1

Sökanden, Bagni Delfino di Paperini Stefano & C. Sas, är ett företag som innehar en koncession avseende offentligägda kustområden som beviljats för turist- och fritidsändamål, inledningsvis av regionen Toscana (Italien) och därefter av kommunen Cecina (Italien). Koncessionen har förlängts till och med den 31 december 2020. På den aktuella offentligägda egendomen driver sökanden en badanläggning i vilken sökanden har gjort betydande investeringar.

2

Enligt den information som finns i ansökan genomförs ett offentligt urvalsförfarande i syfte att bevilja koncessioner för offentligägda kustområden. De tillämpliga reglerna vid förnyelse av koncessioner för offentligägda kustområden när giltighetstiden löpt ut var förmånliga för den befintliga koncessionsinnehavaren, dels eftersom företräde gavs för förnyelse av en redan befintlig koncession i förhållande till nya ansökningar, dels eftersom koncessioner avseende offentligägda kustområden för turist- och fritidsändamål sedan 2001 har förnyats automatiskt. Dessa regler upphävdes 2009 respektive 2011 i samband med den administrativa fasen av ett fördragsbrottsförfarande som Europeiska kommissionen inledde mot Republiken Italien enligt artikel 258 i EUF-fördraget. Kommissionen bedömde nämligen att det företräde som gavs åt en befintlig koncessionsinnehavare stred mot artikel 49 i EUF-fördraget och att den automatiska förnyelsen av koncessioner stred mot både artikel 49 och artikel 12 i Europaparlamentets och rådets direktiv 2006/123/EG av den 12 december 2006 om tjänster på den inre marknaden (EUT L 376, 2006, s. 36).

3

Genom dom nr 328/2015 av den 27 februari 2015 (nedan kallad dom nr 328/2015) har Tribunale amministrativo regionale della Toscana (Toscanas regionala förvaltningsdomstol) bland annat funnit att koncessioner genom vilka rätt att nyttja en del av ett offentligägt kustområde för att där inneha byggnader för koncessionsinnehavaren innebär en verklig äganderätt för en viss areal på så sätt att ”rätten att inneha en byggnad på annans egendom är just vad som avses med rätt till fastighet ovan jord såsom denna definieras i artikel 952 [i italienska civillagen] ('fastighetsägaren kan på sin mark tillåta uppförandet och innehavet av en byggnad som gynnar någon annan’), med följden att det föreligger en administrativ rättsakt som ger koncessionsinnehavaren en rätt till fastighet ovan jord avseende byggnaderna i fråga”.

4

Den 24 juni 2015 ställde två av Europaparlamentets ledamöter en fråga för skriftligt besvarande till kommissionen enligt artikel 230 andra stycket i EUF-fördraget och artikel 130 i Europaparlamentets arbetsordning (EUT L 116, 2011, s. 1.). I huvudsak avsåg frågan dels om kommissionen hade kännedom om dom nr 328/2015, dels om kommissionen, med beaktande av att koncessionsinnehavarna av de offentligägda kustområdena för turist- och fritidsändamål innehade en rätt till fastighet ovan jord avseende byggnaderna som uppförts av dem i det aktuella området, hade för avsikt att ompröva sin tolkning av begreppet tjänst i den mening som avses i direktiv 2006/123.

5

I ett skriftligt meddelande av den 2 september 2015 (nedan kallad det omtvistade meddelandet) besvarade kommissionen denna fråga. Svaret har följande lydelse:

”Kommissionen har kännedom om domen [nr] 328/2015 från Tribunale amministrativo regionale della Toscana (Toscanas regionala förvaltningsdomstol). Kommissionen anser inte att denna dom avser tillämpningen av [unionsrätten] och följaktligen inte heller tillämpningen av direktiv 2006/123 … Domen avser endast tolkningen av den nationella lagstiftningen. Kommissionen kan därför inte yttra sig i frågan.”

6

Sökanden har väckt förevarande talan genom ansökan som inkom till tribunalens kansli den 11 november 2015.

7

Sökanden har yrkat att tribunalen ska ogiltigförklara det omtvistade meddelandet.

8

Enligt artikel 126 i tribunalens rättegångsregler får tribunalen när som helst, om det är uppenbart att talan inte kan tas upp till sakprövning, på förslag av referenten, avgöra målet genom särskilt uppsatt beslut som är motiverat, utan vidare handläggning. I förevarande fall finner tribunalen att handlingarna i målet innehåller tillräckliga upplysningar och beslutar att avgöra målet utan vidare handläggning.

9

Det framgår av fast rättspraxis att alla bestämmelser – oavsett form – som antas av institutionerna och som är avsedda att ha bindande rättsverkningar, oberoende av deras form, anses utgöra sådana akter mot vilka talan kan väckas i den mening som avses i artikel 263 FEUF (dom av den 31 mars 1971i det så kallade AETR-målet kommissionen/rådet, 22/70, EU:C:1971:32, punkt 42, dom av den 13 oktober 2011i de förenade målen Detsche Post och Tyskland/kommissionen, C‑463/10 P och C‑475/10 P, EU:C:2011:656, punkt 36, samt dom av den 13 februari 2014 i mål Ungern/kommissionen, C‑31/13 P, EU:C:2014:70, punkt 54).

10

Däremot kan inte rättsakter som inte har bindande rättsverkningar prövas i domstol enligt artikel 263 FEUF, såsom förberedande akter, bekräftande åtgärder och rena genomförandeåtgärder, enkla rekommendationer och yttranden, samt, i princip, interna instruktioner (se, för ett liknande resonemang, dom av den 12 september 2006 i mål Reynolds Tobacco m.fl./kommissionen, C‑131/03 P, EU:C:2006:541, punkt 55 och där angiven rättspraxis, samt beslut av den 14 maj 2012 i mål Sepracor Pharmaceuticals (Irland)/kommissionen, ej publicerat, C‑477/11 P, EU:C:2012:292, punkt 52).

11

Mot bakgrund av denna rättspraxis ska prövningen av huruvida en rättsakt kan ha rättsverkningar, och således bli föremål för en talan om ogiltigförklaring enligt artikel 263 FEUF, ske med bedömning av dess lydelse och det sammanhang i vilket den ingår (se, för ett liknande resonemang dom av den 20 mars 1997 i mål Frankrike/kommissionen, C‑57/95, EU:C:1997:164, punkt 18, och dom av den 1 december 2005 i mål Italien/kommissionen, C‑301/03, EU:C:2005:727, punkterna 21–23), rättsaktens innehåll (se dom av den 22 juni 2000 i mål Nederländerna/kommissionen, C‑147/96, EU:C:2000:335, punkt 27 och där angiven rättspraxis, se, för ett liknande resonemang, även dom av den 9 oktober 1990 i mål Frankrike/kommissionen, C‑366/88, EU:C:1990:348, punkt 23, dom av den 13 november 1991 i mål Frankrike/kommissionen, C‑303/90, EU:C:1991:424, punkterna 18–24, och dom av den 16 juni 1993 i mål Frankrike/kommissionen, C‑325/91, EU:C:1993:245, punkterna 20–23) samt unionslagstiftarens avsikt (se, för ett liknande resonemang, dom av den 17 juli 2008 i mål Athinaïki Techniki/kommissionen, C‑521/06 P, EU:C:2008:422, punkt 42, och dom av den 26 januari 2010 i mål Internationaler Hilfsfonds/kommissionen, C‑362/08 P, EU:C:2010:40, punkt 52).

12

Det ska framhållas att det omtvistade meddelandet innehåller kommissionens skriftliga svar på en parlamentsfråga som ställts till kommissionen enligt artikel 230 andra stycket i EUF-fördraget och artikel 130 i parlamentets arbetsordning. Denna fråga, genom vilken kommissionen har uppmärksammats på dom nr 328/2015, syftade i huvudsak till att få vägledning av kommissionen avseende tolkningen av begreppet tjänst i den mening som avses i direktiv 2006/123 med hänsyn till nämnda dom (se punkt 4 ovan). Kommissionen gav i huvudsak svaret att denna dom, som kommissionen hade kännedom om, inte avsåg tillämpningen av EU-lagstiftningen utan endast den italienska lagstiftningen och att kommissionen därför inte kunde yttra sig (se punkt 5 ovan).

13

Under dessa förhållanden anser tribunalen att det omtvistade meddelandet, med hänsyn till sammanhanget som utgörs av parlamentsfrågan å ena sidan och av innehållet och lydelsen av det omtvistade meddelandet å andra sidan, inte kan anses utgöra en rättsakt avsedd att ha bindande rättsverkningar i den mening som avses i den rättspraxis som angetts i punkt 9 ovan. Detta meddelande som utgör ett svar på en parlamentsfråga ger nämligen inte uttryck för ett beslut fattat av kommissionen och det uttrycker inte heller något som helst ställningstagande av kommissionen om hur direktiv 2006/123 ska tolkas.

14

Sökandens övriga argument föranleder inte tribunalen att göra någon annan bedömning. Sökande har i huvudsak gjort gällande att det omtvistade meddelandet utgör en rättsakt avsedd att ha bindande rättsverkningar eftersom det uttrycker kommissionens vilja att tillämpa direktiv 2006/123 på området för koncessioner för offentligägda kustområden i strid mot koncessionsinnehavarnas äganderätt. Vidare skulle detta meddelande tvinga de italienska förvaltningsmyndigheterna och domstolarna att tillämpa direktiv 2006/123 på nämnda koncessioner, vilket skulle innebära ”en tvångsöverlåtelse av [koncessionsinnehavarnas] sakrätt”

15

Tribunalen konstaterar inledningsvis att sökanden har misstagit sig vad gäller innebörden av det omtvistade meddelandet. Till skillnad mot vad sökanden har gjort gällande har kommissionen inte tagit ställning till frågan om tillämpningen och tolkningen av direktiv 2006/123. Kommissionen har istället endast påpekat att dom nr 328/2015 avsåg den italienska lagstiftningen och inte unionslagstiftningen, och att kommissionen därför inte kunde yttra sig över den fråga som ställts till den och som avsåg begreppet tjänst i den mening som avses i direktiv 2006/123.

16

Även om det skulle anses, såsom görs gällande av sökanden, att kommissionen har tagit ställning till och tolkat direktiv 2006/123 på så sätt att det är tillämpligt på koncessioner för offentliga maritima områden, ska det erinras om att det under alla förhållanden enligt rättspraxis varken är möjligt att väcka talan mot en rättsakt från kommissionen som ger uttryck för institutionens eller en av dess avdelningars avsikt att handla på ett visst sätt (se dom av den 5 maj 1998 i mål Förenade kungariket/kommissionen, C‑180/96, EU:C:1998:192, punkt 28 och där angiven rättspraxis) och inte heller mot en skriftlig meningsyttring såsom en erinran av kommissionen om tolkningen av en sekundärrättsakt, eftersom de inte ger upphov till några rättsverkningar och inte heller är ägnade att ge upphov till sådana verkningar (se, för ett liknande resonemang, dom av den 5 oktober 1999 i mål Nederländerna/kommissionen, C‑308/95, EU:C:1999:477, punkterna 27–30). Följaktligen gäller att även om det antas att det omtvistade meddelandet innefattar kommissionens tolkning av direktiv 2006/123 samt denna institutions åsikt att inkludera koncessioner för offentligägda kustområden i direktivets tillämpningsområde, är detta meddelande likväl inte avsett att få bindande rättsverkningar.

17

Det kan vidare inte hävdas att det omtvistade meddelandet medför rättsverkningar på den grunden att det kan anses styrkt att meddelandet skulle vara i strid med koncessionsinnehavarnas äganderätt. Ett sådant resonemang innebär nämligen att man av den omständigheten att en rättsakt eventuellt är rättsstridig drar slutsatsen att talan kan väckas mot rättsakten. Det följer emellertid av rättspraxis att den omständigheten att den berörda institutionens överträdelse är allvarlig eller att överträdelsen medför en avsevärd kränkning av grundläggande rättigheter inte gör att det blir tillåtet att underlåta tillämpning med hänvisning till de undantag på grund av allmän ordning som föreskrivs i fördraget (se, analogt, beslut av den 10 maj 2001 i mål FNAB m.fl./rådet, C‑345/00 P, EU:C:2001:270, punkt 40, och dom av den 15 januari 2003 i förenade målen Philip Morris International/kommissionen, T‑377/00, T‑379/00, T‑380/00, T‑260/01 och T‑272/01, EU:T:2003:6, punkt 87).

18

I den mån sökanden gör gällande att det omtvistade meddelandet leder till ”en tvångsöverlåtelse av de sakrätter som beviljats de nuvarande koncessionsinnehavarna av badanläggningarna” ska det slutligen påpekas att det framgår av de förklaringar som sökanden själv lämnat om de bestämmelser som gäller för förnyelse av koncessionerna för offentligägda kustområden (se punkt 2 ovan), att det inte är det nämnda meddelandet, utan den omständigheten att en koncession som löper ut eventuellt inte förnyas enligt tillämpningen av den italienska lagstiftningen i dess ändrade lydelse från 2009 och 2011, som i förevarande fall kan leda till en sådan effekt.

19

För fullständighetens skull ska tilläggas att omständigheterna i förevarande mål ska särskiljas från de omständigheter som låg till grund för den av sökanden åberopade domen av den 24 mars 1994 i mål Air France/kommissionen, (T‑3/93. EU:T:1994:36). Den ifrågasatta rättsakten i det målet var i form av ett uttalande som gjordes av talesmannen för den kommissionsledamot som var ansvarig för konkurrensfrågor, i vilket kommissionen förklarade att den inte var behörig att enligt bestämmelserna i rådets förordning (EEG) nr 4064/89 av den 21 december 1989 om kontroll av företagskoncentrationer (EGT L 395, 1989, s. 1) pröva en specifikt angiven koncentration, vilket faktiskt medförde rättsverkningar. Det omtvistade meddelandet i förevarande mål innefattar däremot inget sådant beslut utan uttrycker endast kommissionens åsikt att dom nr 328/2015 endast avsåg tillämpningen av italiensk rätt och inte unionslagstiftningen, och att kommissionen därför inte kunde yttra sig om eventuella följder av en tolkning av begreppet tjänst i den mening som avses i direktiv 2006/123. Det ska under alla omständigheter påpekas att sökanden inte har anfört några argument för att visa att omständigheterna i dessa två mål är jämförbara.

20

Av det ovan anförda följer att talan ska avvisas, eftersom det är uppenbart att den inte kan prövas i sak. Det saknas härvid anledning att delge kommissionen ansökan.

21

Eftersom förevarande beslut har fattats innan kommissionen delgetts ansökan och innan några kostnader hunnit uppkomma för kommissionen, är det tillräckligt att sökanden förpliktas att bära sina egna rättegångskostnader i enlighet med artikel 133 i rättegångsreglerna.

Mot denna bakgrund beslutar

TRIBUNALEN (andra avdelningen)

följande: