1. 

I mitt förslag till avgörande i målet Menci, ( 2 ) vilket föredras samtidigt som förevarande förslag, behandlar jag frågan i vilken mån principen ne bis in idem är tillämplig när lagstiftningen i vissa medlemsstater medger att en administrativ sanktion och en straffrättslig påföljd kumuleras vid utebliven betalning av mervärdesskatt. Samma frågeställning aktualiseras i förevarande mål om förhandsavgörande, även om de ageranden som blivit föremål för dubbla sanktioner i det här fallet rör området ”marknadsmissbruk”, vilket innefattar missbruk av insiderinformation och otillbörlig marknadspåverkan.

2. 

Harmoniseringen av de administrativa sanktionerna inom detta område genomfördes genom direktiv 2003/6/EG, ( 3 ) vilket senare upphävdes genom förordning (EU) nr 596/2014. ( 4 ) Genom den sistnämnda förordningen skedde en fullständig harmonisering av bestämmelserna om administrativa påföljder, samtidigt som direktiv 2014/57/EU ( 5 ) även delvis harmoniserade de straffrättsliga påföljder som medlemsstaterna får tillämpa på den här typen av agerande. ( 6 )

3.

I artikel 4 i protokoll nr 7 till Europakonventionen, vilket undertecknades den 22 november 1984 (nedan kallat protokoll nr 7), regleras ”rätten att inte bli lagförd eller straffad två gånger” på följande vis:

”1.   Ingen får lagföras eller straffas på nytt i en brottmålsrättegång i samma stat för ett brott för vilket han redan blivit slutligt frikänd eller dömd i enlighet med lagen och rättegångsordningen i denna stat.

2.   Bestämmelserna i föregående punkt skall inte utgöra hinder för att målet tas upp på nytt i enlighet med lagen och rättegångsordningen i den berörda staten, om det föreligger bevis om nya eller nyuppdagade omständigheter eller om ett grovt fel begåtts i det tidigare rättegångsförfarandet, vilket kan ha påverkat utgången av målet.

3.   Avvikelse får inte ske från denna artikel med stöd av artikel 15 i konventionen.”

4.

Artikel 50 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna (nedan kallad stadgan) har följande lydelse:

”Ingen får lagföras eller straffas på nytt för en lagöverträdelse för vilken han eller hon redan har blivit frikänd eller dömd i unionen genom en lagakraftvunnen brottmålsdom i enlighet med lagen.”

5.

I artikel 52 regleras rättigheternas och principernas räckvidd och tolkning:

”1.   Varje begränsning i utövandet av de rättigheter och friheter som erkänns i denna stadga ska vara föreskriven i lag och förenlig med det väsentliga innehållet i dessa rättigheter och friheter. Begränsningar får, med beaktande av proportionalitetsprincipen, endast göras om de är nödvändiga och faktiskt svarar mot mål av allmänt samhällsintresse som erkänns av unionen eller behovet av skydd för andra människors rättigheter och friheter.

…

3.   I den mån som denna stadga omfattar rättigheter som motsvarar sådana som garanteras av europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna ska de ha samma innebörd och räckvidd som i konventionen. Denna bestämmelse hindrar inte unionsrätten från att tillförsäkra ett mer långtgående skydd.

4.   I den mån som grundläggande rättigheter enligt medlemsstaternas gemensamma konstitutionella traditioner erkänns i denna stadga, ska rättigheterna tolkas i samstämmighet med dessa traditioner.

…

6.   Nationell lagstiftning och praxis ska beaktas fullt ut i enlighet med vad som anges i denna stadga.

…”

6.

Skäl 38 har följande lydelse:

”För att gemenskapens ramlagstiftning mot marknadsmissbruk skall kunna vara tillräcklig måste alla överträdelser av de förbud eller krav som fastställs enligt detta direktiv upptäckas och sanktioneras snabbt. I detta syfte bör påföljderna vara tillräckligt avskräckande, stå i proportion till hur allvarlig överträdelsen är och den vinst som gjorts, och genomföras på ett konsekvent sätt.”

7.

I artikel 5 föreskrivs följande:

”Medlemsstaterna skall förbjuda varje person att bedriva otillbörlig marknadspåverkan.”

8.

Artikel 14.1 har följande lydelse:

”Utan att det påverkar deras rätt att föreskriva straffrättsliga påföljder skall medlemsstaterna, i enlighet med sin nationella lagstiftning, säkerställa att lämpliga administrativa åtgärder kan vidtas eller lämpliga administrativa påföljder kan beslutas beträffande de personer som är ansvariga för att de bestämmelser som antagits enligt detta direktiv inte har följts. Medlemsstaterna skall säkerställa att sådana åtgärder är effektiva, proportionerliga och avskräckande.”

9.

Skäl 71 har följande lydelse:

”En uppsättning administrativa sanktioner, och andra administrativa åtgärder bör fastställas för att se till att medlemsstaterna har ett gemensamt tillvägagångssätt och för att öka den avskräckande effekten. De behöriga myndigheterna bör ha möjlighet att utfärda ett förbud att utföra ledningsuppgifter inom värdepappersföretag. Sanktioner som tillämpas i specifika fall bör fastställas med beaktande av, om lämpligt, faktorer som återföring av alla identifierade ekonomiska vinster, överträdelsens allvarlighetsgrad och varaktighet, alla försvårande eller förmildrande faktorer, det faktum att avgifter måste ha en avskräckande effekt och, om lämpligt, inkludera en rabatt för samarbete med den behöriga myndigheten. Den faktiska storleken på de administrativa sanktionsavgifter som påförs i ett specifikt fall kan uppgå till det högsta belopp som fastställs i denna förordning, eller det högre belopp som fastställs i nationell rätt, för mycket allvarliga överträdelser, medan betydligt lägre avgifter än maximibeloppet får tillämpas på mindre överträdelser eller vid förlikning. Denna förordning begränsar inte medlemsstaternas möjligheter att fastställa strängare administrativa sanktioner eller andra administrativa åtgärder.”

10.

I skäl 72 anges följande:

”Även om inget hindrar medlemsstaterna från att fastställa regler om såväl administrativa sanktioner som straffrättsliga påföljder för samma överträdelser bör de inte åläggas att fastställa regler om administrativa sanktioner vid de överträdelser av denna förordning som redan omfattas av nationell straffrätt senast den 3 juli 2016. Medlemsstaterna är i enlighet med nationell rätt inte skyldiga att påföra såväl administrativa sanktioner som straffrättsliga påföljder för samma överträdelse men kan göra det om deras nationella rätt tillåter det. Bibehållandet av straffrättsliga påföljder snarare än administrativa sanktioner för överträdelser av denna förordning eller av direktiv 2014/57/EU bör emellertid inte minska eller på annat sätt påverka de behöriga myndigheternas förmåga att i tid samarbeta och få tillträde till och utbyta information med de behöriga myndigheterna i andra medlemsstater vid tillämpning av denna förordning, även efter det att dessa överträdelser har hänskjutits till de behöriga rättsliga myndigheterna för lagföring.”

11.

Skäl 77 har följande lydelse:

”Denna förordning står i överensstämmelse med de grundläggande rättigheter och principer som erkänns i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna (nedan kallad stadgan). Denna förordning bör således tolkas och tillämpas i överensstämmelse med dessa rättigheter och principer …”

12.

I artikel 15 föreskrivs följande:

”En person får inte ägna sig eller försöka ägna sig åt marknadsmanipulation.”

13.

I artikel 12 beskrivs vilka aktiviteter som anses utgöra marknadsmanipulation på följande sätt:

”1.   I denna förordning avses med marknadsmanipulation följande typer av aktivitet:

14.

I artikel 30 regleras administrativa sanktioner och andra administrativa åtgärder på följande sätt:

”1.   Utan att det påverkar straffrättsliga påföljder och utan att det påverkar de behöriga myndigheternas tillsynsbefogenheter enligt artikel 23, ska medlemsstaterna, i enlighet med nationell rätt, föreskriva att behöriga myndigheter ska ha befogenhet att vidta lämpliga administrativa sanktioner och andra administrativa åtgärder avseende åtminstone de följande överträdelserna

Medlemsstaterna får besluta att inte fastställa några bestämmelser om administrativa sanktioner som avses i första stycket om överträdelserna som avses i led a eller led b i det stycket redan är föremål för straffrättsliga påföljder enligt nationell rätt senast den 3 juli 2016. När medlemsstaterna så beslutar ska de underrätta kommissionen och Esma på ett detaljerat sätt om de relevanta delarna av sin straffrätt.

Senast den 3 juli 2016 ska medlemsstaterna på ett detaljerat sätt underrätta kommissionen och Esma om de regler som avses i första och andra stycket. De ska omedelbart underrätta kommissionen och Esma om eventuella ändringar av bestämmelserna.

2.   Medlemsstaterna ska i enlighet med nationell rätt säkerställa att behöriga myndigheter har befogenhet att påföra eller vidta åtminstone följande administrativa sanktioner och administrativa åtgärder i händelse av överträdelser som avses i punkt 1 första stycket a:

…”

15.

Skälen 22, 23 och 27 har följande lydelse:

…

16.

Artikel 5 har följande lydelse:

”1.   Medlemsstaterna ska vidta nödvändiga åtgärder för att se till att marknadsmanipulation som avses i punkt 2 utgör en straffbar handling, åtminstone i allvarliga fall och när den begås med uppsåt.

2.   Med marknadsmanipulation avses i detta direktiv följande aktiviteter:

17.

Artikel 7 har följande lydelse:

”1.   Medlemsstaterna ska vidta de åtgärder som krävs för att se till att de överträdelser som avses i artiklarna 3–6 är belagda med effektiva, proportionerliga och avskräckande straffrättsliga påföljder.

2.   Medlemsstaterna ska vidta de åtgärder som krävs för att se till att de brott som avses i artiklarna 3 och 5 är belagda med ett maximistraff på minst fyra års fängelse.

3.   Medlemsstaterna ska vidta de åtgärder som krävs för att se till att de brott som avses i artikel 4 är belagda med ett maximistraff på minst två års fängelse.”

18.

I artikel 185.1 och 185.2 i lagstiftningsdekret nr 58/1998, Testo unico delle disposizioni in materia di intermediazione finanziaria (konsoliderad finanslag) (nedan kallad TUF) föreskrivs följande:

”1.   Den som sprider falska uppgifter eller vidtar skentransaktioner eller andra artificiella handlingar som är ägnade att i betydande mån påverka priset på finansiella instrument döms till fängelse, lägst ett och högst sex år, samt böter, lägst 20000 och högst 5000000 euro.

2.   Domstolen får höja bötesstraffet upp till tre gånger det föreskrivna beloppet eller upp till ett belopp som är tio gånger högre än den avkastning eller vinst som erhållits till följd av brottet, varvid gärningens betydelse, gärningsmannens individuella egenskaper och den avkastning eller vinst som erhållits ska beaktas.”

19.

I artikel 187 ter första stycket TUF ( 7 ) föreskrivs följande:

”Utan att påverka de straffrättsliga påföljder som åläggs för brott, ska den som via medier, inklusive internet, eller på annat sätt, sprider falska eller vilseledande uppgifter, rykten eller nyheter som ger eller kan förväntas ge falska eller vilseledande signaler om finansiella instrument, åläggas en administrativ sanktionsavgift på mellan 100000 och 25000000 euro.”

20.

I artikel 187 ter tredje stycket c TUF föreskrivs att utan att påverka de straffrättsliga påföljder som åläggs för brott, ska samma administrativa sanktionsavgift påföras den som ”genomför transaktioner eller utför handelsorder under falska förespeglingar eller andra slag av villfarelser eller vilseledande åtgärder”.

21.

Artikel 187 duodecies första stycket TUF har följande lydelse:

”Det administrativa utredningsförfarandet och invändningsförfarandet i artikel 187 septies ska inte vilandeförklaras av det skälet att ett straffrättsligt förfarande pågår som avser samma omständigheter eller omständigheter vars fastställande är avgörande för utgången i ärendet.”

22.

I artikel 187 terdecies första stycket TUF föreskrivs följande:

”När gärningsmannen eller företaget, för samma gärning, har ålagts en administrativ sanktionsavgift enligt artikel 187 septies … ska indrivningen av böter och sanktionsavgifter hänförliga till gärningen enbart gälla den överskjutande delen i förhållande till det belopp som administrativa myndigheten påfört.”

23.

I artikel 649 (”Förbud mot ett andra förfarande”) i straffprocesslagen (codice di procedura penale) föreskrivs följande:

”En tilltalad som frikänts eller dömts genom dom eller beslut som vunnit laga kraft kan inte på nytt åtalas för samma gärning, inte ens om gärningen rubricerats på annat sätt, avser en annan svårighetsgrad eller gärningsbeskrivningen är annorlunda, om inte annat föreskrivs i artikel 69 andra stycket och artikel 345.”

24.

Commissione Nazionale per le Società e la Borsa (nationell företags- och börskommitté, nedan kallad Consob) vidtog den 9 september 2007 en sanktionsåtgärd mot Stefano Ricucci och två andra företag (Magiste International SA och Garisson Real Estate, i egenskap av solidariskt betalningsansvariga) och ålade dem att betala en administrativ sanktionsavgift på 10200000,00 euro. Consob ansåg att Stefano Ricucci år 2005 hade gjort sig skyldig till otillbörlig marknadspåverkan enligt artiklarna 187 ter tredje stycket c och 187 quinquies första stycket a TUF.

25.

Stefano Ricucci och de två företagen överklagade sanktionsåtgärden till Corte di appello di Roma (Appellationsdomstolen i Rom, Italien), som i dom av den 2 januari 2009 satte ned sanktionsavgiften till 5000000 euro.

26.

Samtliga parter överklagade denna dom till Corte suprema di cassazione (Högsta domstolen, Italien). Stefano Ricucci gjorde i sitt överklagande huvudsakligen gällande att han redan hade blivit dömd för samma gärning i en lagakraftvunnen brottmålsdom som meddelades den 10 december 2008 av Tribunale penale di Roma (Brottmålsdomstolen i Rom, Italien).

27.

Det hade samtidigt väckts åtal mot Stefano Ricucci för samma gärning ( 8 ) som den som sanktionsavgiften avsåg. Brottmålet utmynnande i ett beslut om verkställighet av straff på ansökan av part den 10 december 2008, i vilket Tribunale penale di Roma dömde Stefano Ricucci till fängelse i 4 år och 6 månader, vilket reducerades till 3 år till följd av det valda förfarandet, samt ett antal accessoriska påföljder. ( 9 ) Straffet bortföll senare på grund av att han beviljades nåd enligt lag nr 241/06.

28.

Brottmålsdomen av den 10 december 2008 vann laga kraft den 11 september 2009, då Corte suprema di cassazione (Högsta domstolen) avvisade överklagandet.

29.

I samband med prövningen av överklagandet av domen av den 2 januari 2009 överlämnade Corte suprema di cassazione handlingarna till Corte costituzionale (Författningsdomstolen, Italien) för att den skulle pröva huruvida artikel 187 ter första stycket TUF var författningsenlig.

30.

Corte costituzionale (Författningsdomstolen) avvisade emellertid i dom nr 102 av den 12 maj 2016 frågan om författningsenlighet. ( 10 ) Till följd av detta avgörande, har den hänskjutande domstolen i sitt beslut angett att avsaknaden av bestämmelser i den nationella rättsordningen genom vilka principen ne bis in idem utvidgas till att omfatta förhållandet mellan brottspåföljder och administrativa sanktioner förefaller strida mot principerna i unionsrätten. Enligt överstatliga principer är det inte möjligt att införa parallella system, och således kumulera straffrättsliga och administrativa påföljder inom ramen för olika förfaranden, när den administrativa påföljden är av straffrättslig karaktär.

31.

Corte suprema di cassazione (Högsta domstolen) anser därför att ledandet och slutförandet av det administrativa förfarandet, efter brottmålsdomen mot Stefano Ricucci, skulle kunna utgöra ett åsidosättande av principen ne bis in idem i artikel 50 i stadgan, såsom den slagits fast i domstolens dom av den 26 februari 2013, Åkerberg Fransson, ( 11 ) och i Europadomstolens praxis (dom av den 4 mars 2014, Grande Stevens m.fl. mot Italien (CE:ECHR:2014:0304JUD001864010), av den 20 maj 2014, Nykänen mot Finland (CE:ECHR:2014:0520JUD001182811), av den 27 november 2014, Lucky Dev mot Sverige (CE:ECHR:2014:1127JUD000735610), och av den 10 februari 2009, Zolotukhin mot Ryssland (CE:ECHR:2009:0210JUD001493903)).

32.

Mot bakgrund av detta hänskjuts följande tolkningsfrågor till EU-domstolen:

33.

Consob, den italienska, den tyska och den tjeckiska regeringen samt kommissionen har inkommit med skriftliga yttranden.

34.

Vid förhandlingen den 30 maj 2017, som var gemensam för målet Menci (C‑524/15) och de förenade målen Di Puma (C‑596/16) och Consob (C‑597/17), medverkade ombudet för Stefano Ricucci, samt den italienska och den tyska regeringen och kommissionen.

35.

Innan jag föreslår ett svar på de två tolkningsfrågorna anser jag att det är lämpligt att göra två förtydliganden. Det första är att det inte råder något tvivel om att artikel 50 i stadgan är tillämplig i det aktuella målet, eftersom den nationella lagstiftningen om marknadsmissbruk, med stöd av vilken de omtvistade sanktionerna har påförts, har antagits av Italien för att införliva direktiv 2003/6 med italiensk rätt.

36.

Stadgans tillämpningsområde, vad beträffar medlemsstaternas åtgärder, klargörs i artikel 51.1, enligt vilken bestämmelserna i stadgan riktar sig till medlemsstaterna endast när dessa tillämpar unionsrätten. De grundläggande rättigheter som garanteras i stadgan måste iakttas när den nationella lagstiftning tillämpas som i sin tur avspeglar eller bygger på unionsrätten. ( 12 ) Om en rättslig situation däremot inte omfattas av unionsrättens tillämpningsområde är domstolen inte behörig att pröva den, och bestämmelserna i stadgan kan inte i sig ligga till grund för någon sådan behörighet. ( 13 )

37.

Det andra förtydligandet handlar om den italienska lagstiftarens val att år 2005 införa ett system med dubbla förfaranden och dubbla påföljder (administrativa och straffrättsliga) för att beivra marknadsmissbruk, i enlighet med direktiv 2003/6.

38.

Detta dubbla system (doppio binario sanzionatorio), med ett administrativt och ett straffrättsligt förfarande, har vissa egenskaper som svårligen gör det förenligt med principen ne bis in idem i artikel 50 i stadgan, vilket den hänskjutande domstolen har påpekat. Om ett sådant system hade införts genom direktiv 2003/6 skulle direktivet möjligen ha kunnat ogiltigförklaras, just på grund av att det eventuellt hade åsidosatt artikel 50 i stadgan.

39.

Jag anser emellertid inte att direktiv 2003/6 tvingar medlemsstaterna att tillämpa ett system med dubbla förfaranden, ett administrativt och ett straffrättsligt, för att beivra den här typen av rättsstridiga ageranden. Således anser jag inte att detta direktiv är oförenligt med artikel 50 i stadgan. ( 14 )

40.

Efter att ha gjort dessa förtydliganden ska jag nu först bedöma de unionsrättsliga bestämmelserna om marknadsmissbruk mot bakgrund av principen ne bis in idem, och därefter kortfattat behandla räckvidden av artikel 50 i stadgan. Avslutningsvis ska jag föreslå ett svar på den hänskjutande domstolens frågor.

41.

Direktiv 2003/6 förbjuder marknadsmissbruk för att garantera finansmarknadernas integritet och öka investerarnas förtroende för dessa marknader. De måste tillförsäkras likabehandling och skydd mot obehörigt utnyttjande av insiderinformation. ( 15 )

42.

Enligt artikel 14.1 i direktiv 2003/6 ska medlemsstaterna bestraffa sådana rättsstridiga ageranden med påföljder som är tillräckligt avskräckande, effektiva och proportionerliga. ( 16 ) Direktivet ålägger visserligen inte medlemsstaterna att föreskriva straffrättsliga påföljder för den som bedriver insiderhandel, men det förbjuder dem inte heller att göra det. Vidare har domstolen slagit fast att ”[m]ed hänsyn till de aktuella överträdelsernas art och svårighetsgraden av de påföljder som de kan medföra, kan dessa påföljder emellertid betraktas som straffrättsliga påföljder vid tillämpningen av Europakonventionen”. ( 17 )

43.

I direktiv 2003/6 nämns inte principen ne bis in idem eller behovet av att, under påverkan av den, bestämma sambandet mellan det administrativa och det straffrättsliga förfarandet vid marknadsmissbruk. Av detta kan emellertid inte slutsatsen dras att direktivet understödjer ett system med dubbla förfaranden för att beivra den här typen av agerande. Direktivet ger medlemsstaterna stor frihet att reglera förhållandet mellan de administrativa och de straffrättsliga sanktionerna och det utgör inte hinder för att de föreskriver mekanismer för att säkerställa att principen ne bis in idem iakttas, för att undvika dubblering av förfaranden och påföljder.

44.

Unionens sekundärrätt rörande marknadsmissbruk genomgick djupgående förändringar genom antagandet av förordning nr 596/2014 (vilket ersatte direktiv 2003/6) och direktiv 2014/57, genom vilket de straffrättsliga påföljder som medlemsstaterna får tillämpa på den här typen av agerande harmoniserades. Även om de inte är tillämpliga på förevarande mål, av de tidsmässiga skäl som jag redogjort för, kan användbara lärdomar dras av dessa båda rättsakter.

45.

Vad beträffar det administrativa förfarandet, har de nationella myndigheternas tillsyns-, utrednings- och sanktionsbefogenheter stärkts genom förordning nr 596/2014. Närmare bestämt får medlemsstaterna enligt artikel 30.2 i förordningen ”vidta lämpliga administrativa sanktioner och andra administrativa åtgärder” som kan vara ytterst betungande. ( 18 )

46.

Trots deras formella kvalificering är vissa av dessa sanktioner som till namnet är administrativa, materiellt sett av straffrättslig karaktär, enligt Engel-kriterierna i Europadomstolens praxis, ( 19 ) vilka EU-domstolen hänvisade till i domarna Bonda ( 20 ) och Åkerberg Fransson. ( 21 ) Som jag tidigare nämnt slog domstolen i domen Spector Photo Group och Van Raemdock fast att dessa påföljder kan betraktas som straffrättsliga påföljder, med hänsyn till de aktuella överträdelsernas art och svårighetsgraden av de påföljder som de kan medföra. ( 22 )

47.

Just denna omständighet (att vissa av de administrativa sanktioner som föreskrivs i förordning nr 596/2014 i själva verket är av straffrättslig karaktär) väcker frågan huruvida de är förenliga med de straffrättsliga påföljder som är tillämpliga på marknadsmissbruk enligt direktiv 2014/57, mot bakgrund av principen ne bis in idem.

48.

I förordning nr 596/2014 anges inget uttryckligen rörande detta. Enligt artikel 30.1 andra stycket får emellertid medlemsstaterna senast den 3 juli 2016 besluta att inte fastställa några bestämmelser om administrativa sanktioner om överträdelserna redan är föremål för straffrättsliga påföljder enligt nationell rätt. När medlemsstaterna så beslutar ska de underrätta kommissionen och Esma om de relevanta delarna av sin straffrätt. ( 23 )

49.

Till skillnad från förordning nr 596/2014, nämns i direktiv 2014/57 uttryckligen principen ne bis in idem i de tidigare återgivna skälen 23 och 27. ( 24 ) Där anges att medlemsstaterna ska se till att utdömandet av straffrättsliga påföljder (enligt det direktivet) och av administrativa sanktioner (enligt förordning nr 596/2014) ”inte leder till att principen om non bis in idem åsidosätts”.

50.

Trots dessa uttryckliga hänvisningar, föreskrivs det emellertid inte i artiklarna i direktiv 2014/57 någon särskild mekanism för att förhindra att kumulationen av straffrättsliga påföljder och administrativa sanktioner åsidosätter principen ne bis in idem. Det ankommer på medlemsstaterna att se till att samma gärning inte bestraffas två gånger, när de införlivar direktivet med den nationella lagstiftningen.

51.

Om de väljer att behålla båda förfarandena, det administrativa och det straffrättsliga, måste det under alla förhållanden i de nationella rättsordningarna föreskrivas lämpliga processrättsliga instrument för att förhindra dubblering av förfaranden och säkerställa att en person bara kan lagföras och bestraffas en gång för en och samma gärning. ( 25 )

52.

I mitt förslag till avgörande i målet Menci har jag in extenso utvecklat mitt resonemang rörande följande aspekter:

53.

Jag anser att detta resonemang, i tillämpliga delar, kan användas för att tolka räckvidden av det skydd som artikel 50 i stadgan ger mot dubblering av förfaranden och påföljder (straffrättsliga och administrativa) för samma gärning i form av marknadsmissbruk. Jag hänvisar därför till det förslaget.

54.

Den hänskjutande domstolen vill i den första tolkningsfrågan veta om artikel 50 i stadgan medger att ett administrativt förfarande inleds mot en person som gjort sig skyldig till otillbörlig marknadspåverkan, för vilken samma person redan blivit dömd genom en lagakraftvunnen brottmålsdom.

55.

För att principen ne bis in idem, vilken skyddas genom artikel 50 i stadgan, ska kunna tillämpas måste fyra villkor vara uppfyllda: 1) En och samma person har lagförts eller straffats. 2) En och samma gärning har lagförts (idem). 3) Dubbla påföljdsförfaranden tillämpas (bis). 4) Ett av de två avgörandena är slutgiltigt.

56.

Den hänskjutande domstolen hyser inga tvivel om att det är en och samma person som har lagförts eller om att brottmålsdomen är slutgiltig. Enligt uppgifterna i beslutet att begära förhandsavgörande och de övriga upplysningar som parterna har lämnat, har Stefano Ricucci blivit föremål för två förfaranden, ett straffrättsligt och ett administrativt, och två påföljder. Som jag tidigare nämnt blev han dömd till fängelse ( 32 ) av Tribunale penale di Roma (Brottmålsdomstolen i Rom) i dom av den 10 december 2008 och den domen vann laga kraft den 11 september 2009. Den administrativa sanktionen (en administrativ sanktionsavgift på 10200000 euro, vilken senare sattes ned till hälften) mot honom beslutades av Consob och det beslutet överklagades till Corte suprema di casazzione (Kassationsdomstolen). Det är i samband med det målet som tolkningsfrågan har uppkommit.

57.

Den hänskjutande domstolens tvivel rör således de två andra villkoren för tillämpning av principen ne bis in idem, nämligen att det rör sig om en och samma gärning (idem) och om upprepade förfaranden (bis).

58.

Som jag redogjort för i mitt förslag till avgörande Menci, ( 33 ) följer det av domstolens praxis, bland annat den som rör artikel 54 i Schengenavtalet, och även av Europadomstolens praxis efter domen i målet Zolotukhin mot Ryssland, ( 34 ) att förbudet mot dubbelbestraffning gäller om de konkreta gärningarna är identiska (idem factum), i den meningen att de utgör en helhet av omständigheter som är oupplösligt förbundna med varandra, oberoende av gärningarnas rättsliga kvalificering eller det rättsliga intresse som skyddas (idem crimen).

59.

Enligt min uppfattning borde domstolen följa samma linje då den tillämpar artikel 50 i stadgan. Jag anser inte att det är nödvändigt att fördjupa sig i den frågan, ( 35 ) eftersom det i förevarande mål knappast råder något tvivel om att de gärningar för vilka Stefano Ricucci har ådömts påföljd två gånger är identiska. Ingen av de parter som har yttrat sig har ifrågasatt det och den hänskjutande domstolen har i sitt beslut angett att så är fallet, med uttrycklig hänvisning till Europadomsstolens domar i målen Zolotukhin mot Ryssland ( 36 ) och Grande Stevens m.fl. mot Italien. ( 37 )

60.

Såsom kommissionen har påpekat i sitt skriftliga yttrande, skulle dessutom en tillämpning av kriteriet idem crimen i stället för kriteriet idem factum leda till samma resultat i förevarande mål, eftersom det rättsliga intresse som skyddas genom artiklarna 187 ter och 185 TUF är detsamma, nämligen finansmarknadernas integritet.

61.

Artikel 50 i stadgan åsidosätts om en och samma person utöver en lagakraftvunnen brottmålsdom blir föremål för ett sanktionsförfarande (som de som handhas av Consob), som i slutändan kan leda till sanktioner som trots att de formellt sett förefaller vara administrativa, i själva verket utgör straff.

62.

Som jag har påpekat i mitt förslag till avgörande Menci, ( 38 ) har domstolen i samband med artikel 50 i stadgan använt sig av de så kallade Engel-kriterierna som parametrar för att fastställa när ett förfarande eller en påföljd, som i princip är av administrativ karaktär, ska anses vara av straffrättslig art. ( 39 )

63.

Det första Engel-kriteriet (den rättsliga kvalificeringen av överträdelsen i nationell rätt) är inte särskilt relevant i förevarande mål, eftersom Cosobs förfaranden och sanktioner betecknas som administrativa i italiensk rätt. Det hindrar emellertid inte att en bedömning därefter görs mot bakgrund av de övriga två kriterierna. ( 40 )

64.

Det andra Engel-kriteriet rör överträdelsens art. En överträdelse som till namnet är administrativ är i själva verket av straffrättslig karaktär om ett antal faktorer föreligger (bland annat om syftet med straffet är att bekämpa eller förebygga brott och det inte begränsar sig till ersättning för ekonomisk skada, och det rör skyddsintressen vars skydd normalt säkerställs genom straffrättsliga bestämmelser) som jag nämnt i mitt förslag till avgörande Menci. ( 41 )

65.

Mot bakgrund av överträdelsens art anser den hänskjutande domstolen att de administrativa överträdelser som kan föranleda sanktioner från Consob i materiellt hänseende är av straffrättslig karaktär, enligt det andra Engel-kriteriet, vilket jag också anser. Överträdelsernas skyddsintressen (artikel 187 ter TUF) är desamma som skyddsintressena för brottsrubriceringarna med samma namn (artikel 185 TUF). Syftet med dem båda är att skydda finansmarknadernas integritet och allmänhetens tilltro till säkerheten i samband med transaktioner. Consobs befogenhet att besluta om sanktioner för att beivra den här typen av överträdelser har såväl ett preventivt syfte (att avskräcka potentiella förbrytare att göra sig skyldiga till marknadsmissbruk) som ett repressivt syfte (att bestraffa dem som gör sig skyldiga till den här typen av gärningar och förhindra att de upprepar dem). ( 42 )

66.

Det tredje Engel-kriteriet rör arten av och strängheten i sanktionen, vilka ska bedömas mot bakgrund av de kriterier som jag också har nämnt i mitt förslag till avgörande Menci. ( 43 ) Mot bakgrund av de olika sanktioner som Consob får besluta om och i synnerhet den höga sanktionsavgift som Consob får fastställa (i förevarande fall 10200000 euro), medger den hänskjutande domstolen att det rör sig om påföljder som har en tydlig straffrättslig prägel.

67.

Såsom den hänskjutande domstolen har angett bör sanktionernas stränghet bedömas mot bakgrund av den sanktion som på förhand kan åläggas den berörda personen och inte den som slutligen åläggs eller verkställs. Det saknar betydelse om straffet senare sätts ned eller bortfaller på grund av att personen benådas (vilket var fallet i förevarande mål). ( 44 )

68.

Det ankommer på den hänskjutande domstolen att tillämpa Engel-kriterierna i det nationella målet, eftersom den har bäst förutsättningar att bedöma om den administrativa sanktion som är föremål för prövning i själva verket är av straffrättslig karaktär. I förevarande mål har den hänskjutande domstolen pekat på att den administrativa sanktion som Consob har ålagt Stefano Ricucci är av straffrättslig karaktär.

69.

Mot bakgrund av detta kan rimligen slutsatsen dras att den italienska lagstiftningen om marknadsmissbruk medger att dubbla förfaranden, ett administrativt (men materiellt sett straffrättsligt) och ett straffrättsligt, tillämpas på samma rättsstridiga agerande, och att där inte föreskrivs någon tydlig processrättslig mekanism för att förhindra dubbel straffbarhet och dubbla påföljder för den som gjort sig skyldig till ett sådant agerande. I det avseendet åsidosätts principen ne bis in idem i artikel 50 i stadgan.

70.

Två invändningar har anförts mot denna slutsats. Den första är att det finns ett tillräckligt nära materiellt och tidsmässigt samband mellan det administrativa sanktionsförfarandet och det straffrättsliga förfarandet, i den mening som avses i Europadomstolens dom i målet A och B mot Norge, ( 45 ) vilket innebär att de är förenliga med artikel 50 i stadgan.

71.

Jag instämmer inte i detta argument, av de skäl som jag har redovisat närmare i mitt förslag till avgörande Menci. ( 46 ) Jag vill upprepa att domstolen inte bör göra en restriktiv tolkning av principen ne bis in idem i artikel 50 i stadgan, och den bör avstå från att följa Europadomstolens ändring av rättspraxis med avseende på artikel 4 i protokoll nr 7. Den bör i stället bibehålla en högre skyddsnivå för den principen, i överensstämmelse med de domar som hittills har meddelats rörande artikel 50 i stadgan. ( 47 )

72.

Den andra invändningen är att det italienska doppo binario sanzionatorio kan motiveras med behovet av att säkerställa att det finns effektiva, proportionerliga och avskräckande sanktioner för att beivra marknadsmissbruk. Det är vad som krävs enligt artikel 14.1 i direktiv 2003/6. Den italienska, den tyska och den polska regeringen samt Consob har i sina muntliga yttranden gjort gällande att dessa egenskaper hos sanktionerna gör det möjligt att avgränsa tillämpningsområdet för artikel 50 i stadgan, vilket innebär att dubbla straff (ett straffrättslig och ett administrativt) skulle innebära ett effektivare bekämpande av marknadsmissbruk.

73.

I likhet med kommissionen anser jag att kravet att sanktionerna ska vara effektiva inte utgör en begränsning av principen ne bis in idem i artikel 50 i stadgan. Skyldigheten att tillämpa effektiva, proportionerliga och avskräckande sanktioner åligger medlemsstaterna generellt, oberoende av om de väljer ett system med två förfaranden (ett straffrättsligt och ett administrativt) eller enbart ett (straffrättsligt) för att beivra marknadsmissbruk. Oavsett vilken mekanism de väljer, ska sanktionssystemet vara effektivt och det ska under alla förhållanden iaktta principen ne bis in idem i artikel 50 i stadgan.

74.

Såsom jag redogjort för i mitt förslag till avgörande Menci, ( 48 ) är det endast det horisontella villkoret i artikel 52.1 i stadgan som skulle kunna göra det möjligt att bedöma huruvida effektiviteten hos sanktionerna för att beivra marknadsmissbruk kan anses utgöra ”mål av allmänt samhällsintresse” som kan motivera undantag från artikel 50 i stadgan. ( 49 )

75.

Enligt det horisontella villkoret i artikel 52.1 första meningen i stadgan, ska en begränsning av principen ne bis in idem vara föreskriven i lag och vara förenlig med dess väsentliga innehåll. Enligt den andra meningen i samma punkt, får begränsningar av principen ne bis in idem, med beaktande av proportionalitetsprincipen, endast göras om de är nödvändiga och faktiskt svarar mot mål av allmänt samhällsintresse som erkänns av unionen eller behovet av skydd för andra människors rättigheter och friheter. ( 50 )

76.

Av de fyra villkor som ska vara uppfyllda för att denna princip ska få begränsas, ger det första och det sista inte upphov till några svårigheter i förevarande fall. Den nationella lagstiftningen ger stöd för en dubbel straffbarhet och den svarar mot ett mål av allmänintresse som erkänns i unionsrätten (nämligen skyddet av finansmarknadernas integritet).

77.

Jag tvivlar emellertid på att det väsentliga innehållet i rätten att inte bli lagförd eller straffad två gånger för samma brott iakttas i det här fallet. Under alla förhållanden, och detta är den avgörande faktorn, anser jag att begränsningen i fråga är onödig, i den mening som avses i artikel 52.1 i stadgan.

78.

Att medlemsstaterna i sina lagstiftningar föreskriver olika lösningar på denna punkt, anser jag i sig visar hur onödig denna begränsning är. Om den verkligen vore nödvändig, enligt artikel 52.1 i stadgan, så skulle den vara det för samtliga medlemsstater och inte bara för vissa. Det finns vissa medlemsstater som har infört system med bara ett förfarande för att beivra marknadsmissbruk och andra som har behållit båda förfarandena, men infört processrättsliga mekanismer (”aiguillage” i Frankrike) som förhindrar kumulation av sanktioner. ( 51 )

79.

En sanktions avskräckande förmåga beror på hur sträng den är. Utan tvekan är ett fängelsestraff (för brott) mer avskräckande än en sanktionsavgift (av förvaltningsrättslig karaktär). Ett system som kombinerar sanktionsavgifter, för mindre allvarliga överträdelser, och straffrättsliga påföljder, för mer allvarliga, är förenligt med syftet att förhindra att marknadsmissbruket ökar.

80.

Vad beträffar effektiviteten, har jag svårt att se varför förvaltningsorganens agerande måste vara skyndsammare än domstolarnas, när det rör sig om sanktioner som i materiellt hänseende är av straffrättslig karaktär och därmed omfattas av straffrättens garantier. Det ankommer på medlemsstaterna att vidta lämpliga åtgärder (lagstiftning, administrativa åtgärder och rättsmedel) för att bekämpa marknadsmissbruk, som är effektiva samtidigt som de iakttar de rättigheter som skyddas i stadgan.

81.

Sammanfattningsvis anser jag att när en administrativ sanktion i materiellt hänseende är av straffrättslig karaktär, är det inte förenligt med principen ne bis in idem som skyddas genom artikel 50 i stadgan, att tillämpa både administrativa sanktioner och straffrättsliga påföljder på samma rättsstridiga agerande, utan att utforma en processrättslig mekanism för att förhindra dubbelbestraffning.

82.

Den hänskjutande domstolen vill veta om artikel 50 i stadgan är direkt tillämplig på fall som det här aktuella och om den tillerkänner medborgarna rättigheter som de nationella domstolarna ska skydda.

83.

Svaret på denna fråga är lätt att utläsa av domstolens praxis. Artikel 50 är en klar, precis och ovillkorlig bestämmelse som direkt ger varje person rätt att inte bli dömd eller straffad två gånger för samma brott. Enskilda kan således åberopa den direkt vid nationell domstol, som är skyldig att tillämpa den.

84.

Enligt artikel 6 FEU utgör artikel 50 i stadgan dessutom en del av unionens primärrätt och den ska därmed ges företräde framför unionens sekundärrättsliga bestämmelser och bestämmelser i nationell rätt.

85.

Vid konflikt mellan den nationella lagstiftningen och de rättigheter som garanteras i stadgan, är en nationell domstol, som inom ramen för sin behörighet ska tillämpa de unionsrättsliga bestämmelserna, skyldig att säkerställa att dessa ges full verkan. Den ska således underlåta att tillämpa varje motstridande bestämmelse i nationell lagstiftning, även senare sådan, utan att den behöver begära eller avvakta ett föregående upphävande av denna genom lagstiftning eller något annat konstitutionellt förfarande. ( 52 )

86.

Varje bestämmelse i en nationell rättsordning eller varje lagstiftnings-, förvaltnings- eller domstolspraxis som kan leda till att unionsrättens verkan försvagas på grund av att den domstol som är behörig att tillämpa denna rätt förvägras möjligheten att vid tidpunkten för tillämpningen göra allt som erfordras för att bortse från nationella lagbestämmelser vilka, även tillfälligt, kan hindra de unionsrättsliga bestämmelsernas fulla verkan, är nämligen oförenlig med de krav som följer av unionsrättens karaktär. ( 53 )

87.

Vid bestämmelser som är oförenliga med principen ne bis in idem, vilken skyddas genom artikel 50 i stadgan, ska den nationella domstolen eller de behöriga nationella myndigheterna således avskriva pågående förfaranden, utan att det får negativa följder för den som redan dömts eller straffats i ett annat straffrättsligt förfarande eller i ett administrativt förfarande av straffrättslig karaktär.

88.

Med hänsyn till vad som anförts ovan föreslår jag att domstolen besvarar de tolkningsfrågor som Corte suprema di cassazione (Kassationsdomstolen, Italien) har ställt enligt följande:

Artikel 50 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna