1.

Det är självklart att officiella handlingar som biometriska pass, nationella id-kort, körkort och intyg om uppehållstillstånd måste framställas med beaktande av särskilda sekretess- och säkerhetskrav. Utfärdandet av sådana dokument är ett uttryck för iakttagandet av grundläggande statliga funktioner. De används i vardagen, och betydelsen av att alla kan lita på att de är äkta och riktiga kan inte underskattas. Följaktligen har försörjningstrygghet, skydd mot förfalskning och ansvarig hantering av dessa dokument och de uppgifter som behandlas vid framställningen högsta prioritet, och missbruk måste förhindras effektivt. ( 2 )

2.

I förevarande fördragsbrottsförfarande har domstolen att klarlägga huruvida dessa överväganden motiverar att framställning av sådana dokument utan någon form av upphandlingsförfarande ges i uppdrag uteslutande åt ett visst företag som bedöms vara särskilt pålitligt.

3.

Europeiska kommissionen har närmare bestämt gjort gällande att Republiken Österrike inte har iakttagit kraven enligt unionsrätten avseende offentlig upphandling genom att låta uteslutande det tidigare statliga och i dag privatiserade Österreichische Staatsdruckerei GmbH framställa säkerhetsrelevanta dokument.

4.

Förevarande mål har betydelse inte bara för det aktuella fallet, utan också eftersom domstolen ännu en gång kommer att belysa det utrymme som medlemsstaterna har för att frångå unionsrätten när de åberopar de väsentliga nationella säkerhetsintressen som nämns i artikel 346.1 FEUF. I en tid då hotet genom den internationella terrorismen och organiserad brottslighet och även frågan om en effektiv kontroll av migrationsströmmarna står i fokus för allmänhetens intresse kan detta fall knappast vara mer aktuellt.

5.

Den unionsrättsliga ramen för förevarande mål utgörs dels av de primärrättsliga bestämmelserna i artiklarna 49 FEUF, 56 FEUF och 346.1 a FEUF (tidigare artiklarna 43 EG, 49 EG och 296.1 a EG), dels av några sekundärrättsliga bestämmelser i direktiven 92/50/EEG ( 3 ) och 2004/18/EG ( 4 ), varvid det förstnämnda direktivet har betydelse för perioden fram till den 31 januari 2006 och det sistnämnda för alla senare perioder.

6.

För upphandling av tjänster avseende ”förlags- och tryckeritjänster mot arvode eller på kontrakt” föreskriver både direktiv 92/50 och direktiv 2004/18 principiellt att ett upphandlingsförfarande ska genomföras i enlighet med kraven i unionsrätten. Detta framgår av artiklarna 3.1, 11.1, 8 och 15.2 jämförda med bilaga I A punkt 15 i direktiv 92/50, och av artikel 20 jämförd med bilaga II A punkt 15 i direktiv 2004/18.

7.

Från tillämpningsområdet undantas emellertid både i direktiv 92/50 och i direktiv 2004/18 kontrakt som omfattas av sekretess eller kräver särskilda säkerhetsåtgärder.

När det gäller direktiv 92/50 framgår detta av dess artikel 4.2, som har följande lydelse:

”Detta direktiv skall inte tillämpas på sekretessbelagda tjänster eller sådana tjänster som enligt gällande lagar och andra författningar i den aktuella medlemsstaten inte får utföras utan särskilda säkerhetsåtgärder eller då detta krävs med hänsyn till skyddet av denna stats grundläggande intressen.”

En bestämmelse med i stort sett samma innehåll finns i artikel 14 i direktiv 2004/18:

”Detta direktiv skall inte tillämpas på offentliga kontrakt som omfattas av sekretess eller som enligt gällande lagar och andra författningar i den aktuella medlemsstaten inte får genomföras utan särskilda säkerhetsåtgärder, eller då detta krävs med hänsyn till skyddet av denna medlemsstats vitala intressen.”

8.

Bakgrunden till att förfarandena enligt unionsrätten för upphandling av tjänster är undantagna från tillämpningsområdet förklaras för första gången i 14:e skälet i direktiv 92/50:

”Inom tjänstesektorn bör samma undantag gälla i fråga om statssäkerhet och sekretess samt om företräde för andra upphandlingsbestämmelser, t.ex. sådana som följer av internationella avtal, som de som avses i direktiven 71/305/EEG och 77/62/EEG.”

9.

I skäl 22 i direktiv 2004/18 formuleras detta undantag för statens säkerhet och statshemligheter enligt följande:

”Det bör anges när bestämmelserna om samordning av förfarandena inte kan tillämpas av skäl som rör statens säkerhet eller statshemligheter eller på grund av att särskilda upphandlingsregler gäller enligt internationella avtal som avser stationering av trupper eller gäller för internationella organisationer.”

10.

Jag vill dessutom hänvisa till artikel 10 i direktiv 2004/18 som har fått följande lydelse genom direktiv 2009/81/EG ( 5 ) för kontrakt ”på försvars- och säkerhetsområdet”:

”Detta direktiv ska – utan att det påverkar tillämpningen av [artikel 346 FEUF] – tillämpas på offentliga kontrakt på försvars- och säkerhetsområdet med undantag av upphandlingskontrakt för vilka … direktiv 2009/81/EG … ska tillämpas.

Detta direktiv ska inte tillämpas på kontrakt som inte omfattas av direktiv 2009/81/EG enligt dess artiklar 8, 12 och 13.”

11.

Enligt dess artikel 13 a, som har rubriken ”Särskilda undantag”, ska direktiv 2009/81 slutligen inte tillämpas på ”[k]ontrakt för vilka tillämpningen av detta direktiv skulle kräva att en medlemsstat tillhandahåller information vars avslöjande den anser strida mot sina väsentliga säkerhetsintressen”.

12.

Fristen för införlivande av direktiv 2009/81 löpte enligt dess artikel 72.1 ut den 21 augusti 2011.

13.

Speciellt när det gäller pass och nationella id-kort ska dessutom hänvisas till förordning nr 2252/2004 ( 6 ). Beträffande föremålet för den förordningen bör till att börja med dess skäl 4 beaktas, vilket innehåller följande förklaringar:

”Denna förordning omfattar endast harmonisering av säkerhetsdetaljer, inklusive biometriska kännetecken för medlemsstaternas pass och resehandlingar. Att utse de myndigheter och organ som bemyndigas att få tillgång till uppgifterna i handlingarnas lagringsmedium är en fråga för nationell lagstiftning, med förbehåll för relevanta bestämmelser i gemenskapslagstiftningen, Europeiska unionens lagstiftning eller internationella avtal.”

14.

I artikel 3 i förordning nr 2252/2004 regleras sedan följande:

”1.   I enlighet med förfarandet[ ( 7 )] i artikel 5.2 får det beslutas att de specifikationer som avses i artikel 2[ ( 8 )] skall vara sekretessbelagda och inte får offentliggöras. I sådana fall skall de vara tillgängliga endast för de organ som medlemsstaterna har utsett att ansvara för tryckning och för personer som vederbörligen har bemyndigats av en medlemsstat eller av kommissionen.

2.   Varje medlemsstat skall utse ett enda organ som ansvarigt för tryckning av pass eller resehandlingar. Namnet på detta organ skall meddelas kommissionen och övriga medlemsstater. Samma organ får utses av två eller flera medlemsstater. Varje medlemsstat skall ha rätt att byta ut det utsedda organet. Medlemsstaten skall då underrätta kommissionen och övriga medlemsstater om detta.”

15.

Österreichische Staatsdruckerei ( 9 ) är organiserat som ett privaträttsligt bolag med begränsat ansvar (Gesellschaft mit beschränkter Haftung (GmbH)). Den enda delägaren i bolaget är Österreichische Staatsdruckerei Holding AG, som är börsnoterat och innehas av privatpersoner.

16.

Enligt de faktiska och rättsliga omständigheter som gällde i Österrike den 12 september 2014 ( 10 ) sköter Staatsdruckerei framställningen av pass med chip, nödpass, uppehållstillstånd, nationella id-kort, körkort i kreditkortsformat, registreringsbevis (för motorfordon) i kreditkortsformat och tillståndsbevis för pyroteknik.

17.

Enligt 1a § andra meningen och 2 § stycke 2 punkt 1 i Staatsdruckereigesetz 1996 (1996 års lag om det statliga tryckeriet) ( 11 ) ska Staatsdruckerei i synnerhet ha ansvar för ”framställning av trycksaker för de statliga myndigheter där det är nödvändigt att iaktta sekretess och följa säkerhetsbestämmelserna (säkerhetstryck) vid framställningsprocessen”. I 2 § stycke 3 i 1996 års lag om det statliga tryckeriet föreskrivs vidare att de statliga organen ska ge i uppdrag ”uteslutande åt [Staatsdruckerei]” att framställa nämnda trycksaker. ( 12 )

18.

Under rubriken ”Övervakning av säkerhetstryck” förskrivs dessutom i 6 § stycke 1 i 1996 års lag om det statliga tryckeriet att de affärs- och arbetsprocesser som avser framställning, bearbetning och lagring av säkerhetstryck ska övervakas av den förbundsminister som har ansvar för säkerhetstrycket i fråga. Enligt 6 § stycke 2 i samma lag ska Staatsdruckerei vidta alla de säkerhetsåtgärder för framställningen, bearbetningen och lagringen av säkerhetstryck som krävs för att förhindra missbruk. Enligt 6 § stycke 3 i nämnda lag ska slutligen den förbundsminister som är ansvarig för säkerhetstrycket i fråga ges tillträde till affärslokalerna och tillgång till de berörda affärsdokumenten i fråga i den omfattning som krävs för övervakningen.

19.

I en formell underrättelse av den 6 april 2011 uppmärksammande kommissionen Österrike på att den hyste allvarliga tvivel på att direkt tilldelning av vissa kontrakt till Staatsdruckerei avseende tryckning av officiella dokument var förenlig med bestämmelserna i FEUF och direktiven 92/50 och 2004/18. Det rörde sig då närmare bestämt om pass med chip, nödpass, intyg om uppehållstillstånd, nationella id-kort, körkort i kreditkortsformat, registreringsbevis i pappers- och i kreditkortsformat, tillståndsbevis för pyroteknik, båtförarbevis, formulär till säkerhetsdokument, etiketter för narkotikaklassade läkemedel och mopedkörkort.

20.

I sitt svar av den 7 juni 2011 åberopade Österrike skyddet av väsentliga nationella säkerhetsintressen. Sekretess, säkerställande av att de berörda dokumenten är äkta och riktiga, försörjningssäkerhet och säkerställande av skyddet av känsliga uppgifter motiverar enligt Österrike att endast Staatsdruckerei tilldelas kontrakt avseende tryckning. Bara Staatsdruckerei kan nämligen vidta de organisatoriska, tekniska och byggnadsmässiga säkerhetsåtgärder som krävs för att utföra dessa kontrakt. Genom skrivelser av den 17 juli 2012 och den 28 mars 2013 kompletterade Österrike sina förklaringar i detta avseende.

21.

Den 10 juli 2014 avgav kommissionen ett motiverat yttrande. I yttrandet betonade kommissionen att det var fullt möjligt att utforma en offentlig upphandling på ett sådant sätt att endast företag som var specialiserade på framställning av dokument med särskilda säkerhetskrav och som stod under tillsyn kunde komma i fråga.

22.

Den 10 september 2014 svarade Österrike på det motiverade yttrandet. Medlemsstaten åberopade huvudsakligen på nytt sina nationella säkerhetsintressen och betonade att utförandet av kontrakten avseende tryckning hade nära samband med den allmänna ordningen och de statliga institutionernas funktion. Den direkta tilldelningen av kontrakt till Staatsdruckerei var motiverad, eftersom det var nödvändigt att trygga försörjningen och säkerställa produktionsvillkor som garanterade att särskilda sekretess- och säkerhetsvillkor iakttogs. Gentemot andra företag än Staatsdruckerei kunde efterlevnaden av säkerhetskraven bara genomdrivas med civilrättsliga medel, medan de statliga myndigheterna i Österrike enligt lag hade särskilda kontrollbefogenheter gentemot Staatsdruckerei.

23.

Under det administrativa förfarandet drog kommissionen successivt tillbaka sina klagomål beträffande mopedkörkort, registreringsbevis i pappersformat, båtförarbevis, formulär för säkerhetsdokument och etiketter för narkotikaklassade läkemedel, eftersom en del av dessa dokument avskaffades och framställning av sådana dokument i vissa fall var föremål för ett upphandlingsförfarande. ( 13 ) I övrigt höll kommissionen dock fast vid sina klagomål och påpekade att det ålåg Österrike att bevisa att den direkta tilldelningen till Staatsdruckerei av de omtvistade kontrakten avseende tryckning var nödvändig.

24.

Genom ansökan av den 4 april 2016 väckte kommissionen förevarande talan vid domstolen med stöd av artikel 258 andra stycket FEUF. Kommissionen har i denna ansökan yrkat domstolen ska fastställa

25.

Republiken Österrike har för sin del yrkat att domstolen ska

26.

Efter det skriftliga förfarandet hölls muntlig förhandling vid domstolen den 7 juni 2017 avseende kommissionens talan.

27.

Föremålet för förevarande mål om fördragsbrott begränsas numera till framställning av pass med chip, nödpass, nationella id-kort, intyg om uppehållstillstånd, körkort i kreditkortsformat, registreringsbevis i kreditkortsformat och tillståndsbevis för pyroteknik. Däremot drog kommissionen redan under det administrativa förfarandet tillbaka sina klagomål beträffande framställning av registreringsbevis i pappersformat, båtförarbevis, etiketter för narkotikaklassade läkemedel, formulär till säkerhetsdokument och mopedkörkort.

28.

Kommissionens talan är välgrundad om och i den mån det enligt unionsrätten fanns vissa krav för tilldelningen av de omtvistade kontrakten avseende tryckning (se avsnitt A nedan) som Österrike inte iakttog och inte kunde undandra sig med stöd av väsentliga nationella säkerhetsintressen (se avsnitt B längre ned).

29.

Jag vill bara för fullständighetens skull påpeka att det inte kommer i fråga att tillämpa rättspraxis beträffande interna upphandlingar utan anbudsinfordran ( 14 ) i förevarande mål, eftersom Republiken Österrike inte längre kontrollerar Staatsdruckerei som en egen myndighet. Det är snarare fråga om ett rent privaträttsligt bolag som är helt i privat ägo.

30.

De omtvistade kontrakten avseende tryckning är obestridligen offentliga kontrakt avseende tjänster enligt de unionsrättsliga bestämmelser om offentlig upphandling som var tillämpliga under den aktuella perioden. För tiden fram till den 31 januari 2006 följde detta närmare bestämt av bilaga I A punkt 15 i direktiv 92/50 och för tiden därefter av bilaga II A punkt 15 i direktiv 2004/18, där ”förlags- och tryckeritjänster mot arvode eller på kontrakt” hänförs till området prioriterade tjänster. För sådana tjänster finns det i de båda direktiven detaljerade krav för de upphandlande myndigheterna beträffande de upphandlingsförfaranden som ska användas.

31.

Parterna är överens om att alla ifrågavarande kontrakt avseende tryckning med undantag av kontrakt avseende framställning av tillståndsbevis för pyroteknik hade ett värde över de tröskelvärden som fastställs i direktiven 92/50 och 2004/18 för offentliga kontrakt avseende tjänster.

32.

För alla dessa kontrakt förelåg det därmed – med förbehåll för frågan om skydd av väsentliga säkerhetsintressen som jag kommer att behandla nedan ( 15 ) – en skyldighet att genomföra ett upphandlingsförfarande i enlighet med unionens sekundärrättsliga bestämmelser. Detta framgår av artiklarna 3.1, 11.1, 8 och 15.2 jämförda med bilaga I A punkt 15 i direktiv 92/50 och av artikel 20 jämförd med bilaga II A punkt 15 i direktiv 2004/18.

33.

Vad däremot beträffar kontraktet avseende tryckning av tillståndsbevis för pyroteknik, vars värde uppskattades till bara 56000 euro och följaktligen klart underskred tröskelvärdena i direktiven 92/50 och 2004/18 för offentliga kontrakt avseende tjänster, så förelåg det ingen sekundärrättslig skyldighet att genomföra ett upphandlingsförfarande.

34.

Detta betyder visserligen inte att sådana offentliga kontrakt över huvud taget inte omfattas av unionsrätten. Enligt fast rättspraxis ( 16 ) kräver de grundläggande friheterna på unionens inre marknad – i det aktuella fallet etableringsfriheten och den fria rörligheten för tjänster (det vill säga artiklarna 43 och 49 EG för tiden före den 1 december 2009 och artiklarna 49 och 56 FEUF sedan den 1 december 2009) – och i synnerhet skyldigheten att lämna insyn som härleds ur dessa, att en rimlig grad av offentlighet säkerställs också innan offentliga kontrakt avseende tjänster i området under tröskelvärdet tilldelas, om kontraktet i fråga har ett bestämt gränsöverskridande intresse.

35.

I förevarande mål tvistar kommissionen och Österrike emellertid om huruvida det faktiskt fanns ett sådant bestämt gränsöverskridande intresse av det ifrågavarande kontraktet avseende tryckning av tillståndsbevis för pyroteknik.

36.

Såsom Österrike helt riktigt har betonat tyder det ringa värdet av ett kontrakt på att det inte föreligger något bestämt gränsöverskridande intresse. Kommissionen har visserligen rätt i att frågan huruvida det finns ett sådant gränsöverskridande intresse eller ej inte kan avgöras enbart utifrån kontraktsvärdet. Det är tvärtom absolut nödvändigt att göra en helhetsbedömning av alla relevanta omständigheter i det enskilda fallet. ( 17 ) Enligt min uppfattning tyder emellertid inte heller en sådan helhetsbedömning i det aktuella fallet på att det finns ett bestämt gränsöverskridande intresse.

37.

Marknaden för framställning av säkra dokument kännetecknas på det hela taget av en hög grad av specialisering och internationalisering. Det kan under dessa omständigheter inte uteslutas att redan mindre kontrakt i en medlemsstat kan röna stort gränsöverskridande intresse på annat håll i Europeiska unionen eller i Europeiska ekonomiska samarbetsområdet (EES). I det aktuella fallet har kommissionen dock inte förklarat i tillräcklig utsträckning varför det skulle finnas ett bestämt gränsöverskridande intresse av tryckning av österrikiska tillståndsbevis för pyroteknik som enligt obestridda upplysningar från Österrike framställs i kvantiteter om cirka 400 per år och till ett pris av 35 euro per styck.

38.

Den omständighet som kommissionen har anfört i sammanhanget, nämligen att Staatsdruckerei å sin sida har getts i uppdrag av flera utländska stater att framställa visa och pass, är inte särskilt belysande. Visum och pass trycks nämligen i betydligt större antal och enligt enhetliga unionsrättsliga krav, till skillnad från tillståndsbevis för pyroteknik. Det gränsöverskridande intresset av kontrakt avseende tryckning av visa och pass är således betydligt större och kan inte jämföras med intresset av kontrakt avseende tryckning av tillståndsbevis för pyroteknik.

39.

De omständigheter som kommissionen har anfört talar följaktligen inte entydigt för att det finns ett gränsöverskridande intresse av kontrakt avseende tryckning av tillståndsbevis för pyroteknik. Kommissionen har därmed inte fullgjort sin bevisbörda i detta avseende. ( 18 ) I det aktuella fallet kan man följaktligen inte utgå från att Österrike enligt unionens primärrätt var skyldigt att ge ett minimum av publicitet före tilldelningen av kontraktet avseende tryckning av tillståndsbevis för pyroteknik. Österrike fick följaktligen enligt unionsrätten tilldela Staatsdruckerei nämnda kontrakt direkt utan att först ta andra företag under övervägande som uppdragstagare.

40.

När det gäller den del av kommissionens talan som inte avser pyroteknik kommer jag nu att undersöka huruvida och i vilken mån den utan tvivel känsliga karaktären hos de omtvistade kontrakten avseende tryckning kan medföra att Österrike fick frångå sin ovan beskrivna skyldighet enligt unionsrätten och tilldela dessa kontrakt direkt till Staatsdruckerei utan att på något sätt ta andra företag under övervägande som uppdragstagare.

41.

Österrike har i detta sammanhang åberopat artikel 4.2 i direktiv 92/50 och artikel 14 i direktiv 2004/18. Österrike har i det aktuella fallet inte åberopat artikel 346.1 a FEUF (tidigare artikel 296.1 a EG), vilken parterna också har diskuterat ingående. Detta klargjordes vid den muntliga förhandlingen. ( 19 ) Jag anser ändå att det är meningsfullt att i det följande undersöka artikel 346.1 a FEUF, eftersom alla de nämnda bestämmelserna i direktiven till syvende och sist leder tillbaka till den bestämmelsen och har nära samband med denna.

42.

Artikel 346.1 a FEUF klargör på primärrättslig nivå att en medlemsstat inte ska vara förpliktad att lämna sådan information vars avslöjande den anser strida mot dess väsentliga säkerhetsintressen. Till skillnad från led b i denna artikel är led a redan enligt ordalydelsen inte begränsad bara till områdena vapen, ammunition och krigsmateriel, utan den ska helt allmänt skydda medlemsstaternas väsentliga säkerhetsintressen och kan därför vara tillämplig också på sådana icke‑militära upphandlingar som de kontrakt avseende tryckning som är i fråga i det aktuella fallet. ( 20 ) Om en medlemsstat vägrar att genomföra en offentlig upphandling eller göra ett tillkännagivande på annat sätt, undanhåller den i slutändan den intresserade allmänheten relevant information om en förestående upphandling. Medlemsstaten frångår alltså i enlighet med artikel 346.1 a FEUF sin informationsskyldighet enligt unionsrätten på detta område.

43.

Den möjlighet att frångå skyldigheter enligt unionsrätten på området offentlig upphandling som anges i artikel 346.1 a FEUF konkretiseras i sekundärrätten dels i artikel 13 a i direktiv 2009/18, dels i artikel 4.2 i direktiv 92/50 och i artikel 14 i direktiv 2004/18. I de båda senare bestämmelserna anges det med i huvudsak likalydande formuleringar att bestämmelserna i dessa direktiv inte ska tillämpas på offentliga kontrakt avseende

44.

Österrike har bara åberopat de båda sistnämnda alternativen i artikel 4.2 i direktiv 92/50 och artikel 14 i direktiv 2004/18, alltså den omständigheten att de omtvistade kontrakten avseende tryckning enligt dess uppfattning kräver särskilda säkerhetsåtgärder (det andra alternativet) och skydd av statens grundläggande intressen (det tredje alternativet). Österrike har däremot inte gjort gällande att det eventuellt finns behov av att hemlighålla kontrakten avseende tryckning (det första alternativet).

45.

I huvudsak kommer samma rättsprincip till uttryck i artikel 4.2 i direktiv 92/50, artikel 14 i direktiv 2004/18 och artikel 346.1 a FEUF, nämligen att medlemsstaterna för att skydda väsentliga nationella säkerhetsintressen får frångå de skyldigheter som egentligen åligger dem enligt unionsrätten. Det är följaktligen lämpligt att bedöma alla dessa undantag tillsammans, varvid den omfattande rättspraxis som finns beträffande artikel 346.1 FEUF – närmare bestämt beträffande artikel 346.1 b – också kan tjäna som vägledning för tolkningen av artikel 4.2 i direktiv 92/50 och av artikel 14 i direktiv 2004/18.

46.

De väsentliga nationella säkerhetsintressena är ett unionsrättsligt begrepp som ska tolkas självständigt. Det omfattar både medlemsstaternas yttre säkerhet och deras inre säkerhet. ( 21 )

47.

Det är erkänt att varje medlemsstat ska ges ett stort utrymme för skönsmässig bedömning när det gäller definitionen av väsentliga säkerhetsintressen. ( 22 ) Detta framgår redan av att orden ”den anser” används i artikel 346.1 FEUF.

48.

De unionsrättsliga bestämmelserna om skydd av väsentliga nationella säkerhetsintressen kan emellertid inte tolkas på så sätt att de ger medlemsstaterna befogenhet att frångå sina skyldigheter enligt unionsrätten enbart genom att åberopa dessa intressen. ( 23 ) Det åligger tvärtom medlemsstaterna att utförligt bevisa exakt vilka nationella säkerhetsintressen som berörs och i vilken mån det faktiskt skulle strida mot dessa säkerhetsintressen att iaktta vissa skyldigheter enligt unionsrätten.

49.

Österrike har i förevarande mål på ett övertygande sätt gjort gällande att utfärdandet av de omtvistade officiella dokumenten berör statens grundläggande funktioner. ( 24 ) Pass och nationella id-kort används till exempel för att bevisa personers identitet, nationalitet och ålder. I praktiken ger sådana dokument inte minst innehavarna rätt att delta i val, frihet att resa, vistas i andra EU-medlemsstater och i andra EES‑länder och eventuellt påbörja studier eller arbeta där. Ett körkort ger information om innehavarens rätt att framföra motorfordon och därmed aktivt delta i trafiken, och under vissa omständigheter kan det till och med användas som legitimation.

50.

Såsom Österrike helt riktigt har gjort gällande ska det vid tryckning av dessa och liknande dokument för det första säkerställas att deras äkthet och skydd mot förfalskning garanteras, för det andra att obehöriga inte kan få kännedom om säkerhetsåtgärderna i samband med framställningen, för det tredje att försörjningen av de statliga myndigheterna med de berörda dokumenteten är tillförlitlig, och för det fjärde att en hög grad av skydd av de personuppgifter som behandlas vid framställningen av dokumenten garanteras.

51.

Även om man går på kommissionens linje och ifrågasätter att, och i vilken mån, särskilt den sistnämnda aspekten vad gäller uppgiftsskydd kan anses vara en fråga om nationell säkerhet, ( 25 ) så är det emellertid ostridigt att, i vart fall, alla de andra synpunkter som har anförts – officiella dokuments äkthet och skydd mot förfalskning, skydd av säkerhetsåtgärderna för framställningen av dessa och garanterad försörjningssäkerhet – kan beröra väsentliga nationella säkerhetsintressen.

52.

I princip får Österrike alltså åberopa sina väsentliga nationella säkerhetsintressen och de åtgärder som krävs för att skydda dessa, vilka nämns i artikel 346.1 a FEUF, i artikel 4.2 i direktiv 92/50 och i artikel 14 i direktiv 2004/18. Det som är avgörande för utgången i förevarande mål är emellertid frågan huruvida dessa säkerhetsintressen och säkerhetsåtgärder kan motivera att man helt bortser från de tillvägagångssätt som föreskrivs i unionsrätten för offentliga upphandlingar. Jag kommer nu att behandla denna fråga.

53.

Eftersom artikel 346.1 a FEUF gör det möjligt att frångå de grundläggande friheter som har grundläggande betydelse i systemet av fördrag, är den en undantagsbestämmelse som ska tolkas restriktivt. ( 26 ) Motsvarande gäller för artikel 4.2 i direktiv 92/50 och artikel 14 i direktiv 2004/18, vilka å sin sida föreskriver undantag från giltighetsområdet för de unionsrättsliga bestämmelserna om tilldelning av offentliga kontrakt och därmed till sist undantag från de grundläggande friheterna enligt fördragen. ( 27 )

54.

När den berörda medlemsstaten tillämpar ovanstående undantagsbestämmelser är den, även om den har ett stort utrymme för skönsmässig bedömning när det gäller säkerhetsfrågor, inte helt fri, utan omfattas av EU‑domstolens kontroll. Medlemsstaten är i synnerhet skyldig att bevisa att dess åtgärder är nödvändiga för att skydda dess väsentliga nationella säkerhetsintressen. ( 28 ) Den berörda medlemsstaten måste alltså i slutändan underkastas en prövning av proportionaliteten.

55.

Österrike stöder sig i det aktuella fallet i huvudsak på tre argument för att motivera varför direkt tilldelning till Staatsdruckerei av de omtvistade kontrakten avseende tryckning ska vara befogad. För det första kräver skyddet av de nationella säkerhetsintressena ett centraliserat utförande av kontrakten genom att ett enda företag anlitas, för det andra är effektiva myndighetskontroller i samband med utförandet av säkerhetsrelevanta kontrakt avseende tryckning nödvändiga, och för det tredje måste uppdragstagaren som sådan vara pålitlig. Jag kommer i det följande att förklara att inget av dessa argument håller för en närmare granskning i det konkreta fallet.

56.

Österrike har för det första gjort gällande att det är nödvändigt att ett enda företag utför de omtvistade kontrakten avseende tryckning genom ett centraliserat förfarande. Härigenom underlättas de österrikiska myndigheternas kontroll av att kontrakten genomförs korrekt och att de nödvändiga sekretess- och säkerhetsåtgärderna iakttas. Dessutom minskar risken att obehöriga får kännedom om säkerhetsåtgärderna eller att känsligt material (till exempel formulär för pass eller intyg om uppehållstillstånd) kommer i orätta händer.

57.

I ett fall som det förevarande kan visserligen – med hänsyn till de skäl som anförts av Österrike – centraliseringen av utförandet av kontraktet anses bidra till att skydda väsentliga nationella säkerhetsintressen, och eventuellt också bidra till uppgiftsskyddet. Argumentet om centralisering kan dock i slutändan bara förklara varför alltid bara ett enda företag (och inte flera företag samtidigt) anlitas för de omtvistade kontrakten avseende tryckning. Däremot kan det inte med hänvisning till kravet på centralisering förklaras på ett trovärdigt sätt varför det ska vara nödvändigt att alltid bara anlita samma företag – närmare bestämt Staatsdruckerei – för att skydda väsentliga nationella säkerhetsintressen.

58.

Inte heller artikel 3.2 i förordning nr 2252/2004, som Österrike har åberopat, ger anledning till en annan bedömning. Det är visserligen riktigt att medlemsstaterna genom nämnda bestämmelse åläggs att utse ett ansvarigt organ för tryckning av pass och resehandlingar. På vilket sätt medlemsstaterna ska välja detta ansvariga organ anges dock inte i bestämmelsen. Det utgör i synnerhet inte på något sätt hinder för att först ett upphandlingsförfarande genomförs i enlighet med kraven i unionsrätten. Detta bekräftas också om man ser på det sammanhang som helhet där nämnda bestämmelse ingår. Enligt dess skäl 4 omfattar förordning nr 2252/2004 nämligen endast harmonisering av säkerhetsdetaljer för pass och resehandlingar. När medlemsstaterna utser ansvariga myndigheter och organ ska detta däremot göras med förbehåll för relevanta bestämmelser i unionslagstiftningen. Till dessa unionsrättsliga bestämmelser vars iakttagande inte berörs av förordning nr 2252/2004 hör inte minst bestämmelserna om offentlig upphandling så som de kommer till uttryck i de grundläggande friheterna och i direktiven 92/50 och 2004/18.

59.

För det andra har Österrike framhållit betydelsen av effektiva myndighetskontroller i samband med framställningen av de ifrågavarande dokumenten. Även av detta skäl är det enligt Österrike befogat att tilldela Staatsdruckerei de omtvistade kontrakten avseende tryckning.

60.

Det bör i detta avseende påpekas att den känsliga karaktären hos dessa kontrakt avseende tryckning utan tvivel kan göra det nödvändigt att genomföra stränga, också oanmälda, myndighetskontroller hos det anlitade företaget. I detta sammanhang kan Österrike dock bara vidta sådana åtgärder som faktiskt är nödvändiga för att garantera att kontrollerna är effektiva. Ett tillvägagångssätt som leder till att alla andra potentiella anbudsgivare än Staatsdruckerei redan från början utesluts från upphandlingen går utöver vad som är nödvändigt för att nå det legitima målet med effektiva kontroller.

61.

Österrike har invänt att dess myndigheter enligt gällande rättsläge – närmare bestämt enligt 6 § stycke 3 i 1996 års lag om det statliga tryckeriet – har suveräna kontrollbefogenheter endast gentemot Staatsdruckerei, men inte gentemot andra företag. I synnerhet kan Österrike inte agera genom myndighetsutövning gentemot utländska företag, utan på sin höjd på civilrättslig basis, om problem uppkommer.

62.

Detta argument övertygar dock inte. Det kan visserligen inte bestridas att särskilt suveräna kontrollbefogenheter till skydd för väsentliga nationella säkerhetsintressen kan vara nödvändiga, eftersom de är mer effektiva än de kontrollrättigheter som har avtalats rent civilrättsligt. Denna omständighet motiverar emellertid inte som sådan att man helt bortser från de existerande unionsrättsliga kraven på offentlig upphandling och redan från början tar bara ett visst företag – Staatsdruckerei – under övervägande som uppdragstagare.

63.

Det åligger tvärtom medlemsstaten i fråga – Österrike i det aktuella fallet – att så skonsamt som möjligt göra en avvägning mellan å ena sidan sina säkerhetsbetingade kontrollbehov och å andra sidan sina skyldigheter enligt unionsrätten. I detta sammanhang skulle mindre genomgripande åtgärder med hänsyn till lagstiftningen om offentlig upphandling absolut kunna komma i fråga, vilka skulle tillåta att också andra företag än Staatsdruckerei lämnade anbud på den omtvistade tryckningen:

64.

För det tredje har Österrike slutligen anfört att man tilldelat Staatsdruckerei de omtvistade kontrakten avseende tryckning speciellt eftersom det råder särskilt förtroende mellan detta företag och de ansvariga statliga myndigheterna.

65.

Det är riktigt att det för att skydda en medlemsstats väsentliga säkerhetsintressen kan vara nödvändigt att begränsa den grupp av kandidater som kan komma i fråga för tilldelning av ett offentligt kontrakt till de företag som klassas som särskilt pålitliga och betrodda.

66.

Det skulle dock i hög grad strida mot den princip som ligger till grund för den inre europeiska marknaden i allmänhet och mot lagstiftningen om offentlig upphandling i synnerhet, ( 30 ) om en medlemsstat så att säga godtyckligt klassificerade ett enda företag – i synnerhet sin tidigare statliga och nu privatiserade ”historiska” tillhandahållare av tjänster på ett visst område – som särskilt pålitligt och betrott enligt mottot ”känt och beprövat”, men däremot redan från början förnekade alla andra företags pålitlighet och trovärdighet eller i varje fall ifrågasatte dessa.

67.

Detta visar sig inte minst vid en jämförelse med offentliga kontrakt på det militära och säkerhetspolitiska området vilka också avser synnerligen känsliga förhållanden och i samband med vilka ändå i regel en offentlig upphandling ska genomföras i enlighet med de unionsrättsliga kraven. ( 31 ) Domstolen har i synnerhet tidigare slagit fast att nödvändigheten att ange en sekretesskyldighet inte på något sätt hindrar att uppmaning till anbudsgivning sker för att tilldela ett kontrakt. ( 32 ) De unionsrättsliga bestämmelserna om offentlig upphandling ger de upphandlande myndigheterna tillräckligt utrymme för de nödvändiga säkerhets- och sekretessåtgärderna inom känsliga områden, både under förfarandet och fram till valet av de lämpligaste uppdragstagarna eller på ett senare stadium då kontraktet utförs.

68.

Det finns följaktligen inget som hindrar en upphandlande myndighet från att ställa särskilt höga krav på uppdragstagarens lämplighet och pålitlighet och att utforma upphandlingsvillkoren och kontrakten i enlighet därmed och att kräva nödvändiga intyg av anbudsgivarna när sådana känsliga offentliga kontrakt tilldelas som de i det aktuella fallet omtvistade kontrakten avseende framställning av offentliga dokument. Dessutom får det ställas krav på uppdragstagarna för utförandet av kontrakten avseende tryckning som kan omfatta inte minst åtgärder för uppgiftsskydd, sekretess och säkerhet, och de myndighetskontroller som de ska underkastas, inbegripet en säkerhetskontroll av all personal som ska medverka i utförandet av kontrakten. Allt detta gör emellertid inte framställningen av officiella dokument till ett kontrakt som är intuitu personae som bara ska utföras av en bestämd person.

69.

Vid den muntliga förhandlingen har Österrike dessutom erinrat om att utländska företag inte helt skulle kunna undandra sig kontroll av myndigheterna i respektive ursprungsland och till en viss del också är skyldiga att samarbeta med underrättelsetjänsterna där, och detta även när de utför offentliga kontrakt från ett driftställe i Österrike. Därför kommer sådana företag enligt Österrike inte i fråga som uppdragstagare för sådana känsliga kontrakt avseende tryckning som de som är omtvistade i förevarande mål.

70.

Såsom jag har förklarat tidigare ( 33 ) kan vissa avvikelser från det upphandlingsförfarande som föreskrivs i unionsrätten emellertid vara motiverade med anledning av att en medlemsstat inte utan vidare vill lämna ut säkerhetsrelevant information till utländska företag eller företag som kontrolleras av utlänningar, i synnerhet när det är fråga om företag eller personer från tredjeland. En medlemsstat har också rätt att se till att den med avseende på känslig utrustning inte hamnar i en beroendeställning i förhållande till tredjeländer eller företag från tredjeländer.

71.

Enligt fast rättspraxis är en åtgärd emellertid endast ägnad att säkerställa förverkligandet av det åberopade målet, om den på allvar svarar mot önskan att uppnå detta på ett sammanhängande och systematiskt sätt. ( 34 ) I det aktuella fallet har Österrike så vitt det går att se inte vidtagit några som helst åtgärder som effektivt skulle kunna förhindra att Staatsdruckerei kommer under kontroll av utländska aktieägare eller blir ett dotterbolag till en utländsk juridisk person. Österrikiska staten har varken krävt säkerhetspolitiskt motiverad medbestämmanderätt i Staatsdruckerei i form av en särskild aktie (”gyllene aktie”) ( 35 ) eller av säkerhetspolitiska skäl infört några begränsningar beträffande avyttring av andelar i Staatsdruckerei.

72.

Under dessa omständigheter är det inte säkerhetspolitiskt motiverat att Österrike kategoriskt vägrar att förutom sin ”historiska” tillhandahållare av tjänster också ta andra företag under övervägande som uppdragstagare – antingen det rör sig om andra företag i Österrike eller i de övriga EES-länderna.

73.

Kommissionens talan ska följaktligen ogillas i den mån tilldelning av kontrakt avseende tryckning av tillståndsbevis för pyroteknik berörs. När det gäller alla andra delar av tvisteföremålet ska talan däremot bifallas i full utsträckning, och det ska fastställas att Österrike har gjort sig skyldigt till det fördragsbrott som kommissionen har gjort gällande.

74.

Enligt artikel 138.3 första meningen i rättegångsreglerna ska i princip vardera parten bära sina rättegångskostnader om parterna, så som i det aktuella fallet, ömsom tappar målet på en eller flera punkter. Domstolen får emellertid med stöd av andra meningen i den bestämmelsen besluta att en part också ska ersätta en del av den andra partens rättegångskostnader, om det framstår som skäligt med hänsyn till omständigheterna i målet.

75.

Enligt den lösning som jag har föreslagit är kommissionen i stor utsträckning vinnande part, medan Österrikes argument däremot bara kan godtas när det gäller en liten del av tvisteföremålet, närmare bestämt bara tillståndsbevisen för pyroteknik. Mot denna bakgrund är det i förevarande mål rimligt att Österrike förpliktas att förutom sina egna kostnader också bära tre fjärdedelar av kommissionens kostnader, medan kommission däremot ska förpliktas att bära en fjärdedel av sina kostnader.

76.

Mot bakgrund av det ovan anförda föreslår jag att domstolen beslutar enligt följande: