1.

Unionen antog redan 1991 bestämmelser för att motverka förorening av vattnen genom nitrat, nämligen avloppsvattendirektivet, ( 2 ) vilket särskilt innehåller regler om upprättande och drift av avloppsreningsverk, och nitratdirektivet, ( 3 ) vilket är tillämpligt på nitrat som härrör från jordbruket. Syftet med dessa åtgärder är i första hand att skydda ekosystemen mot en alltför stor tillförsel av näringsämnen. Samtidigt medför nitrat även risker för hälsan, särskilt för spädbarn. ( 4 ) Därför innehåller dricksvattendirektivet ( 5 ) ett gränsvärde på 50 milligram nitrat per liter, ett värde som även återfinns i nitratdirektivet.

2.

Klagandena i målet vid den nationella domstolen, en vattendistributör, en privatperson och en kommun kräver därför åtgärder för att säkerställa en nitrathalt på mindre än 50 milligram per liter i grundvattnet. De behöriga myndigheterna bestrider däremot att klagandena har rätt att kräva dessa åtgärder. Det är vidare omtvistat huruvida det krävs ytterligare åtgärder och huruvida de aktuella bestämmelserna har direkt effekt.

3.

Målet ger domstolen än en gång tillfälle att behandla frågan vilken personkrets som har rätt att åberopa unionsrättsliga miljöbestämmelser vid nationella domstolar. Dessutom ska domstolen för första gången behandla frågan huruvida det är möjligt att åberopa nitratdirektivet vid dessa domstolar.

4.

Enligt artikel 2 (Definitioner) punkterna 4 och 5 i Århuskonventionen ( 6 ) används följande beteckningar med de betydelser som här anges:

”4.   allmänhet: en eller flera fysiska eller juridiska personer och, i enlighet med nationell lagstiftning eller praxis, föreningar, organisationer eller grupper bestående av fysiska eller juridiska personer,

5.   berörd allmänhet: den allmänhet som berörs eller kan beröras av eller som har intresse av ett beslut på miljöområdet; …”

5.

I artikel 3.6 i konventionen regleras förhållandet till befintliga rättigheter enligt följande:

”Ingenting i denna konvention innebär ett krav att göra undantag från befintliga rättigheter i fråga om tillgång till information, allmänhetens deltagande i beslutsprocesser eller tillgång till rättslig prövning i miljöfrågor.”

6.

I artikel 9.3 i konventionen föreskrivs en rätt att väcka talan:

”Varje part skall dessutom, utan att det påverkar tillämpningen av de prövningsförfaranden som avses i punkterna 1 och 2, se till att den allmänhet som uppfyller eventuella kriterier i nationell rätt har rätt att få handlingar och underlåtenheter av personer och myndigheter som strider mot den nationella miljölagstiftningen prövade av domstol eller i administrativ ordning.”

7.

I sjätte skälet i nitratdirektivet behandlas det skydd som åsyftas med direktivet enligt följande:

”För att skydda människors hälsa, levande resurser och akvatiska ekosystem och för att säkerställa annan berättigad vattenanvändning är det därför nödvändigt att minska den vattenförorening som orsakas eller framkallas av nitrater från jordbruket och att förhindra ytterligare sådan förorening. …”

8.

I trettonde skälet i nitratdirektivet behandlas tidsramen för skyddsåtgärderna.

”Det erkänns att hydrogeologin i vissa medlemsstater är sådan att det kan dröja åtskilliga år innan skyddsåtgärder leder till en förbättring av vattenkvaliteten.”

9.

I artikel 1 i nitratdirektivet föreskrivs dess konkreta mål enligt följande:

”Detta direktiv har till syfte

10.

Begreppet förorening definieras på följande sätt i artikel 2 j i nitratdirektivet:

”… direkta eller indirekta utsläpp av kväveföreningar från jordbruket till vattenmiljön, vilka kan medföra risker för människors hälsa, skada levande resurser och akvatiska ekosystem, begränsa rekreationsmöjligheter eller störa annat berättigat nyttjande av vattnet.”

11.

Enligt artikel 3.1 i nitratdirektivet har medlemsstaterna i princip en skyldighet att fastställa känsliga områden:

”Medlemsstaterna skall i enlighet med kriterierna i bilaga 1 förteckna de vatten som är förorenade eller som kan förorenas om åtgärder i enlighet med artikel 5 inte vidtas.”

12.

I artikel 3.5 i nitratdirektivet föreskrivs emellertid ett undantag från denna skyldighet:

”Medlemsstaterna behöver inte ange särskilda, känsliga områden, om de för hela sitt nationella territorium upprättar och tillämpar åtgärdsprogram enligt artikel 5 vilka överensstämmer med detta direktiv.”

13.

Enligt begäran om förhandsavgörande åberopar Österrike detta undantag i artikel 3.5 i nitratdirektivet.

14.

I artikel 5 i nitratdirektivet regleras så kallade åtgärdsprogram enligt följande:

”1.   … medlemsstaterna [ska] för att uppnå de syften som anges i artikel 1 upprätta åtgärdsprogram som avser de angivna känsliga områdena.

2.   …

3.   …

4.   Åtgärdsprogrammen skall genomföras inom fyra år från det att de upprättades och skall omfatta följande obligatoriska åtgärder:

5.   Inom ramen för åtgärdsprogrammen skall medlemsstaterna dessutom vidta sådana ytterligare eller skärpta åtgärder som de bedömer vara nödvändiga om det inledningsvis eller på grund av erfarenheterna vid genomförandet av åtgärdsprogrammen visar sig att de åtgärder som avses i punkt 4 inte är tillräckliga för att uppnå de syften som anges i artikel 1. Medlemsstaterna skall vid valet av åtgärder ta hänsyn till om åtgärderna är effektiva och lönsamma i förhållande till andra tänkbara förebyggande åtgärder.

6.   Medlemsstaterna skall utarbeta och genomföra lämpliga övervakningsprogram för att utvärdera effekten av åtgärdsprogram enligt denna artikel.

En medlemsstat som tillämpar artikel 5 inom hela sitt nationella territorium skall övervaka nitrathalten i vattensystemen (ytvatten och grundvatten) på utvalda mätplatser, så att det blir möjligt att fastställa omfattningen av den nitratförorening av vatten som orsakas av jordbruket.

7.   Medlemsstaterna skall minst vart fjärde år se över och om nödvändigt ändra sina åtgärdsprogram, inbegripet eventuella ytterligare åtgärder som vidtagits i enlighet med punkt 5. De skall underrätta kommissionen om ändringar i åtgärdsprogrammen.”

15.

I artikel 10.1 i nitratdirektivet regleras medlemsstaternas rapporteringsskyldigheter enligt följande:

”Medlemsstaterna skall för en period av fyra år efter anmälan av detta direktiv samt för varje följande fyraårsperiod lämna en rapport till kommissionen med uppgifter enligt bilaga 5.”

16.

I bilaga 1 till nitratdirektivet anges kriterierna för fastställandet av känsliga områden. Punkt 2 i avsnitt A avser grundvatten:

”om grundvattnets nitrathalt överstiger 50 milligram per liter eller kan komma att göra det om åtgärder i enlighet med artikel 5 inte vidtas,”

17.

Enligt punkt 4 e i bilaga 5 till nitratdirektivet är medlemsstaterna skyldiga att meddela kommissionen prognoser avseende åtgärdsprogrammens effektivitet enligt följande:

”medlemsstaternas bedömning av när de vattenområden som har förtecknats enligt artikel 3.1 kan förväntas uppfylla målsättningarna i åtgärdsprogrammet, med uppgift om vilken grad av osäkerhet som gäller för dessa bedömningar.”

18.

I artikel 5.1 och 5.2 i dricksvattendirektivet regleras minimistandarder för dricksvatten enligt följande:

”1.   Medlemsstaterna skall för parametrarna i bilaga I fastställa värden som skall gälla för dricksvatten.

2.   De värden som fastställs i enlighet med punkt 1 får inte vara mindre stränga än de som fastställs i bilaga I …”

19.

Enligt del B i bilaga I till dricksvattendirektivet uppgår gränsvärdet för nitrat till 50 milligram per liter.

20.

I artikel 4.1 b ii i vattenramdirektivet ( 7 ) preciseras miljömålen med avseende på grundvattnet på följande sätt:

”[Medlemsstaterna ska] skydda, förbättra och återställa alla grundvattenförekomster, säkerställa en balans mellan uttag och grundvattenbildning i syfte att uppnå en god grundvattenstatus senast 15 år efter detta direktivs ikraftträdande, i enlighet med bestämmelserna i bilaga V, om inte annat följer av tillämpningen av de förlängningar som beslutats i enlighet med punkt 4, och av tillämpningen av punkterna 5, 6 och 7 och utan att det påverkar tillämpningen av punkt 8 i denna artikel och om inte annat följer av tillämpningen av artikel 11.3 j”.

21.

Artikel 4.1 c i vattenramdirektivet innehåller en särskild bestämmelse för skyddade områden, i vilken följande föreskrivs:

”[Medlemsstaterna ska] åstadkomma överensstämmelse med alla normer och mål senast 15 år efter tidpunkten för detta direktivs ikraftträdande, om inte annat anges i den gemenskapslagstiftning enligt vilken de enskilda skyddade områdena har fastställts.”

22.

Enligt artikel 4.4 i vattenramdirektivet är det tillåtet att förlänga de frister som föreskrivs i artikel 4.1 med upp till tolv år.

23.

I artikel 4.2 i grundvattendirektivet ( 8 ) klargörs när en grundvattenförekomst anses ha god status.

”En grundvattenförekomst eller en grupp av grundvattenförekomster skall anses ha god kemisk status, när

24.

I punkt 1 i bilaga I till grundvattendirektivet fastställs en kvalitetsnorm för grundvatten på 50 milligram per liter för nitrat.

25.

I 10 § punkt 1 Wasserrechtsgesetz (vattenrättslagen) är användningen av grundvattnet reglerat på ett sådant sätt att markägaren inte behöver något tillstånd från vattenrättsmyndigheten för användning av grundvatten för nödvändigt hushålls- och näringsbehov om upptagningen endast sker med hjälp av handdriven pump eller hävert eller om den står i rimlig proportion till den egna markytan.

26.

Wasserleitungsverband Nördliches Burgenland, Robert Prandl och kommunen Zillingdorf (Österrike) ansökte hos dåvarande förbundsministeriet för jord- och skogsbruk, miljö samt vattenförvaltning (Bundesministerium für Land und Forstwirtschaft, Umwelt und Wasserwirtschaft, Österrike) att det åtgärdsprogram som antagits i form av en nationell förordning för att genomföra artikel 5.4 i nitratdirektivet ska ändras så, att nitratdirektivet följs och det i detta direktiv stadfästa skyddet garanteras, i synnerhet för människors hälsa, vid användning av grundvatten ur den förekomst, inom vilken de tre parternas brunnar befinner sig.

27.

Wasserleitungsverband Nördliches Burgenland (nedan kallad vattendistributören) är Österrikes fjärde största vattendistributör som tillhandahåller motsvarande tjänster genom att inneha fler än 45 aktiva vattentäkter, det vill säga brunnar och källor, och distribuerar i genomsnitt årligen vatten till cirka 160000 människor. Det är frågan om ett offentligrättsligt organ, nämligen en sammanslutning som omfattar flera kommuner. I enlighet med en nationell förordning ska detta organ sköta offentlig vattenförsörjning, vilket omfattar uttag av vattenavgifter inom ett specificerat område. Ägare av bebyggda fastigheter inom dess distributionsområde är i princip skyldiga att ansluta dessa byggnader till ledningsnätet. Vattendistributören är också behörig att ta ut avgifter för tillhandahållande av vatten (av dricksvattenkvalitet) genom antagande av en förordning. Denne vidtar åtgärder i syfte att sänka nitrathalten till under 50 milligram per liter i det dricksvatten som tas från grundvattnet innan det distribueras till konsumenter.

28.

Robert Prandl, en privatperson i Niederösterreich, täcker i nuläget sitt behov av bruksvatten från gårdsbrunnen på sin fastighet. På grund av de förhöjda nitrathalterna använder han inte vattnet från brunnen som dricksvatten. Istället tar han allt sitt dricksvatten från en offentlig vattendistributör.

29.

Zillingdorf är en kommun i Niederösterreich som har en täkt för bruksvatten för kommunala ändamål. Ursprungligen användes den även för dricksvatten, men på grund av den höga nitratbelastningen används den numera endast för bruksvatten.

30.

Vid tiden för ansökan och även för närvarande har gränsvärdet för nitrat på 50 milligram per liter i grundvattnet överskridits med över 100 procent vid enskilda provtagningsställen från vattendistributören. I brunnen på Robert Prandls fastighet uppmättes vid tidpunkten för ansökan en nitrathalt på 59 milligram per liter, men i december 2017 låg denna halt dock under 50 milligram per liter. Det är ostridigt att värdena fluktuerar, varför man inte kan utgå från att värdet 50 milligram per liter varaktigt underskrids. Kommunen Zillingdorfs vattentäkt uppvisade vid tidpunkten för ansökan en nitratbelastning på 71 milligram per liter, vilket, liksom tidigare, även var förhöjt i december 2017.

31.

Det står klart att inget vatten med en nitrathalt på över 50 milligram per liter används direkt som dricksvatten. Det föreligger inte några andra direkta hälsorisker som skulle kunna hänföras till de här aktuella förhöjda nitrathalterna i de angivna vattentäkterna.

32.

Det står också klart att åtgärder har vidtagits och vidtas för att nå målen i nitratdirektivet genom åtgärdsprogrammet enligt artikel 5.4 i nämnda direktiv. Det står även klart att nitrathalterna i grundvattnet i de områden som angetts av de tre klagandena konstant har varit förhöjda under en viss tidsrymd och alltjämt är förhöjda.

33.

I delstaten Niederösterreich föreligger det en skyldighet att ansluta sig till det allmänna vattenförsörjningsnätet. Samtidigt har Robert Prandl enligt nationell lagstiftning rätt att använda brunnen på sin fastighet utan särskilt tillstånd men med vissa lagstadgade inskränkningar. Prandls och kommunen Zillingdorfs vattenförsörjning handhas inte av Wasserleitungsverband Nördliches Burgenland utan genom andra offentliga vattendistributörer. Det föreligger inte någon direkt hälsorisk till följd av förhöjda nitrathalter.

34.

De tre klagandenas talan avvisades genom det beslut som nu har överklagats till Verwaltungsgericht Wien (förvaltningsdomstolen i Wien, Österrike) med hänvisning till att det inte skulle föreligga subjektiva offentliga rättigheter och att klagandena inte är direkt berörda. Verwaltungsgerichtshof hänskjuter således följande fråga till domstolen:

”Ska artikel 288 FEUF jämförd med artikel 5.4 eller artikel 5.5 jämförd med punkt 2 i avsnitt A i bilaga 1 till nitratdirektivet tolkas på så sätt att

I samtliga tre fall säkerställs i alla händelser skyddet för konsumenternas hälsa antingen – i fallen b och c – genom att vattnet tas från levererande vattendistributörer (med anslutningsplikt och anslutningsrätt) eller – i fall a – genom vederbörliga reningsåtgärder.”

35.

Wasserleitungsverband Nördliches Burgenland, Robert Prandl och kommunen Zillingdorf har i egenskap av klagande i det nationella målet gemensamt inkommit med skriftliga synpunkter. Skriftliga yttranden har även inkommit från Republiken Österrike, Konungariket Nederländerna och Europeiska unionen. Dessa parter samt Republiken Polen har även deltagit vid förhandlingen den 6 februari 2019.

36.

Genom begäran om förhandsavgörande ska det klargöras huruvida de tre klagandena i det nationella målet, ett offentligt företag för dricksvattenförsörjning, en kommun som har en vattentäkt, och en enskild innehavare av en brunn, genom åberopande av nitratdirektivet kan kräva att de behöriga myndigheterna vidtar åtgärder som är mer långtgående än det befintliga statliga åtgärdsprogrammet för att genomföra nitratdirektivet, för att uppnå en nitrathalt i grundvattnet som understiger 50 milligram per liter.

37.

I detta syfte ska jag inledningsvis pröva i vilken utsträckning de klagande parterna kan åberopa bestämmelserna i nitratdirektivet, och därefter pröva på vilka villkor det skulle kunna föreligga en rätt till mer långtgående åtgärder som säkerställer en motsvarande minskning av nitrathalten.

38.

Vad gäller rätten för de tre klagande parterna i det nationella målet att åberopa nitratdirektivet, invänder Österrike och Nederländerna att nitrathalten i vattentäkterna inte medför någon konkret hälsorisk, eftersom det tillhandahålls tillräckligt med dricksvatten som inte uppvisar för höga nitrathalter genom den offentliga vattenförsörjningen. I likhet med Polen varnar de för att tillåta en allmän talerätt.

39.

Detta påstående är inte övertygande.

40.

I den mån de saknas unionsrättsliga bestämmelser beträffande hur den rättsliga kontrollen ska ske ankommer det på medlemsstaterna att i sin rättsordning fastställa dessa villkor, i enlighet med principen om medlemsstaternas processuella autonomi, dock under förutsättning att dessa villkor inte är mindre förmånliga än de som avser liknande anspråk som grundar sig på nationell rätt (likvärdighetsprincipen) eller gör det i praktiken omöjligt eller orimligt svårt att utöva rättigheter som följer av unionsrätten (effektivitetsprincipen). ( 9 )

41.

I förevarande mål är särskilt effektivitetsprincipen relevant. Det skulle nämligen vara oförenligt med den bindande karaktär som tillkommer direktiv enligt artikel 288 FEUF att i princip utesluta berörda enskilda från att åberopa de skyldigheter som följer av ett direktiv. ( 10 ) Åtminstone direkt berörda fysiska och juridiska personer har rätt att kräva, eventuellt genom att väcka talan vid nationell domstol, att behöriga myndigheter ser till att sådana unionsrättsliga bestämmelser iakttas. ( 11 )

42.

Genom kravet på att en part måste vara berörd säkerställs att möjligheten att åberopa direkt tillämpliga direktivbestämmelser inte utmynnar i en allmän talerätt.

43.

I målet vid den nationella domstolen framgår att klagandena är direkt berörda redan genom att nitratföroreningen av grundvattnet påverkar deras berättigade nyttjande av sin vattentäkt. Dessutom medför den hälsorisk som nitrathalten innebär i vart fall att Robert Prandl är direkt berörd.

44.

Hittills har domstolen med avseende på fysiska personer fastställt att övervägandena avseende kravet på att vara direkt berörd särskilt gäller för ett direktiv vars syfte är att skydda människors hälsa. ( 12 ) Detta syfte är även tillämplig på nitratdirektivet, enligt sjätte skälet och artikel 2 j. ( 13 ) I förevarande mål är klagandena emellertid främst indirekt berörda på grund av hälsoskydd.

45.

Detta utesluter emellertid inte en tillämpning, eftersom domstolen endast har slagit fast att övervägandena avseende åberopande av unionsrättsliga miljöbestämmelser särskilt gäller för bestämmelser som ska skydda människors hälsa. Det framgår av domen Folk, i vilken ett intrång i fiskerättigheter ansågs tillräckligt för att motivera åberopandet av direktivet om miljöansvar ( 14 ) i förening med vattenramdirektivet, ( 15 ) att det även är möjligt för en part att vara berörd på andra sätt.

46.

I målet vid den nationella domstolen är alla tre klagandena direkt berörda, eftersom de enligt begäran om förhandsavgörande har rätt att använda sina vattentäkter för utvinning av dricksvatten, men emellertid inte kan utöva denna rätt utan ytterligare behandling av vattnet. Vatten med en nitrathalt på över 50 milligram per liter kan nämligen inte användas som dricksvatten i enlighet med det gränsvärde som fastställts enligt artikel 5 och del B i bilaga I till dricksvattendirektivet.

47.

Det framgår särskilt av artikel 2 j i nitratdirektivet att en sådan situation omfattas av direktivets skyddsändamål och således är relevant i rättsligt hänseende. Enligt nämnda bestämmelse ska hinder mot ett berättigat nyttjande av vattnet förhindras.

48.

Enligt begäran om förhandsavgörande är användningen av vattentäkterna för att utvinna dricksvatten berättigat. Tvärtemot vad Österrike gör gällande krävs det i detta hänseende inte någon rätt att överallt kunna utvinna grundvatten med dricksvattenkvalitet. Redan begreppet ”rechtmäßig” som används i de tyska och nederländska språkversionerna av direktivet visar att redan störandet av annat berättigat nyttjande av vattnet ska förhindras, det vill säga att det inte krävs någon tvingande rättighet som kan åberopas. De franska och engelska språkversionerna är ännu tydligare i detta hänseende, eftersom de använder begreppen ”légitime” och ”legitimate”. Dessa språkversioner tolkar jag så, att det är frågan om ett berättigat nyttjande av vattnet.

49.

I övrigt framgår det av punkt 1 i avsnitt A i bilaga 1 till nitratdirektivet, där nitratgränsvärdet för känsligt sött ytvatten fastställs genom en hänvisning till det numera upphävda direktivet om den kvalitet som krävs på det ytvatten som är avsett för framställning av dricksvatten ( 16 ) i medlemsstaterna, att just användning av vatten som dricksvatten omfattas av skyddet i nitratdirektivet. ( 17 )

50.

Det är således fullt tillräckligt att ett nyttjande som dricksvatten är tillåtet för att en part berörd av ett möjligt åsidosättande av nitratdirektivet som påverkar ett nyttjande av grundvattnet som dricksvatten. I ett sådant fall måste det föreligga en rätt att kräva ett iakttagande av nitratdirektivet.

51.

Frågan huruvida en part, såsom vattendistributören, kan övervältra eventuella merkostnader på tredje man, måste anses sakna betydelse i detta hänseende. Även ett sådant behov kan nämligen anses utgöra ett hinder av den tillåtna användningen av grundvattnet.

52.

Eftersom det krävs att klagandena i målet vid den nationella domstolen styrker att de är berörda, får detta dessutom till följd att de inte kan kräva ett allmänt iakttagande av nitratdirektivet i Österrike, utan enbart i mån det grundvatten som de använder berörs. Mot denna bakgrund förefaller det tveksamt om Robert Prandl eller kommunen Zillingdorf är berörda med avseende på kvaliteten från grundvattenförekomsten von Parndorfer Platte, vilken enligt den skrivelse som de gemensamt har ingett tillsammans med vattendistributören uppges vara särskilt förorenad.

53.

I övrigt kan även den hälsorisk som nitratföroreningen för med sig i vart fall motivera att Robert Prandl är direkt berörd.

54.

Domstolen har emellertid inte uppställt krav på någon tvingande konkret hälsorisk. Detta framgår tillräckligt tydligt av domen Stichting Natuur en Milieu m.fl., vilken gällde det nationella utsläppstaket för vissa förorenande ämnen. Huruvida ett åsidosättande av detta utsläppstak medför en hälsorisk bror på fördelningen av de förorenande ämnena. ( 18 ) Oberoende av detta slog domstolen fast att direkt berörda enskilda personer kan kräva ett iakttagande av detta utsläppstak. ( 19 )

55.

Jag ser ingen anledning till en restriktiv bedömning än enligt denna rättspraxis vid antagandet huruvida en part kan anses direkt berörd. Unionens miljöpolitik ska enligt artikel 3.3 FEU, artikel 37 i stadgan om de grundläggande rättigheterna och artikel 191.2 FEUF syfta till en hög skyddsnivå. Enligt sistnämnda bestämmelse ska den bygga på försiktighetsprincipen och på principen att förebyggande åtgärder bör vidtas. Det kan inte anses förenligt med dessa principer att en domstolsprövning av unionens miljölagstiftning skulle vara beroende av en tvingande konkret hälsorisk. I sådana fall skulle det nämligen föreligga risk för skadlig påverkan på hälsan redan innan en sådan faktisk prövning kan begäras.

56.

Följaktligen har i vart fall fysiska personer, i det nationella målet således Robert Prandl, rätt att åberopa nitratdirektivet med avseende på den negativa inverkan på grundvattnets kvalitet.

57.

Vattendistributören och kommunen utgör däremot juridiska personer, vilket innebär att de inte är direkt berörda av möjliga hälsorisker. Visserligen kan det särskilt med avseende på kommunen antas att den enligt nationell lagstiftning har i uppgift att skydda invånarnas hälsa. Vattendistributören skulle kunna ha liknande uppgifter med avseende på sina kunder. Begäran om förhandsavgörande innehåller emellertid inte några uppgifter i detta avseende, vilket gör att det inte är meningsfullt att fördjupa detta resonemang ytterligare.

58.

Denna tolkning av begreppet ”berörd” följer visserligen redan direkt av unionsrättens grundläggande principer. Den utgör emellertid även ett korrekt genomförande av de skyldigheter som följer av artikel 9.3 i Århuskonventionen jämförd med artikel 47 första stycket i stadgan om de grundläggande rättigheterna. Enligt artikel 9.3 ska den allmänhet som uppfyller eventuella kriterier i nationell rätt ha rätt att få handlingar och underlåtenheter av myndigheter som strider mot den nationella miljölagstiftningen prövade av domstol eller i administrativ ordning. I artikel 47 första stycket föreskrivs dessutom att var och en vars unionsrättsligt garanterade fri- och rättigheter har kränkts har rätt till ett effektivt rättsmedel inför domstol.

59.

Denna rätt skulle fråntas sin ändamålsenliga verkan, och till och med sitt materiella innehåll, om det godtogs att vissa kategorier av ”allmänheten”, i synnerhet ”berörd allmänhet” som uppfyller kraven i artikel 2.5 i Århuskonventionen, nekades rätt att väcka talan. ( 20 )

60.

Enligt artikel 2.5 i Århuskonventionen omfattar berörd allmänhet den allmänhet som berörs eller kan beröras av eller som har intresse av ett beslut på miljöområdet. I detta avseende består allmänheten enligt artikel 2.4 av fysiska och/eller juridiska personer.

61.

Av de skäl som angetts ovan berörs samtliga klagandena i målet vid den nationella domstolen på grund av sina vattentäkter av föroreningen av grundvattnet och uppfyller således villkoren i artikel 2.5 i Århuskonventionen.

62.

För fullständighetens skull vill jag påpeka att artikel 9.3 i Århuskonventionen inte på något sätt ska tolkas som en inskränkning av möjligheten att åberopa unionens miljölagstiftning. Enligt artikel 3.6 i konventionen krävs nämligen inte någon undanträngning av gällande rättigheter vad gäller tillgång till rättslig prövning i miljöfrågor. Hänvisningen i artikel 9.3 till kriterier i nationell rätt motiverar således inte en inskränkning av möjligheten att åberopa unionsrätten.

63.

Följaktligen kan det konstateras att en offentlig vattendistributör, en privatperson och en kommun i egenskap av offentligt organ i princip kan åberopa nitratdirektivet i den utsträckning de berörs av en förorening av grundvattnet med nitrat, exempelvis för att de hindras från att nyttja en egen vattentäkt för en berättigad utvinning av dricksvatten.

64.

Det har emellertid ännu inte avgjorts huruvida klagandena i målet vid den nationella domstolen har rätt att kräva åtgärder för iakttagande av en nitrathalt i grundvattnet på 50 milligram per liter.

65.

Enskilda har i alla de fall då bestämmelserna i ett direktiv med avseende på innehållet framstår som ovillkorliga och tillräckligt precisa, rätt att åberopa dem inför den nationella domstolen gentemot staten, när denna inte har införlivat direktivet med nationell rätt inom fristen eller inte har införlivat direktivet på ett korrekt sätt. ( 21 ) Det kan särskilt anses att de aktuella bestämmelserna inte är tillräckligt precisa om det föreskrivs ett bedömningsutrymme. Emellertid föreligger det i sådana situationer i vart fall åtminstone en rätt att få prövat i domstol huruvida den nationella lagstiftningen och tillämpningen av denna har hållit sig inom gränserna för det bedömningsutrymme som framgår av direktivet. ( 22 )

66.

Huruvida direktivet har genomförts på ett korrekt sätt, vilket Österrike framhåller, gör således inte någon skillnad. Vid ett korrekt genomförande måste berörda personer kunna åberopa införlivandelagstiftningen och vid bristfälligt genomförande i vart fall de motsvarande bestämmelserna i direktivet. I övrigt anser ju emellertid i vart fall klagandena att nitratdirektivet inte har tillämpats på ett korrekt sätt.

67.

Artiklarna 5.4 och 4 samt bilagorna 2 och 3 till nitratdirektivet innehåller tvingande krav, vilka i vart fall tillviss del inte omfattar något bedömningsutrymme. Exempelvis hänvisas till begränsningen av den största mängden stallgödsel som får spridas per hektar enligt avsnitt 1 punkt 2 i bilaga 3. ( 23 ) Eftersom personer som berörs av nitratföroreningar i princip kan åberopa direktivet borde de även kunna kräva ett genomförande av dessa maximala mängder och liknande krav.

68.

Begäran om förhandsavgörande rör emellertid frågan huruvida klagandena vid den nationella domstolen har rätt att kräva åtgärder för att säkerställa en nitrathalt i grundvattnet på mindre än 50 milligram per liter.

69.

En sådan rätt skulle kunna följa av artikel 5.4 och 5.5 i nitratdirektivet. I artikel 5.4 föreskrivs genomförandet av åtgärdsprogram i de känsliga områdena, respektive inom hela det nationella territoriet i Österrike, vars innehåll framgår av bilaga 3 samt artikel 4 och bilaga 2. Enligt artikel 5.5 ska medlemsstaterna inom ramen för åtgärdsprogrammen dessutom vidta sådana ytterligare eller skärpta åtgärder som de bedömer vara nödvändiga om det inledningsvis eller på grund av erfarenheterna vid genomförandet av åtgärdsprogrammen visar sig att de åtgärder som avses i artikel 5.4 inte är tillräckliga för att uppnå de syften som anges i artikel 1.

70.

Parterna tvistar särskilt om huruvida det över huvud taget krävs att gränsvärdet på 50 milligram per liter för nitrathalten underskrids, men även om tidsfristen och medlemsstaternas bedömningsutrymme.

71.

Österrike och Nederländerna bestrider att det enligt nitratdirektivet åläggs en skyldighet att förhindra en förorening av grundvattnet med över 50 milligram per liter eller att minska en befintlig högre förorening så att detta värde inte överskrids.

72.

Det ska som stöd för denna uppfattning medges att åtgärder enligt nitratdirektivet inte generellt riktar sig mot nitrathalten i vatten. Enligt artikel 1 ska vattenförorening som orsakas eller framkallas av nitrater som härrör från jordbruket minskas och ytterligare sådan förorening förhindras.

73.

Följaktligen kan det inte vidtas några åtgärder enligt nitratdirektivet om en nitratförorening inte kan hänföras till jordbruket. Emellertid krävs det inte att en förorening uteslutande orsakas av jordbruket. ( 24 ) Tvärtom krävs redan ett vidtagande av åtgärder då utsläpp av kväveföreningar från jordbruket väsentligt bidrar till föroreningen. ( 25 ) Tidigare har domstolen redan funnit att det var relevant att vallonska jordbruket bidrar med 19 procent av allt kväve i Maas-bäckenet och 17 procent i Schelde-bäckenet och att dessa båda floder mynnar ut i den eutrofierade Nordsjön. ( 26 ) Detta visar att redan relativt begränsade bidrag från jordbruket är tillräckliga för att det ska anses föreligga en kväveförorening som medför skyldigheter enligt nitratdirektivet.

74.

Det framgår redan av det faktum att Österrike tillämpar åtgärdsprogram enligt artikel 5.4 i nitratdirektivet i det område där vattentäkterna från klagandena i målet vid den nationella domstolen är belägna att kväveutsläppen från det österrikiska jordbruket bidrar väsentligt till nitratföroreningen av grundvattnet. Sådana åtgärdsprogram skulle nämligen inte ha varit nödvändiga om inte jordbruket hade bidragit väsentligt.

75.

Om jordbruket bidrar väsentligt till nitratföroreningen medför såväl artikel 3.1 och punkt 2 i avsnitt A i bilaga 1 till nitratdirektivet som definitionen av begreppet förorening i artikel 2 j jämförd med dricksvattendirektivet att en nitratförorening av grundvattnet på över 50 milligram per liter ska anses utgöra en förorening. I detta fall är medlemsstaterna skyldiga att vidta åtgärder enligt artikel 5 i nitratdirektivet.

76.

Enligt artikel 3.1 i nitratdirektivet ska medlemsstaterna i enlighet med kriterierna i bilaga 1 förteckna vatten som förorenats eller kan förorenas om inga åtgärder i enlighet med artikel 5 vidtas. Detta gäller enligt punkt 2 i avsnitt A i bilaga 1 till nitratdirektivet om grundvattnet har eller riskerar att få en nitrathalt som överstiger eller riskerar att överstiga 50 milligram per liter och ( 27 ) om åtgärder i enlighet med artikel 5 inte vidtas.

77.

Om ett område med en nitrathalt som överstiger 50 milligram per liter emellertid anses vara förorenat, ska denna förorening förebyggas eller elimineras enligt artikel 1 i nitratdirektivet.

78.

I artikel 2 j i nitratdirektivet definieras dessutom en förorening som direkta eller indirekta utsläpp av kväveföroreningar från jordbruket till vattenmiljön, vilka kan medföra risker för människors hälsa, skada levande resurser och akvatiska ekosystem, begränsa rekreationsmöjligheter eller störa annat berättigat nyttjande av vattnet.

79.

En påverkan på grundvattnet från en nitrathalt som överstiger 50 milligram nitrat per liter kan således redan anses utgöra en förorening, eftersom den hindrar ett berättigat nyttjande av vattentäkter för att utvinna dricksvatten. För dricksvatten gäller ett gränsvärde på 50 milligram nitrat per liter enligt artikel 5 och avsnitt B i bilaga I till dricksvattendirektivet.

80.

Den åtskillnad mellan obehandlat vatten och dricksvatten som Österrike har redogjort för påverkar inte denna slutsats.

81.

Det är förvisso riktigt att nitratdirektivet inte ger någon obegränsad rätt att använda grundvattnet som dricksvatten. Exempelvis innehåller nitratdirektivet inte några bestämmelser avseende andra förorenande ämnen eller nitratföroreningar som inte hänför sig till jordbruket.

82.

Såsom redan angetts ovan är syftet med nitratdirektivet emellertid att säkerställa att utvinningen av dricksvatten inte förhindras på grund av det aktuella vattnets nitrathalt, ( 28 ) i vart fall i den omfattning denna väsentligen härrör från jordbruket.

83.

Denna tolkning av nitratdirektivet bekräftas genom att det i artikel 4.2 och punkt 1 i bilaga I till grundvattendirektivet även föreskrivs ett gränsvärde på 50 milligram nitrat per liter för god grundvattenstatus. Visserligen anges även alternativa kriterier för god grundvattenstatus i artikel 4.2 i grundvattendirektivet. Dessutom har de förlängda fristerna för att uppnå denna status enligt artikel 4.4 i vattenramdirektivet ännu inte löpt ut. Emellertid visar även kriteriet i grundvattendirektivet att värdet för att fastställa en förorening i nitratdirektivet ska vara avgörande.

84.

Följaktligen krävs det att åtgärderna för att genomföra nitratdirektivet syftar till att förebygga eller eliminera en förorening av grundvattnet med en nitrathalt som överstiger 50 milligram per liter, om utsläpp av kväveföroreningar från jordbruket väsentligt bidrar till denna förorening.

85.

Österrike gör emellertid även gällande att det är oklart inom vilken tidsfrist målen i artikel 1 i nitratdirektivet ska vara uppfyllda.

86.

Det är korrekt att nitratdirektivet inte innehåller någon frist inom vilken en befintlig förorening måste ha minskats så att den underskrider det angivna värdet och det inte heller föreligger någon risk för ett nytt överskridande. Motsvarande frister framgår tvärtom av artikel 4.1 och 4.4 i vattenramdirektivet jämförd med grundvattendirektivet och har ännu inte löpt ut på grund av de tillåtna fristförlängningarna.

87.

Det ska vidare påpekas att bindande tidsmässiga krav för grundvattenstatusen även i praktiskt hänseende kan vara förenade med oövervinnerliga svårigheter. Redan i trettonde skälet i nitratdirektivet fastställs att det på grund av de lokala geologiska förhållandena kan dröja åtskilliga år innan skyddsåtgärder leder till en förbättring av vattenkvaliteten. Ytterligare faktorer såsom nederbördsmängd eller fördunstning har även betydelse. ( 29 )

88.

Men fastän det inte föreskrivs i nitratdirektivet inom vilken tidsfrist målen i artikel 1 ska vara uppnådda, innehåller det emellertid tvingande regler i vilka föreskrivs när de nödvändiga åtgärderna för att uppnå dessa mål ska ha genomförts. Dessa skyldigheter är nämligen redan tillämpliga från det första åtgärdsprogrammets början eller på grund av erfarenheterna vid genomförandet av åtgärdsprogrammen, och således så fort det har konstaterats för första gången att åtgärderna behövs. ( 30 )Vad gäller denna tidpunkt finns det inte något bedömningsutrymme.

89.

Dessutom framgår den tidsram inom vilken medlemsstaterna ska bedöma nämnda erfarenheter av artikel 5.7 i nitratdirektivet. Enligt nämnda artikel ska medlemsstaterna minst vart fjärde år se över och om nödvändigt ändra sina åtgärdsprogram. I detta sammanhang ska de förutom åtgärderna enligt artikel 5.4 i nitratdirektivet dessutom vidta ytterligare eller skärpta åtgärder enligt artikel 5.5 om de anser att de är nödvändiga. ( 31 )

90.

Om ingen förbättring av situationen fastställs vid denna regelbundna översyn, ska medlemsstaten enligt domstolen dra slutsatsen att åtgärdsprogrammen inte är tillräckliga. ( 32 ) Medlemsstaterna kan inte vänta tills det inte föreligger några rimliga tvivel om att det är nödvändigt att vidta ytterligare eller skärpta åtgärder. ( 33 ) Såsom kommissionen framhåller gäller detta i ännu högre grad om föroreningarna redan har pågått en längre tid.

91.

Det föreligger på sin höjd ett bedömningsutrymme med avseende på de aktuella åtgärderna samt den därmed sammanhängande tidpunkten när målen i artikel 1 i nitratdirektivet ska förverkligas.

92.

Dock krävs det att medlemsstaterna utövar detta bedömningsutrymme och anger vilka ytterligare åtgärder de ska vidta samt när dessa mål ska uppnås. Enligt artikel 10.1 och punkt 4 e i bilaga 5 till nitratdirektivet ska medlemsstaterna vart fjärde år lämna en rapport till kommissionen som bland annat innehåller en bedömning av när de känsliga vattenområdena kan förväntas uppfylla målsättningarna i åtgärdsprogrammet.

93.

Medlemsstaterna ska således vart fjärde år på ett effektivt sätt pröva huruvida de befintliga åtgärdsprogrammen är tillräckliga för att genomföra nitratdirektivet, för att förebygga eller eliminera en förorening av grundvattnet med en nitrathalt som överskrider 50 milligram per liter, och vidta alla nödvändiga ytterligare eller skärpta åtgärder om det visar sig att detta inte är fallet.

94.

För en prövning huruvida det befintliga åtgärdsprogrammet är tillräckligt krävs emellertid en bedömning av dess påverkan på nitrathalten i grundvattnet. Dessutom kan det vara nödvändigt att uppskatta vilka ytterligare åtgärder som är nödvändiga.

95.

Redan av det tidigare nämnda trettonde skälet i nitratdirektivet följer att en sådan bedömning inte alltid är så enkel med avseende på grundvattnet, eftersom det enligt nämnda skäl på grund av de lokala geologiska förhållandena kan dröja åtskilliga år innan skyddsåtgärder leder till en förbättring av vattenkvaliteten. Och såsom även angetts tidigare kan dessutom även andra faktorer såsom nederbördsmängd eller avdunstning ha betydelse. ( 34 )

96.

Såsom jag nyligen har redogjort för i mitt förslag till avgörande i målet Craeynest ( 35 ) medger unionsrätten att medlemsstaternas behöriga myndigheter erhåller ett handlingsutrymme vid bedömningen av sådana komplexa frågor. Även domstolen har redan erkänt att det föreligger ett bedömningsutrymme vad gäller vissa bestämmelser i nitratdirektivet. ( 36 )

97.

Till skillnad från i målet Craeynest, vilket avser luftkvaliteten, ( 37 ) framgår det inte i förevarande mål att föroreningen av grundvattnet med nitrat medför allvarliga risker för människors hälsa eller för jämförbara miljöskyddsmål i unionen. Således krävs det inte någon begränsning av de behöriga myndigheternas bedömningsutrymme.

98.

Vid utövandet av detta bedömningsutrymme är medlemsstaterna emellertid skyldiga att beakta direktivets syften, nämligen att minska vattenföroreningen genom nitrater från jordbruket. ( 38 ) De är dessutom skyldiga att se till att målen för unionens miljöpolitik uppnås i enlighet med artikel 191.1 och 191.2 FEUF. ( 39 )

99.

Visserligen medger medlemsstaternas processuella autonomi att de nationella domstolarna erhåller långtgående befogenheter för att kontrollerna sådana skönsmässiga bedömningar, ( 40 ) men någon sådan skyldighet föreligger emellertid inte enligt unionsrätten. Det är i princip tillräckligt om de begränsar domstolskontrollen till uppenbart oriktiga bedömningar och rättegångsfel. ( 41 ) Vidare ska det även prövas huruvida de behöriga myndigheterna omsorgsfullt och opartiskt har prövat samtliga relevanta omständigheter i det enskilda fallet. ( 42 )

100.

I målet vid den nationella domstolen är det särskilt viktigt att klarlägga alla relevanta omständigheter. I detta avseende innehåller artikel 5.6 första meningen relevanta villkor, enligt vilka medlemsstaterna ska utarbeta och genomföra lämpliga övervakningsprogram för att utvärdera effekten av åtgärdsprogrammen.

101.

Detta innebär särskilt att de inte enbart får begränsa sig till mätningar av grundvattnet om dessa på grund av de geologiska villkoren och klimatförhållandena är olämpliga för att visa om åtgärdsprogrammen är effektiva inom den löpande kontrollperioden på fyra år. ( 43 ) Enligt unionsrätten krävs emellertid inte omöjliga prestationer från medlemsstaterna, men vid behov har de emellertid en skyldighet att tillämpa effektiva kända alternativa metoder och att de vidtar rimliga åtgärder för att utveckla lämpliga nya metoder om de fortfarande saknas. I den österrikiska rapporten om tillämpningen av nitratdirektivet beskrivs följaktligen ett pilotprojekt för att pröva att använda vattendrag för dränering. ( 44 ) Dessutom skulle modellberäkningar eller mätningar i marken ovanför grundvattennivån kunna komma på fråga.

102.

Det finns visserligen även ett bedömningsutrymme vid fastställandet av dessa metoder och bedömningen av deras resultat, eftersom det därvid även är frågan om komplexa vetenskapliga frågor. De nationella domstolarna har emellertid i vart fall åtminstone en skyldighet att kunna pröva huruvida de behöriga myndigheterna över huvud taget tillämpar sådana metoder och om de – och resultaten från dem – är rimliga i vetenskapligt hänseende.

103.

Dessutom är de nationella domstolarna skyldiga att pröva huruvida alla vetenskapligt motiverade tvivel på att åtgärdsprogrammet kan anses tillräckligt bemöts i dess motivering genom tydliga och i synnerhet konsekventa uttalanden.

104.

Vid de behöriga myndigheternas bedömning av åtgärdsprogrammet är, såsom kommissionen har påpekat, särskilt eventuella överskridanden av nitrathalten i grundvattnet på 50 milligram per liter, dess varaktighet samt tendens betydelsefulla. I detta hänseende krävs det en prövning av det argument som klagandena i målet vid den nationella domstolen har framfört, nämligen att nitrathalten i grundvattnet inte har förbättrats och delvis till och med har försämrats trots det åtgärdsprogram som varit tillämpligt sedan år 2003.

105.

En ytterligare omständighet som ska uppmärksammas är kväveöverskottet som enligt Österrikes rapport om tillämpningen av nitratdirektivet sedan år 2007 i genomsnitt uppgår till 30 kilogram per hektar varje år. ( 45 ) Ett sådant överskott strider i vart fall vid första påseendet mot artikel 5.4 och avsnitt 1 punkt 3 i bilaga 3 till nitratdirektivet. Enligt dessa bestämmelser ska medlemsstaterna begränsa spridning på mark av gödselmedel med syfte att uppnå en balans mellan grödornas beräknade kvävebehov och kvävetillförseln till grödorna från jorden och gödselmedlen. Ett kväveöverskott kan emellertid knappast betraktas som en balans.

106.

Kraven på motivering av åtgärdsprogrammet ska emellertid skiljas från frågan huruvida de behöriga myndigheternas bedömning är övertygande. Kraven på motivering är i princip redan uppfyllda om motiveringen möjliggör en kontroll huruvida bedömningen är uppenbart oriktig.

107.

Domstolen har ännu inte utvecklat någon allmän definition för fastställandet av en uppenbart oriktig bedömning. Av rättspraxis framgår emellertid att ett beslut inte är felaktigt i detta hänseende om det ”rimligen” kan fattas. ( 46 ) Däremot kan särskilt uppenbara motsägelser eller avsaknad av omständigheter som stöder slutsatserna utgöra grund för en uppenbart oriktig bedömning. ( 47 ) Det är även möjligt att motbevisa en sådan bedömning genom att visa att den inte är trovärdig eller rimlig. ( 48 )

108.

Sammanfattningsvis ska det fastställas att nationella domstolar vid utvärderingen av effekten av åtgärdsprogram och beslutet att vidta ytterligare eller skärpta åtgärder eller att avstå från detta, i vart fall måste kunna kontrollera uppenbara fel, och huruvida de behöriga myndigheterna har beaktat gränserna för sitt bedömningsutrymme och de processuella kraven, särskilt motiveringsskyldigheten, och prövat samtliga relevanta omständigheter.

109.

Jag föreslår därför att domstolen besvarar begäran om förhandsavgörande på följande sätt: