1.

Förevarande mål har inletts som en följd av det överklagande som Neptune Distribution har ingett i Frankrike med yrkande om dels ogiltigförklaring av det administrativa beslut genom vilket det bolaget förpliktats att ta bort vissa angivelser i märkningen av de naturliga mineralvatten som det saluför och i reklamen för dessa – angivelser som har till syfte att få konsumenterna att tro att dessa mineralvatten har en låg salthalt eller låg natriumhalt –, dels ogiltigförklaring av det ministerbeslut genom vilket den ansökan om omprövning som nämnda bolag hade lämnat in avseende det första beslutet avslogs. Conseil d’État (Frankrike) har, inom ramen för ett förfarande för överklagande avseende den tvisten, till domstolen lämnat in en begäran om förhandsavgörande och anfört två olika grunder för denna.

2.

För det första har den hänskjutande domstolen bett domstolen att tolka bilagan till Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1924/2006 av den 20 december 2006 om näringspåståenden och hälsopåståenden om livsmedel, ( 2 ) vilket utgör en ny fråga. ( 3 )

3.

Nämnda bilaga innehåller, bland annat, bestämmelser enligt vilka näringspåståenden om att ett livsmedel har ”låg natriumhalt/låg salthalt” eller ”mycket låg natriumhalt/mycket låg salthalt” endast får göras om produkten innehåller högst en viss mängd natrium eller ”motsvarande värde för salt”. Domstolen har ombetts att klargöra huruvida detta sistnämnda begrepp ska förstås så att man vid beräkningen av detta motsvarande värde endast ska beakta värdet för natriumklorid, allmänt kallat bordssalt, eller det totala värdet natrium ( 4 ) som finns i ett livsmedel, utan att i detta sistnämnda fall göra någon åtskillnad beroende på i vilken form detta mineral förekommer.

4.

Den fråga som först ska ställas i detta hänseende är emellertid huruvida nämnda bestämmelser i förordning nr 1924/2006 faktiskt är avsedda att tillämpas när de berörda ”livsmedlen”, såsom i målet vid den nationella domstolen, är naturliga mineralvatten. Detta tycks inte vara fallet när det gäller det första av dessa näringspåståenden, eftersom det finns specifika regler inom unionsrätten som i första hand ska tillämpas på handel med dessa mineralvatten.

5.

Vidare har Conseil d’État bett domstolen att uttala sig beträffande giltigheten av bestämmelserna i artikel 2.1 i Europaparlamentets och rådets direktiv 2000/13/EG av den 20 mars 2000 om tillnärmning av medlemsstaternas lagstiftning om märkning och presentation av livsmedel samt om reklam för livsmedel, ( 5 ) och bestämmelserna i artikel 9.1 och 9.2 i Europaparlamentets och rådets direktiv 2009/54/EG av den 18 juni 2009 om utvinning och saluförande av naturliga mineralvatten (Omarbetning) ( 6 ) samt bilaga III i detta, tolkad mot bakgrund av ovannämnda bilaga till förordning nr 1924/2006. Det ska inledningsvis preciseras att jag hyser allvarliga tvivel beträffande lämpligheten av den på detta sätt formulerade begäran.

6.

Den hänskjutande domstolen har ställt denna fråga på grund av att Neptune Distribution har gjort gällande att dessa bestämmelser i unionens sekundärrätt, genom att de innebär ett förbud mot att understryka ett särdrag i sammansättningen av dess produkter som dock är exakt, åsidosätter såväl yttrandefriheten och informationsfriheten som näringsfriheten, vilka garanteras genom artikel 11.1 och artikel 16 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna (nedan kallad stadgan), jämförda med artikel 6.1 första stycket FEU, samt genom artikel 10 i Europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna, som undertecknades i Rom den 4 november 1950 (nedan kallad Europakonventionen). Detta åberopande av nämnda grundläggande friheter, på ett så tekniskt och specifikt område som det som regleras genom de åsyftade bestämmelserna, är emellertid enlig min uppfattning ogrundat.

7.

Det ska inledningsvis påpekas att förordning (EU) nr 1169/2011 ( 7 ) som, delvis, ändrar förordning nr 1924/2006 och upphäver direktiv 2000/13, är – om inget annat föreskrivs – tillämplig sedan den 13 december 2014, i enlighet med dess artiklar 54 och 55, men är inte tillämplig i tiden (ratione temporis) på målet vid den nationella domstolen.

8.

I artikel 1.1 och 1.5 i förordning nr 1924/2006 med rubriken ”Syfte och tillämpningsområde” anges dels att detta instrument ”harmoniserar de bestämmelser som fastställs i medlemsstaternas lagar och andra författningar och som gäller näringspåståenden och hälsopåståenden, för att säkerställa en väl fungerande inre marknad och samtidigt en hög konsumentskyddsnivå”, dels att det ”inte [ska] påverka tillämpningen av [vissa] gemenskapsbestämmelser”, bland vilka ingår direktiv 80/777 ersatt av direktiv 2009/54. ( 8 )

9.

I artikel 2.2 punkterna 4 och 5 i denna förordning definieras följande begrepp:

10.

I artikel 8.1 i nämnda förordning anges att ”[n]äringspåståenden ska endast tillåtas om de är förtecknade i bilagan och överensstämmer med villkoren i denna förordning”.

11.

Bilagan till förordning nr 1924/2006, med rubriken ”Näringspåståenden och villkor för användningen av dem”, definierar de tröskelvärden under vilka följande påståenden är tillåtna:

12.

I artikel 2.1 och 2.3 i direktiv 2000/13 föreskrivs beträffande märkning, närmare utformning och reklam avseende livsmedel följande:

”1.   Märkningen och dess närmare utformning får inte

…

3.   De förbud och begränsningar som avses i punkterna 1 och 2 ska också gälla

13.

I skäl 8 i direktiv 2009/54, om saluförande av naturliga mineralvatten, anges att dessa mineralvatten ”[i] fråga om märkning är … underkastade de allmänna regler som fastställts genom … direktiv [2000/13]. Detta direktiv kan därför begränsas till att fastställa de tillägg och undantag som bör göras i förhållande till dessa allmänna regler”.

14.

I artikel 9.1 och 9.2 i direktivet föreskrivs följande:

”1.   Det ska vara förbjudet att på förpackningar eller etiketter och i reklam, oavsett form, använda uppgifter,

…

2.   Alla uppgifter som tillskriver ett naturligt mineralvatten förebyggande, behandlande eller botande egenskaper när det gäller mänskliga sjukdomar ska vara förbjudna.

De uppgifter som räknas upp i bilaga III ska dock godkännas, om de uppfyller tillämpliga kriterier som fastställs i denna bilaga eller, om sådana saknas, kriterier som fastställts i nationella bestämmelser och under förutsättning att de har utarbetats på basis av fysikalisk-kemiska analyser och, vid behov, farmakologiska, fysiologiska och kliniska undersökningar som utförts enligt erkända vetenskapliga metoder i enlighet med bilaga I, avsnitt I, punkt 2.

Medlemsstaterna får … tillåta att andra uppgifter tas med, under förutsättning att dessa inte strider mot principerna i första stycket och är förenliga med dem i andra stycket.”

15.

I bilaga III till direktiv 2009/54, som har rubriken ”Uppgifter och kriterier enligt artikel 9.2”, är angivelsen ”Lämpligt för natriumfattig diet” knuten till följande kriterium: ”Natriumhalt under 20 mg/l”.

16.

Genom handling av den 5 februari 2009, skickade den regionala myndigheten för konkurrens, konsumtion och bedrägeribekämpning i Auvergne en formell underrättelse till bolaget Neptune Distribution, som ägnar sig åt försäljning och distribution av de naturligt kolsyrade mineralvattnen Saint-Yorre och Vichy Célestins, om att från märkningen av mineralvattnen och reklamen för dessa ta bort följande angivelser:

17.

Genom ett beslut av den 25 augusti 2009 ogillade Frankrikes minister för ekonomi, industri och sysselsättning Neptune Distributions överklagande av denna formella underrättelse.

18.

Genom avgörande av den 27 maj 2010 ogillade Tribunal administrative de Clermont-Ferrand Neptune Distributions överklagande avseende ogiltigförklaring på grund av maktmissbruk av den formella underrättelsen av den 5 februari 2009 och av det därefter följande ministerbeslutet. Cour administrative de Lyon fastställde detta avgörande den 9 juni 2011. Neptune Distribution överklagade den domen till Conseil d’État.

19.

Mot bakgrund av de grunder som avser unionsrättsliga bestämmelser och som anförts inom ramen för detta överklagande, genom beslut av den 26 mars 2014 som inkom till domstolens kansli den 4 april 2014, har Conseil d’État beslutat att vilandeförklara målet och ställa följande tolkningsfrågor till domstolen:

20.

Skriftliga yttranden har inkommit från Neptune Distribution, den franska, den grekiska och den italienska regeringen och av Europaparlamentet, Europeiska unionens råd och Europeiska kommissionen. Vid förhandlingen som hölls den 26 februari 2015 var endast den italienska regeringen inte representerad.

21.

Förevarande begäran om förhandsavgörande avser för det första tolkningen av ett begrepp, nämligen ”motsvarande värde för salt” av den mängd natrium som finns i ett livsmedel, som förekommer i bilagan till förordning nr 1924/2006, med avseende på de ovannämnda näringspåståendena ”mycket låg natriumhalt” och ”mycket låg salthalt”. ( 10 ) Domstolen har ombetts att, för första gången, klargöra huruvida nämnda begrepp ska tolkas så att denna akt som grund för beräkningen av ”motsvarigheten i salt” för ett livsmedel endast anger den mängd natrium som finns i detta livsmedel och som, i förening med med kloridjoner, kan bilda natriumklorid (så kallat bordssalt), eller huruvida det är den totala natriumhalten, oavsett form, som finns i det berörda livsmedlet som ska beaktas.

22.

Till stöd för det första av dessa alternativ, som Neptune Distribution förespråkar, har den hänskjutande domstolen påpekat att ”eftersom natrium normalt sett endast finns i naturen sammanslaget med andra kemiska ämnen”, är det möjligt att anse att nämnda bilaga innebär ett tvång att endast beakta den del av natriumet som utgör natriumklorid. ( 11 ) Bolaget har även påpekat att om domstolen däremot väljer det andra alternativet, i enlighet med vad den franska myndigheten har gjort gällande, kan inte ett vatten som är rikt på natriumvätekarbonat anses ha ”låg natriumhalt eller låg salthalt”, i den mening som avses i bilagan till förordning nr 1924/2006, även om det skulle ha låg, eller mycket låg, natriumkloridhalt. ( 12 )

23.

Jag anser emellertid att en annan fråga först ska avgöras, nämligen frågan om hur bestämmelserna i förordning nr 1924/2006, och särskilt dem i dess bilaga, ska tillämpas i förevarande mål. I likhet med den franska och den grekiska regeringen anser jag att direktiv 2009/54 inför särskilda bestämmelser för de angivelser som kan förekomma i märkningen och i reklamen för naturliga mineralvatten, av vilket det enligt min uppfattning följer att den användning av näringspåståenden och hälsopåståenden som föreskrivs i förordning nr 1924/2006 generellt är utesluten med avseende på denna särskilda kategori av livsmedel. ( 13 ) Neptune Distribution och kommissionen har, däremot, gjort gällande att förordning nr 1924/2006 och direktiv 2009/54 har en kompletterande karaktär genom att de rör de angivelser som kan användas beträffande naturliga mineralvatten, men jag finner inte denna teori helt övertygande, på grund av lydelsen i de i detta mål relevanta unionsrättsakterna och förhållandet dem emellan.

24.

I artikel 1.5 b i förordning nr 1924/2006, vilken avser näringspåståenden och hälsopåståenden, ( 14 ) utesluts nämligen uttryckligen att denna förordning ska påverka tillämpningen av bestämmelserna i direktiv 80/777 om saluförande av naturliga mineralvatten, vilken har ersatts av direktiv 2009/54 från den 16 juli 2009. ( 15 )

25.

Vidare begränsar bilagan i denna förordning näringspåståendet att ett livsmedel har ”låg natriumhalt eller låg salthalt”, vars användning tillåts i denna bilaga på vissa villkor, till att gälla endast ”annat vatten än naturliga mineralvatten som omfattas av [direktiv 2009/54]”. Enligt min uppfattning är det uppenbart att unionslagstiftaren här har haft för avsikt att särskilja naturliga mineralvatten, genom att dessa utgör en särskild kategori av livsmedel, med avseende på vilka direktiv 2009/54 ska tillämpas i första hand eller uteslutande inom det område som täcks av dess bestämmelser. ( 16 )

26.

Visserligen anges i bilagan till förordning nr 1924/2006 ett förbud mot att använda näringspåståendet att ett livsmedel har en ”mycket låg natriumhalt/salthalt” som gäller såväl naturliga mineralvatten som andra mineralvatten. Det rör sig emellertid i detta fall, enligt min uppfattning, om ett förtydligande avseende en typ av angivelser som inte alls regleras av direktiv 2009/54. Denna särskilda bestämmelse i bilagan till nämnda förordning är således avsedd att tillämpas på naturliga mineralvatten, vilka dessutom omfattas av tillämpningsområdet för direktiv 2009/54. Däri föreskrivs emellertid ett förbud mot att använda nämnda påstående avseende naturliga mineralvatten och annat vatten som är ovillkorligt genom att förbudet, som anges i den sista meningen i denna bestämmelse, gäller oberoende av natriumets ”motsvarande värde för salt”. Följaktligen beror tillämpningen av förbudet i en sådan situation som den som är aktuell i det nationella målet inte på tolkningen av detta kriterium.

27.

Däremot när det gäller näringspåståendet ”låg natriumhalt/salthalt” som nämnts ovan, skulle bilagan till förordning nr 1924/2006 som tillåter dess användning kunna hamna i en materiell konflikt med bilaga III till direktiv 2009/54 som reglerar användningen av angivelsen ”lämpligt för natriumfattig diet”, då regelkonflikten avgjorts till förmån för detta direktiv.

28.

Av detta följer, enligt min uppfattning att de angivelser som kan göra det möjligt att göra gällande ett naturligt mineralvattens låga natriumhalt endast är de som föreskrivs i direktiv 2009/54, i enlighet med artikel 9.2 i detta direktiv jämförd med bilaga III i direktivet. Begreppet ”motsvarande värde för salt”, vars tolkning har begärts i den första tolkningsfrågan, figurerar emellertid endast i förordning nr 1924/2006, och inte i nämnda direktiv, ( 17 ) eller för den delen i direktiv 2000/13. ( 18 )

29.

Det ska emellertid, i den mån det är nödvändigt, preciseras att jag, när det gäller tolkningen av begreppet ”motsvarande värde för salt” i den mening som avses i bilagan i nämnda förordning, delar den uppfattning som framförts av den franska, den grekiska och den italienska regeringen, samt av kommissionen ( 19 ) att den totala natriumhalten i ett livsmedel är den enda relevanta grunden för beräkningen av ”motsvarande värde för salt” beträffande det natrium som detta livsmedel innehåller.

30.

I förordning nr 1924/2006 och dess bilaga görs nämligen ingen åtskillnad mellan de olika källorna för det natrium som ett livsmedel innehåller. I synnerhet görs ingen åtskillnad med hänsyn till natriumets eventuella sammanslagning med bikarbonatjoner eller kloridjoner. Tvärtom fastställs i nämnda bilaga, i de aktuella näringspåståendena, ett direkt samband mellan den högsta tillåtna ”natriumhalten”, oavsett natriumets form, och vilket ”motsvarande värde för salt” denna referenshalt har. ( 20 )

31.

Enligt samma logik har unionslagstiftaren avsett att undvika all förväxling mellan begreppet natrium och begreppet salt (eller natriumklorid) vad specifikt avser saluföring av mineralvatten som regleras av direktiv 2009/54 ( 21 ) och livsmedelsinformation till konsumenterna som sedermera omfattas av förordning nr 1169/2011. ( 22 )

32.

Dessa argument rörande ordalydelsen bekräftas av teleologiska överväganden. Som den franska regeringen och kommissionen har erinrat om, har nämligen förordning nr 1924/2006 till syfte att säkerställa såväl lojaliteten i näringspåståendena och hälsopåståendena som en hög nivå på konsumentskyddet på detta område. ( 23 ) Dessa syften kan emellertid endast uppnås fullt ut om det är den totala natriumhalten i ett livsmedel, och inte bara en del av den – i form av natriumklorid –, som ska beaktas beträffande de näringspåståenden som är tillåtna med stöd av en kombinerad tillämpning av artikel 8 i denna förordning och dess bilaga.

33.

Slutligen har rådet, med fog, understrukit att ”beaktandet av den globala natriumhalten, från samtliga källor, motsvarar en lång vetenskaplig praxis inom de internationella organen på livsmedelsområdet”. ( 24 ) Parlamentet har tillagt att ”när det gäller syftet att minska natriumhalten, fastställs i WHO:s dokument uttryckligen att bordssalt (natriumklorid) och andra natriumkällor, inbegripet bland annat natriumvätekarbonat motsvarar varandra”. ( 25 )

34.

Följaktligen anser jag att begreppet ”motsvarande värde för salt” i den mening som avses i bilagan till förordning nr 1924/2006 ska tolkas så att den totala mängden natrium i ett livsmedel, i alla dess former, och inte endast det natrium som kan förknippas med kloridjoner (natriumklorid, även kallat bordssalt) omfattas.

35.

Den andra tolkningsfrågan har ställts i andra hand. Den har ställts endast för det fall domstolen, som svar på den första tolkningsfrågan, skulle slå fast att den totala mängden natrium i ett livsmedel, oavsett detta mineralämnes form, ska beaktas vid beräkningen av ”motsvarande värde för salt” av den högsta tillåtna natriumhalten för att näringspåståendena ”låg natrium/salthalt” och ”mycket låg natrium/salthalt” som föreskrivs i förordning nr 1924/2006 ska kunna användas.

36.

Denna fråga har i huvudsak till syfte att bedöma giltigheten av flera sekundärrättsliga bestämmelser inom unionsrätten, beträffande vilka den hänskjutande domstolen betvivlar förenligheten med dels artikel 6.1 första stycket FEU, vilken har gett stadgan en bindande verkan, dels artiklarna 11.1 och 16 i stadgan, vilka avser yttrandefrihet och informationsfrihet respektive näringsfrihet, ( 26 ) samt artikel 10 i Europakonventionen, vilken också avser yttrandefrihet. ( 27 )

37.

Den hänskjutande domstolen har angett att om det skulle visa sig att alla former av natrium som finns i ett livsmedel ska beaktas vid beräkningen av ”motsvarande värde för salt” skulle bestämmelserna i artikel 2.1 i direktiv 2000/13 och de i artikel 9.1 och 9.2 i direktiv 2009/54, jämförda med bilaga III i detta sistnämnda direktiv ”tolkade mot bakgrund av det motsvarighetsförhållande som fastställts mellan natrium och salt i bilagan till förordning nr 1924/2006” ( 28 ), kunna medföra en alltför långtgående begränsning av de ovannämnda friheterna.

38.

I detta hänseende har endast Neptune Distribution påstått att de bestämmelser i unionens sekundärrätt som således nämns i den andra tolkningsfrågan strider mot de grundläggande friheter som skyddas av artiklarna 11, 16 och 52 i stadgan och av artikel 10 i Europakonventionen, eftersom dessa bestämmelser, enligt den tolkning som Cour administrative d’appel de Lyon har gjort, fråntar bolaget möjligheten att framhäva sin produkts egenskaper med hjälp av upplysningar om dess sammansättning som dock är sanna. ( 29 ) Den franska, den grekiska och den italienska regeringen, samt parlamentet, rådet och kommissionen anser, tvärtom, att de bestämmelser som avses i direktiven 2000/13 och 2009/54 inte strider mot artikel 6.1 första stycket FEU, jämförd med artiklarna 11.1 och 16 i stadgan och, följaktligen, att giltigheten av dessa bestämmelser inte påverkas.

39.

För det första har jag frågat mig huruvida den begäran om en giltighetsbedömning som den hänskjutande domstolen har formulerat på detta sätt är välgrundad. Det är nämligen enligt min uppfattning inte orimligt att anse att en eventuell ogiltighet av dessa bestämmelser i direktiv 2000/13 och direktiv 2009/54, vilket utgör en omarbetning av direktiv 80/777, kan följa av den omständigheten att det i bestämmelser i en annan rättsakt, nämligen förordning nr 1924/2006 såsom den har tolkats av domstolen, inte görs någon åtskillnad, i detta fall beträffande vilken form av natrium som ska beaktas avseende ett livsmedels halt av detta näringsämne. Det förefaller vara ett undantagsfall att frågan om en unionsrättslig akts giltighet, som i detta fall, tas upp inom ramen för en eventuell oförenlighet med stadgan, följer av den kumulerade effekten av bestämmelser i flera olika lagstiftningsakter. Vidare ska det erinras om att den bedömning av en rättsakts giltighet som domstolen gör inom ramen för en begäran om förhandsavgörande normalt sett ska grunda sig på den faktiska och rättsliga situation som fanns vid den tidpunkt då denna rättsakt antogs. ( 30 )

40.

Vidare har, liksom den franska regeringen och rådet har påpekat, med avseende på föremålet för det nationella målet, ( 31 ) räckvidden av den andra tolkningsfrågan fastställts på ett felaktigt sätt. Enligt min uppfattning ska den giltighetsbedömning som har begärts av domstolen begränsas till artikel 9.2 andra stycket och bilaga III i direktiv 2009/54, av vilka endast en kombinerad tillämpning kan vara relevant i förevarande mål. ( 32 ) I den mån det inte förekommer något särskilt krav beträffande angivelserna om ett livsmedels natriumhalt i artikel 2.1 i direktiv 2000/13, i vilken endast formuleras ”allmänna och horisontella” bestämmelser, ( 33 ) kan inte giltigheten av denna sistnämnda bestämmelse påverkas av den hänskjutande domstolens överväganden.

41.

Jag anser således att den andra tolkningsfrågan ska omformuleras. Under alla omständigheter anser jag att den ogiltighet av sekundärrättsliga unionsakter som Neptune Distribution anser vara grundad på en påstådd oförenlighet med bestämmelser i stadgan inte kan godtas i ett sådant sammanhang som det som är aktuellt i förevarande mål, ( 34 ) i synnerhet av nedan angivna skäl.

42.

Det råder inga tvivel om att de berörda bestämmelserna i direktiv 2009/54 utgör en begränsning med hänsyn till de grundläggande rättigheter som föreskrivs i artiklarna 11 och 16 i stadgan, eftersom de begränsar möjligheten för de bolag som saluför naturliga mineralvatten att fritt bestämma innehållet i de påståenden som de använder i deras kommersiella meddelanden avseende dessa produkter.

43.

Enligt fast rättspraxis utgör emellertid den näringsfrihet som garanteras av artikel 16 inte någon absolut rättighet och dess användning får således begränsas av unionslagstiftaren. ( 35 ) Det samma gäller för den yttrandefrihet och informationsfrihet som skyddas av artikel 11 i stadgan. ( 36 ) Det följer emellertid av artikel 52.1 i stadgan dels att ”[v]arje begränsning i utövandet av de rättigheter och friheter som erkänns i denna stadga ska vara föreskriven i lag och förenlig med det väsentliga innehållet i dessa rättigheter och friheter”, dels att ”[b]egränsningar …, med beaktande av proportionalitetsprincipen, endast [får] göras om de är nödvändiga och faktiskt svarar mot mål av allmänt samhällsintresse som erkänns av unionen eller behovet av skydd för andra människors rättigheter och friheter”.

44.

För det första anser jag att de rättsliga begränsningar som följer av tillämpningen av de bestämmelser som här åsyftas i förevarande fall inte påverkar det huvudsakliga innehållet i yttrandefriheten och informationsfriheten samt näringsfriheten som erkänns i artiklarna 11 respektive 16 i stadgan. Även om dessa bestämmelser har till syfte att reglera användningen av nämnda friheter, särskilt när det gäller angivelser avseende natriumhalten i märkning och reklam beträffande naturliga mineralvatten, kan de dock inte ”kränka det väsentliga innehållet” i dessa friheter, ( 37 ) eftersom de personer på vilka dessa bestämmelser är tillämpliga behåller möjligheten att yttra sig och att informera konsumenter samt rätten att utöva sin entreprenörsverksamhet inom den ram som är fastställd efter avvägning enligt unionsrätten.

45.

För det andra ska det erinras om att proportionalitetsprincipen, enligt domstolens rättspraxis, innebär att unionsinstitutionerna i sitt handlande inte får gå utöver vad som är ändamålsenligt och nödvändigt för att uppnå de legitima mål som eftersträvas med de aktuella bestämmelserna. När det finns flera ändamålsenliga åtgärder att välja mellan ska den åtgärd väljas som är minst ingripande, och de vållade olägenheterna får inte vara orimliga i förhållande till de eftersträvade målen. ( 38 )

46.

När det gäller syftena med bestämmelserna i direktiv 2009/54, vill jag, liksom de regeringar och institutioner som har ingett yttranden till domstolen, påpeka att de begränsningar som de inför motsvarar ”det viktigaste syftet … att skydda konsumenters hälsa, att förhindra att konsumenter vilseleds och att säkerställa rättvis handel”. ( 39 ) En ”hög nivå” av ”folkhälsoskydd” och ”konsumentskydd” utgör emellertid legitima mål av allmänt intresse vars genomförande eftersträvas av unionen, såsom framgår av flera bestämmelser i FEU och i stadgan. ( 40 )

47.

När det gäller skydd för konsumenters hälsa, framgår sambandet mellan detta syfte, som anges i artikel 35 i stadgan, och antagandet av direktiv 2009/54 uppenbart av lydelsen i bestämmelserna i detta, och särskilt av dess ovan citerade skäl 5, och dess artikel 9.2.

48.

I detta hänseende har den franska regeringen och kommissionen understrukit att angivelsen om låg salthalt (natriumklorid), i märkning och/eller reklam avseende naturliga mineralvatten, av köparna kan uppfattas som en fördel i näringshänseende, men att en sådan angivelse bortser från den totala natriumhalten, trots vetenskapliga yttranden med rekommendationer om att minska natriumkonsumtionen av medicinska skäl. ( 41 ) Neptune Distribution har tvärtom invänt mot att de åsyftade sekundärrättsliga bestämmelserna inte gör någon åtskillnad mellan, å ena sidan, natriumklorid av vilket en alltför omfattande konsumtion är notoriskt hälsovådlig och, å andra sidan, natriumvätekarbonat som finns i vissa mineralvatten. Den hänskjutande domstolen anser för sin del att ”det föreligger allvarliga tvivel beträffande motsvarigheten, avseende hälsorisker för personer som lider av högt blodtryck och mer allmänt för europeiska konsumenter, mellan konsumtion av vatten med hög halt av natriumvätekarbonat och vatten som är rika på natriumklorid”, bland annat med avseende på olika yttranden som ingetts av Europeiska myndigheten för livsmedelssäkerhet (EFSA). ( 42 )

49.

Jag anser för det första att det, utifrån dagens vetenskapliga kunskapsnivå, inte är möjligt att slutgiltigt ta ställning till huruvida en omfattande konsumtion av natrium i form av natriumvätekarbonat eller natriumklorid är hälsovådlig eller inte, särskilt med avseende på högt blodtryck. ( 43 ) Följaktligen anser jag att det, enligt försiktighetsprincipen, ( 44 ) som unionslagstiftaren är skyldig att iaktta, ( 45 ) är lämpligt att förbjuda distributörerna av naturliga mineralvatten att använda ett påstående om en låg salthalt (natriumklorid) men bortser från det totala natriumintag som kan följa av den eventuellt omfattande förekomsten av natriumvätekarbonat i detta vatten. Det är även, enligt min uppfattning, nödvändigt att inte tillåta dessa distributörer att, såsom Neptune Distribution önskar, göra gällande den skillnad som finns mellan olika former av natriumintag i angivelserna avseende deras produkter, eftersom ett sådant påstående kan vilseleda konsumenterna beträffande de eventuella fördelar för deras hälsa som kan följa av konsumtion av natrium i andra former än bordssalt. ( 46 )

50.

Vidare följer av domen Deutsches Weintor ( 47 ) att även om ett påstående skulle kunna vara exakt i sig, är ett förbud mot det legitimt i den mån detta påstående visar sig vara splittrat. I det målet fann domstolen, avseende en begäran om en bedömning av huruvida bestämmelserna i förordning nr 1924/2006 var giltiga, bland annat med hänsyn till artikel 16 i stadgan, att dessa bestämmelser som utan undantag förbjöd en tillverkare eller distributör av vin att använda ett hälsopåstående av den typ som är aktuell i förevarande mål, ( 48 ) med beaktande av dess ofullständiga karaktär även om det kunde vara sant, ( 49 ) var förenliga med artikel 6.1 första stycket FEU. Unionslagstiftaren kunde således med fog anta att det var nödvändigt att undvika att använda angivelser som eventuellt var exakta men dock tvetydiga vilka fråntar konsumenterna möjligheten att reglera sin konsumtion på ett kunskapsunderbyggt sätt, i det målet beträffande alkoholhaltiga drycker och i förevarande mål beträffande natrium som finns i naturliga mineralvatten.

51.

När det gäller konsumentupplysning beträffande väsentliga egenskaper hos sådana produkter som naturliga mineralvatten, ska det för det första påpekas att iakttagandet av detta syfte av allmänt intresse i förevarande mål är nära knutet till det ovannämnda, avseende skydd för folkhälsan, och att vissa av de ovan angivna övervägandena följaktligen även kan vara relevanta i detta hänseende. Det ska vidare preciseras att yttrandefriheten och informationsfriheten som garanteras i artikel 11 i stadgan omfattar kommersiella upplysningar, bland annat i reklamsyfte, liksom när det gäller artikel 10 i Europakonventionen. ( 50 )

52.

Det kan i förevarande mål konstateras att även om de parter som har ingett yttranden till domstolen som argument har anfört nödvändigheten av att skydda konsumenterna genom precisa och exakta upplysningar, har de dock formulerat förslag till svar som är helt motsatta med stöd av samma grund. ( 51 ) Enligt min uppfattning är det, mot bakgrund av de ovannämnda internationella organisationernas ståndpunkter, ( 52 ) nödvändigt att distributörerna av naturligt mineralvatten lämnar både tydlig och fullständig information beträffande den totala mängd natrium som dessa innehåller, så att en normalt upplyst konsument kan göra ett medvetet val bland alla likartade produkter som erbjuds, ( 53 ) vilket innebär att det inte förekommer någon förväxling på detta område, och detta även för det fall den information som ges skulle vara sann. ( 54 )

53.

Slutligen har Neptune Distribution, när det gäller huruvida de medel som unionslagstiftaren har använt för att uppnå de båda ovannämnda syftena är lämpliga, gjort gällande att de begränsningar av informationsfriheten och näringsfriheten som följer av de bestämmelser som åsyftas i den andra tolkningsfrågan inte står i proportion till dessa syften.

54.

Det följer emellertid av domstolens praxis att ”gemenskapslagstiftaren ska ges ett vidsträckt utrymme för skönsmässig bedömning inom ett område som det förevarande inom vilket gemenskapslagstiftaren ställs inför val av politisk, ekonomisk och social art och måste göra komplexa bedömningar”. Detta innebär att ”det endast kan bli fråga om en begränsad domstolsprövning avseende sådana rättsakters lagenlighet” och att ”en åtgärd på detta område endast förklaras ogiltig om den är uppenbart olämplig i förhållande till det mål som den behöriga institutionen eftersträvar”. ( 55 )

55.

Av fast rättspraxis följer i synnerhet att en bedömning av ytterst komplicerade vetenskapliga och tekniska sakomständigheter, för att avgöra beskaffenheten och omfattningen av de åtgärder som unionslagstiftaren vidtar, enligt fördraget endast ankommer på unionens institutioner, och unionsdomstolen får inte ersätta institutionernas bedömning med sin egen bedömning. ( 56 ) Det följer vidare av rättspraxis att de behöriga myndigheternas utrymme för skönsmässig bedömning vid avvägningen mellan yttrandefriheten och de ovannämnda syftena beror på vilket mål som motiverar begränsningen av denna rättighet och på vilket slags verksamhet som är i fråga”. Enligt min uppfattning är det utrymme för skönsmässig bedömning som domstolen har lämnat större när det specifikt gäller en situation där yttrandefriheten används i kommersiellt – och därmed lukrativt – syfte, exempelvis i reklambudskap. ( 57 )

56.

I förevarande fall anser jag att unionslagstiftaren, mot bakgrund av det stora utrymme för skönsmässig bedömning av vetenskapliga och tekniska uppgifter som den ska tillskrivas på området och mot bakgrund av nödvändigheten för den att iaktta den ovannämnda försiktighetsprincipen, ( 58 ) rimligen kunde anse att de syften som legitimt eftersträvas i de aktuella bestämmelserna i direktiv 2009/54 inte kunde uppnås genom åtgärder som var mindre begränsande med avseende på de friheter som har åberopats i förevarande mål, inom ramen för ett kommersiellt meddelande från Neptune Distribution.

57.

Jag vill vidare, liksom den franska regeringen, parlamentet, rådet och kommissionen, påpeka att begränsningen av dessa friheter i realiteten är måttlig, eftersom distributörer av naturligt mineralvatten behåller en frihet att upplysa konsumenterna om sammansättningen i dessa vatten, och bland annat deras låga natriumhalt, genom att i sin märkning eller i sin reklam använda angivelser som uttryckligen är tillåtna av unionslagstiftaren, nämligen de som förekommer i bilaga III i direktiv 2009/54, eller angivelser som eventuellt godtagits av medlemsstaternas lagstiftare. ( 59 )

58.

Mot bakgrund av samtliga ovan anförda omständigheter anser jag att unionslagstiftaren, genom att anta bestämmelserna i artikel 9.2 andra stycket och bilaga III i direktiv 2009/54, inte har överskridit de begränsningar som följer av iakttagandet av proportionalitetsprincipen med hänsyn till artiklarna 11, 16 och 52.1 i stadgan.

59.

Mot bakgrund av ovanstående överväganden föreslår jag att domstolen besvarar de tolkningsfrågor som har ställts av Conseil d’État (Frankrike) enligt följande: