1

Den nionde Europeiska utvecklingsfonden (EUF) har inrättat ett stödprogram för kulturinitiativ i enlighet med partnerskapsavtalet mellan gruppen av stater i Afrika, Västindien och Stillahavsområdet, å ena sidan, och Europeiska gemenskapen och dess medlemsstater, å andra sidan, undertecknat i Cotonou den 23 juni 2000 (EGT L 317, 2000, s. 3), och godkänt på gemenskapens vägnar genom rådets beslut 2003/159/EG av den 19 december 2002 (EUT L 65, 2003, s. 27). Stödprogrammet riktar sig till fem stater i Afrika, Västindien och Stilla havet (AVS-länderna), nämligen de afrikanska länder som har portugisiska som officiellt språk.

2

De afrikanska länderna med portugisiska som officiellt språk är Republiken Angola, Republiken Kap Verde, Republiken Guinea-Bissau, Republiken Moçambique och Demokratiska republiken São Tomé och Príncipe.

3

Dessa länder har inom ramen för stödprogrammet för kulturinitiativ i dessa länder beviljats 3 miljoner euro genom ett finansieringsbeslut av Europeiska kommissionen. Finansieringsbeslutet genomfördes genom finansieringsöverenskommelsen med referensnummer 9888/REG (nedan kallad finansieringsöverenskommelsen), vilken undertecknades av kommissionen den 19 december 2007 och av de portugisiskspråkiga länderna, företrädda av den regionala utanordnaren i Republiken Guinea-Bissau, den 29 februari 2008, då den också trädde i kraft. Finansieringsöverenskommelsen upphörde att gälla den 31 december 2013.

4

Tjänstekontrakt FED/2009/210–646 (nedan kallat tjänstekontraktet) undertecknades den 20 juli 2009, i enlighet med finansieringsöverenskommelsen, mellan den berörda nationella utanordnaren, ekonomi- och finansminister i Republiken Guinea-Bissau (nedan kallad den nationella utanordnaren), i egenskap av upphandlande myndighet, och sökanden, Transtec, en konsultfirma som bedriver verksamhet på utvecklingsområdet och tillhandahåller tjänster avseende tekniskt samarbete till offentliga institutioner, den privata sektorn och andra organisationer i tillväxtekonomier.

5

Senare undertecknade även Republiken Guinea-Bissaus minister för utbildning, kultur och vetenskap tjänstekontraktet i egenskap av mottagare, varpå chefen för Europeiska unionens delegation i Republiken Guinea-Bissau (nedan kallad delegationschefen) godkände kontraktet i egenskap av givare.

6

Vissa av tjänstekontraktets klausuler och bilagor blev föremål för tillägg år 2011 och 2012. Kontraktet, som enligt artikel 3, till att börja med avsåg ett belopp på 344992 euro och omfattade en period på 24 månader, avsåg till slut, till följd av en rad tillägg, ett belopp på 484787 euro och omfattade drygt 36 månader, till och med den 31 augusti 2012. Tilläggskontrakten var avsedda att täcka genomförandekostnader för sökandens olika uppdrag, enligt specifikation i bilagorna II och III till tjänstekontraktet, som hänförde sig till tillhandahållande av tekniska stödtjänster till förvaltningsenheten för stödprogrammet för kulturinitiativ i de portugisiskspråkiga länderna.

7

Vid genomförandet av tjänstekontraktet tog sökanden fram och undertecknade en handling med referensnummer FED/2010/249–005, Orçamento-programa av cruzeiro e av encerramento (beräkning av programkostnad för genomförande och avslut, nedan kallad programkostnadsberäkning), som godkänts av den nationella utanordnaren och sedan undertecknats av stödmottagaren och godkänts av delegationschefen.

8

Sökanden tilldelades ett budgetanslag på 2531560 euro för att genomföra programmet enligt kostnadsberäkningen och täcka alla operativa aspekter.

9

Sökanden utförde sina uppgifter inom utsatt tid i enlighet med tjänstekontraktet och programkostnadsberäkningen. Den 31 augusti 2012, då tjänstekontraktet i dess ändrade lydelse löpte ut, deklarerade sökanden 475108,25 euro i kostnader för tjänstekontraktet och 1679933,71 euro för genomförandet av programmet enligt kostnadsberäkningen.

10

Kommissionen begärde därefter två revisioner, en avseende tjänstekontraktet och en avseende programkostnadsberäkningen. I de två utkasten till revisionsrapporter, som upprättades den 12 respektive den 25 maj 2014, fastställdes att kostnader på sammanlagt 607072,24 euro inte var stödberättigande. Detta belopp korrigerades sedan till 607096,08 euro för programkostnadsberäkningen och till 10151,17 euro för tjänsteavtalet.

11

Sökanden yttrade sig över utkasten till revisionsrapporter den 11 juni 2014. Den slutliga versionen av rapporterna, som lades fram den 25 juli 2014, omfattade revisorernas kommentarer till sökandens synpunkter.

12

Europeiska unionens delegation till Republiken Guinea-Bissau godkände därefter revisorns slutsatser. Innan något beslut fattades om att kräva tillbaka beloppet avseende programkostnadsberäkningen, det vill säga 607096,08 euro, anmodades sökanden genom en skrivelse av den 29 oktober 2014 att inkomma med synpunkter till kommissionen. Sökanden besvarade denna skrivelse den 7 november 2014.

13

Den 12 december 2014 avvisades sökandens invändning och argument genom en skrivelse som undertecknades av både delegationschefen och den nationella utanordnaren. Den 14 december 2014 ifrågasatte sökanden skrivelsens innehåll och upprepade sin ståndpunkt.

14

Den 26 mars 2015 översände Europeiska unionens delegation i Republiken Guinea-Bissau debetnota nr 4940150201 avseende 607096,08 euro till sökanden, med rubriken ”Återbetalning av anslag enligt revisionsrapport”. Debetnotan följdes av en skrivelse av den 30 mars 2015, med följande lydelse:

”Med beaktande av programkostnadsberäkningen … för vilken det i revisionsrapporten fastställdes ett icke stödberättigande belopp på 607072,24 euro, översänder vi genom separat försändelse en debetnota avseende detta belopp. Artikel 40 [i bilaga I till tjänstekontraktet, avseende tvistlösning] är inte tillämplig på programkostnadsberäkningen. Vi vill upplysa om att en teknisk utvärdering pågår och att resultaten av denna utvärdering kommer att föras till handlingarna i ärendet.”

15

Sökanden bestred debetnotan och skrivelsen av den 30 mars 2015 genom en skrivelse av den 6 maj 2015. Sökanden inkom med ytterligare en skrivelse till kommissionen den 22 juni 2015. I ett e-postmeddelande till sökanden av den 24 juni 2015 meddelade kommissionen att ett svar skulle lämnas så snart som möjligt.

16

Eftersom sökanden hade gjort gällande andra fordringar som sökanden hade på kommissionen, beslutade kommissionen att kvitta skulderna genom avräkning. Kommissionen angav att det belopp som skulle betalas för kostnadsberäkningen slutgiltigt hade fastställts till 624388,73 euro, vilket belopp inkluderade 17292,65 euro i dröjsmålsränta.

17

Således mottog sökanden sex avräkningsbeslut från kommissionens generaldirektorat (GD) för budget, avseende indrivning av den fordran som utgjordes av kostnader som klassificerats som icke stödberättigande i revisionsrapporten avseende programkostnadsberäkningen (nedan kallad den omtvistade fordran). Dessa beslut omfattar följande:

18

Efter att ha mottagit beslutet av den 25 augusti 2015 inkom sökanden med en skrivelse av den 26 augusti 2015 till Europeiska unionens delegation i Republiken Guinea-Bissau. I skrivelsen erinrade sökanden om vad som anförts i skrivelsen av den 6 maj 2015 och begärde uppskov med verkställigheten av debetnotan tills kommissionens tjänsteavdelningar hade tagit ställning till sökandens ståndpunkt.

19

Genom en skrivelse av den 2 oktober 2015, som översändes med e-post den 5 oktober 2015, avslog delegationschefen sökandens begäran och avslutade med följande mening:

”Med hänsyn till det omtvistade beloppets storlek kommer vi emellertid att företa ytterligare undersökningar som vi kommer att underrätta er om.”

20

EUF inrättades för att finansiera samarbetet med AVS-staterna, först genom en bilaga till EEG-fördraget och senare genom interna avtal mellan medlemsstaterna, församlade i Europeiska unionens råd. Hittills har det funnits elva på varandra följande EUF. De interna avtalen avseende dessa EUF har ingåtts för en period som motsvarat giltighetstiden för de olika avtal och överenskommelser genom vilka Europeiska unionen och dess medlemsstater upprättat detta särskilda partnerskap med AVS-staterna. De medel som tilldelats en EUF har inte förts in i unionens allmänna budget, vilket förklarar varför förvaltningen av varje EUF reglerats genom en särskild budgetförordning.

21

Den nu aktuella talan härrör från tillämpningen av budgetförordningen av den 27 mars 2003 för den nionde Europeiska utvecklingsfonden (EUT L 83, 2003, s. 1), i dess lydelse enligt rådets förordning (EG) nr 309/2007 av den 19 mars 2007 (EUT L 82, 2007, s. 1) (nedan kallad budgetförordningen för nionde EUF).

22

De bestämmelser som gäller för tionde EUF i fråga om aktörerna i budgetförvaltningen, inkomsttransaktioner, kontroll, godkännande och utbetalning av utgifter, it-system, räkenskaper och redovisning, extern revision samt förfarande för att bevilja ansvarsfrihet gäller emellertid även vid transaktioner som avser bland annat nionde EUF från och med dess ikraftträdande den 20 mars 2008, vilket framgår av artikel 156 i rådets förordning (EG) nr 215/2008 av den 18 februari 2008 med budgetförordning för tionde Europeiska utvecklingsfonden (EUT L 78, 2008, s. 1), i dess lydelse enligt rådets förordning (EU) nr 370/2011 av den 11 april 2011 (EUT L 102, 2011, s. 1) (nedan kallad budgetförordningen för tionde EUF).

23

Från och med den 6 mars 2015 ska bestämmelserna i rådets förordning (EU) 2015/323 av den 2 mars 2015 med budgetförordning för elfte EUF (EUT L 58, 2015, s. 1) gälla även för verksamhet som finansieras via föregående EUF utan att detta påverkar befintliga rättsliga åtaganden. I det nu aktuella fallet har bestämmelserna i nämnda förordning således inte gällt för transaktioner som finansierats av kommissionen i enlighet med den finansieringsöverenskommelse som var föremål för tidigare rättsliga åtaganden, innan förordning 2015/323 trädde i kraft.

24

Tjänstekontraktet har antagits i enlighet med artikel 5 i finansieringsöverenskommelsen, i vilken angavs att den berörda nationella utanordnaren skulle upprätta tjänstekontrakt med de organisationer som valts ut för att senast den 18 december 2010 ta fram lämpliga programkostnadsberäkningar (för uppstart, full verksamhet och avslut).

25

I artikel 80.4 i budgetförordningen för nionde EUF definierades programkostnadsberäkning som ”ett dokument där behoven av personal och material fastställs tillsammans med budgeten och de tekniska och administrativa metoderna för genomförandet av ett projekt”.

26

Denna definition fanns även i punkt 2.4.1 i 2009 års praktiska vägledning om förfaranden för programkostnadsförslag som finansieras genom EUF och Europeiska unionens allmänna budget (nedan kallad vägledningen).

27

Artiklarna 12 och 13 i budgetförordningen för nionde EUF avsåg kommissionens kontroll inom ramen för genomförandet av budgeten för projekt och program som erhöll stöd från EUF.

28

I artikel 13.3 i budgetförordningen för nionde EUF föreskrevs bland annat:

”När AVS-staterna … genomför åtgärder som finansieras med EUF-medel skall kommissionen utöva en kontroll i form av antingen förhandsgodkännande, efterhandskontroll eller en kombination av båda …”

29

Genom artikel 18 i bilaga I till finansieringsöverenskommelsen inrättades flera system för att kommissionen skulle kunna kontrollera och granska användningen av dessa medel. Bland dessa kontrollsystem fanns möjligheten att vid behov genomföra en fullständig revision på grundval av räkenskapsverifikationer och räkenskapshandlingar och alla övriga handlingar avseende finansieringen av ett projekt eller ett program, upp till sju år efter den sista utbetalningen. I artikel 18.4 i nämnda bilaga angavs att kontroller och revisioner kunde ”omfatta leverantörer och underleverantörer som tagit emot gemenskapsmedel”. Finansiella revisioner föreskrevs även i artikel 4.5 i bilaga II och artikel 25.1 i bilaga I till tjänstekontraktet.

30

Enligt artikel 4.15 i programkostnadsberäkningen skulle också kostnader enligt programkostnadsberäkningen omfattas av finansiell revision, inom ramen för vilken revisorerna kunde företa alla de räkenskapskontroller och tekniska, administrativa och juridiska kontroller som de ansåg ändamålsenliga eller nödvändiga.

31

Eventuella fordringar som fastställts av kommissionen eller den nationella utanordnaren omfattades först av artiklarna 41–47 i budgetförordningen för nionde EUF. Från och med att budgetförordningen för tionde EUF trädde i kraft den 20 mars 2008 omfattades de av artiklarna 63–65 i den förordningen.

32

Artikel 65.2 i budgetförordningen för tionde EUF har samma innehåll som artikel 46.3 i budgetförordningen för nionde EUF. Dessa bestämmelser, liksom artikel 80.1 andra stycket i Europaparlamentets och rådets förordning (EU, Euratom) nr 966/2012 av den 25 oktober 2012 om finansiella regler för unionens allmänna budget och om upphävande av rådets förordning (EG, Euratom) nr 1605/2002 (EUT L 298, 2012, s. 1), gav kommissionens räkenskapsförare befogenhet att inkassera EUF:s eller unionens fordringar genom avräkning i de fall gäldenären själv har en fordran på EUF eller unionen som är säker, likvid och förfallen till betalning.

33

I punkt 3.3.2 i vägledningen gjordes en åtskillnad mellan kostnader som omfattades av en programkostnadsberäkning och kostnader som omfattades av ett tjänstekontrakt med följande lydelse:

”När det gäller privata indirekta decentraliserade transaktioner (enbart EUF), kan det berörda organets personalkostnader och de egna driftskostnader som är nödvändiga för det finansiella genomförandet av den del som regleras genom budgeten för de olika programkostnadsberäkningarna inte finansieras genom den del som regleras genom budgeten för programkostnadsberäkningarna, eftersom dessa kostnader täcks av budgeten för det tjänstekontrakt som ingåtts med detta organ.”

34

I artikel 31.1 i bilaga I till kontraktet angavs följande angående återkrav av belopp som tilldelats enligt det tjänstekontrakt som är föremål för denna talan:

”Innehavaren [till tjänstekontraktet] förbinder sig att till den upphandlande myndigheten betala tillbaka belopp som utbetalats [enligt tjänstekontraktet] utöver det slutgiltiga belopp som förfallit till betalning den dag som anges i debetnotan, motsvarande 45 dagar efter dagen för upprättandet av debetnotan.”

35

I detta avseende föreskrevs i artikel 31.3 i bilaga I till tjänstekontraktet att den upphandlande myndigheten fick inkassera fordringar genom avräkning mot andra belopp som myndigheten var skyldig innehavaren, oavsett typ av skuld, och att kommissionen vid behov i egenskap av givare kunde träda i den upphandlande myndighetens ställe.

36

När det för det andra gäller återkrav av belopp som anslagits enligt programkostnadsberäkningen, angavs i artikel 4.14 i programkostnadsberäkningen att belopp motsvarande icke stödberättigande kostnader skulle betalas tillbaka utan dröjsmål av förskottsförvaltaren och av räkenskapsföraren eller, i förekommande fall, av den enhet som anges i punkt 4.2 av programkostnadsberäkningen, det vill säga sökanden.

37

De tekniska arrangemangen för genomförandet av programkostnadsberäkningen skulle i enlighet med punkt 4 inledningen i programkostnadsberäkningen iaktta de regler och förfaranden som angavs i vägledningen. I punkt 3.4.1 i vägledningen föreskrevs bland annat följande:

”Delegationschefens godkännande av programkostnadsberäkningen innebär ett samtycke till finansieringen … i den mån de regler och förfaranden som fastställs i denna vägledning iakttas. Om dessa regler och förfaranden åsidosätts är kostnaderna för de aktuella insatserna inte stödberättigande med avseende på finansiering genom medel från Europeiska unionen.”

38

I punkt 4.1.2 i vägledningen angavs också att ”kostnader, för att vara stödberättigande, [skulle] vara relaterade till genomförandet av åtgärder i programkostnadsberäkningen, vilken [skulle] ha godkänts och undertecknats på förhand”.

39

Sökanden väckte den nu aktuella talan genom ansökan som inkom till tribunalens kansli den 3 november 2015.

40

Genom särskild handling som inkom till tribunalens kansli den 22 januari 2016, framförde kommissionen en invändning om rättegångshinder i enlighet med artikel 130.1 i tribunalens rättegångsregler. Sökanden inkom med ett yttrande över denna invändning den 21 mars 2016.

41

Genom beslut av den 30 maj 2016 beslutade tribunalens åttonde avdelning (tidigare sammansättning) att pröva invändningen i samband med att talan prövas i sak.

42

Sökanden har yrkat att tribunalen ska

43

Kommissionen har yrkat att tribunalen ska

44

I invändningen har kommissionen först och främst gjort gällande att föremålet för talan ska begränsas till ett yrkande om ogiltigförklaring av fem av de sex avräkningsbeslut som avses ovan i punkt 17, i den del sökanden inte har bestritt beslutet av den 25 september 2015 i ansökan. Kommissionen menar att detta innebär att det belopp som ska beaktas inom ramen för talan ska begränsas till 560096,51 euro.

45

I yttrandet över invändningen har sökanden inte bestritt att beslutet av den 25 september 2015 utelämnats i yrkandena i ansökan. Sökanden har emellertid angett att storleken på begärda återbetalning oundgängligen förutsätter att detta beslut beaktas i föremålet för talan. I ansökan hänvisas dessutom uttryckligen till detta beslut som en del av de beslut som talan riktar sig mot.

46

Enligt artikel 76 d i tribunalens rättegångsregler ska en ansökan innehålla uppgifter om saken, de grunder och argument som åberopas samt en kortfattad framställning av dessa grunder. Uppgifterna ska vara så klara och precisa att svaranden kan förbereda sitt försvar och domstolen utföra sin prövning. Av detta följer att de väsentliga, faktiska och rättsliga, omständigheter på vilka talan grundas på ett konsekvent och begripligt sätt ska framgå av innehållet i själva ansökan (se, för ett liknande resonemang, dom av den 16 april 2015, parlamentet/rådet, C‑317/13 och C‑679/13, EU:C:2015:223, punkt 17 och där angiven rättspraxis).

47

I det nu aktuella fallet har sökanden angett klart och tydligt i ansökan vilket belopp sökanden har begärt ska återbetalas, vilket inkluderar det belopp som avses i beslutet av den 25 september 2015. Detta beslut har dessutom angetts minst en gång som ett av de ”beslut som avses med denna talan”.

48

Följaktligen påverkas inte föremålet för talan av att beslutet av den 25 september 2015 utelämnats i de delar av ansökan som rör sökandens yrkanden.

49

[I rättad lydelse enligt beslut av den 3 oktober 2018] Det framgår nämligen entydigt av ansökan att sökandens resonemang i synnerhet syftar till att utverka en ogiltigförklaring av alla avräkningsbeslut som avses ovan i punkt 17, vilka alla syftar till att driva in den omtvistade fordran, vilket gör det möjligt för tribunalen att utföra sin prövning och för kommissionen att förbereda sitt försvar. Kommissionen har för övrigt bemött detta resonemang i sina inlagor och hänvisat till hela nämnda fordran.

50

Av detta följer att den nu aktuella talan är riktad mot alla avräkningsbeslut som avses ovan i punkt 17 (nedan kallade de angripna besluten).

51

Talan kan således inte vinna bifall såvitt avser kommissionens inledande resonemang, inom ramen för dess invändning om rättegångshinder, att föremålet för talan ska begränsas till ett yrkande om ogiltigförklaring av fem av de sex angripna besluten.

52

Kommissionen har anfört tre argument till stöd för sin invändning.

53

För det första har kommissionen gjort gällande att talan inte kan tas upp till prövning på grund av att ansökan inte innehåller några specifika grunder avseende de angripna besluten. Kommissionen har anfört att de grunder som sökanden har anfört enbart är avsedda att ifrågasätta att den omtvistade fordran är välgrundad, inte att de avräkningshandlingar som är föremålet för nämnda beslut är rättsligt och finansiellt korrekta.

54

För det andra har kommissionen yrkat att tribunalen ska förklara att den saknar behörighet att pröva talan, mot bakgrund av att de angripna besluten inte kan tillskrivas kommissionen. Kommissionen har dels anfört att den endast agerat i syfte att garantera programmets finansiering, dels att kommissionens räkenskapsförare agerat i den nationella utanordnarens ställe, vilken ska tillskrivas ansvaret för besluten.

55

För det tredje anser kommissionen att sökanden har kringgått reglerna för förfarandet. Kommissionen menar att de angripna besluten i sak avser avtalsförhållandet mellan sökanden och de behöriga myndigheterna i Republiken Guinea-Bissau och att sökanden i avsaknad av en skiljedomsklausul därmed inte kan väcka talan vid tribunalen.

56

I yttrandet över invändningen har sökanden anfört att de angripna besluten faktiskt riktar sig till sökanden. Besluten härrör inte från ett avtalsförhållande utan har fattats av kommissionen inom ramen för dess befogenheter som offentlig myndighet.

57

Vad gäller kommissionens påstående att sökanden har kringgått reglerna för förfarandet finns det anledning att framhålla att den nu aktuella talan har väckts med stöd av artikel 263 FEUF och att den i synnerhet syftar till att få de angripna besluten ogiltigförklarade. Sökanden har anfört fem grunder till stöd för sin talan, vilka avser avsaknad av rättslig grund, åsidosättande av principen om förbud mot obehörig vinst, åsidosättande av utrymmet för skönsmässig bedömning enligt artiklarna 42, 44, 45 och 47 i budgetförordningen för nionde EUF och av proportionalitetsprincipen, åsidosättande av principen om god förvaltningssed och kommissionens uppenbart oriktiga bedömning av flera av slutsatserna i revisionsrapporten om programkostnadsberäkningen.

58

Den uttryckliga hänvisningen till artikel 263 FEUF i ansökan och rubrikerna till de grunder som anförts är en anmodan till tribunalen att utöva sina befogenheter att pröva lagenligheten av de angripna besluten. Tribunalen erinrar i detta avseende om att en rättsakt, såsom vart och ett av de angripna besluten, genom vilken kommissionen utanför rättegång kvittar fordringar och skulder som följer av olika rättsliga relationer med samma person utgör en rättsakt mot vilken talan kan väckas i den mening som avses i nämnda bestämmelse. Det är inom ramen för en sådan talan som tribunalen ska pröva lagenligheten av ett eller flera avräkningsbeslut, mot bakgrund av följderna av att skulderna till sökanden faktiskt inte har betalats (se dom av den 6 oktober 2015, Technion och Technion Research & Development Foundation/kommissionen, T-216/12, EU:T:2015:746, punkt 53 och där angiven rättspraxis).

59

Sökanden har emellertid, genom att anföra en grund avseende avsaknad av rättslig grund och en grund avseende kommissionens uppenbart oriktiga bedömning av flera slutsatser i revisionsrapporten om programkostnadsberäkningen, i sak yrkat att tribunalen ska fastställa att de angripna besluten inte kunde grunda sig på den omtvistade fordran. Genom grunden avseende avsaknad av rättslig grund har sökanden i synnerhet klandrat kommissionen för att utse sökanden som gäldenär till nämnda fordran, vilken enligt sökanden inte var utkrävbar.

60

Talan i det nu aktuella målet avser således i praktiken inte bara en ogiltigförklaring av de angripna besluten, att kommissionen ska förpliktas att betala 624388,73 euro samt utge ersättning för sökandens ideella skada, utan även att tribunalen ska fastställa att unionen inte hade den omtvistade fordran mot sökanden (se, analogt, dom av den 6 oktober 2015, Technion och Technion Research & Development Foundation/kommissionen, T-216/12, EU:T:2015:746, punkterna 54 och 55).

61

När det gäller arten av den omtvistade fordran framhåller tribunalen att det inte finns något avtalsförhållande mellan unionen, företrädd av kommissionen, och sökanden. Den andra parten i tjänstekontraktet, i enlighet med vilket sökanden har tagit fram en programkostnadsberäkning, är ekonomi- och finansministern i Republiken Guinea Bissau, inte unionen, företrädd av kommissionen. Sökanden har i yttrandet över invändningen påpekat att programkostnadsberäkningen inte var något avtal utan en programplaneringshandling för användning av medel som kommissionen betalat ut i enlighet med den budget som den själv fastställt och som inte medför några ömsesidiga åtaganden med kommissionen. Vid förhandlingen uppgav kommissionen att den delade sökandens ståndpunkt på denna punkt. Kommissionen betecknade programkostnadsberäkningen som en ensidig handling, jämförbar med en avsiktsförklaring, genom vilken sökanden tog på sig ansvaret för att projektet genomfördes korrekt.

62

Det framgår av artikel 54.4 i budgetförordningen för nionde EUF att programkostnadsberäkningar är ”enskilda rättsliga åtaganden” och att de ingås av en AVS-stat eller ett utomeuropeiskt land eller territorium (ULT) eller av kommissionen i dess namn och för dess räkning. Den enda omständigheten att delegationschefen undertecknade programkostnadsberäkningen gör det inte möjligt att dra slutsatsen att det rör sig om ett kontrakt mellan sökanden och unionen, företrädd av kommissionen, utan att bortse från lydelsen i denna bestämmelse.

63

Kommissionens utbetalning av budgetanslaget till programkostnadsberäkningen innebar dessutom ett genomförande av dess betalningsskyldighet enligt artikel 54.3 a i budgetförordningen för nionde EUF, utan att någon sådan skyldighet föreskrivs i programkostnadsberäkningen. Under de omständigheterna kan kommissionens rättigheter med avseende på fordringar som härrör från samma budgetanslag inte heller vara en följd av programkostnadsberäkningen. Dessa var enbart ett led i utövandet av kommissionens unionsrättsliga befogenheter enligt de olika budgetförordningar som reglerat medel som tilldelats EUF.

64

Tribunalen framhåller samtidigt att den omtvistade fordran endast grundades på vad som konstaterades i revisionsrapporten om programkostnadsberäkningen, vilken hade upprättats i enlighet med artikel 4.15 i programkostnadsberäkningen och artikel 4.5 i finansieringsöverenskommelsen, utan någon hänvisning till tjänstekontraktet. Det framgår också av punkt 2.5 i rapporten att den endast avsåg de icke stödberättigande kostnader som fastställdes inom ramen för förvaltningen av den budget som bestod av unionens ekonomiska bidrag i form av förskottskonton. Rapporten inbegrep således inte kostnader som omfattades av tjänstekontraktet, det vill säga sökandens personalkostnader och egna driftskostnader för det finansiella genomförandet av den del som reglerades genom budgeten för programkostnadsberäkningen.

65

Av detta följer att frågan huruvida den omtvistade fordran existerar inte är beroende av vare sig den avtalsrättsliga bakgrunden till tjänstekontraktet mellan sökanden och den nationella utanordnaren eller tolkningen av vad som stadgas i något avtal eller någon bidragsöverenskommelse mellan sökanden och unionen, företrädd av kommissionen.

66

Under dessa omständigheter har sökanden, i motsats till vad kommissionen har anfört, inte kringgått reglerna för förfarandet genom att väcka talan om ogiltigförklaring av de omtvistade besluten vid tribunalen. Enligt fast rättspraxis kan talan nämligen väckas vid unionsdomstolarna med stöd av artikel 263 FEUF om den angripna akten syftar till att skapa bindande rättsverkningar som ligger utanför avtalsförhållandet mellan parterna och som innebär utövande av offentliga maktbefogenheter som den avtalsslutande institutionen getts i egenskap av administrativ myndighet (beslut av den 29 september 2016, Investigación y Desarrollo en Soluciones y Servicios IT/kommissionen, C‑102/14 P, ej publicerad, EU:C:2016:737, punkt 55; se även, för ett liknande resonemang, dom av den 9 september 2015, Lito Maieftiko Gynaikologiko kai Cheirourgiko Kentro/kommissionen, C‑506/13 P, EU:C:2015:562, punkt 20).

67

Vad vidare gäller kommissionens resonemang om att de angripna besluten inte kan tillskrivas kommissionen, eftersom kommissionen fattade dem i den nationella utanordnarens ställe, understryker tribunalen att budgetbestämmelserna för EUF, det vill säga artikel 46.3 i budgetförordningen för nionde EUF och artikel 80.1 i budgetförordningen för tionde EUF om inkassering av fordringar genom avräkning, inte föreskrev något system för subrogation. Ett sådant system avsågs endast i artikel 31.1 i tjänstekontraktet. Det framgår emellertid av punkt 64 ovan att vad som angavs i detta kontrakt inte var tillämpligt på indrivningen av den omtvistade fordran. I och med att subrogation innebär att en fordran överförs på den som träder i fordringsägarens ställe, vilken blir innehavare av rättigheterna till fordran, konstaterar tribunalen att de angripna besluten, i vilket fall som helst, även i händelse av subrogation, fortfarande ska tillskrivas kommissionen.

68

När det slutligen gäller kommissionens resonemang om att sökandens yrkande om ogiltigförklaring inte kan tas upp till prövning, kan detta inte godtas. Enligt artikel 63.2 och 63.3 i budgetförordningen för tionde EUF måste behörig utanordnare och räkenskapsförare kontrollera att fordran är säker, likvid och förfallen till betalning för att ett beslut om betalningskrav ska kunna fattas. Detta gäller i än högre grad när det gäller ett beslut om avräkning av fordringar enligt artikel 65 i budgetförordningen för tionde EUF. Följaktligen kan sökanden inte nekas rätten att bestrida att kommissionen har en fordran på sökanden, i och med att denna fordran utgör själva den rättsliga grunden för de angripna besluten.

69

Tribunalen är mot bakgrund av ovanstående behörig att pröva den nu aktuella tvisten. Kommissionens invändning om rättegångshinder ska underkännas, och talan kan tas upp till sakprövning i sin helhet.

70

Det finns skäl att pröva den första, den tredje och den femte grunden före den fjärde, vilken avser ett åsidosättande av de processuella garantierna, eftersom förstnämnda grunder avser avsaknad av en exakt rättslig grund till kommissionens anspråk och vidden av dess utrymme för skönsmässig bedömning enligt de tillämpliga finansiella bestämmelserna vid genomförandet av EUF:s medel. Grunderna är avsedda att styrka att kommissionen gjorde sig skyldig till uppenbart oriktiga bedömningar när den godtog vissa konstateranden i revisionsrapporten om programkostnadsberäkningen.

71

Den andra grunden ska prövas i samband med bedömningen av yrkandet om återbetalning av belopp som påståtts vara relaterade till en obehörig vinst för kommissionen, jämte dröjsmålsränta, som ska beräknas på grundval av ECB:s räntesats, plus två procentenheter. Detta yrkande prövas efter yrkandena om ogiltigförklaring.

72

Sökanden har för det första gjort gällande att kommissionen inte angav någon exakt rättslig grund för sina anspråk i de angripna besluten och därmed åsidosatte rättssäkerhetsprincipen. Sökanden har i detta avseende grundat sig på skrivelserna av den 29 oktober 2014, den 12 december 2014 och den 2 oktober 2015, i vilka kommissionen för att styrka unionens fordran på sökanden endast hänvisade till artiklarna 28–31 i de allmänna villkoren i tjänstekontraktet och till ”budgetreglerna för [nionde] EUF”, utan någon närmare precisering.

73

Sökanden har för det andra gjort gällande att sökanden inte kan betraktas som gäldenär för den omtvistade fordran, i den mån sökanden agerade mellanhand för kommissionen och Republiken Guinea-Bissau, från vilken sökanden är rättsligt fristående. Sökanden har anfört att artikel 46 i budgetförordningen för nionde EUF inte medgav någon möjlighet att driva in en fordran från en privat enhet som medverkat i en indirekt decentraliserad åtgärd och inte varit mottagare av de angivna beloppen. Enligt sökanden följer det av artikel 3 i bilaga I till finansieringsöverenskommelsen att den mottagande staten fortfarande var ansvarig för genomförandet av programmet gentemot kommissionen. I detta hänseende har sökanden angett att de belopp som betecknats som icke stödberättigande med avseende på programkostnadsberäkningen inte använts för att täcka sökandens kostnader och inte har avsatts till någon vinstmarginal.

74

Kommissionen har bestritt sökandens argument. Kommissionen har anfört att artikel 13.3 och artiklarna 42–47 i budgetförordningen för nionde EUF gav kommissionens räkenskapsförare befogenhet att inkassera den omtvistade fordran och utgjorde därmed den rättsliga grunden för de angripna besluten. Vidare har kommissionen anfört att sökandens roll inte kan anses ha varit begränsad till finansiell mellanhand utan sökanden hade fullt ansvar för förvaltningen av medlen som anslagits för programkostnadsberäkningen i enlighet med artikel 80 i nämnda förordning, där det i punkt 3 angavs att det ”[privaträttsliga organet] i detta fall [tog] på sig uppgiften att förvalta och genomföra projektet eller programmet i den nationella utanordnarens ställe.”

75

Tribunalen erinrar inledningsvis om att rättssäkerhetsprincipen utgör en del av unionsrättens allmänna principer, vars iakttagande ska säkerställas av tribunalen. Enligt denna princip måste varje rättsakt som är avsedd att ha rättsverkningar stödja sin bindande verkan på en bestämmelse i unionsrätten, vilken uttryckligen måste anges som rättslig grund för rättsakten och vari föreskrivs den rättsliga form rättsakten ska ha (se dom av den 12 december 2007, Italien/kommissionen, T‑308/05, EU:T:2007:382, punkt 123 och där angiven rättspraxis). Detta gäller i än högre grad för beslut som riktar sig till fysiska eller juridiska personer som avses i artikel 288 fjärde stycket FEUF.

76

En underlåtelse att hänvisa till den exakta rättsliga grunden för en rättsakt eller ett beslut behöver inte nödvändigtvis utgöra ett väsentligt formfel om denna kan avgöras med stöd av andra element i rättsakten eller beslutet i fråga. En uttrycklig hänvisning är emellertid obligatorisk för det fall de som berörs av den och den behöriga unionsdomstolen annars skulle sväva i ovisshet om den exakta rättsliga grunden (dom av den 26 mars 1987, kommissionen/rådet, 45/86, EU:C:1987:163, punkt 9, och dom av den 12 december 2007, Italien/kommissionen, T‑308/05, EU:T:2007:382, punkt 124).

77

I det nu aktuella fallet konstaterar tribunalen att de angripna besluten i respektive fotnot innehåller en uttrycklig hänvisning till artikel 65 i budgetförordningen för tionde EUF och artikel 80 i förordning nr 966/2012.

78

Såsom framgår av lydelsen i artikel 65 i budgetförordningen för tionde EUF innebär denna bestämmelse enligt punkt 2 en möjlighet för kommissionen att driva in EUF:s fordringar genom avräkning.

79

Vad gäller artikel 80 i förordning nr 966/2012, har punkt 1 andra stycket i denna bestämmelse ersatt artikel 83 i kommissionens förordning (EG, Euratom) nr 2342/2002 av den 23 december 2002 om genomförandebestämmelser för rådets förordning (EG, Euratom) nr 1605/2002 med budgetförordning för Europeiska gemenskapernas allmänna budget (EGT L 357, 2002, s. 1), vilken i tillämpliga delar skulle tillämpas på genomförandet av artikel 65.2 i budgetförordningen för tionde EUF enligt vad som angavs i artikel 65.7 i den sistnämnda förordningen.

80

Följaktligen kan kommissionen inte påstås ha åsidosatt sin skyldighet att ange en exakt rättslig grund för avräkningen i de angripna besluten, eftersom de grundade sig på artikel 65 i förordningen med budgetförordning för tionde EUF och artikel 80 i förordning nr 966/2012.

81

Vad gäller frågan huruvida kommissionen hade rätt att grunda sig på den omtvistade fordran för att företa de avräkningar som avses med de angripna besluten, i och med att den enligt sökanden inte fastställt någon exakt rättslig grund för sina anspråk, erinrar tribunalen om att den omtvistade fordran, såsom framgår tydligt av de angripna besluten och debetnotan, grundade sig på revisionsrapporten för programkostnadsberäkningen. I punkt 2.2 i revisionsrapporten fastställs uttryckligen samtliga bestämmelser som gjort det möjligt att fastställa den omtvistade fordran.

82

Argumenten om att sökanden agerade mellanhand för kommissionen och Republiken Guinea-Bissau är i huvudsak avsedda att klandra kommissionen för att ha fattat de angripna besluten utan att ha någon rättslig grund för att fastställa att sökanden var gäldenär för den omtvistade fordran och följaktligen som mottagare av nämnda beslut.

83

Det framgår av artikel 64.2 i förordningen för tionde EUF att kommissionen, utan att det påverkar AVS-staternas ansvar, får ”införa ett formellt förfarande för att fastställa fordringar på andra gäldenärer än stater, varvid förfarandet ska bestå i ett beslut som ska räknas som verkställbart enligt samma villkor som i artikel [299] i fördraget”.

84

Tvärtemot vad sökanden har gjort gällande hade kommissionen följaktligen, enligt artikel 64.2 i förordningen för tionde EUF, rättslig grund för att fastställa att den hade en fordran på sökanden i egenskap av privaträttslig enhet, skild från den mottagande staten, i det här fallet Republiken Guinea-Bissau.

85

Tribunalen ska vidare pröva huruvida den omtvistade fordran var förfallen till betalning, i den mening som avses i artikel 63.2 och 63.3 i budgetförordningen för tionde EUF, med avseende på sökanden.

86

I artikel 4.14 i programkostnadsberäkningen angavs uttryckligen att det ankom på förskottsförvaltaren eller den räkenskapsförare som utsetts av sökanden, eller på sökanden själv, att betala tillbaka oberättigade belopp, och att det var först när dessa belopp uteblev och ingen bankgaranti hade erhållits före utbetalningen av det ursprungliga anslaget som det stödmottagande landets företrädare, det vill säga den nationella utanordnaren, kunde åläggas att återbetala dessa belopp.

87

Sökanden hade således i och med upprättandet av programkostnadsberäkningen ensidigt förbundit sig, i enlighet med artikel 4.14 i programkostnadsberäkningen, att betala tillbaka eventuella icke stödberättigande kostnader som fastställts av kommissionen. Kommissionen hade således rätt att betrakta sökanden som gäldenär för den omtvistade fordran.

88

Denna slutsats påverkas inte av punkterna 2.5 och 4.1.5 i vägledningen, där det angavs att ”oavsett omfattningen av de befogenheter och ansvar som delegerats [skulle] det ekonomiska ansvaret för genomförandet av programkostnadsberäkningen gentemot kommissionen … alltid ligga på den berörda företrädaren för det mottagande landet eller de mottagande länderna” och att ”i händelse av utfärdande av ett betalningskrav, [skulle] den berörda företrädaren för det mottagande landet eller de mottagande länderna se till att det utestående beloppet faktiskt betalades tillbaka”.

89

Det framgår nämligen av inledningen till punkt 4 i programkostnadsberäkningen att uppgifterna i denna punkt var avsedda att specificera och komplettera vad som angavs i programkostnadsberäkningen, så att programkostnadsberäkningen inte skulle kunna åberopas för att ifrågasätta det ekonomiska ansvaret för de enheter som inrättats genom specifika punkter i programkostnadsberäkningen.

90

I och med att finansieringsöverenskommelsen avsåg en rad program eller projekt som inte nödvändigtvis var föremål för privat indirekt decentraliserad förvaltning, kan den inte heller åberopas för att motbevisa innebörden av sökandens specifika åtaganden i programkostnadsberäkningen.

91

Slutligen kan tribunalen inte godta sökandens argument, att de belopp som anses vara icke stödberättigande enligt programkostnadsberäkningen inte har använts för att täcka sökandens kostnader och inte har avsatts för någon vinstmarginal. Såsom framgår av artikel 65.2 i förordningen för tionde EUF kan inkassering ske genom avräkning när det gäller ”en … gäldenär som EUF eller gemenskapen har en fordran på”. Detta kan således avse alla ekonomiska anslag som kommissionen delat ut inom ramen för förvaltningen av EUF:s medel, oavsett om det rör sig om belopp som betalats ut för att täcka gäldenärens kostnader eller ersättning eller för att ge gäldenären en vinstmarginal.

92

Mot bakgrund av det ovan anförda kan talan inte bifallas på den första grunden.

93

Genom den tredje grunden har sökanden anfört att kommissionen inte utnyttjade sitt utrymme för skönsmässig bedömning enligt bestämmelserna i budgetförordningen för nionde Europeiska utvecklingsfonden avseende fastställande och inkassering av fordringar, jämförda med vägledningen, i den del kommissionen endast godkände revisorns bedömningar utan att fatta något självständigt beslut efter det att revisionsrapporten om programkostnadsberäkningen lagts fram.

94

Sökanden har också gjort gällande att kommissionen åsidosatte proportionalitetsprincipen genom att inte göra en avvägning mellan effekterna av fordran och värdet på tjänstekontraktet och genom att inte beakta den omständigheten att tjänstekontraktet innehöll villkor om påföljder för det fall att sökanden inte fullgjorde sina skyldigheter enligt kontraktet. Sökanden har anfört att kommissionen även underlät att ta hänsyn till att de kostnader som betecknades som icke stödberättigande hade fördelats och betalats ut av sökanden till olika slutmottagare och att den omtvistade fordran uppgick till 97 procent av det belopp som sökanden betalat ut till dessa mottagare.

95

Kommissionen har bestritt sökandens argument. Kommissionen anser att revisionsrapporten om programkostnadsberäkningen var korrekt och väl underbyggd. Därför kunde den godta rapporten utan onödiga kommentarer. När det gäller beaktandet av uppgifterna om värdet på tjänstekontraktet och de sanktioner som angavs i kontraktet, har kommissionen erinrat om att nämnda kontrakt och programkostnadsberäkningen måste betraktas som separata handlingar.

96

Genom den femte grunden har sökanden gjort gällande att kommissionen gjorde sig skyldig till uppenbart oriktiga bedömningar, i synnerhet i den del den godkände de finansiella konstaterandena nr 1, 2 och 8 i revisionsrapporten om programkostnadsberäkningen.

97

Tribunalen vill i detta avseende klargöra att i det finansiella konstaterandet nr 1 i nämnda revisionsrapport, med rubriken ”Överskridande av budgetrubriker”, fastställde revisorn icke stödberättigande kostnader på 200779,27 euro på grund av att flera budgetrubriker i programkostnadsberäkningen hade överskridits efter en omfördelning av kostnader som sökanden inledningsvis hade klassificerat felaktigt.

98

I det finansiella konstaterandet nr 2, med rubriken ”Kostnader för bidragsavtal efter tillägg nr 1”, fann revisorn att kostnader under genomförandeperioden för tillägg nr 2 till flera bidragsavtal, motsvarande 312265,42 euro, inte var stödberättigande, med motiveringen att det saknades kontinuitet mellan slutet på tillägg nr 1 (mellan den 24 januari och den 16 april 2012) och början på tillägg nr 2 (den 23 maj 2012).

99

Inom ramen för det finansiella konstaterandet nr 8, med rubriken ”Kostnader utanför kontraktsperioden”, fann revisorn att kostnader på sammanlagt 32585 euro hade uppstått efter slutet på programkostnadsberäkningen och därför inte var stödberättigande.

100

När det gäller det finansiella konstaterandet nr 1 har sökanden anfört att punkt 3.5.2 i vägledningen, artikel 2.1 i bilaga I till finansieringsöverenskommelsen och artikel 4.12 i programkostnadsberäkningen innebar att det endast var möjligt att omfördela belopp mellan de huvudsakliga budgetrubrikerna eller inom en och samma huvudrubrik och att belopp således inte kunde omfördelas mellan underrubrikerna i budgeten. För vissa av de omfördelade beloppen lämnade revisorn inte en tillräcklig motivering. Sökanden har dessutom gjort gällande att revisorn genom att omklassificera ett belopp från budgetrubrik 390000 till budgetrubrik 177000 påförde sökanden kostnaderna för att det blev nödvändigt att dels upprätthålla de två första finansiella garantierna efter det angivna slutdatumet, dels åta sig en tredje finansiell garanti.

101

Kommissionen har gjort gällande att budgeten för programkostnadsberäkningen ska betraktas som summan av dess olika beståndsdelar och att de omklassificeringar och bokföringsmässiga justeringar som företogs av revisorn genomfördes på grundval av en noggrann bedömning av de originalhandlingar som styrkte de aktuella kostnaderna.

102

När det gäller det finansiella konstaterandet nr 2 har sökanden medgett att det inte fanns någon kontinuitet mellan slutet av tillägg nr 1 och början av tillägg nr 2 till bidragsavtalen. Sökanden har emellertid klandrat kommissionen för att den inte medgav tilläggen till bidragsavtalen retroaktiv verkan, såsom kommissionen gjorde beträffande tillägg nr 2 till tjänstekontraktet för att avhjälpa sitt eget dröjsmål när tillägget till nämnda kontrakt skulle ingås, vilket tvingade sökanden att fortsätta att genomföra sitt uppdrag utan kontrakt från den 1 januari till den 10 februari 2012.

103

Kommissionen har anfört att genomförandeperioden för de berörda åtgärderna inte lagligen kunde förlängas, i enlighet med artiklarna 11 och 14.1 i de allmänna villkoren för bidragsavtal som ingåtts inom ramen för Europeiska unionens externa åtgärder, så som de förts in i programkostnadsberäkningen och fogats som bilaga till varje finansieringsavtal.

104

När det gäller det finansiella konstaterandet nr 8 har sökanden gjort gällande att kostnaderna hade samband med tjänster som utförts under perioden för programkostnadsberäkningen, nämligen verksamhet för övervakning och kontroll av det arbete som utförts inom ramen för bidragsavtalet, före utgången av verksamhetsperioden, den 30 juni 2012.

105

Kommissionen har anfört att sökanden inte kan göra anspråk på att ha tillhandahållit alla de berörda tjänsterna, samtidigt som denne underlåtit att tillhandahålla slutrapporterna om dessa tjänster inom föreskriven tid och lägga fram bevis som styrker denna slutsats.

106

Tribunalen erinrar om att principen om sund ekonomisk förvaltning av unionens medel är inskriven i artikel 4 i budgetförordningen för nionde EUF och artikel 6 d i budgetförordningen för tionde EUF. Såsom framgår av artikel 11 i den sistnämnda förordningen inbegriper denna princip principerna om sparsamhet, effektivitet och ändamålsenlighet.

107

Kommissionens skyldighet att iaktta principen om en sund ekonomisk förvaltning av unionens tillgångar enligt artikel 317 FEUF och behovet av att bekämpa bedrägeri som har samband med unionsfinansiering, är av grundläggande betydelse för de åtaganden som har att göra med finansiella villkor (dom av den 17 juni 2010, CEVA/kommissionen, T‑428/07 och T-455/07, EU:T:2010:240, punkt 126).

108

I det nu aktuella fallet utgjorde sökandens skyldighet att redovisa kostnaderna under projektets genomförandeperiod och i enlighet med kraven i programkostnadsberäkningen, vägledningen och finansieringsöverenskommelsen således ett centralt åtagande om att förse kommissionen med nödvändiga uppgifter så att den skulle kunna kontrollera huruvida de utbetalade bidragen var berättigade till stöd från EUF och i förekommande fall inkassera fastställda fordringar.

109

Med hänsyn till principen om sund ekonomisk förvaltning och i synnerhet effektivitetsprincipen kan kommissionen inte heller klandras för att den grundade sig på slutsatserna i revisionsrapporten om programkostnadsberäkningen för att göra gällande fordringar som den hade i egenskap av givare, såvitt dessa var korrekta och underbyggda.

110

Trots detta framgår det av artikel 63.1 och artikel 65.2 i budgetförordningen för tionde EUF att den behöriga utanordnare som utsetts av kommissionen var skyldig att kontrollera att skuldbeloppet var riktigt och dess storlek samt dess förfallovillkor och kunde annullera eller justera storleken på fordran.

111

Kommissionen kan därmed inte undgå att kontrolleras av en domstol när den utnyttjar sitt utrymme för skönsmässig bedömning vid indrivning av fordringar. Om så vore fallet skulle bedömningsutrymmet för kommissionens behöriga utanordnare i själva verket bli i det närmaste godtyckligt, i frånvaro av unionsdomstolens kontroll (se, för ett liknande resonemang, dom av den 13 juli 2011, Grekland/kommissionen, T-81/09, ej publicerat, EU:T:2011:366, punkt 142).

112

Mot den bakgrunden ska tribunalen pröva huruvida en självständig och tillräcklig bedömning har utförts enligt bestämmelserna i budgetförordningen för tionde EUF och, i förekommande fall, huruvida kommissionen gjorde en riktig bedömning när den fann att sökanden gjort sig skyldig till ekonomiska oegentligheter som var tillräckligt allvarliga för att det mot bakgrund av proportionalitetsprincipen skulle vara nödvändigt att kräva tillbaka alla icke stödberättigande utgifter som fastställts i revisionsrapporten om programkostnadsberäkningen.

113

Tribunalen erinrar om att proportionalitetsprincipen enligt domstolens rättspraxis innebär att unionsinstitutionerna i sitt handlande inte får gå utöver vad som är ändamålsenligt och nödvändigt för att uppnå de legitima mål som eftersträvas med de aktuella bestämmelserna. När det finns flera ändamålsenliga åtgärder att välja mellan ska den åtgärd väljas som är minst ingripande, och de vållade olägenheterna får inte vara orimliga i förhållande till de eftersträvade målen (se dom av den 26 februari 2016, Bodson m.fl./EIB, T-240/14 P, EU:T:2016:104, punkt 116 och där angiven rättspraxis).

114

I det nu aktuella fallet ska tribunalen pröva huruvida avräkningshandlingarna, i och med att de grundades på den omtvistade fordran, som bland annat utgjordes av icke stödberättigande kostnader enligt konstaterandena nr 1, 2 och 8 i revisionsrapporten om programkostnadsberäkningen, inte gick utöver vad som var nödvändigt för att uppnå målen om sund ekonomisk förvaltning och bekämpande av bedrägerier i samband med unionsfinansieringar, såsom det erinras om ovan i punkterna 105 och 106.

115

När det för det första gäller det finansiella konstaterandet nr 1 i revisionsrapporten konstaterar tribunalen att sökandens argument, att bolaget tvingades bära samtliga kostnader för bankgarantier och andra kostnader för budgeterade bidrag och garantier, grundar sig på oriktiga påståenden. Den omfördelning som revisorn gjorde avseende budgetrubrik 177000, ”Övriga kostnader med bidrag och garantier”, var att dra av 53279,17 euro från den rubriken, så att det sammanlagda genomförda beloppet, efter korrigering, uppgick till 2672,17 euro. Efter revisorns korrigeringar fanns det inga icke-stödberättigande kostnader för sökanden under budgetrubrik 177000.

116

[I rättad lydelse enligt beslut av den 3 oktober 2018] Slutgiltigt innebar revisorns korrigeringar i de olika budgetrubrikerna att icke stödberättigande kostnader på 80988,96 euro fastställdes, i den del de hade ökat eller förorsakat kostnadsöverskridanden under vissa underrubriker i budgeten (budgetrubrikerna 250000, 320000, 340000, 350000, 370000, 112000 och 172000). Under andra underrubriker i budgeten medförde revisorns omfördelning emellertid ett lägre budgetöverskridande (budgetrubrikerna 154000, 174000 och 360000) eller till och med att budgetöverskridandet undanröjdes (för budgetrubrikerna 152000, 156000, 177000 och 390000).

117

Revisorns korrigeringar medförde att 50554,74 euro drogs av från det sammanlagda belopp som motsvarade budgetöverskridanden som kunde tillskrivas sökanden i genomförandet av den slutliga budgeten för programkostnadsberäkningen. Revisorns omfördelning motsvarade därmed endast 30434,22 euro (det vill säga skillnaden mellan 80988,96 euro och 50554,74 euro) av det sammanlagda beloppet på 200779,27 euro, motsvarande alla icke stödberättigande kostnader som fastställts inom ramen för det finansiella konstaterandet nr 1.

118

Följaktligen kan kommissionen inte klandras för att den godkände revisorns korrigeringar i den mån de endast utgjorde en begränsad del av det sammanlagda budgetöverskridande som kan tillskrivas sökanden, vilket sökanden inte har bestritt vare sig vad gäller förekomst eller omfattning. Dessutom vidtog revisorn dessa korrigeringar med stöd av handlingar och fakturor som sökanden lade fram på plats för revisorn, varför kommissionen under alla omständigheter inte kunde göra en egen granskning av de detaljerade belopp som skulle fördelas på respektive budgetpost.

119

Därmed åsidosatte inte kommissionen proportionalitetsprincipen när den godkände det finansiella konstaterandet nr 1 i revisionsrapporten. Kommissionen kan inte heller klandras för att den inte gjorde en självständig bedömning av revisorns konstateranden, eftersom den inte förfogade över alla handlingar som revisorn beaktade.

120

När det gäller det finansiella konstaterandet nr 8 i revisionsrapporten anser tribunalen att sökanden inte lagt fram några bevis för att kommissionen gjort en uppenbart oriktig bedömning eller har åsidosatt proportionalitetsprincipen, i och med att sökanden inte kunnat förse kommissionen med slutrapporter om de tillhandahållna tjänsterna före kontraktsperiodens utgång och endast hade fakturor som var daterade efter programkostnadsberäkningens slutdatum.

121

Däremot konstaterar tribunalen, beträffande det finansiella konstaterandet nr 2 i revisionsrapporten, att kommissionen, såsom sökanden med rätta har gjort gällande, i sina inlagor och vid förhandlingen inte beaktat den omständigheten att tillägg nr 2 till tjänstekontraktet också blev fördröjt, från den 1 januari till den 10 februari 2012.

122

Tribunalen vill i detta avseende klargöra att det framgår av ett e‑postmeddelande av den 23 januari 2012, som skickades till sökanden av en företrädare för kommissionen och som bifogats som bilaga till ansökan, att förlängningen av tjänstekontraktet fortfarande inte hade godkänts vid den tidpunkten. Kommissionens företrädare, ansvarig för politiska frågor och förbindelser med medier vid Europeiska unionens delegation i Republiken Guinea-Bissau, beklagade i detta e‑postmeddelande förseningen och försäkrade att en retroaktiv förlängning av avtalet ”inte [var] något problem”.

123

Det innebär att kommissionen, när den beslutade att kräva tillbaka de kostnader som fastställdes i det finansiella konstaterandet nr 2 i revisionsrapporten, vägrade att tillämpa tilläggen till bidragsavtalen retroaktivt, vilket den hade gått med på för tillägget till tjänstekontraktet, med full vetskap om den försenade förlängningen.

124

Den rättsliga grunden till denna vägran kunde vara de allmänna villkor som gäller för bidragsavtal som ingåtts inom ramen för Europeiska unionens externa åtgärder, eftersom det angavs i artikel 11.1 i de allmänna villkoren att varje förlängning av genomförandeperioden för bidragsavtal skulle föregås av en ansökan från bidragsmottagaren i enlighet med artikel 9, i vilken angavs att ett ”[bidragsavtal endast fick] ändras under genomförandeperioden” och i enlighet med artikel 14.1 i de allmänna villkoren, att de enda kostnader som kunde betecknas som stödberättigande var kostnader som faktiskt uppkommit under ”åtgärdens genomförandeperiod”.

125

Kommissionens vägran kunde emellertid utgöra ett åsidosättande av proportionalitetsprincipen, i och med att kommissionens företrädare i e‑postmeddelandet av den 23 januari 2012 uttryckligen hade uppmuntrat sökanden att fortsätta med det effektiva samarbetet fram till programmets slut och lovordat sökandens uthållighet ”trots alla hinder och oförutsedda händelser”.

126

Under de omständigheterna, och i och med att genomförandet av projektet i slutändan i enlighet med bestämmelserna i programkostnadsberäkningen, i synnerhet punkt 1.5.4.3, grundade sig på att sökanden skulle bevilja bidrag till de slutliga stödmottagarna, kunde projektets genomförande inte fortgå, i enlighet med kommissionens försäkringar om att tillägget till tjänstekontraktet skulle tillämpas retroaktivt, om inte sökanden i sin tur garanterade kontinuiteten i genomförandet av bidragsavtalen.

127

Tribunalen konstaterar också i detta avseende att de icke stödberättigande kostnaderna enligt det finansiella konstaterandet nr 2 uppgick till sammanlagt 312265,42 euro. Detta belopp motsvarar hälften av den omtvistade fordran och har betalats ut till slutmottagare som sökanden ingått bidragsavtal med.

128

Mot bakgrund av ovanstående finner tribunalen att det i det nu aktuella fallet inte har förekommit några bedrägerier i samband med unionsfinansieringen och att unionens intressen när det gäller att säkerställa iakttagandet av principen om en sund ekonomisk förvaltning inte har påverkats på något betydande sätt i detta avseende.

129

Följaktligen borde kommissionen, med hänsyn till de särskilda omständigheterna i det aktuella fallet, i synnerhet att kommissionen kan hållas ansvarig för att tillägget till tjänstekontraktet ingicks för sent och vilka följder som beslutet om återkrav fick för sökanden, ha konstaterat att återkravet med avseende på revisorns slutsatser i det finansiella konstaterandet nr 2 i revisionsrapporten inte var proportionerligt.

130

När det rör sig om rättsakter eller beslut som utarbetas i flera led, i synnerhet efter ett internt förfarande, vill tribunalen också erinra om att det i princip endast är de åtgärder genom vilka institutionens ställningstagande slutgiltigt slås fast efter detta förfarande som utgör sådana rättsakter mot vilka talan kan väckas, med undantag av mellankommande åtgärder som syftar till att förbereda det slutliga beslutet (se beslut av den 8 februari 2010, Alisei/kommissionen, T‑481/08, EU:T:2010:32, punkt 48 och där angiven rättspraxis).

131

Som sökanden med rätta gjorde gällande vid förhandlingen är revisionsrapporten inte en rättsakt mot vilken talan kan väckas. I revisionsrapporten konstateras nämligen endast eventuella oegentligheter som redan förekommer samt de fordringar som följer därav. Revisionsrapporten påverkar således inte på något sätt den rättsliga situationen för den som är betalningsansvarig för fordringarna (se, för ett liknande resonemang, beslut av den 8 februari 2010, Alisei/kommissionen, T‑481/08, EU:T:2010:32, punkt 67).

132

Det är bland annat av detta skäl som kommissionen, såsom framgår av punkt 107 ovan och av rättspraxis (se, för ett liknande resonemang, beslut av den 8 februari 2010, Alisei/kommissionen, T-481/08, EU:T:2010:32, punkt 53) endast kan basera sig på slutsatserna av en revision när den fattar ett avräkningsbeslut i vilket dess ståndpunkt slutgiltigt fastställs på villkor att den anser att slutsatserna förefaller riktiga och berättigade. I detta sammanhang får kommissionen inte, som den gjort i det nu aktuella fallet, låta bli att bedöma slutsatserna i revisionsrapporten mot bakgrund av proportionalitetsprincipen.

133

Följaktligen ska talan bifallas med stöd av den tredje och den femte grunden, enbart i den del den avser det finansiella konstaterandet nr 2 i revisionsrapporten om programkostnadsberäkningen.

134

Sökanden har gjort gällande att kommissionen inte iakttog de processuella garantier som avses i artikel 41 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna (nedan kallad stadgan).

135

Sökanden har för det första anfört att kommissionen inte delgav sökanden grunderna för beslutet att vidhålla den ståndpunkt som framfördes i skrivelsen av den 29 oktober 2014 efter sökandens detaljerade synpunkter i skrivelsen av den 7 november 2014 och e‑postmeddelandet av den 14 december 2014.

136

För det andra har sökanden klandrat kommissionen för att den nöjde sig med att ge ett tvåsidigt svar på sökandens skrivelse av den 6 maj 2015, som bestod av sju sidor med ett ingående resonemang. Sökanden har även anfört att nämnda svar lämnades i en skrivelse av den 2 oktober 2015, således efter fem månader, vilket innebar att sökanden hade lämnats i ovisshet. I skrivelsen angavs dessutom att ytterligare undersökningar pågick, vilket innebar att kommissionen skulle fortsätta granskningen av ärendet.

137

Sökanden har för det tredje gjort gällande att revisionsrapporten och i synnerhet det finansiella konstaterandet nr 1 inte åtföljdes av en tillräcklig motivering. Sökanden anser sig inte ha kunnat förstå räckvidden av detta konstaterande och de angripna besluten och att utöva sin rätt att bli hörd.

138

Kommissionen har gjort gällande att sökandens synpunkter på det förfarande som ledde till att den omtvistade fordran fastställdes och dess avräkning mot sökandens fordringar är oriktiga. Kommissionen har påpekat att sökandens skrivelse av den 7 november 2014 och e‑postmeddelandet av den 14 december 2014 skickades som svar på kommissionens skrivelse av den 29 oktober 2014, i vilken kommissionen underrättade sökanden om avsikten att driva in nämnda fordran och sökanden uppmanades att inkomma med synpunkter.

139

Kommissionen menar att sökanden inte lagt fram några bevis som styrker att skrivelsen av den 2 oktober 2015 inte innebar ett tillfredsställande svar på dess yttrande av den 6 maj 2015. Vidare var det enda syftet med hänvisningen till pågående ”ytterligare undersökningar” att gardera sig för att det eventuellt skulle komma fram nya skäl för att återuppta ärendet.

140

Tribunalen erinrar om att det anges i artikel 41.1 i stadgan att ”[v]ar och en har rätt att få sina angelägenheter behandlade opartiskt, rättvist och inom skälig tid av unionens institutioner, organ och byråer.” I artikel 41.2 a i stadgan anges att denna rätt bland annat innebär att ”var och en har rätt att bli hörd innan en enskild åtgärd som skulle beröra honom eller henne negativt vidtas mot honom eller henne”.

141

För att rätten till försvar ska iakttas krävs enligt fast rättspraxis att de personer till vilka ett beslut som på ett påtagligt sätt påverkar deras intressen riktas ska ges tillfälle att på ett ändamålsenligt sätt bemöta de uppgifter som anförs mot dem (se dom av den 21 september 2000, Mediocurso/kommissionen, C‑462/98 P, EU:C:2000:480, punkt 36 och där angiven rättspraxis, och dom av den 26 september 2013, Texdata Software, C‑418/11, EU:C:2013:588, punkt 83 och där angiven rättspraxis).

142

I det nu aktuella fallet anmodade kommissionen sökanden, genom en skrivelse av den 29 oktober 2014, att senast två veckor efter mottagandet av skrivelsen inkomma med synpunkter på kommissionens avsikt att driva in den omtvistade fordran. Innan de angripna besluten fattades kunde sökanden översända fyra skrivelser till kommissionen, av den 7 november och den 14 december 2014 och av den 6 maj och den 22 juni 2015. Kommissionen lät dessutom en rimlig tid förflyta mellan sökandens skrivelse av den 6 maj 2015 och antagandet av de omtvistade besluten från och med den 25 augusti 2015.

143

Av detta följer att sökanden haft möjlighet att framföra sin ståndpunkt och därmed utöva sin rätt att bli hörd innan de angripna besluten antogs.

144

Denna slutsats påverkas inte av den omständigheten att sökanden fick svar på skrivelsen av den 6 maj 2015 först efter det att de angripna besluten antagits.

145

Rätten att yttra sig inbegriper nämligen inte en rätt till en kontradiktorisk diskussion mellan det organ som antagit de angripna rättsakterna och den som de riktar sig till, utan att var och en garanteras en möjlighet att på ett meningsfullt och effektivt sätt framföra sin ståndpunkt under ett administrativt förfarande och innan ett beslut fattas som kan påverka hans eller hennes intressen på ett ogynnsamt sätt (se, för ett liknande resonemang, dom av den 11 december 2014, Boudjlida, C‑249/13, EU:C:2014:2431, punkt 36, och dom av den 9 februari 2017, M, C‑560/14, EU:C:2017:101, punkterna 25 och 31).

146

Mot bakgrund av det ovan anförda finner tribunalen att kommissionen inte åsidosatte sökandens rätt att bli hörd enligt artikel 41.2 i stadgan.

147

Vad vidare gäller sökandens argument att kommissionen nöjde sig med två sidor som svar på sökandens skrivelse av den 6 maj 2015 och endast kortfattat besvarade sökandens ingående förklaringar av den 7 november och den 14 december 2014, hänför de sig snarare till prövningen av kommissionens motiveringsskyldighet enligt artikel 41.2 i stadgan och artikel 296 FEUF.

148

Det framgår av rättspraxis att det av den motivering som krävs enligt artikel 296 andra stycket FEUF klart och tydligt ska framgå hur den institution som har antagit rättsakten har resonerat, så att de som berörs därav kan få kännedom om skälen för den vidtagna åtgärden och så att den behöriga domstolen ges möjlighet att utföra sin prövning (se, för ett liknande resonemang, dom av den 2 april 1998, kommissionen/Sytraval och Brink’s France, C‑367/95 P, EU:C:1998:154, punkt 63 och där angiven rättspraxis).

149

Skyldigheten att motivera ett individuellt beslut har till syfte, utöver att göra det möjligt för domstolen att pröva beslutets lagenlighet, att ge den som berörs av beslutet de upplysningar som är nödvändiga för att vederbörande ska kunna bedöma om beslutet eventuellt är behäftat med ett sådant fel att det är möjligt att ifrågasätta dess giltighet (se dom av den 29 september 2011, Elf Aquitaine/kommissionen, C‑521/09 P, EU:C:2011:620, punkt 148 och där angiven rättspraxis).

150

I det nu aktuella fallet kan sökanden emellertid inte grunda sig enbart på längden på kommissionens svar på skrivelsen av den 6 maj 2015, eftersom detta inte i sig kan utgöra en relevant omständighet när det gäller att fastställa ett åsidosättande av motiveringsskyldigheten enligt artikel 296 andra stycket FEUF. Sökanden kan inte heller bortse från den omständigheten att kommissionens resonemang, såsom framgår av de angripna besluten, vilade på revisionsrapporten om programkostnadsberäkningen, vilken delgavs sökanden, och på revisorns förklaringar i rapporten.

151

Sökanden kan under alla omständigheter inte göra anspråk på att ha lämnat detaljerade förklaringar i skrivelsen av den 7 november 2014 och e‑postmeddelandet av den 14 december 2014, eftersom det tydligt framgår av det sistnämnda att det först och främst avsåg en begäran om att artikel 40 i avtalet, i vilken angavs att en uppgörelse kunde ske i godo, skulle tillämpas på den omtvistade fordran. Sökanden anförde endast att slutsatserna i revisionsrapporterna var ”felaktiga, juridiskt oacceptabla, partiska och resultatet av ett ensidigt resonemang”, utan att lägga fram några bevis eller ytterligare argument.

152

Kommissionen hade således rätt att anse att den kunde vidhålla sin ståndpunkt, utan att lämna någon ytterligare motivering till sökanden efter skrivelserna eller e-postmeddelandena i fråga.

153

Talan kan således inte bifallas på den fjärde grunden.

154

[I rättad lydelse enligt beslut av den 3 oktober 2018] Genom den andra grunden, som sökanden har anfört till stöd för yrkandet om återbetalning av de belopp som avses med den omtvistade fordran, har sökanden gjort gällande att de angripna besluten saknar rättslig grund och har inneburit att kommissionens tillgångar har ökat med sammanlagt 624388,73 euro – motsvarande den omtvistade fordran på 607096,08 euro jämte ränta – och att sökanden därför har grund för att begära återbetalning av de belopp som har samband med denna obehöriga vinst.

155

Kommissionen har gjort gällande att den har visat att den omtvistade fordran grundades på en fast rättslig grund och kunde tillskrivas sökanden. Kommissionen har anfört att det inte är möjligt att i detta fall åberopa ett åsidosättande av principen om förbud mot obehörig vinst.

156

För att en talan om återbetalning på grund av obehörig vinst för unionen ska bifallas fordras enligt fast rättspraxis att sökanden styrker att unionen gjort en vinst utan giltig rättslig grund och att sökanden gjort en motsvarande förlust (se dom av den 28 juli 2011, Agrana Zucker, C‑309/10, EU:C:2011:531, punkt 53 och där angiven rättspraxis).

157

En förutsättning för att någon ska ha rätt till återbetalning från den som gjort en vinst är i enlighet med de principer som är gemensamma för medlemsstaternas rättsordningar att vinsten i fråga har gjorts utan rättslig grund (se, för ett liknande resonemang, dom av den 16 december 2008, Masdar (UK)/kommissionen, C‑47/07 P, EU:C:2008:726, punkterna 44–46 och 49).

158

I det nu aktuella fallet kan kommissionens avräkning av fordringar inte anses sakna rättslig grund, eftersom de angripna besluten fattades i enlighet med bestämmelserna i budgetförordningen för tionde EUF och i förordning nr 966/2012, såsom framgår ovan av prövningen av den första grunden. Sökanden hade dessutom ensidigt i programkostnadsberäkningen åtagit sig att betala tillbaka kostnader som inte berättigade till stöd från EUF.

159

Av detta följer att kommissionen inte är skyldig att på grund av obehörig vinst för unionen betala tillbaka den omtvistade fordran, bestående av icke stödberättigande kostnader som fastställts i revisionsrapporten för programkostnadsberäkningen.

160

Däremot måste kommissionen ta konsekvenserna av att det beslut som grundade sig på ett åsidosättande av proportionalitetsprincipen delvis ska ogiltigförklaras.

161

Av det anförda följer att talan inte kan bifallas på den andra grunden eller vad avser yrkandet om återbetalning av beloppet för den omtvistade fordran, jämte dröjsmålsränta som ska beräknas på grundval av ECB:s räntesats, plus två procentenheter.

162

Sökanden anser sig ha lidit ideell skada på grund av den ovisshet som blev följden av kommissionens dröjsmål med svaret på sökandens skrivelse av den 6 maj 2015 och av att sökandens anseende och rykte skadades. Sökanden har gjort gällande att de angripna besluten utgjorde ett ifrågasättande av sökandens legitimitet som kommissionens aktör och sedvanliga partner.

163

Kommissionen har gjort gällande att sökandens skadeståndstalan endast är symbolisk och inte uppfyller de tre villkor som anges i artiklarna 268 och 340 FEUF, enligt vilka det ska fastställas att det agerande som läggs kommissionen till last är rättsstridigt, att det föreligger en faktisk skada och ett orsakssamband mellan agerandet i fråga och den åberopade skadan.

164

Beträffande symbolisk ersättning för ideell skada följer det av artikel 340 andra stycket FEUF att unionens utomobligatoriska skadeståndsansvar och rätten till ersättning för den skada som har lidits förutsätter att flera villkor är uppfyllda, nämligen att det handlande som läggs institutionerna till last är rättsstridigt, att det verkligen föreligger en skada och att det finns ett orsakssamband mellan handlandet och den åberopade skadan. Nämnda ansvar kan inte anses föreligga om inte samtliga villkor som således gäller för ersättningsansvar enligt nämnda bestämmelse är uppfyllda (se dom av den 11 december 2014, Heli‑Flight/AESA, T-102/13, EU:T:2014:1064, punkt 116 och där angiven rättspraxis).

165

Vidare kan en ogiltigförklaring av en rättsstridig rättsakt i sig utgöra en lämplig och i princip tillräcklig ersättning för all ideell skada som rättsakten kan ha orsakat, såvida sökandena inte visat att de har lidit en ideell skada som kan skiljas från den rättsstridighet som föranledde ogiltigförklaringen och som inte kan ersättas fullt ut genom denna ogiltigförklaring (se dom av den 14 september 2017, Bodson m.fl./BEI, T-504/16 och T-505/16, EU:T:2017:603, punkt 77 och där angiven rättspraxis).

166

[I rättad lydelse enligt beslut av den 3 oktober 2018] I det nu aktuella fallet framhåller tribunalen för det första, vad gäller den påstådda rättsstridigheten av kommissionens agerande, att sökanden inte har åberopat några andra bevis än de grunder som anförts till stöd för yrkandet om ogiltigförklaring, för det andra att talan endast delvis kan bifallas med stöd av den tredje och den femte grunden och, för det tredje, att en ogiltigförklaring av de angripna besluten i sig utgör en lämplig ersättning för den åberopade ideella skadan, i den mån sökanden inte har lagt fram någon bevisning som kan styrka förekomsten av en ideell skada som kan särskiljas från den rättsstridighet som utgör grund för en partiell ogiltigförklaring av de angripna besluten.

167

Mot bakgrund av samtliga ovanstående överväganden ska talan ogillas såvitt avser sökandens skadeståndsyrkanden.

168

Enligt artikel 134.3 i rättegångsreglerna ska vardera rättegångsdeltagaren bära sina rättegångskostnader, om deltagarna ömsom tappar målet på en eller flera punkter.

169

I det nu aktuella målet beslutar tribunalen att vardera parten ska bära sina rättegångskostnader, eftersom de angripna besluten endast ska ogiltigförklaras till en del.

Av dessa skäl meddelar

TRIBUNALEN (första avdelningen),

följande dom: