1.

Ett flertal förfaranden med avseende på Österrike har visat att det i den medlemsstaten, åtminstone tidigare, fanns stora svårigheter beträffande genomförandet av direktivet om bedömning av inverkan på miljön av vissa offentliga och privata projekt ( 2 ). ( 3 ) Det kan befaras att många projekt som borde ha varit föremål för en prövning av miljöpåverkan enligt nämnda direktiv har blivit genomförda utan sådan prövning.

2.

Förevarande begäran om förhandsavgörande avser en reglering vars föremål är följderna av ett sådant åsidosättande av MKB-direktivet. Enligt regleringen anses ett projekt vara godkänt i enlighet med de österrikiska genomförandebestämmelserna om tre år har förflutit sedan det tillstånd som strider mot dessa bestämmelser beviljades. Denna frist begränsar samtidigt de behöriga myndigheternas befogenhet att återkalla ett tillstånd som beviljats i strid med österrikisk lagstiftning.

3.

Det måste följaktligen klargöras i vilken utsträckning en sådan fiktion om ett lagenligt tillstånd är förenlig med unionsrätten. Domstolens avgörande kan få omfattande praktiska effekter i Österrike men även i andra medlemsstater.

4.

Begäran om förhandsavgörande avser ett undantag från skyldigheten att genomföra en miljökonsekvensbedömning som först stadgades i artikel 1.5, ( 4 ) senare i artikel 1.4, ( 5 ) i MKB-direktivet:

”Detta direktiv skall inte tillämpas på projekt som i detalj regleras genom särskild nationell lagstiftning, i de fall syftena med detta direktiv, däribland att tillhandahålla uppgifter, uppnås genom lagstiftningen.”

5.

Med små ändringar återfinns denna bestämmelse nu i artikel 2.5 i MKB-direktivet.

6.

Dessutom ska den grundläggande skyldigheten i artikel 2.1 i MKB-direktivet noteras, som inte har påverkats av ovannämnda ändringar av direktivet:

”Medlemsstaterna ska vidta alla nödvändiga åtgärder för att säkerställa att projekt som kan antas medföra en betydande miljöpåverkan bland annat på grund av deras art, storlek eller lokalisering blir föremål för krav på tillstånd och en bedömning av deras påverkan innan tillstånd ges. …”

7.

Två bestämmelser i Umweltverträglichkeitsprüfungsgesetzes (2000 års österrikiska lag om miljökonsekvensbedömningar, nedan kallad UVP-G 2000), i 2009 års lydelse, som är tillämplig i det nationella målet, är av relevans i förevarande mål. 3 § stycke 6 innehåller en tidsfrist för återkallande av tillstånd som har beviljats i avsaknad av nödvändig miljökonsekvensbedömning:

”Innan miljökonsekvensbedömningen eller prövningen i det enskilda fallet avslutas, får tillstånd inte beviljas för projekt som omfattas av en prövning enligt styckena 1, 2 eller 4, och anmälningar enligt de administrativa bestämmelserna ska inte ha någon rättslig verkan innan miljökonsekvensbedömningen är avslutad. Tillstånd som beviljats i strid med denna bestämmelse kan ogiltigförklaras av den enligt 39 § stycke 3 behöriga myndigheten inom en frist på tre år.”

8.

46 § stycke 20 punkt 4 UVP-G 2000 innehåller en tillståndsfiktion för äldre projekt som hänvisar till 3 § stycke 6:

”Projekt vars godkännande inte längre kan ogiltigförklaras enligt 3 § stycke 6 när den federala lagen BGBl. I nr 87/2009 träder i kraft anses vara godkända enligt denna federala lag.”

9.

Det framgår av handlingarna i målet att A.S.A. Abfall Service AG (nedan kallat A.S.A. Abfall) i staden Wiener Neustadt bedriver en kemisk-fysikalisk behandlingsanläggning för farligt avfall, en transferstation för avfall samt en anläggning för behandling av ersättningsbränsle. Endast sistnämnda anläggning utgör föremålet för förevarande mål.

10.

Enligt begäran om förhandsavgörande består verksamheten i denna sistnämnda anläggning i att genom flera bearbetningssteg finfördela huvudsakligen plastavfall, tills ett industriellt användbart ersättningsbränsle framställts, som i huvudsak är avsett för försäljning till cementindustrin. I anläggningen sker alltså en fysisk bearbetning av ofarligt avfall.

11.

Anläggningen innehar tillstånd rörande enskilda områden, däribland näringsrättsliga tillstånd för drift av industriella anläggningar utfärdade av borgmästaren för staden Wiener Neustadt år 1986 och år 1993. Dessa tillstånd avsåg behandling av en kapacitet på 9990 ton per år. Den 10 december 2002 beviljade ordföranden för delstatsfullmäktige (Landeshauptmann) i Niederösterreich tillstånd att utvidga anläggningens kapacitet till maximalt 34000 ton avfall per år. Detta beslut innehöll inte något fastställande av den mängd avfall som maximalt ska bearbetas per dag. Anläggningen innehar inte något tillstånd som beviljats med stöd av UVP-G 2000, som reglerar miljökonsekvensbedömningar i Österrike.

12.

Enligt vad som konstaterats i det nationella förfarandet, skulle kapacitetsökningen uppnås genom en utbyggnad av den befintliga linjen för avfallsbearbetning, samt genom att uppföra ytterligare en bearbetningslinje. För närvarande tillverkas ungefär 17 000–21 000 ton per år, vilket innebär att den godkända kapaciteten inte utnyttjas till fullo. Detta beror på att den andra bearbetningslinjen som godkändes genom ovannämnda beslut ännu inte har uppförts.

13.

Det lagakraftvunna beslutet av den 10 december 2002 kunde den 19 augusti 2009, det vill säga den tidpunkt då 2009 års ändring av UVP-G trädde i kraft, inte längre ogiltigförklaras enligt 3 § stycke 6 UVP-G 2000. Enligt denna bestämmelse kunde projekt som skulle ha blivit föremål för en miljökonsekvensbedömning, men som beviljats tillstånd på grundval av speciallagstiftning – i stället för UVP-G 2000 – ogiltigförklaras inom en frist på tre år.

14.

Genom skrivelse av den 30 april 2014 yrkade Miljöombudsmannen (Umweltanwalt) i Niederösterreich att delstatsregeringen i Niederösterreich skulle fastställa huruvida A.S.A. Abfalls anläggningar, dess verksamhet och vidtagna åtgärder i Wiener Neustadt, beaktade var för sig eller sammantaget, uppfyllde något av rekvisiten i UVP-G 2000 och om det följaktligen förelåg en skyldighet att genomföra en miljökonsekvensbedömning.

15.

Genom beslut av den 27 juni 2014 fastställde delstatsregeringen i Niederösterreich att bearbetningsanläggningen för ersättningsbränsle inte omfattades av skyldigheten att genomföra en miljökonsekvensbedömning. Beslutet grundades bland annat på bestämmelsen i 46 § stycke 20 punkt 4 UVP-G 2000, som stadgar att äldre anläggningar, sedan den treåriga fristen enligt 3 § stycke 6 UVP-G 2000 har löpt ut, anses vara godkända enligt UVP-G 2000.

16.

Staden Wiener Neustadt överklagade detta beslut. Sedan överklagandet ogillades i första instans, är Wiener Neustadts talan nu anhängig vid Verwaltungsgerichtshof. Sistnämnda domstol har ställt följande fråga till domstolen:

Utgör unionsrätten, särskilt den nya versionen av MKB-direktivet och i synnerhet artikel 1.4 i nämnda direktiv, eller den tidigare lydelsen av nämnda direktiv, i synnerhet dess artikel 1.5, hinder mot en nationell bestämmelse enligt vilken projekt som ska bli föremål för en miljökonsekvensbedömning, men för vilka det inte krävs tillstånd enligt UVP-G 2000, utan som endast innehar tillstånd enligt lagar som rör enskilda områden (till exempel lagen om avfallshantering (Abfallwirtschaftsgesetz)), som den 19 augusti 2009 (tidpunkten då 2009 års ändring av UVP-G trädde i kraft) inte längre kunde ogiltigförklaras på grund av att den treårsfrist som föreskrivs i nationell rätt (3 § stycke 6 UVP-G 2000) löpt ut, anses godkända enligt UVP-G 2000, eller överensstämmer en sådan bestämmelse med de i unionsrätten fastställda principerna om rättssäkerhet och berättigade förväntningar?

17.

Staden Wiener Neustadt, A.S.A. Abfall och Europeiska kommissionen inkom med skriftliga yttranden.

18.

Begäran om förhandsavgörande avser frågan i vilken utsträckning det är förenligt med MKB-direktivet att avhjälpa avsaknaden av en nödvändig miljökonsekvensbedömning genom en rättslig fiktion enligt vilken projektet i fråga har godkänts i enlighet med bestämmelserna om införlivande av MKB-direktivet.

19.

Frågorna huruvida det hade krävts en miljökonsekvensbedömning för den omstridda avfallsbearbetningsanläggningen, ( 6 ) eller huruvida samtliga krav som ställs på en sådan prövning redan har uppfyllts inom ramen för ett annat förfarande, ( 7 ) omfattas däremot inte av förevarande begäran om förhandsavgörande.

20.

För att kunna ge ett användbart svar på tolkningsfrågan måste det först och främst fastställas vilken version av MKB-direktivet som är tillämplig (punkt A), därefter ska den grundläggande skyldigheten att göra en bedömning av inverkan på miljön undersökas (punkt B), sedan ska bestämmelsen om godkännande av projekt genom lagstiftningsakter, det vill säga tidigare artikel 1.4 respektive 1.5, numera artikel 2.5 i MKB-direktivet, och som uttryckligen omnämnts i tolkningsfrågan, prövas (punkt C), och slutligen ska effektivitetsprincipen – som underbygger det praktiska genomförandet av de skyldigheter som följer av unionsrätten – redogöras för (punkt D).

21.

Fastställelsetalan som utgör saken i målet väcktes visserligen 2014, och det slutgiltiga avgörandet kommer inte meddelas förrän 2017. Likväl ska skyldigheten att genomföra en miljökonsekvensbedömning bedömas på grundval av de bestämmelser som är tillämpliga med avseende på det nu aktuella tillståndet. Härvidlag avses endast det tillstånd för kapacitetsutökning som beviljades den 10 december 2002, eftersom de övriga tillstånden beviljades innan Österrike tillträdde unionen.

22.

Den 10 december 2002 var direktiv 85/337/EEG, i dess lydelse enligt direktiv 97/11/EG, i kraft. Enligt artikel 3.2 i sistnämnda direktiv skulle det direktivet tillämpas på tillståndsansökningar som ingetts från och med den 14 mars 1999.

23.

Eftersom A.S.A. Abfall ansökte om det tillstånd som beviljades den 10 december 2002 den 17 juni 2002, ( 8 ) är således direktiv 85/337, i dess lydelse enligt direktiv 97/11, tillämpligt.

24.

Utgångspunkten för att besvara tolkningsfrågan måste vara artikel 2.1 i MKB-direktivet. Enligt nämnda bestämmelse ska medlemsstaterna vidta alla nödvändiga åtgärder för att säkerställa att projekt som kan antas medföra en betydande miljöpåverkan bland annat på grund av sin art, storlek eller lokalisering blir föremål för krav på tillstånd och en bedömning av deras påverkan innan tillstånd ges.

25.

Således har domstolen redan fastställt att det ankommer på de behöriga nationella myndigheterna i en medlemsstat att, inom ramen för sin behörighet, vidta alla nödvändiga allmänna eller särskilda åtgärder för att säkerställa att projekten prövas, i syfte att bedöma om de kan antas medföra betydande inverkan på miljön och att de, om svaret på denna fråga är jakande, undersöks med avseende på denna påverkan. Sådana särskilda åtgärder består, inom gränserna för principen om medlemsstaternas processuella autonomi, bland annat i återkallelse eller inhibition av ett redan utfärdat tillstånd i syfte att göra en miljökonsekvensbedömning i enlighet med MKB-direktivet. ( 9 )

26.

Ett fiktivt tillstånd enligt österrikisk rätt kan leda till att projekt som godkänts i strid med MKB-direktivet inte prövas. Följaktligen ska det undersökas huruvida denna rättsliga fiktion kan rättfärdigas genom undantag från skyldigheten att bedöma inverkan på miljön.

27.

Såsom framgår av begäran om förhandsavgörande, och såsom staden Wiener Neustadt och kommissionen har påpekat, kan den rättsliga fiktion enligt vilken tillstånd beviljats för ett okänt antal projekt som kräver miljökonsekvensbedömning inte grundas på möjligheten att undanta vissa projekt från kravet på tillstånd genom en lagstiftningsakt, som vid den aktuella tidpunkten stadgades i artikel 1.5 i MKB-direktivet (därefter i artikel 1.4, och numera, efter ändringar, i artikel 2.5).

28.

För att detta undantag ska vara tillämpligt, måste nämligen, för det första, projektet ha godkänts i detalj genom en separat lagstiftningsakt, och, för det andra, har domstolen fastställt att syftena med direktivet, däribland att tillhandahålla uppgifter, måste ha uppnåtts genom lagstiftningsförfarandet. ( 10 ) Visserligen föreskrevs sistnämnda villkor redan i artikel 1.4, respektive 1.5, i de tidigare gällande lydelserna av direktivet, men det förtydligades i den senaste versionen av den aktuella bestämmelsen, det vill säga artikel 2.5 i det nu gällande MKB-direktivet.

29.

Den i Österrike lagstadgade fiktionen om tillstånd för projekt antogs däremot utan att detaljerna om de berörda projekten eller deras miljöpåverkan över huvud taget var kända, och i än mindre grad undersöktes. Det rör sig således inte om en separat lagstiftningsakt enligt vilken vissa projekt godkändes, och syftena med MKB-direktivet uppfylldes inte heller genom lagstiftningsförfarandet.

30.

Detta ska emellertid inte förstås på så sätt att undantaget för godkännande av projekt genom lagstiftningsakter utgör hinder mot en rättslig tillståndsfiktion. Det är snarare så, att de aktuella bestämmelserna helt enkelt inte innehåller någon reglering av en rättslig fiktion om godkännande av projekt som skulle ha varit föremål för en miljökonsekvensbedömning.

31.

För fullständighetens skull ska det påpekas att detsamma gäller för de andra undantagen i MKB-direktivet: de är inte relevanta i förevarande fall, men innehåller inte heller någon reglering av en rättslig tillståndsfiktion.

32.

Det ska emellertid erinras om att den ovannämnda ( 11 ) skyldigheten att återkalla eller inhibera tillstånd som beviljats i avsaknad av miljökonsekvensbedömning måste ske inom gränserna för principen om medlemsstaternas processuella autonomi. ( 12 )

33.

Enligt denna princip är tillämpliga bestämmelser om förfarandet, åtminstone i den mån som de inte omfattas av unionsrätten, en fråga för den nationella rättsordningen i varje medlemsstat. Dessa bestämmelser får emellertid varken vara mindre förmånliga än dem som avser liknande talan som grundas på nationell rätt (likvärdighetsprincipen) eller medföra att det i praktiken blir omöjligt eller orimligt svårt att utöva rättigheter som följer av unionsrätten (effektivitetsprincipen). ( 13 )

34.

Det finns inget som tyder på ett åsidosättande av likvärdighetsprincipen i det aktuella fallet.

35.

Vad gäller effektivitetsprincipen utgör unionsrätten visserligen inte hinder mot nationella bestämmelser som under vissa omständigheter tillåter legalisering av förfaranden eller handlingar som strider mot unionsrätten. En förutsättning härför är emellertid att detta inte ger de berörda en möjlighet att kringgå eller underlåta att tillämpa unionsrätten, och att det förblir ett undantagsfall. ( 14 )

36.

Utan att det närmare behöver undersökas vilka ”särskilda omständigheter” som kan motivera en legalisering eller huruvida det föreligger risk för kringgående, kan det konstateras att tillståndsfiktionen enligt österrikisk rätt i vart fall inte är ett undantag.

37.

Fiktionen omfattar visserligen, i princip, ett begränsat antal projekt, det vill säga sådana projekt som godkändes mer än tre år innan regleringen av den rättsliga fiktionen trädde i kraft. Det är dock oklart vilka projekt som faktiskt omfattas av denna reglering, eftersom de godkändes utan miljökonsekvensbedömning, trots att en sådan bedömning var nödvändig. För att klargöra detta vore det nödvändigt att undersöka alla projekt för vilka tillstånd beviljades under den aktuella tidsperioden i Österrike och som skulle kunna falla inom MKB-direktivets tillämpningsområde, men där ingen prövning av miljöpåverkan skedde.

38.

För övrigt har domstolen nyligen understrukit, med avseende på direktivet om bedömning av vissa planers och programs miljöpåverkan, ( 15 ) vilket har många likheter med MKB-direktivet, att till och med tillfälligt upprätthållande av planer och program som har godkänts i strid med det förstnämnda direktivet i vart fall förutsätter en bedömning i det enskilda fallet och omfattas av andra strikta krav. ( 16 ) På grund av strukturen hos de bestämmelser i österrikisk rätt som avser den rättsliga tillståndsfiktionen kan emellertid en bedömning i det enskilda fallet inte ske.

39.

Därav följer emellertid inte att tillstånd som beviljats utan miljökonsekvensbedömning undantagslöst måste återkallas eller inhiberas för att möjliggöra en prövning av miljöpåverkan av de berörda projekten. Tvärtom är fastställandet av skäliga tidsfrister för överklagande, vid äventyr av preklusion, enligt fast rättspraxis förenligt med unionsrätten med hänsyn till rättssäkerheten, som skyddar både enskilda och berörda myndigheter. Sådana frister är nämligen inte ägnade att medföra att det i praktiken blir omöjligt eller orimligt svårt att utöva rättigheter som följer av unionsrätten, ( 17 ) och är således förenliga med effektivitetsprincipen.

40.

Fristen på tre år för att återkalla ett tillstånd som beviljats utan en nödvändig miljökonsekvensbedömning framstår i denna utsträckning som skälig och rentav väl tilltagen, om de berörda har kännedom eller måste ha haft kännedom om tillståndet, vilket staden Wiener Neustadt hade i målet vid den nationella domstolen. ( 18 )

41.

MKB-direktivet och effektivitetsprincipen utgör därmed, med hänsyn till rättssäkerheten, inte hinder mot en nationell reglering som utesluter möjligheten för de behöriga myndigheterna att ogiltigförklara tillstånd som beviljats för ett projekt i strid med nämnda direktiv, om tre år förflutit sedan tillståndsbeslutet antogs.

42.

En skälig tidsfrist för överklagande av ett tillstånd innebär likväl inte att det kan antas att detta tillstånd har beviljats i enlighet med kraven enligt MKB-direktivet. Detta visar sig redan genom att domstolen skiljer mellan endast undantagsvis tillåten legalisering av ett tillstånd, och skäliga tidsfrister – som inte är av undantagskaraktär. Denna skillnad har även praktiska följder, eftersom det med avseende på det aktuella projektet, oaktat tidsfristen, kan finns ytterligare skyldigheter enligt MKB-direktivet.

43.

Domstolen har redan konstaterat att sådana skyldigheter föreligger i fall då det visar sig att arbeten eller materiella ingrepp som är att anse som projekt i den mening som avses i MKB-direktivet har genomförts sedan nämnda direktiv har trätt i kraft, utan att dess miljöpåverkan har prövats under ett tidigare stadium av tillståndsförfarandet. Då måste de behöriga myndigheterna ta hänsyn till denna underlåtelse under det stadium då ett senare tillstånd ska meddelas och garantera den ändamålsenliga verkan av nämnda direktiv, genom att säkerställa att en sådan bedömning genomförs åtminstone under detta senare stadium. ( 19 )

44.

För den anläggning som är aktuell i förevarande fall framstår det till exempel inte som uteslutet att det kan krävas bygglov för att uppföra den andra bearbetningslinjen som redan beviljats tillstånd på grundval av lagstiftning på avfallsområdet. Under ett sådant tillståndsförfarande är det nödvändigt att genomföra miljökonsekvensbedömningen om den var nödvändig från början.

45.

Varken rättssäkerhet eller berättigade förväntningar på tillståndets varaktighet utgör hinder mot skyldigheten att genomföra en utebliven miljökonsekvensbedömning.

46.

Bedömningen som sådan är nämligen inte förbunden med materiella rättsföljder vid en intresseavvägning mellan miljöpåverkan och andra faktorer, och den förbjuder inte heller att projekt som kan ha negativ miljöpåverkan genomförs. ( 20 ) Visserligen kan man hoppas att identifieringen av betydande miljöpåverkan leder till förebyggande åtgärder eller till att projektet inte genomförs. Om det emellertid inte sker har en miljökonsekvensbedömning fortfarande funktionen att samla, dokumentera och sprida information om projektets miljöpåverkan. ( 21 )

47.

Nackdelarna för den som bedriver projektet är huvudsakligen kostnaderna för bedömningen, men denna belastning skulle nämnda aktör ha varit tvungen att bära även om bedömningen hade genomförts vid den avsedda tidpunkten. Möjliga förväntningar på att undvika denna nackdel överväger i vart fall inte intresset som den av projektet berörda allmänheten har av att få detaljerad information om dess miljöpåverkan och av att yttra sig härom.

48.

Talan om fastställelse av att projektet kräver en miljökonsekvensbedömning, såsom yrkats i det nationella målet, skulle innebära att krav kan framställas på att den uteblivna miljökonsekvensbedömningen ska genomföras i efterhand. Efter en sådan fastställelse är det nämligen inte längre nödvändigt att i samband med ett senare tillståndsförfarande slita frågan huruvida det skulle ha krävts en bedömning av tidigare utförda arbeten, som skulle behöva genomföras i efterhand.

49.

Det kan däremot befaras att den rättsliga fiktionen om tillstånd som är förenliga med MKB-direktivet uppfattas på så sätt att det aktuella tillståndet inte enbart har vunnit laga kraft, utan även att samtliga krav som följer av direktivet är uppfyllda.

50.

Följaktligen är en rättslig fiktion, enligt vilken ett projekt ska anses vara förenligt med MKB-direktivet om tre år har förflutit sedan projektet beviljades tillstånd i strid med nämnda direktiv, inte förenlig med effektivitetsprincipen.

51.

Jag föreslår därför att domstolen meddelar följande dom: