1.

College van Beroep voor het bedrijfsleven (Appellationsdomstolen för förvaltningsrättsliga mål av ekonomisk art, Nederländerna) har hänskjutit en begäran om förhandsavgörande till domstolen avseende tolkningen av artiklarna 70–72 i förordning (EG) nr 1122/2009. ( 2 )

2.

Den aktuella begäran om förhandsavgörande har framställts i ett mål mellan arvingar till en boskapsuppfödare och staatssecretaris van Economische Zaken (statssekreterare för ekonomiska frågor, Nederländerna) om en minskning av direktstödet till jordbrukare, som införts genom förordning (EG) nr 73/2009, ( 3 ) med anledning av en överträdelse av bestämmelserna om tvärvillkor avseende djurskydd.

3.

Den hänskjutande domstolen har ställt sina tolkningsfrågor för att få klarhet i huruvida artiklarna 70–72 i förordning nr 1122/2009 föreskriver en möjlighet att – i en sådan situation som den i det nationella målet, där det rör sig om flera överträdelser inom ett och samma tvärvillkorsområde – addera minskningarna på grund av å ena sidan upprepade och inte upprepade överträdelser av tvärvillkor som beror på försummelse och å andra sidan avsiktliga överträdelser av tvärvillkor.

4.

I detta förslag till avgörande kommer jag att förklara varför jag anser att denna fråga ska besvaras jakande och att artiklarna 70–72 i förordning nr 1122/2009, jämförda med artiklarna 23 och 24 i förordning nr 73/2009, i en sådan situation inte bara föreskriver en möjlighet, utan en skyldighet att addera minskningarna.

5.

I kapitel 4 i avdelning II i förordning nr 73/2009 med rubriken ”Integrerat administrations- och kontrollsystem” föreskriver artikel 23.1, med rubriken ”Minskning eller uteslutning vid överträdelse av bestämmelserna om tvärvillkor”, följande:

”Om föreskrivna verksamhetskrav eller god jordbrukshävd och goda miljöförhållanden inte iakttas vid någon tidpunkt under ett givet kalenderår (nedan kallat kalenderåret i fråga), och det beror på en åtgärd eller en försummelse som direkt kan anses bero på den jordbrukare som lämnade in stödansökan avseende kalenderåret i fråga, ska det sammanlagda beloppet av direktstöd som har beviljats eller kommer att beviljas den jordbrukaren efter tillämpning av artiklarna 7, 10 och 11, minskas eller dras in i enlighet med de närmare föreskrifter som anges i artikel 24.”

6.

Artikel 24, som återfinns i samma kapitel i förordning nr 73/2009, med rubriken ”Närmare föreskrifter för minskning och uteslutning vid överträdelser av bestämmelserna om tvärvillkor”, har följande lydelse:

”1.   Närmare föreskrifter för minskningar och uteslutningar enligt artikel 23 ska fastställas i enlighet med det förfarande som avses i artikel 141.2. I detta sammanhang ska hänsyn tas till hur allvarliga eller omfattande överträdelserna har varit, deras varaktighet och hur ofta de förekommit samt de kriterier som anges i punkterna 2, 3 och 4 i den här artikeln.

2.   Vid försummelse ska procentsatsen för minskning inte vara högre än 5 % eller, vid upprepade överträdelser, 15 %.

…

3.   Vid avsiktliga överträdelser ska procentsatsen för minskning i princip inte vara lägre än 20 %, och får gå ändå till fullständig uteslutning från ett eller flera stödsystem under ett eller flera kalenderår.

4.   Det sammanlagda beloppet minskningar eller uteslutningar under ett kalenderår ska inte i något fall överskrida det sammanlagda belopp som avses i artikel 23.1.”

7.

Förordning nr 73/2009 har upphävts och ersatts av förordning (EU) nr 1307/2013 ( 4 ) med verkan från och med den 1 januari 2015. ( 5 ) Förordning nr 73/2009 ska dock, på grund av dess tidsmässiga tillämpningsområde (ratione temporis), tillämpas på omständigheterna i det nationella målet såvitt avser kalenderåret 2011. ( 6 )

8.

I kapitel III i avdelning IV i del II i förordning nr 1122/2009,med rubriken ”Iakttagelser i samband med tvärvillkor” föreskriver artikel 70.6, med rubriken ”Allmänna principer och definitioner”, följande:

”Om mer än ett fall av överträdelse avseende olika rättsakter eller normer konstateras inom ett och samma tvärvillkorsområde ska de fallen betraktas som en enda överträdelse i samband med fastställandet av minskningen i enlighet med artiklarna 71.1 och 72.1.”

9.

Artikel 71, som återfinns i samma kapitel i förordning nr 1122/2009 och har rubriken ”Minskning vid försummelse”, har följande lydelse:

”1.   Om inte annat följer av artikel 77 ska en konstaterad överträdelse som beror på jordbrukarens försummelse leda till en minskning. Minskningen ska som allmän regel vara 3 % av det totala belopp som avses i artikel 70.8.

Utbetalningsstället får dock på grundval av den bedömning som den behöriga kontrollmyndigheten ska lämna i kontrollrapportens utvärderingsdel enligt artikel 54.1 c besluta att antingen minska den procentsatsen till 1 % eller öka den till 5 % av det totala beloppet eller, i de fall som avses i artikel 54.

…

5.   Om upprepade fall av överträdelser konstaterats ska den procentsats som för den upprepade överträdelsen fastställts enligt punkt 1 multipliceras med tre för den första upprepningen, utan att det påverkar fall av avsiktlig överträdelse enligt artikel 72. Om procentsatsen fastställts i enlighet med [artikel] 70.6 ska utbetalningsstället fastställa den procentsats som skulle ha tillämpats på den upprepade överträdelsen av kravet eller normen i fråga.

Vid ytterligare upprepningar ska resultatet av den minskning som fastställts för den föregående upprepade överträdelsen multipliceras med tre varje gång. Minskningen får dock uppgå till högst 15 % av det totala belopp som avses i [artikel] 70.8.

När den högsta procentsatsen 15 % har uppnåtts ska utbetalningsstället informera den berörda jordbrukaren om att om samma överträdelse konstateras igen, kommer det att anses att han eller hon har handlat avsiktligt i den mening som avses i artikel 72. Om en ytterligare överträdelse konstateras därefter ska procentsatsen för minskningen fastställas genom att resultatet av den tidigare multiplikationen, i förekommande fall, före tillämpning av begränsningen på 15 % enligt andra stycket sista meningen, multipliceras med tre.

6.   Om en upprepad överträdelse konstateras tillsammans med en annan överträdelse eller en annan upprepad överträdelse ska de resulterande procentsatserna för minskningarna adderas. Utan att det påverkar tillämpningen av punkt 5 tredje stycket får minskningen dock inte överstiga 15 % av det totala belopp som avses i [artikel] 70.8.”

10.

Artikel 72.1, som återfinns i samma kapitel i förordning 1122/2009 och har rubriken ”Minskning och uteslutning vid avsiktlig överträdelse”, har följande lydelse:

”Om jordbrukaren har begått den konstaterade överträdelsen med avsikt ska minskningen av det totala belopp som avses i artikel 70.8 första stycket i allmänhet vara 20 % av det totala belopp, utan att det påverkar tillämpningen av artikel 77.

Utbetalningsstället får dock på grundval av den bedömning som den behöriga kontrollmyndigheten ska lämna i kontrollrapportens utvärderingsdel enligt artikel 54.1 c besluta att minska den procentsatsen till lägst 15 % eller, i lämpliga fall, öka den upp till 100 % av det totala beloppet.”

11.

Förordning nr 1122/2009 har upphävts och ersatts av delegerad förordning (EU) nr 640/2014 ( 7 ) med verkan från och med den 1 januari 2015. ( 8 ) Förordning nr 1122/2009 ska dock, på grund av dess tidsmässiga tillämpningsområde (ratione temporis), tillämpas på omständigheterna i målet vid den nationella domstolen såvitt avser kalenderåret 2011. ( 9 )

12.

Under 2011 konstaterade kontrollanter från Algemene Inspectiedienst (Allmänna inspektionen, Nederländerna) vid tio tillfällen att M.N.F.M. Nooren (nedan kallad M. Nooren), som är uppfödare av mjölkkor och köttdjur, hade överträtt flera bestämmelser om tvärvillkor avseende djurskydd. ( 10 ) Mot denna bakgrund minskades det sammanlagda beloppet av direktstödet som beviljats M. Nooren för kalenderåret 2011. ( 11 )

13.

I beslut av den 18 september 2014 slog statssekretaren för ekonomiska frågor fast att minskningen skulle uppgå till 55 procent. ( 12 ) Minskningen bestod dels av en minskning på 15 procent på grund av flera fall av upprepade och inte upprepade överträdelser som berodde på försummelse, dels av en minskning på 40 procent på grund av avsiktliga överträdelser. Vad gäller minskningen på 40 procent fann statssekreteraren för ekonomiska frågor att minskningen på 20 procent, som i allmänhet tillämpas på avsiktliga överträdelser, skulle fördubblas med hänsyn till de försvårande omständigheterna. ( 13 )

14.

M. Noorens arvingar, M.N.J.P.W. Nooren och J.M.F.D.C. Nooren, har lämnat in ett överklagande till College van Beroep voor het bedrijfsleven (Appellationsdomstolen för förvaltningsrättsliga mål av ekonomisk art), särskilt mot statssekreteraren för ekonomiska frågors beslut av den 18 september 2014. ( 14 )

15.

Till stöd för överklagandet har M. Noorens arvingar särskilt gjort gällande att de konstaterade överträdelserna ska betraktas som en enda överträdelse, i enlighet med artikel 70.6 i förordning nr 1122/2009. I detta fall rör det sig uteslutande om upprepade överträdelser inom ett och samma tvärvillkorsområde, och inte om en addering av procentsatser för minskning enligt artikel 71.6 i förordningen. Minskningen bör därmed inte överstiga 15 procent.

16.

Den hänskjutande domstolen anser att statssekretaren för ekonomiska frågor haft fog att dels fastställa en minskning med 15 procent för upprepade och inte upprepade överträdelser som berott på försummelse, dels en minskning med 40 procent för avsiktliga överträdelser. Den hänskjutande domstolen hyser emellertid tvivel om huruvida nämnda minskningar kan adderas i en sådan situation som den som är i fråga i det nationella målet, i enlighet med artiklarna 70–72 i förordning nr 1122/2009.

17.

I detta avseende anser den hänskjutande domstolen att tolkningen som förespråkas av statssekreteraren för ekonomiska frågor, enligt vilken en sådan addering tillåts, åsidosätter huvudregeln i artikel 70.6 i förordning nr 1122/2009 (flera fall av överträdelser inom ett och samma tvärvillkorsområde ska betraktas som en enda överträdelse vid fastställande av minskningen) till förmån för den särskilda regeln som avses i artikel 71.6 i förordning nr 1122/2009 (vid upprepad överträdelse tillsammans med en annan överträdelse alternativt en annan upprepad överträdelse ska de resulterande procentsatserna för minskning adderas). Vidare anser den hänskjutande domstolen att statssekreteraren för ekonomiska frågor, genom sin tolkning, förefaller bortse från det faktum att artikel 71.6 i förordning nr 1122/2009 inte gäller när en bestämmelse om tvärvillkor i sig överträds avsiktligen. Beräkningsreglerna för avsiktliga överträdelser föreskrivs i artikel 72 i förordning nr 1122/2009. Denna bestämmelse gäller dock varken upprepade och inte upprepade överträdelser som beror på försummelse eller avsiktliga överträdelser. Det framgår inte tydligt av de nämnda bestämmelserna att minskningarna i fråga kan adderas och, i förekommande fall, på vilket sätt, samt om statssekreteraren för ekonomiska frågor haft fog för att fastställa den sammanlagda minskningen till 55 procent.

18.

Mot denna bakgrund beslutade College van Beroep voor het bedrijfsleven (Appellationsdomstolen för förvaltningsrättsliga mål av ekonomisk art) att vilandeförklara målet och ställa följande frågor till domstolen:

19.

Skriftliga yttranden har ingetts av den nederländska regeringen samt av Europeiska kommissionen. Samtliga företräddes vid förhandlingen den 7 november 2017.

20.

Den hänskjutande domstolen har ställt den första och den andra frågan, vilka bör behandlas gemensamt, för att få klarhet i huruvida artiklarna 70–72 i förordning nr 1122/2009 föreskriver en möjlighet att – där det, såsom i det nationella målet, rör sig om flera överträdelser inom ett och samma tvärvillkorsområde – addera, å ena sidan, minskningarna för upprepade och inte upprepade överträdelser som beror på försummelse och, å andra sidan, minskningar och uteslutningar vid avsiktliga överträdelser. Om denna fråga ska besvaras nekande, vill den hänskjutande domstolen, genom sin tredje tolkningsfråga, få klarhet i huruvida någon annan unionsbestämmelse kan åberopas som rättslig grund för en sådan addering.

21.

Innan jag inleder analysen av dessa tolkningsfrågor ska jag kortfattat redogöra för de viktigaste inslagen i systemet för minskningar och uteslutningar vid överträdelse av bestämmelserna om tvärvillkor som införts genom förordningarna nr 73/2009 och 1122/2009 (avsnitt B).

22.

Därefter kommer jag att undersöka tolkningsfrågorna. I detta avseende kommer jag att förklara varför jag anser att artiklarna 70–72 i förordning nr 1122/2009, jämförda med artiklarna 23 och 24 i förordning nr 73/2009 ska tolkas så, att i en sådan situation, som den som är i fråga i det nationella målet, minskningarna av stödet på grund av å ena sidan upprepade och inte upprepade överträdelser som beror på försummelse och å andra sidan avsiktliga överträdelser ska adderas (avsnitt C).

23.

Inom ramen för systemet för ”tvärvillkor”, som utgör en integrerad del av unionens direktstöd, ska jordbrukare som inte iakttar vissa föreskrivna krav (så kallade ”bestämmelser om tvärvillkor”) få minskat direktstöd eller bli uteslutna. ( 15 ) Systemet för minskning och uteslutning syftar till att uppmuntra jordbrukarna till att efterleva den gällande unionslagstiftningen om de olika tvärvillkorsområdena, i syfte att integrera djurskyddsstandarderna i den gemensamma jordbrukspolitiken (GJP). ( 16 )

24.

I artikel 23.1 första stycket i förordning nr 73/2009 föreskrivs att det sammanlagda beloppet av direktstöd som har beviljats eller kommer att beviljas den jordbrukaren som lämnade in stödansökan ska minskas om föreskrivna verksamhetskrav eller god jordbrukshävd och goda miljöförhållanden inte iakttas vid någon tidpunkt under ett givet kalenderår. ( 17 ) Närmare föreskrifter om minskningar och uteslutningar finns angivna i artikel 24 i förordningen, samt i artiklarna 70–72 i förordning 1122/2009. De sistnämnda artiklarna innehåller mer detaljerade regler om minskningar och uteslutningar. ( 18 )

25.

Artikel 24 i förordning nr 73/2009 och artiklarna 70–72 i förordning nr 1122/2009 gör åtskillnad mellan de påföljder som ska tillämpas på dels överträdelser som beror på försummelse, dels avsiktliga överträdelser. ( 19 ) I enlighet med de ovannämnda bestämmelserna ska dessa båda typer av överträdelser leda till helt olika påföljder.

26.

Artikel 24.2 i förordning nr 73/2009 föreskriver att procentsatsen för minskning inte får vara högre än 5 procent vid (inte upprepad) överträdelse som beror på försummelse. I artikel 71.1 i förordning nr 1122/2009 anges att procentsatsen för minskning vid försummelse i allmänhet ska uppgå till 3 procent, men kan antingen minskas till 1 procent eller ökas till 5 procent. ( 20 )

27.

Vad beträffar upprepade överträdelser som beror på försummelse föreskriver artikel 24.2 i förordning nr 73/2009 att procentsatsen för minskning inte ska vara högre än 15 procent. Beträffande sådana fall avser artikel 71.5 i förordning nr 1122/2009 en beräkningsregel enligt vilken den procentsats som fastställs i artikel 71.1 i förordningen ska multipliceras med tre för den första upprepningen. Vid ytterligare upprepningar ska den procentsats som fastställts för den föregående upprepade överträdelsen varje gång multipliceras med tre,upp till 15 procent. ( 21 )

28.

Vidare föreskrivs i artikel 24.3 i förordning nr 73/2009 att procentsatsen för minskning vid avsiktliga överträdelser, i princip, inte ska vara lägre än 20 procent, och får gå ända till fullständig uteslutning från ett eller flera stödsystem (det vill säga en minskning med 100 procent) under ett eller flera kalenderår. Artikel 72.1 i förordning nr 1122/2009 föreskriver närmare att procentsatsen för minskning, i allmänhet, ska vara 20 procent, dock lägst 15 procent och högst 100 procent. ( 22 )

29.

Slutligen stadgas i artikel 24.4 i förordning nr 73/2009 att det sammanlagda beloppet minskningar eller uteslutningar under ett kalenderår inte i något fall ska överskrida det sammanlagda beloppet av direktstöd som har beviljats eller kommer att beviljas.

30.

Härav följer att minskningar och uteslutningar som ska tillämpas på överträdelser av bestämmelserna om tvärvillkor regleras i såväl artiklarna 23 och 24 i förordning nr 73/2009 som artiklarna 70–72 i förordning nr 1122/2009. De förstnämnda bestämmelserna fastställer allmänna principer och kriterier, medan de sistnämnda fastställer mer detaljerade regler. Mot denna bakgrund anser jag, i likhet med den nederländska regeringen, att, för att kunna besvara de tolkningsfrågor som ställts av den hänskjutande domstolen, inte bara artiklarna 70–72 i förordning nr 1122/2009, utan också artiklarna 23 och 24 i förordning nr 73/2009 ska beaktas. ( 23 )

31.

Inledningsvis bör det erinras om att den hänskjutande domstolen i det aktuella målet har konstaterat att statssekreteraren för ekonomiska frågor haft fog för att dels fastställa en minskning med 15 procent för upprepade och inte upprepade överträdelser som berott på försummelse, dels fastställa en minskning med 40 procent för avsiktliga överträdelser. ( 24 )

32.

Den hänskjutande domstolen har ställt den första och den andra frågan, vilka bör behandlas gemensamt, för att få klarhet i huruvida minskningarna med 15 respektive 40 procent får adderas, så att det belopp som beviljats den berörda jordbrukaren sammanlagt minskas med 55 procent.

33.

I likhet med den nederländska regeringen och kommissionen är jag av den uppfattningen att frågan bör besvaras jakande. Jag anser nämligen att artiklarna 70–72 i förordning nr 1122/2009, jämförda med artiklarna 23 och 24 i förordning nr 73/2009, ska tolkas så, att – i en sådan situation som den i det nationella målet där det rör sig om flera överträdelser inom ett och samma tvärvillkorsområde – å ena sidan minskningarna för upprepade och inte upprepade överträdelser som beror på försummelse och å andra sidan minskningar och uteslutningar vid avsiktliga överträdelser ska adderas.

34.

I detta hänseende grundar jag mitt resonemang på följande iakttagelser.

35.

För det första har jag ovan i detta förslag till avgörande redogjort för hur artikel 23.1 i förordning nr 73/2009 föreskriver en minskning av det sammanlagda beloppet av direktstöd som har beviljats eller kommer att beviljas om bestämmelserna om tvärvillkor inte iakttas. I detta sammanhang gör artikel 24 i förordning nr 73/2009 och artiklarna 70–72 i förordning nr 1122/2009 åtskillnad mellan, å ena sidan, överträdelser som beror på försummelse och, å andra sidan, avsiktliga överträdelser, genom att ange helt olika påföljder för respektive fall. ( 25 )

36.

Härav följer, enligt min uppfattning, att i en sådan situation, där såväl överträdelser som beror på försummelse som avsiktliga överträdelser konstateras, å ena sidan minskningar för överträdelser som beror på försummelse (i enlighet med artikel 24.2 i förordning nr 73/2009 och artikel 71 i förordning nr 1122/2009) och, å andra sidan, minskningar och uteslutningar för avsiktliga överträdelser (i enlighet med artikel 24.3 i förordning nr 73/2009 och artikel 72 i förordning nr 1122/2009) ska fastställas separat. Det är det enda synsätt som gör det möjligt att iaktta de mer detaljerade föreskrifterna för varje enskilt påföljdssystem, i synnerhet vad beträffar procentsatser för minskning och de procentsatser som inte får underskridas eller överskridas för de två typerna av överträdelser. ( 26 )

37.

Vidare ska fastställda minskningar och uteslutningar adderas upp till 100 procent, såsom föreskrivs i artikel 24.4 i förordning nr 73/2009. Skyldigheten att addera minskningar på detta sätt är, enligt min uppfattning, inbyggd i systemet för minskningar och uteslutningar som anges i artiklarna 23 och 24 i förordning nr 73/2009 och artiklarna 70–72 i förordning nr 1122/2009. Dessa bestämmelser skulle nämligen förlora sin ändamålsenliga verkan om de minskningar som fastställs vid överträdelser som beror på försummelse skulle, så att säga, ”absorberas” av de minskningar som fastställs vid avsiktliga överträdelser (eller omvänt). Därutöver kan det konstateras att den övre gräns som anges i artikel 24.4 i förordning nr 73/2009 skulle sakna betydelse, i brist på en sådan addering. ( 27 ) Jag anser att jag därmed har besvarat frågan som den hänskjutande domstolen har ställt genom sin andra tolkningsfråga om vilken bestämmelse som utgör rättslig grund för en sådan addering. ( 28 )

38.

För det andra finns det ingen bestämmelse i förordningarna nr 73/2009 och 1122/2009 som tillåter avsteg från adderingsprincipen i en sådan situation där det, som i det nationella målet, rör sig om flera överträdelser inom ett och samma tvärvillkorsområde, varav vissa rör fall av upprepade och inte upprepade överträdelser som beror på försummelse och andra rör fall av avsiktliga överträdelser. I synnerhet utgör reglerna i artikel 70.6 och artikel 71.6 i förordning nr 1122/2009, som åberopats av M. Noorens arvingar, ( 29 ) inte grund för att avvika från adderingsprincipen vid, å ena sidan, minskningar som fastställs vid överträdelser som beror på försummelse och, å andra sidan, minskningar och uteslutningar som fastställs vid avsiktliga överträdelser.

39.

Det kan noteras att artikel 70.6 i förordning nr 1122/2009 föreskriver att om mer än ett fall av överträdelse avseende olika rättsakter eller normer konstateras inom ett och samma tvärvillkorsområde ska de fallen betraktas som en enda överträdelse i samband med fastställandet av minskningen i enlighet med artiklarna 71.1 och 72.1 i förordningen. ( 30 )

40.

Jag anser att denna bestämmelse föreskriver en ”gruppering” av överträdelser i syfte att fastställa de olika påföljderna för, å ena sidan, överträdelser som beror på försummelse, i enlighet med artikel 71.1 i förordning nr 1122/2009, och, å andra sidan, avsiktliga överträdelser, i enlighet med artikel 72.1 i förordningen. Med andra ord anser jag att artikel 70.6 i förordning nr 1122/2009 innebär att samtliga fall av försummelse ska betraktas som ett enda fall av försummelse och att samtliga fall av avsiktliga överträdelser ska betraktas som ett enda fall av avsiktlig överträdelse när de olika påföljderna fastställs. ( 31 )

41.

Däremot anser jag att det inte går att av lydelsen i artikel 70.6 i förordning nr 1122/2009 utläsa att en enda påföljd ska fastställas för samtliga konstaterade överträdelser, oberoende av deras art, såsom M. Noorens arvingar tycks förespråka. ( 32 ) Dessutom är en sådan tolkning inte förenlig med den åtskillnad som görs mellan de påföljder som ska fastställas vid överträdelser som beror på försummelse och de som ska fastställas vid avsiktliga överträdelser, i enlighet med artikel 24 i förordning nr 73/2009 och i artiklarna 70–72 i förordning nr 1122/2009. Härvidlag vill jag erinra om att en tillämpningsförordning enligt domstolens fasta praxis ska tolkas så att den överensstämmer med grundförordningen, om så är möjligt. ( 33 )

42.

Vidare ska det noteras att artikel 70.6 i förordning nr 1122/2009 inte är tillämplig på upprepade överträdelser som beror på försummelse. Ordalydelsen i denna bestämmelse innehåller nämligen endast en hänvisning till artiklarna 71.1 och 72.1 i förordningen som avser minskningar för inte upprepade överträdelser som beror på försummelse respektive minskningar för avsiktliga överträdelser. Däremot innehåller artikel 70.6 i förordning nr 1122/2009 ingen hänvisning till artikel 71.5 i förordningen som avser fall av upprepade överträdelser som beror på försummelse. Härav följer att, i en sådan situation som den som är i fråga i det nationella målet, artikel 70.6 i förordning nr 1122/2009 inte är tillämplig på fall av upprepade överträdelser som beror på försummelse. Minskningen för sådana fall ska således under alla omständigheter fastställas separat.

43.

Vad beträffar artikel 71.6 i förordning nr 1122/2009 ska det vidare konstateras att artikel 71, såsom framgår av dess rubrik, endast gäller fall av överträdelser som beror på försummelse och att artikel 71.6 gäller den särskilda situationen i vilken en upprepad överträdelse har fastställts parallellt med annan, upprepad eller inte upprepad, överträdelse. Av detta följer att bestämmelsen inte är tillämplig på avsiktliga överträdelser och att, i en sådan situation som den som är i fråga i det nationella målet, artikel 71.6 inte medför någon påverkan på de minskningar och uteslutningar för de avsiktliga överträdelser som har konstaterats.

44.

Av vad som anförts ovan följer att varken artikel 70.6 eller artikel 71.6 i förordning nr 1122/2009 eller en jämförelse av dessa bestämmelser kan motivera fastställandet av en enda påföljd på högst 15 procent i en sådan situation som den som är i fråga i det aktuella målet vid den nationella domstolen, oaktat vad M. Noorens arvingar har gjort gällande. ( 34 )

45.

Dessutom vore en sådan tolkning inkonsekvent, i och med att den skulle medföra att minskningen som ska tillämpas på en situation där flera överträdelser som beror på försummelse och avsiktliga överträdelser har konstaterats skulle understiga den för en enda avsiktlig överträdelse som, i allmänhet, uppgår till 20 procent, i enlighet med artikel 72.1 i förordning nr 1122/2009. Ett sådant resultat skulle också strida mot det mål som eftersträvas med systemet för minskning eller uteslutning som anges i artiklarna 23 och 24 i förordning nr 73/2009 samt i artiklarna 70–72 i förordning nr 1122/2009 som syftar till att uppmuntra jordbrukarna att efterleva den gällande unionslagstiftningen om de olika tvärvillkoren. ( 35 )

46.

Jag anser att tillämpningen av artiklarna 23 och 24 i förordning nr 73/2009 och artiklarna 70–72 i förordning nr 1122/2009, i en sådan situation som den som är i fråga i det nationella målet, leder till följande minskningar och uteslutningar.

47.

Inledningsvis ska dels samtliga fall av inte upprepade överträdelser som beror på försummelse, dels samtliga fall av avsiktliga överträdelser, behandlas gemensamt i enlighet med artikel 70.6 i förordning nr 1122/2009. En lämplig minskning eller uteslutning ska fastställas separat för båda överträdelsegrupperna, i enlighet med artikel 71.1 (vid inte upprepade överträdelser som beror på försummelse) och artikel 72.1 i förordningen (vid avsiktliga överträdelser). Därefter ska de minskningar som tillämpas på upprepade överträdelser som beror på försummelse fastställas, i enlighet med artikel 71.5 i förordning nr 1122/2009. Vidare ska, i enlighet med artikel 71.6 i samma förordning, procentsatsen för minskning vid inte upprepade överträdelser som beror på försummelse adderas med procentsatsen för minskning vid upprepade överträdelser som beror på försummelse, men minskningen får inte överstiga den i nämnda bestämmelse föreskrivna övre gränsen på 15 procent. Slutligen ska dels den fastställda minskningen för både inte upprepade och upprepade överträdelser som beror på försummelse, dels den fastställda minskningen (eller uteslutningen) för avsiktlig överträdelse adderas. Enligt artikel 24.4 i förordning nr 73/2009 ska det sammanlagda beloppet minskningar eller uteslutningar under ett kalenderår inte i något fall överskrida 100 procent av det sammanlagda beloppet för direktstöd som har beviljats eller kommer att beviljas. Det ankommer på den hänskjutande domstolen att pröva om dessa tillämpningsföreskrifter har iakttagits vid fastställandet av minskningen med 55 procent i förevarande fall.

48.

Jag anser det lämpligt att avsluta med några kommentarer om kommissionens förslag till svar på tolkningsfrågorna. Kommissionen föreslår ett övergripande svar på tolkningsfrågorna och bedömer att artiklarna 70–72 i förordning nr 1122/2009 inte utgör hinder för de behöriga nationella myndigheter, i en situation där ett eller flera fall av avsiktlig överträdelse har konstaterats enligt artikel 72.1 i förordningen, att även beakta andra fall av upprepade och inte upprepade överträdelser som beror på försummelse, och att de, inom bestämmelsens gränser, tillämpar en enda sammanlagd minskning, varvid hänsyn bland annat ska tas till att det föreligger andra fall av överträdelse som beror på försummelse och som ska utgöra en bestämd del av den sammanlagda procentsatsen för minskning.

49.

Mot bakgrund av att artikel 72.1 i förordning nr 1122/2009 föreskriver en minskning med upp till 100 procent vid avsiktliga överträdelser, bedömer kommissionen med andra ord att, de behöriga nationella myndigheterna, i en sådan situation som den som är i fråga i det nationella målet och där såväl upprepade och inte upprepade överträdelser som beror på försummelse som avsiktliga överträdelser konstateras tillsammans, får fastställa en sammanlagd minskning med stöd av nämnda bestämmelse som inte bara avser avsiktliga överträdelser, utan också överträdelser som beror på försummelse.

50.

Jag finner inte kommissionens synsätt övertygande, och det av följande skäl.

51.

För det första anser jag att ett sådant synsätt inte är förenligt med ordalydelsen i artikel 72.1 i förordning nr 1122/2009 enligt vilken bestämmelsen endast omfattar avsiktliga överträdelser. Vidare skulle detta synsätt rimma illa med den skillnad som görs i artikel 24 i förordning nr 73/2009 och i artiklarna 70‑72 i förordning nr 1122/2009 mellan, å ena sidan, de minskningar som ska tillämpas på överträdelser som beror på försummelse och, å andra sidan, de minskningar och uteslutningar som ska tillämpas på avsiktliga överträdelser. ( 36 )

52.

För det andra anser jag att kommissionens synsätt skulle innebära problem vad gäller de berörda parternas rättssäkerhet, i och med att de nationella myndigheterna skulle förfoga över ett alltför stort utrymme för skönsmässig bedömning vad avser fastställandet av ”den sammanlagda minskningen” som ska tillämpas på en sådan situation som den som är i fråga i det nationella målet. Ett sådant synsätt innebär nämligen att det skulle vara praktiskt taget omöjligt för de berörda parterna att förutse den påföljd som skulle utdömas i en sådan situation. ( 37 ) I detta sammanhang ska hänsyn tas till omständigheten att artiklarna 70–72 i förordning nr 1122/2009 syftar till att införa mer detaljerade föreskrifter om minskningar och uteslutningar vid överträdelse av bestämmelserna om tvärvillkor. ( 38 ) Kommissionens synsätt skulle dock göra dessa regler onödiga, i en sådan situation som den som är i fråga i förevarande mål, i och med att dessa regler skulle ”absorberas” av den regel som föreskrivs i artikel 72.1 i förordning nr 1122/2009.

53.

Avslutningsvis föreslår jag att domstolen ska tolka artiklarna 70–72 i förordning nr 1122/2009, jämförda med artiklarna 23 och 24 i förordning 73/2009, så, att de föreskriver en möjlighet att – när det, som i det nationella målet, rör sig om flera överträdelser inom ett och samma tvärvillkorsområde – addera minskningarna på grund av å ena sidan upprepade och inte upprepade överträdelser som beror på försummelse, i enlighet med artikel 24.2 i förordning nr 73/2009 och artikel 71 i förordning nr 1122/2009 och å andra sidan avsiktliga överträdelser, i enlighet med artikel 24.3 i förordning nr 73/2009 och artikel 72.1 i förordning nr 1122/2009. Enligt artikel 24.4 i förordning nr 73/2009 får dock det sammanlagda beloppet minskningar eller uteslutningar under ett kalenderår inte överskrida det sammanlagda belopp av direktstöd som har beviljats eller kommer att beviljas.

54.

Mot bakgrund av detta svar, saknas det anledning att besvara den tredje tolkningsfrågan.

55.

Mot bakgrund av ovanstående föreslår jag att domstolen besvarar de tolkningsfrågor som ställts av College van Beroep voor het bedrijfsleven (Appellationsdomstolen för förvaltningsrättsliga mål av ekonomisk art, Nederländerna) på följande sätt:

Artiklarna 70–72 i kommissionens förordning (EG) nr 1122/2009 av den 30 november 2009 om tillämpningsföreskrifter för rådets förordning (EG) nr 73/2009 vad gäller tvärvillkor, modulering och det integrerade administrations- och kontrollsystem inom de system för direktstöd till jordbrukare som införs genom den förordningen och om tillämpningsföreskrifter för rådets förordning (EG) nr 1234/2007 när det gäller tvärvillkoren för stöd inom vinsektorn, jämförda med artiklarna 23 och 24 i rådets förordning (EG) nr 73/2009 av den 19 januari 2009 om upprättande av gemensamma bestämmelser för system för direktstöd för jordbrukare inom den gemensamma jordbrukspolitiken och om upprättande av vissa stödsystem för jordbrukare, om ändring av förordningarna (EG) nr 1290/2005, (EG) nr 247/2006 och (EG) nr 378/2007, samt om upphävande av förordning (EG) nr 1782/2003, ska tolkas så, att de föreskriver en möjlighet att – när det, som i det nationella målet, rör sig om flera överträdelser inom ett och samma tvärvillkorsområde – addera minskningarna på grund av å ena sidan upprepade och inte upprepade överträdelser som beror på försummelse, och å andra sidan avsiktliga överträdelser. Enligt artikel 24.4 i förordning nr 73/2009 får dock det sammanlagda beloppet minskningar eller uteslutningar under ett kalenderår inte överskrida det sammanlagda belopp av direktstöd som har beviljats eller kommer att beviljas.