt med broar, vadställen eller tunnlar öppna för motorfordon ( 26 )”) och i artikel 13.1 o i förordningen (”Fordon som uteslutande används på vägar inom knutpunktsanläggningar som hamnar, intermodala terminaler och järnvägsterminaler ( 27 )”) säkerställer att de berörda fordonen inte kör utanför ett begränsat geografiskt område (en ö eller ett hamnområde) och därmed uppfyller kravet på att minska de negativa effekterna av dessa undantag på målen att förbättra förarnas arbetsförhållanden och trafiksäkerhet. På samma sätt gör användningen av begreppet ”uteslutande” i undantaget i artikel 13.1 i) i förordningen (”Fordon med mellan 10 och 17 sittplatser vilka uteslutande används för icke-kommersiell persontransport”) det möjligt att begränsa räckvidden på ett sådant sätt att det endast kan tillämpas i situationer där persontransporter genomförs under hänsynstagande till allmänna intressen, vilket leder till att den konkurrensbegränsande inverkan av detta undantag minimeras.

76.

På motsvarande sätt inskränker uttrycket ”inom ramen för den samhällsomfattande tjänsten” i artikel 13.1 d i förordning nr 561/2006 tillämpningsområdet för undantaget till förmån för posttjänster vid transport som utgör allmänna tjänster av allmänt intresse, i syfte att neutralisera den eventuella konkurrensbegränsande inverkan av ett sådant undantag.

77.

Dessutom tycks domstolen enligt min mening redan ha bekräftat att avsaknaden av begreppet ”uteslutande” i ordalydelsen i ett av de undantag som anges i artikel 13.1 i förordning nr 561/2006 inte nödvändigtvis behöver leda till att härav e contrario slutsatsen dras att detta måste tolkas extensivt. Jag hänvisar särskilt till domen i målet A. Karuse, ( 28 ) där domstolen som hade att uttala sig om räckvidden av begreppet ”[f]ordon som används i samband med underhåll … av vägar”, i det undantag som föreskrivs i artikel 13.1 h i förordning nr 561/2006, slog fast att detta begrepp inte omfattar fordon som används av en privat tillhandahållare som transporterar grus som var avsett för vägunderhållsarbetet till vägarbetsplatserna, utan endast de fordon som används för transporter som i sin helhet och uteslutande utförs i samband med genomförandet av vägunderhållsarbetet. ( 29 )

78.

Jag anser därför att en bokstavstolkning inte lämnar något utrymme för tvivel om att det aktuella undantaget måste tolkas restriktivt.

79.

Enligt min åsikt talar en systematisk tolkning också för en restriktiv tolkning av det aktuella undantaget.

80.

I detta avseende kan konstateras att artikel 13.1 d i förordning nr 561/2006 återfinns i kapitel IV i den förordningen, som har rubriken ”Undantag”. Det rör sig således om en av de bestämmelser som utgör undantag som medlemsstaterna har rätt att bevilja i förhållande till bestämmelserna i kapitel II i den förordningen (”Besättning, körtider, raster och viloperioder”), det vill säga artiklarna 5–9 i förordning nr 561/2006.

81.

Beträffande undantagen i fråga föreligger emellertid en fast rättspraxis, i vilken principen om en restriktiv tolkning av deras tillämpningsvillkor fastställs. ( 30 )

82.

En restriktiv tolkning av undantaget i fråga är också den enda som enligt min mening tycks vara förenlig med målen i förordning nr 561/2006, ( 31 ) som jag kommer att förklara nedan.

83.

Det bör först erinras om att syftet med förordning nr 561/2006 enligt artikel 1 i denna förordning är att harmonisera konkurrensvillkoren på vägtransportområdet och att förbättra de sociala förhållandena för anställda och den allmänna trafiksäkerheten genom att föreskriva att vägtransportfordon ska förses med en godkänd färdskrivare som gör det möjligt att kontrollera efterlevnaden av förarnas körtider, raster och viloperioder.

84.

När det gäller målet att förbättra de sociala förhållandena för anställda och trafiksäkerheten har domstolen redan, när den har haft att ta ställning till frågan om räckvidden av artikel 13.1 d andra stycket i förordning nr 561/2006, slagit fast att en vid tolkning av undantaget skulle undergräva dessa mål, eftersom den skulle leda till att ett stort antal fordon skulle framföras av förare vilka lagligen skulle kunna framföra fordonen under lång tid utan vila, vilket skulle motverka ändamålet att förbättra trafiksäkerheten, och att ett stort antal förare inte skulle åtnjuta det skydd avseende deras arbetsförhållanden som säkerställs genom förordning nr 561/2006, vilket skulle motverka ändamålet att förbättra de sociala förhållandena för dessa anställda. ( 32 )

85.

Dessa överväganden förefaller att vara helt överförbara på det aktuella fallet.

86.

En vid tolkning av det aktuella undantaget skulle dels innebära att alla fordon som används av Deutsche Post skulle kunna framföras av förare som hade rätt att köra under lång tid utan vila, dels att sådana förare, i avsaknad av skyldigheten att ha en färdskrivare (för fordon med en högsta tillåten vikt på över 3,5 ton) eller registreringar (för fordon med en högsta tillåten vikt på mellan 2,8 och 3,5 ton), inte skulle komma i åtnjutande av skyddet av deras arbetsförhållanden. Jag är emellertid övertygad om att antalet fordon som används av Deutsche Post ( 33 ) och följaktligen antalet förare av dessa fordon är extremt högt.

87.

När det gäller målet att harmonisera konkurrensvillkoren på vägtransportområdet, anser jag att den överträdelse som en vid tolkning av det aktuella undantaget skulle innebära kan fastställas genom att i det aktuella fallet enbart tillämpa de slutsatser som dragits i domen i målet A. Karuse. ( 34 )

88.

I det målet slog domstolen med stöd av ett resonemang som förts i rättspraxis vid tolkningen av föregångaren till förordning nr 561/2006 ( 35 ) fast att de undantag som anges i artikel 13.1 i förordning nr 561/2006 enbart får gälla fordon som används för tillhandahållande av ”allmänna tjänster av allmänintresse”. Domstolen slog på den grunden fast att de fordon som används för transport av grus som var avsett för vägunderhållsarbete till vägarbetsplatsen, inte omfattas av begreppet ”[f]ordon som används i samband med underhåll av … vägar” i artikel 13.1 h i förordning nr 561/2006, eftersom denna tjänst inte var underordnad i förhållande till vägunderhållsarbetet. Domstolen anser att en tolkning som innebär att tillämpningsområdet för detta undantag utvidgas till att även omfatta fordon som används av en privat aktör som endast transporterar grus fram till en vägarbetsplats som är avsett för vägunderhållsarbetet innebär att ”denne aktör [skulle] ges en konkurrensfördel i förhållande till andra aktörer inom samma sektor, eftersom vederbörande skulle besparas kostnader för installation och underhåll av sådana kontrollinstrument i fordonen”. ( 36 )

89.

Med tillämpning av dessa bedömningar i det aktuella ärendet kan konstateras att leveranser som kan hänföras till ”samhällsomfattande tjänster” i enlighet med artikel 3.1 i direktiv 97/67 uppenbarligen kan anses utgöra en ”allmän tjänst av allmänintresse” i den mening som avses i domstolens praxis, vilket innebär att de berörda fordonen omfattas av begreppet ”fordon … vilka används … för leveranser inom ramen för den samhällsomfattande tjänsten” och därmed kan omfattas av det aktuella undantaget. Om detta begrepp däremot skulle tolkas så att det även omfattar fordon som används för leveranser som kan hänföras till andra posttjänster, skulle denna tolkning oundvikligen leda till en snedvridning av konkurrensen, eftersom den skulle innebära att den som tillhandahåller samhällsomfattande tjänster, skulle åtnjuta en konkurrensfördel i förhållande till andra företag som levererar sådana posttjänster, eftersom den skulle besparas kostnader för installation och underhåll av en färdskrivare i de fordon som den använder.

90.

I detta avseende har Deutsche Post m.fl. och Deutsche Post och den polska regeringen i sin skriftliga yttranden bestritt att tillhandahållaren av samhällsomfattande tjänster har en sådan konkurrensfördel, så länge som syftet med detta undantag skulle vara just att återställa jämvikten i en situation där det föreligger konkurrensnackdelar för den som tillhandahåller de samhällsomfattande tjänsterna genom att ”kompensera” de ekonomiska belastningar som tillhandahållandet av en sådan tjänst av allmänt intresse medför.

91.

Jag kan inte godta ett sådant argument.

92.

Jag anser att eftersom detta undantag uppfyller syftet att säkerställa att skyldigheten att tillhandahålla samhällsomfattande tjänster fullgörs, som bestämmelserna om körtid, raster och viloperioder kan utgöra hinder mot, gynnas i själva verket användarna av undantaget och inte tillhandahållaren av den samhällsomfattande posttjänsten. ( 37 ) Syftet med detta undantag kan därför inte anses vara att motverka de ekonomiska bördor som uppstår till följd av tillhandahållandet av samhällsomfattande posttjänster, vilket skulle gynna tillhandahållaren av en sådan tjänst.

93.

Dessutom vill jag framhålla det faktum att unionslagstiftaren redan i artikel 7.3 och 7.4 i direktiv 97/67 har föreslagit mekanismer för finansiering av samhällsomfattande posttjänster som varje medlemsstat har rätt att införa när den konstaterar att skyldigheten att tillhandahålla samhällsomfattande tjänster medför en nettokostnad för tillhandahållaren av denna tjänst, nämligen i) en mekanism för att ersätta de berörda företagen med offentliga medel, eller ii) en mekanism för fördelning av nettokostnaden mellan de som tillhandahåller tjänster och/eller användarna, som kan inbegripa inrättandet av en kompensationsfond som förvaltas av ett organ som är oberoende av dessa stödmottagare.

94.

Av vad som anförts ovan följer att slutsatsen att undantaget i artikel 13.1 d i förordning 561/2006 måste tolkas restriktivt bekräftas genom en teleologisk tolkning.

95.

En noggrann prövning av bakgrunden till förordning 561/2006 stöder enligt min mening de överväganden som gjorts fram till denna punkt.

96.

I förordning nr 3820/85 fanns redan ett undantag i fråga om posttjänster. I artikel 4.6 i den förordningen föreskrivs ett undantag, som hade en bred räckvidd, för dessa tjänster, eftersom det avsåg fordon som ”används i samband med … posttransporter”.

97.

I sitt förslag till ändring av förordning nr 3820/85 med hänsyn till att posttjänsterna numera ingick i kategorin av tjänster som helt eller delvis liberaliserats föreslog kommissionen att detta undantag skulle avskaffas, utan att ersätta det. ( 38 )

98.

Vid första behandlingen ( 39 ) ansåg Europaparlamentet att ett undantag för posttjänster borde bibehållas, men det föreslog inte att ett undantag skulle återinföras för fordon som används för alla posttransporter. Det förespråkade däremot att ett undantag skulle införas för fordon som används för ”… postleveranser inom ramen för de allmänna tjänsterna ( 40 )”.

99.

I sitt ändrade förslag ( 41 ) godtog kommissionen detta ändringsförslag från parlamentet och föreslog därför en formulering av det aktuella undantaget, som nästan var identiskt med det nuvarande undantaget, som inbegrep uttrycket ”inom ramen för den samhällsomfattande tjänsten”, på grund av att den erkände ”att ett begränsat undantag kan behövas för lokala posttjänster ( 42 )”.

100.

Mot bakgrund av dessa omständigheter anser jag att unionslagstiftaren, när den upphävde förordning nr 3820/85 och antog förordning nr 561/2006, önskade föreskriva ett undantag för posttjänster som begränsas till fordon avsedda för leveranser som är hänförliga till samhällsomfattande tjänster, för att undvika att detta undantag, som också gäller för fordon som används för leveranser som omfattas av liberaliserade posttjänster, snedvrider konkurrensen på dessa marknader.

101.

Denna tolkning av unionslagstiftarens vilja bekräftas enligt min mening av den aktuella lydelsen av skäl 23 i förordning nr 561/2006, enligt vilken ”[n]ationella undantag bör återspegla förändringar inom vägtransportsektorn och de bör begränsas till de områden som för närvarande inte är utsatta för konkurrens”. Jag förstår inte hur denna begränsning av räckvidden av de nationella undantagen skulle kunna vara förenlig med en vid tolkning av det aktuella undantaget.

102.

Mot bakgrund av vad som anförts ovan anser jag att, i likhet med bokstavstolkningen, den systematiska och den teleologiska tolkningen, talar en historisk tolkning av artikel 13.1 d i förordning nr 561/2006 för att undantaget i denna förordning ska tolkas restriktivt.

103.

Därefter kommer jag att beröra ett argument som anfördes i de skriftliga yttrandena från Deutsche Post m.fl., Deutsche Post, och den polska regeringen, som bygger på kravet att den ändamålsenliga verkan av undantaget i fråga ska bevaras.

104.

Enligt nämnda parter kan en restriktiv tolkning av det aktuella undantaget inte godtas, eftersom den skulle beröva undantaget dess ändamålsenliga verkan. En sådan tolkning skulle innebära att den person som tillhandahåller såväl samhällsomfattande posttjänster som andra posttjänster, för att omfattas av detta undantag, skulle vara tvungen att inrätta två distributionsnät, och särskilt två fullständiga fordonsflottor, en för leverans av paket med en individuell vikt som inte överstiger 20 kilogram, som omfattas av den samhällsomfattande tjänsten, och en för leverans av tyngre paket som inte omfattas av en sådan tjänst. Detta skulle leda till så betydande merkostnader för tillhandahållarna av samhällsomfattande posttjänster att ingen av dem skulle utnyttja undantaget i fråga i praktiken.

105.

Detta argument kan enligt min uppfattning inte påverka slutsatsen att undantaget i fråga kräver en restriktiv tolkning.

106.

Det ska inledningsvis påpekas att behovet av att fördubbla Deutsche Posts fordonsflotta har ifrågasatts av de andra parterna. Jag förstår inte varför andra logistiska lösningar än en fördubbling av Deutsche Posts fordonsflotta inte skulle vara möjliga, med tanke på att den andel försändelser som inte innefattas i den samhällsomfattande posttjänsten som Deutsche Post transporterar endast uppgår till 5 procent av det totala antalet, vilket Deutsche Post har medgett i sitt skriftliga yttrande.

107.

Under alla omständigheter anser jag att det aktuella undantaget inte skulle förlora sin ändamålsenliga verkan om en restriktiv tolkning skulle antas. Även om det antas att den enda möjliga lösningen för Deutsche Post skulle vara att fördubbla sin fordonsflotta, ( 43 ) med de höga merkostnader som en sådan lösning skulle medföra, tror jag inte att man därav kan dra slutsatsen att det aktuella undantaget inte skulle användas av någon tillhandahållare av samhällsomfattande posttjänster inom unionen. Det är tvärtom rimligt att tro att den tillhandahållare som vill utnyttja detta undantag helt enkelt skulle vara tvungen att göra ett ekonomiskt val, efter en avvägning mellan de besparingar som uppstår till följd av att det inte föreligger någon skyldighet att använda färdskrivare och de merkostnader som uppstår till följd av fördubblingen av dess fordonsflotta. Enligt min mening leder denna avvägning inte alltid till att den som tillhandahåller samhällsomfattande posttjänster avstår från att använda nämnda undantag.

108.

Med beaktande av dessa överväganden föreslår jag att domstolen besvarar den första tolkningsfrågan på så sätt att artikel 13.1 d i förordning nr 561/2006 ska tolkas så, att den endast kan omfatta fordon som används av en tillhandahållare av samhällsomfattande tjänster om de enbart och uteslutande transporterar försändelser som innefattas i den samhällsomfattande tjänsten.

109.

Med hänsyn till det svar som jag föreslår på denna första fråga saknas enligt min mening anledning att svara på den andra tolkningsfrågan såväl i mål C‑203/18 som i mål C‑374/18. Om transporten av en enda försändelse som inte innefattas i den samhällsomfattande posttjänsten räcker för att undantaget i artikel 13.1 d i förordning nr 561/2006 inte ska tillämpas på de berörda fordonen, är det uppenbart att varken en relativ andel av fordonets användning för leverans av försändelser som innefattas i den samhällsomfattande tjänsten eller en högsta volym (av försändelser som inte innefattas i den samhällsomfattande tjänsten) eller en minsta volym (av försändelser som innefattas i en sådan tjänst) inte bör fastställas.

110.

Landgericht Köln (Regionala domstolen i Köln) vill genom sin fjärde fråga få klarhet i om en försändelse som innehåller tilläggstjänster, såsom de som anges i den frågan, innefattas i den samhällsomfattande tjänsten enligt direktiv 97/67/EG och därför ska betraktas som en försändelse ”inom ramen för den samhällsomfattande tjänsten” vid tillämpningen av det aktuella undantaget.

111.

Svaret på denna fråga innebär naturligtvis en tolkning som syftar till att avgränsa begreppet ”samhällsomfattande tjänster” som föreskrivs i direktiv 97/67/EG.

112.

Innan jag påbörjar bedömningen vill jag påpeka att bestämmelserna i detta direktiv samtidigt som de syftar till att reglera tillhandahållandet av samhällsomfattande tjänster på unionsnivå eftersträvar att gradvis öppna postsektorn för konkurrens. Behovet av att uppnå rätt balans mellan dessa båda mål måste därför styra tolkningen av begreppet ”samhällsomfattande tjänst”. ( 44 )

113.

För det första bör det noteras att begreppet ”samhällsomfattande tjänster” definieras i artikel 3.1 i direktiv 97/67 som tjänster som ”inbegriper stadigvarande tillhandahållna posttjänster av fastställd kvalitet inom hela territoriet till rimliga priser för samtliga användare”. Eftersom det endast avser att fastställa de allmänna principerna för tillhandahållandet av samhällsomfattande tjänster klargör denna definition inte det materiella innehållet i begreppet ”samhällsomfattande tjänster”, särskilt när det gäller de typer av ”posttjänster” som omfattas av detta begrepp.

114.

Frågan uppkommer om det är möjligt att fastställa de ”posttjänster” som avses i artikel 3.1.

115.

Ett första svar på denna fråga återfinns i punkterna 4 och 5 i samma bestämmelse, där det föreskrivs att samhällsomfattande tjänster minst ska omfatta i) insamling, sortering, transport och utdelning av postförsändelser som väger högst 2 kilogram, ii) insamling, sortering, transport och utdelning av postpaket som väger högst 10 kilogram (gräns som får höjas av de nationella tillsynsmyndigheterna till högst 20 kilogram) och iii) tjänster för rekommenderade och assurerade försändelser. Med andra ord utgör alla dessa tjänster det minimala materiella innehållet i begreppet ”samhällsomfattande tjänster” inom postsektorn (nedan kallade ”grundläggande tjänster”).

116.

Det förhållandet att direktiv 97/67 endast omfattar den väsentliga kärnan i begreppet ”samhällsomfattande tjänster” innebär med nödvändighet att unionslagstiftaren önskade införa ett inslag av flexibilitet vid fastställandet av begreppets räckvidd, för att ta hänsyn till olika idéer som finns i medlemsstaterna när det gäller omfattningen av det uppdrag av allmänintresse som tillhandahållare av samhällsomfattande tjänster ska fullgöra.

117.

Medlemsstaterna har således i princip rätt att förbehålla den som tillhandahåller samhällsomfattande tjänster andra tjänster än de grundläggande tjänster som anges i artikel 3.4 och 3.5 i direktiv 97/67/EG.

118.

På denna punkt skiljer sig mitt resonemang emellertid från det som Deutsche Post AG förde i sitt skriftliga yttrande. Jag instämmer nämligen inte i den slutsats som Deutsche Post kommit fram till på grundval av ovanstående överväganden, nämligen att frågan huruvida tjänster som omfattar mer än grundläggande tjänster på grund av att de åtföljs av tilläggstjänster ändå innefattas i samhällsomfattande tjänster, endast är beroende av medlemsstaternas suveränitet när det gäller beslutsfattandet.

119.

Att jag är oenig med Deutsche Post kan förklaras av det faktum att denna slutsats, enligt min mening, bortser från tolkningen av skälen 18 och 21 i direktiv 97/67, som tydligt anger att en sådan beslutandesuveränitet inte är obegränsad. ( 45 )

120.

Det framgår av skäl 21 att medlemsstaterna inte under några omständigheter i de samhällsomfattande tjänsterna, kan inkludera de nya tjänsterna, utväxling av dokument och befordran av egen post, eftersom sistnämnda tjänster inte innefattas i den ”samhällsomfattande tjänsten”. Medlemsstaterna kan inte heller inkludera expresstjänster, eftersom det i skäl 18 görs en skillnad mellan dessa och den samhällsomfattande tjänsten.

121.

Även om skäl 21 inte är relevant för domstolens svar på den fjärde frågan på grund av att de tjänster som är i fråga i målet vid den nationella domstolen, det vill säga de grundläggande tjänsterna som åtföljs av tilläggstjänsterna, inte omfattas av de kategorier som anges där, är skäl 18 tillämpligt i förevarande fall, eftersom dessa tjänster däremot utgör ”expresstjänster”.

122.

Även om det i direktiv 97/67 inte definieras vad som avses med ”expresstjänster”, kan för det första konstateras att skäl 18 i sig avslöjar ett kriterium som gör det möjligt att fastställa dem när det anges att ”den grundläggande skillnaden mellan expressbefordran och samhällsomfattande posttjänster ligger i det mervärde (oberoende av form) som expresstjänsterna tillhandahåller och som kunderna tillmäter dessa tjänster, och att det effektivaste sättet att fastställa detta uppfattade extravärde är att utgå från det ytterligare pris som kunder är beredda att betala”. ( 46 ) För det andra kan noteras att domstolen nyligen, i domarna Ilves Jakelu ( 47 ) och Confera m.fl., ( 48 ) har slagit fast att expresstjänster skiljer sig från den samhällsomfattande posttjänsten på grund av det mervärde som de medför för kunderna, för vilket kunderna godtar att betala ett högre belopp. ( 49 )

123.

Åtskillnaden mellan ”expresstjänster” och ”samhällsomfattande tjänster” stöds också, såsom UPS Deutschland m.fl. hävdat i sitt skriftliga yttrande av bakgrunden till direktiv 97/67.

124.

I sitt ändrade förslag ( 50 ) förkastade kommissionen ett ändringsförslag som parlamentet infört vid första behandlingen som syftade till att ändra skäl 21 i direktiv 97/67 på så sätt att särskilda tjänster, till vilka expresstjänster hör, delvis blir del av samhällsomfattande tjänster. ( 51 ) Detta beslut som därefter fastställdes av Europeiska unionens råd vid antagandet av den gemensamma ståndpunkten, ( 52 ) grundade sig på konstaterandet att ”[s]peciella … tjänster har särskilda karakteristika som särskiljer dem från tjänster inom den allmänna servicen”.

125.

Mot bakgrund av dessa överväganden råder det, enligt min åsikt, inget tvivel om att de grundläggande tjänsterna som åtföljs av de tilläggstjänster som anges i den fjärde tolkningsfrågan (insamling med eller utan tidsfönster, ålderskontroll, postförskott, mottagaren betalar, upp till 31,5 kilogram, eftersändning, avsändarinstruktioner, önskad leveransdag, önskad leveranstid) är sådana att de kan ge kunderna ett mervärde, vilkadärför är villiga att betala ett högre pris för att kunna utnyttja dessa tjänster. ( 53 ) Följaktligen ska slutsatsen dras att dessa tjänster ska klassificeras som ”expresstjänster” och därför inte innefattas i den samhällsomfattande tjänsten.

126.

Jag föreslår därför att domstolen besvarar den fjärde frågan från Landgericht Köln (Regionala domstolen i Köln) att en försändelse som innehåller tilläggstjänster, såsom de som anges i denna fråga, inte innefattas i den samhällsomfattande tjänsten enligt direktiv 97/67 och därför inte bör betraktas som en leverans ”inom ramen för den samhällsomfattande tjänsten” vid tillämpningen av undantaget i artikel 13.1 d i förordning nr 561/2006.

127.

Mot bakgrund av ovanstående föreslår jag att domstolen besvarar de frågor som ställts av Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen (Förvaltningsöverdomstolen för Nordrhein-Westfalen, Tyskland) och Landgericht Köln (Regionala domstolen i Köln, Tyskland) på följande sätt: