–

Polens regering, genom B. Majczyna, i egenskap av ombud,

–

Europeiska kommissionen, genom R. Troosters, J. Baquero Cruz och P. Mihaylova, samtliga i egenskap av ombud,

1

Begäran om förhandsavgörande avser tolkningen av artikel 325.1 FEUF, artiklarna 1.1 b och 2.1 i konventionen som utarbetats på grundval av artikel K.3 i fördraget om Europeiska unionen, om skydd av Europeiska gemenskapernas finansiella intressen, undertecknad i Luxemburg den 26 juli 1995 (EGT C 316, 1995, s. 48) (nedan kallad konventionen) och artikel 47 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna (nedan kallad stadgan).

2

Begäran har framställts i ett brottmål mot Petar Dzivev, Galina Angelova, Georgi Dimov och Milko Velkov som står åtalade för skattebrott avseende mervärdesskatt.

3

I artikel 325 FEUF anges följande:

”1.   Unionen och medlemsstaterna ska bekämpa bedrägerier och all annan olaglig verksamhet som riktar sig mot unionens ekonomiska intressen genom åtgärder som ska vidtas i enlighet med denna artikel och som ska ha avskräckande effekt och ge ett effektivt skydd i medlemsstaterna liksom i unionens institutioner, organ och byråer.

2.   Medlemsstaterna ska vidta samma åtgärder för att bekämpa bedrägerier som riktar sig mot unionens ekonomiska intressen, som de vidtar för att bekämpa bedrägerier som riktar sig mot deras egna ekonomiska intressen.

…”

4

I artikel 1 i konventionen föreskrivs följande:

”1.   I denna konvention förstås med bedrägeri som riktar sig mot Europeiska gemenskapernas finansiella intressen

…

2.   Om inte annat följer av artikel 2.2 skall varje medlemsstat vidta nödvändiga och lämpliga åtgärder för att överföra bestämmelserna i punkt 1 till den nationella straffrätten så att de förfaranden som avses där beläggs med straff.

…”

5

I artikel 2.1 i konventionen föreskrivs följande:

”Varje medlemsstat skall vidta de åtgärder som är nödvändiga för att sådana förfaranden som avses i artikel 1, liksom medhjälp, anstiftan eller försök till de gärningar som avses i artikel 1.1, beläggs med effektiva, proportionella och avskräckande straffrättsliga påföljder, däribland, åtminstone i allvarliga fall, frihetsberövande påföljder som kan medföra utlämning, varvid det står klart att med allvarliga fel menas de bedrägerier som rör minst det minimibelopp som varje medlemsstat fastställt. Detta minimibelopp får inte överstiga 50000 [euro].”

6

I artikel 2.1 i rådets beslut 2007/436/EG, Euratom av den 7 juni 2007 om systemet för Europeiska gemenskapernas egna medel (EUT L 163, 2007, s. 17) föreskrivs följande:

”Följande inkomster skall utgöra egna medel som redovisas i Europeiska unionens allmänna budget:

…

7

Enligt artikel 32.2 i Republiken Bulgariens grundlag är avlyssning förbjuden utom i de fall som föreskrivs i lag.

8

I artikel 121.4 i grundlagen stadgas att rättsliga avgöranden ska vara motiverade.

9

I artikel 348 i Nakazatelno-protsesualen kodeks (straffprocesslagen) (nedan kallad NPK) föreskrivs följande:

”(1)   Domen eller beslutet kan upphävas eller ändras efter överklagande

…

…

(3)   Åsidosättandet av formföreskrifter är väsentligt

10

Zakon za izmenenie i dopalnenie na Nakazatelno-protsesualnia kodeks (lagen om ändring och komplettering av straffprocesslagen, nedan kallad ZIDNPK) om inrättande av och om verksamheten vid Spetsializiran nakazatelen sad (särskild brottmålsdomstol) trädde i kraft den 1 januari 2012. I lagen föreskrivs en överföring av vissa befogenheter från Sofiyski gradski sad (Stadsdomstolen i Sofia, Bulgarien) till Spetsializiran nakazatelen sad (särskild brottmålsdomstol), som har exklusiv behörighet att pröva alla mål med koppling till en kriminell organisation.

11

Enligt artikel 5 ZIDNPK överfördes befogenheten att godkänna telefonavlyssning av personer som misstänks vara delaktiga i en kriminell organisation från Sofiyski gradski sad (Stadsdomstolen i Sofia) till Spetsializiran nakazatelen sad (särskild brottmålsdomstol).

12

Enligt artikel 9.2 ZIDNPK skulle förundersökningar som redan hade inletts fortsätta att handläggas av de myndigheter som fram till den tidpunkten hade varit behöriga. Denna bestämmelse ändrades den 6 mars 2012, vilket innebar att det förtydligades att den rättsliga prövningen av dessa förundersökningar fortsatt ankom på den domstol som var behörig före den 1 januari 2012.

13

Förfarandet för att genomföra telefonavlyssning regleras i artiklarna 1–3, 6 och 12–18 i Zakon za spetsialnite razuznavatelni sredstva (lagen om särskilda utredningsmetoder) och i artiklarna 172–177 NPK. Den hänskjutande domstolen har förklarat att telefonavlyssning får genomföras både under en förundersökning och efter det att ett brottmålsförfarande har inletts. En sådan åtgärd måste först godkännas av en behörig domstol på begäran antingen av direktören för det generaldirektorat som ansvarar för kampen mot organiserad brottslighet eller av åklagaren. Det domstolsbeslut som ger tillstånd till telefonavlyssning ska innehålla en motivering och, i enlighet med artikel 15 i lagen om särskilda utredningsmetoder och artikel 174 NPK, vara antaget av ordföranden för den behöriga domstolen eller av dess vice ordförande som getts sådan befogenhet.

14

Petar Dzivev, Galina Angelova, Georgi Dimov och Milko Velkov står åtalade för att mellan den 1 juni 2011 och den 31 mars 2012 ha begått skattebrott, med hjälp av bolaget Karoli Kepital EOOD. Petar Dzivev åtalas bland annat för att ha lett en kriminell organisation i vilken de andra tre tilltalade ingick, och som i förevarande fall syftade till att erhålla ekonomiska fördelar genom undandragande av skatt som skulle erläggas enligt Zakon za danak varhu dobavenata stoynost (mervärdesskattelagen) (DV nr 63 av den 4 augusti 2006), i dess lydelse vid tiden för omständigheterna i det nationella målet.

15

Under förundersökningen beviljade Sofiyski gradski sad (Stadsdomstolen i Sofia) ett flertal ansökningar om tillstånd att genomföra telefonavlyssning avseende de fyra tilltalade, vilka ingetts av direktören för Glavna direktsia za borba organiziranata prestnapost (generaldirektoratet för bekämpning av organiserad brottslighet, Bulgarien) mellan november 2011 och februari 2012. Efter det att brottmålsförfarandet inletts ansökte den allmänna åklagaren hos Spetsializiran nakazatelen sad (särskild brottmålsdomstol) om ett flertal tillstånd för nya telefonavlyssningar avseende dessa tilltalade, vilka beviljades i mars 2012.

16

Enligt den hänskjutande domstolen innehöll inget av de tillstånd som är aktuella i det nationella målet någon motivering och de tillstånd som utfärdades mellan november 2011 och januari 2012 angav bland annat inte på korrekt sätt vem av ordföranden eller vice ordföranden för Sofiyski gradski sad (Stadsdomstolen i Sofia) som varit beslutsfattare. Dessa brister medför inte att de tillstånd som är aktuella i det nationella målet blir rättsstridiga. Emellertid har de tillstånd som beviljades i januari och februari 2012 beviljats av en obehörig domstol. Efter detta datum skulle nämligen alla ansökningar om tillstånd ha skickats till ordföranden för Spetsializiran nakazatelen sad (särskild brottmålsdomstol) och inte längre till ordföranden för Sofiyski gradski sad (Stadsdomstolen i Sofia). Eftersom sistnämnda domstol inte längre var behörig att pröva och bevilja dessa ansökningar skulle den ha överlämnat ansökningarna till ordföranden för Spetsializiran nakazatelen sad (särskild brottmålsdomstol).

17

Den hänskjutande domstolen har angett att det sedermera har fastställts att det förekommit systematiska oegentligheter vad gäller beviljandet av tillstånd att använda särskilda utredningsmetoder, i synnerhet telefonavlyssning, vilket uppgetts ha lett till en ändring i den relevanta lagstiftningen.

18

Enligt den hänskjutande domstolen var det oklart huruvida övergångsbestämmelsen i artikel 9 ZIDNPK också omfattade pågående förundersökningar. Denna bestämmelse har gett upphov till omfattande och motstridig rättspraxis. Tolkningsdom nr 5/14 av den 16 januari 2014, som meddelades av Varhoven kasatsionen sad (Högsta domstolen, Bulgarien), bekräftade att inga undantag kan göras från principen att domstolar har exklusiv behörighet på det straffrättsliga området. Den hänskjutande domstolen har påpekat att denna princip är av stor betydelse i nationell lagstiftning, i synnerhet i fråga om användningen av särskilda undersökningsmetoder, inbegripet avlyssning av telekommunikation. Med hänvisning till dom av den 17 december 2015, WebMindLicenses (C‑419/14, EU:C:2015:832, punkt 91) frågar den hänskjutande domstolen sig dock om den vägledning som följer av denna tolkningsdom även är giltig när saken rör iakttagandet av unionsrätten.

19

Den hänskjutande domstolen har tillagt att vad gäller Petar Dzivev är det endast telefonavlyssningarna som genomfördes med stöd av tillstånd som utfärdats av den obehöriga domstolen som tydligt och otvivelaktigt styrker att han begått de brott som han är åtalad för och som gör det möjligt att döma honom, medan övriga tilltalade skulle kunna dömas på grundval av den bevisning som erhållits lagligt.

20

Mot denna bakgrund beslutade Spetsializiran nakazatelen sad (särskild brottmålsdomstol, Bulgarien) att vilandeförklara målet och ställa följande frågor till domstolen:

21

Genom beslut av den 25 juli 2016, som inkom till EU-domstolen den 4 augusti 2016, beslutade den hänskjutande domstolen att återkalla sin andra fråga. I detta avseende har den hänskjutande domstolen konstaterat att den andra frågan förlorat sitt föremål efter avkunnandet av domen av den 5 juli 2016, Ognyanov (C‑614/14, EU:C:2016:514).

22

Vidare vilandeförklarades föreliggande mål genom beslut av domstolens ordförande av den 12 maj 2017 fram till meddelande av dom i mål M.A.S. och M.B. (dom av den 5 december 2017, C‑42/17, EU:C:2017:936). Förfarandet vid EU-domstolen återupptogs den 12 december 2017.

23

Den hänskjutande domstolen har ställt sin fråga för att få klarhet i huruvida artikel 325.1 FEUF och artiklarna 1.1 b och 2.1 i konventionen, lästa mot bakgrund av stadgan, ska tolkas så, att de, mot bakgrund av principen om effektiv lagföring av skattebrott avseende mervärdesskatt, utgör hinder för att den nationella domstolen tillämpar en nationell bestämmelse som innebär att bevismedel, såsom till exempel telefonavlyssning, som kräver ett förhandstillstånd från en domstol, inte får användas om tillståndet har utfärdats av en obehörig domstol, även om det endast är genom detta bevismedel som de aktuella brotten kan styrkas.

24

För att besvara denna fråga ska det erinras om att unionsrätten enligt det rådande rättsläget inte föreskriver regler, som kan tillämpas på omständigheterna i förevarande fall, vad gäller formerna för bevisupptagning och användningen av dessa bevis i straffrättsliga förfaranden som rör mervärdesskatt. Detta område omfattas därmed i princip av medlemsstaternas behörighet (se, för ett liknande resonemang, dom av den 17 december 2015, WebMindLicenses, C‑419/14, EU:C:2015:832, punkt 65, och dom av den 2 maj 2018, Scialdone, C‑574/15, EU:C:2018:295, punkt 25).

25

Enligt artikel 325.1 FEUF är medlemsstaterna skyldiga att bekämpa bedrägerier, och all annan olaglig verksamhet som riktar sig mot unionens ekonomiska intressen, genom effektiva och avskräckande åtgärder (dom av den 5 juni 2018, Kolev m.fl., C‑612/15, EU:C:2018:392, punkt 50 och där angiven rättspraxis).

26

Enligt artikel 2 b i beslut 2007/436 utgörs unionens egna medel bland annat av inkomsterna från tillämpningen av en enhetlig procentsats på de harmoniserade beräkningsunderlagen för mervärdesskatt, beräknade enligt unionsbestämmelserna, och det föreligger därmed ett direkt samband mellan uppbörd av inkomster från mervärdesskatt enligt tillämplig unionsrätt och ställandet av motsvarande medel från mervärdesskatt till unionsbudgetens förfogande. Eventuella luckor i uppbörden av förstnämnda inkomster kan ge upphov till en minskning av sistnämnda medel (dom av den 5 december 2017, M.A.S. och M.B., C‑42/17, EU:C:2017:936, punkt 31, och dom av den 5 juni 2018, Kolev m.fl., C‑612/15, EU:C:2018:392, punkt 51).

27

I syfte att säkerställa uppbörden av dessa inkomster och därigenom värna unionens ekonomiska intressen, står det medlemsstaterna fritt att själva välja de påföljder som ska vara tillämpliga. Dessa kan utgöras av administrativa påföljder eller av straffrättsliga påföljder eller av en kumulering av dessa båda påföljder. Straffrättsliga påföljder kan emellertid vara nödvändiga för att på ett effektivt och avskräckande sätt bekämpa vissa fall av grovt mervärdesskattebedrägeri, enligt artikel 2.1 i konventionen, jämförd med artikel 1.1 i samma konvention (se, för ett liknande resonemang, dom av den 20 mars 2018, Menci, C‑524/15, EU:C:2018:197, punkt 20, dom av den 2 maj 2018Scialdone, C‑574/15, EU:C:2018:295, punkt 36, och dom av den 5 juni 2018, Kolev m.fl., C‑612/15, EU:C:2018:392, punkt 54).

28

Härvidlag ska medlemsstaterna se till att överträdelser av unionsrätten, inbegripet de harmoniserade regler som har sitt ursprung i rådets direktiv 2006/112/EG av den 28 november 2006 om ett gemensamt system för mervärdesskatt (EUT L 347, 2006, s. 1), beivras enligt regler motsvarande de materiella regler och handläggningsregler som gäller för överträdelser av liknande art och svårhetsgrad enligt nationell rätt. Sanktionerna ska dock under alla omständigheter vara effektiva, stå i rimlig proportion till överträdelsen samt vara avskräckande (se, för ett liknande resonemang, dom av den 2 maj 2018, Scialdone, C‑574/15, EU:C:2018:295, punkt 28).

29

Medlemsstaterna ska också se till att straffprocessreglerna i den nationella lagstiftningen gör det möjligt att effektivt beivra brott som avser sådana handlingar (se, för ett liknande resonemang, dom av den 17 december 2015, WebMindLicenses, C‑419/14, EU:C:2015:832, punkt 65, och dom av den 5 juni 2018, Kolev m.fl., C‑612/15, EU:C:2018:392, punkt 55).

30

Av detta följer att även om medlemsstaternas processuella och institutionella autonomi omfattar de sanktioner samt de administrativa och straffrättsliga förfaranden avseende dessa sanktioner som medlemsstaterna tillämpar för att bekämpa överträdelser av de harmoniserade mervärdesskattereglerna, begränsas denna autonomi emellertid, inte bara av proportionalitetsprincipen och principen om likvärdighet, vilkas tillämpning inte aktualiseras här, utan även av effektivitetsprincipen, som kräver att sanktionerna ska vara effektiva och avskräckande (se, för ett liknande resonemang, dom av den 2 maj 2018, Scialdone, C‑574/15, EU:C:2018:295, punkt 29).

31

I detta sammanhang ankommer det på den nationella lagstiftaren att vidta nödvändiga åtgärder. Det ankommer således på lagstiftaren, i förekommande fall, att ändra sin lagstiftning och se till att de förfaranderegler som är tillämpliga vid lagföring av brott som riktar sig mot unionens ekonomiska intressen inte är utformade på ett sådant sätt att de på grund av sin natur medför en systemrisk för straffrihet avseende sådana överträdelser, och att säkerställa skyddet av de grundläggande rättigheterna för de anklagade (dom av den 5 juni 2018, Kolev m.fl., C‑612/15, EU:C:2018:392, punkt 65).

32

Vad gäller de nationella domstolarna har EU-domstolen slagit fast att det ankommer på dem att säkerställa den fulla verkan av de skyldigheter som följer av artikel 325.1 FEUF och underlåta att tillämpa bestämmelser i nationell rätt, som i ett brottmål om grovt mervärdesskattebedrägeri hindrar att det utdöms effektiva och avskräckande påföljder för att bekämpa bedrägerier som riktar sig mot unionens ekonomiska intressen (dom av den 5 december 2017, M.A.S. och M.B., C‑42/17, EU:C:2017:936, punkt 39).

33

Skyldigheten att säkerställa en effektiv uppbörd av unionens egna medel innebär dock inte att de nationella domstolarna inte behöver iaktta de grundläggande rättigheter som garanteras i stadgan och i unionslagstiftningens allmänna principer, eftersom åtal för skattebrott avseende mervärdesskatt utgör en tillämpning av unionsrätten i den mening som avses i artikel 51.1 i stadgan På det straffrättsliga området ska dessa rättigheter och dessa principer iakttas inte bara under domstolsförfarandet, utan även under förundersökningen från det ögonblick den berörda personen står anklagad för ett brott (se, för ett liknande resonemang, dom av den 5 december 2017, M.A.S. och M.B., C‑42/17, EU:C:2017:936, punkt 52, dom av den 5 juni 2018, Kolev m.fl., C‑612/15, EU:C:2018:392, punkterna 68 och 71, och dom av den 20 mars 2018, Di Puma och Zecca, C‑596/16 och C‑597/16, EU:C:2018:192, punkt 31 och där angiven rättspraxis).

34

Skyldigheten att säkerställa en effektiv uppbörd av unionens egna medel befriar således inte dessa domstolar från skyldigheten att iaktta legalitetsprincipen och rättsstatsprincipen, eftersom rättsstaten är ett av de främsta värden som Europeiska unionen bygger på, såsom framgår av artikel 2 FEU.

35

Härvidlag följer av bland annat legalitetsprincipens och rättsstatsprincipens krav att rätten att vidta sanktioner i princip inte får utövas utanför de rättsliga gränser inom vilka en myndighet får agera enligt den nationella rätten i myndighetens egen stat (se, analogt, dom av den 1 oktober 2015, Weltimmo, C‑230/14, EU:C:2015:639, punkt 56).

36

Telefonavlyssningen utgör dessutom ett ingrepp i den rätt till respekt för privatlivet som slås fast i artikel 7 i stadgan. Ett sådant ingrepp är enligt artikel 52.1 i stadgan endast tillåtet om det föreskrivs i lag och är förenligt med det väsentliga innehållet i denna rättighet och proportionalitetsprincipen, samt är nödvändigt och faktiskt svarar mot mål av allmänt samhällsintresse som erkänns av unionen (se, för ett liknande resonemang, dom av den 17 december 2015, WebMindLicenses, C‑419/14, EU:C:2015:832, punkterna 71 och 73).

37

Det är utrett att de telefonavlyssningar som är aktuella i det nationella målet hade godkänts av en domstol som inte hade nödvändig behörighet att meddela ett sådant godkännande. Dessa telefonavlyssningar ska således anses inte vara föreskrivna i lag i den mening som avses i artikel 52.1 i stadgan.

38

Den bestämmelse som är i fråga i det nationella målet hänför sig till de krav som angetts i punkterna 35–37 ovan, eftersom den ålägger den nationella domstolen att i det straffrättsliga förfarandet inte beakta bevismedel, såsom telefonavlyssning, vilken kräver ett föregående tillstånd från domstol, när detta tillstånd har utfärdats av en obehörig domstol.

39

Härav följer att unionsrätten inte medför en skyldighet för nationella domstolar att underlåta att tillämpa en sådan processuell bestämmelse, även om användningen av olagligt erhållen bevisning skulle kunna öka effektiviteten i lagföringen genom att göra det möjligt för de nationella myndigheterna att besluta om sanktioner i vissa fall av bristande efterlevnad av unionsrätten (se, analogt, när det gäller inhemska processregler om rättskraft, dom av den 24 oktober 2018, XC m.fl., C‑234/17, EU:C:2018:853, punkt 53 och där angiven rättspraxis).

40

Den av den hänskjutande domstolen påpekade omständigheten att den rättsstridiga handlingen beror på att den i det nationella målet aktuella övergångsbestämmelsen är otydlig, saknar härvidlag betydelse. Kravet på att varje begränsning i utövandet av den rättighet som följer av artikel 7 i stadgan ska vara föreskriven i lag innebär nämligen att den rättsliga grund som tillåter nämnda begränsning måste vara tillräckligt klar och precis (se, för ett liknande resonemang, dom av den 17 december 2015, WebMindLicenses, C‑419/14, EU:C:2015:832, punkt 81). Det saknar även betydelse att, vad gäller en av de fyra tilltalade i det nationella målet, endast de avlyssningar som genomförts på grundval av tillstånd som beviljats av en myndighet som saknade behörighet kan styrka vederbörandes skuld och motivera en fällande dom.

41

Mot bakgrund av det ovan anförda ska tolkningsfrågan besvaras enligt följande. Artikel 325.1 FEUF och artiklarna 1.1 b och 2.1 i konventionen, lästa mot bakgrund av stadgan, ska tolkas så, att de, mot bakgrund av principen om effektiv lagföring av skattebrott avseende mervärdesskatt, inte utgör hinder för att den nationella domstolen tillämpar en nationell bestämmelse som innebär att bevismedel, såsom till exempel telefonavlyssning, som kräver ett förhandstillstånd från en domstol, inte får användas om tillståndet har utfärdats av en obehörig domstol, även om det endast är genom detta bevismedel som de aktuella brotten kan styrkas.

42

Eftersom förfarandet i förhållande till parterna i det nationella målet utgör ett led i beredningen av samma mål, ankommer det på den hänskjutande domstolen att besluta om rättegångskostnaderna. De kostnader för att avge yttrande till domstolen som andra än nämnda parter har haft är inte ersättningsgilla.

Mot denna bakgrund beslutar domstolen (fjärde avdelningen) följande:

Artikel 325.1 FEUF och artiklarna 1.1 b och 2.1 i konventionen som utarbetats på grundval av artikel K.3 i fördraget om Europeiska unionen, om skydd av Europeiska gemenskapernas finansiella intressen, undertecknad i Luxemburg den 26 juli 1995, lästa mot bakgrund av Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna, ska tolkas så, att de, mot bakgrund av principen om effektiv lagföring av skattebrott avseende mervärdesskatt, inte utgör hinder för att den nationella domstolen tillämpar en nationell bestämmelse som innebär att bevismedel, såsom till exempel telefonavlyssning, som kräver ett förhandstillstånd från en domstol, inte får användas om tillståndet har utfärdats av en obehörig domstol, även om det endast är genom detta bevismedel som de aktuella brotten kan styrkas.