Mål T‑305/13

Servizi assicurativi del commercio estero SpA (SACE)

och

Sace BT SpA

mot

Europeiska kommissionen

”Statligt stöd — Exportkreditförsäkring — Återförsäkringsskydd som ett offentligt moderbolag beviljat sitt dotterbolag — Tillskott av kapital för att täcka dotterbolagets skulder — Begreppet statligt stöd — Statens ansvar — Kriteriet om en privat investerare — Motiveringsskyldighet”

Sammanfattning – Tribunalens dom (sjunde avdelningen) av den 25 juni 2015

Stöd som ges av en medlemsstat – Begrepp – Stöd som ges av ett offentligt företag – Företag som kontrolleras av staten – Statens ansvar för stödåtgärden – Omfattas – Flera omständigheter som ska beaktas

(Artikel 107.1 FEUF)
Stöd som ges av en medlemsstat – Begrepp – Stöd som ges av ett offentligt företag – Företag som kontrolleras av staten – Statens ansvar för stödåtgärden – Omfattas – Omständigheter som ska beaktas – Styrelseledamöter utnämnda av flera ministerier – Otillräckligt

(Artikel 107.1 FEUF)
Stöd som ges av en medlemsstat – Begrepp – Stöd som ges av ett offentligt företag – Företag som kontrolleras av staten – Statens ansvar för stödåtgärden – Omfattas – Detta företag bedriver inte sin verksamhet på marknaden under normala konkurrensvillkor i förhållande till privata företag – Omständigheter som ska beaktas

(Artikel 107.1 FEUF)
Stöd som ges av en medlemsstat – Kommissionens beslut – Domstolsprövning – Gränser – Bedömning av lagenligheten utifrån de uppgifter som var tillgängliga när beslutet fattades

(Artiklarna 108.2 FEUF och 263 FEUF)
Stöd som ges av en medlemsstat – Begrepp – Bedömning med utgångspunkt från kriteriet en privat investerare – Beaktande av förhållandena och de tillgängliga uppgifterna vid tidpunkten då stödåtgärderna vidtogs

(Artikel 107.1 FEUF)
Stöd som ges av en medlemsstat – Administrativt förfarande – Kommissionens skyldigheter – Omsorgsfull och opartisk granskning – Beaktande av de mest kompletta och tillförlitliga uppgifterna – Skyldighetens omfattning

(Art. 108.2, TFUE)
Stöd som ges av en medlemsstat – Begrepp – Bedömning med utgångspunkt från kriteriet en privat investerare – Bedömning med utgångspunkt från samtliga relevanta omständigheter för den omtvistade transaktionen och det sammanhang i vilket den ingår – Skyldighet för medlemsstaten att lämna objektiva och kontrollerbara uppgifter som visar att det rör sig om en ekonomisk verksamhet

(Artikel 107.1 FEUF)
Stöd som ges av en medlemsstat – Administrativt förfarande – Fastställande av stödbeloppet – Hänvisning till tidigare beslutspraxis – Otillåtlighet

(Artiklarna 107.1 FEUF och 296 FEUF)
Stöd som ges av en medlemsstat – Begrepp – Tillämpningskriterium – Huruvida transaktionen är rimlig för en privat investerare som har en strategi på medellång eller lång sikt

(Artikel 107.1 FEUF)

Endast det faktum att ett offentligt företag kontrolleras av staten är inte tillräckligt för att anse att de åtgärder som företaget vidtagit ska tillskrivas staten. Det är vidare nödvändigt att undersöka om myndigheterna ska anses ha varit delaktiga på ett eller annat sätt i dessa åtgärder.

Begreppet statens faktiska delaktighet ska härvid tolkas så, att beslutet om den aktuella åtgärden ska ha fattats under myndigheternas faktiska inflytande eller kontroll eller att det är osannolikt att myndigheterna inte haft ett sådant inflytande eller en sådan kontroll, utan att det är nödvändigt att pröva vilken inverkan denna delaktighet har haft på åtgärdens innehåll. Det kan i synnerhet inte krävas, för att ansvarsvillkoret ska vara uppfyllt, att det ska styrkas att det offentliga företaget skulle ha handlat annorlunda om det hade handlat självständigt. Målen för den aktuella åtgärden kan visserligen beaktas vid prövningen av ansvaret, men de är inte avgörande.

Dessutom hindrar inte den självständighet som följer av ett offentligt bolags rättsliga ställning att staten kan utöva ett dominerande inflytande vid beslut om vissa åtgärder. Det offentliga företagets principiella självständighet utesluter inte att staten faktiskt kan vara delaktig. Denna delaktighet kan styrkas med alla de relevanta rättsliga och faktiska omständigheter som tillsammans kan utgöra tillräckligt precisa och samstämmiga indicier på att staten utövar ett faktiskt inflytande eller en faktisk kontroll.

(se punkterna 41, 48 och 51)
När det gäller statligt stöd som ges genom ett offentligt företag styrker den omständigheten att åtminstone de första ledamöterna av ett sådant företags styrelse enligt en särskild föreskrift i lag ska utses gemensamt av flera betydelsefulla ministerier att det finns särskilda kopplingar mellan detta företag och myndigheterna. Detta kan tyda på att myndigheterna är delaktiga i företagets verksamhet. Dessa organisatoriska omständigheter, som visserligen är signifikativa i den mån de visar att det offentliga företaget har en begränsad självständighet i förhållande till staten, är emellertid i sig inte tillräckliga för att fastställa att staten faktiskt varit delaktig i beslutet om de omtvistade åtgärderna. Därför måste de bedömas tillsammans med andra omständigheter.

(se punkterna 61 och 63)
Såvitt avser den omständigheten att ett offentligt företag bedriver verksamhet med exportkreditförsäkring på marknaden under normala konkurrensvillkor i förhållande till privata aktörer och bedömningen av frågan huruvida myndigheterna använder företaget för att stödja medlemsstatens företag och därmed gynna landets ekonomiska utveckling, gör följande allmänna indikatorer avseende omständigheterna under vilka besluten om de omtvistade åtgärder som av kommissionen kvalificerats som statligt stöd fattades, sett till deras helhet, det möjligt att slå fast att en medlemsstat bär ansvaret för dessa åtgärder, med hänsyn till deras betydelse för medelemsstatens ekonomi.

För det första omfattas den omständighet som hänför sig till försäkring för politiska risker, katastrofrisker, ekonomiska, affärsrelaterade och växelkursrelaterade risker samt ytterligare risker som aktörer och bolag, även utländska, som har en koppling till dem eller ägs av dem utsätts för, i verksamhet i utlandet och i samband med internationaliseringen av den aktuella medlemsstatens ekonomi, av uppdrag av allmänintresse som sträcker sig längre än enbart till uppdraget att tillhandahålla skydd mot icke-marknadsmässiga risker, vilket inte omfattas av den konkurrensutsatta sektorn.

För det andra bekräftar den omständighet som hänför sig till den statliga garantin för det offentliga företaget, även om den endast avser sådan verksamhet på området för kreditförsäkring som företaget inte bedriver på marknadsmässiga villkor, att företagets verksamhet inte är en sådan verksamhet som ett affärsdrivande exportkreditförsäkringsbolag bedriver på marknadsmässiga villkor utan en verksamhet som bedrivs av ett offentligt försäkringsbolag med en särskild ställning vars mål, enligt vad som fastställts av myndigheterna, är att stödja ekonomin genom att fungera som ett verktyg för exportfrämjande, i synnerhet med hjälp av den statliga garantin.

För det tredje styrker den omständighet som hänför sig till den nationella revisionsmyndighetens årliga kontroll av det offentliga företagets räkenskaper och ekonomi- och finansministeriets skyldighet att varje år lägga fram en rapport om företagets verksamhet för den berörda medlemsstatens parlament, även om den inte är avgörande i sig, medlemsstatens intresse av företagets verksamhet. Följaktligen utgör den en av flera relevanta omständigheter som kommissionen kan lägga till grund för ett beslut att klassificera en åtgärd som statligt stöd.

Vad för det fjärde beträffar den omständighet som är hänförlig till det godkännande som den interministeriella kommittén för ekonomisk programplanering gör av verksamhetsplanen avseende det aktuella företagets försäkringsåtaganden och de finansiella behoven kopplade till vissa risker och denna kommittés definition av de övergripande gränserna för de icke-marknadsmässiga risker som det aktuella företaget kan svara för, visar det förhållandet att verksamhetsplanen ska godkännas av kommittén, som är det högsta samordnings- och ledningsorganet för den berörda medlemsstatens ekonomiska politik, att detta företag inte bedriver sin verksamhet helt självständigt. Således kan det anses handla under myndigheternas kontroll, åtminstone när det gäller viktiga beslut.

Med hänsyn till vidden av och föremålet för åtgärderna som av kommissionen kvalificerats som statligt stöd, visar alla dessa omständigheter att det är osannolikt att myndigheterna inte var delaktiga i beslutet om de omtvistade åtgärderna.

(se punkterna 66, 67, 71–74, 76, 77, 81 och 82)
Se domen.

(se punkterna 83, 94 och 133)
Syftet med kriteriet om en privat investerare som agerar under normala marknadsförhållanden är, med avseende på statligt stöd, att avgöra om den ekonomiska fördelen som ett företag beviljats, av vilket slag den än är, med hjälp av statliga medel är ägnad – på grund av sina verkningar – att snedvrida eller hota att snedvrida konkurrensen och att påverka handeln mellan medlemsstaterna. I artikel 107.1 FEUF görs ingen åtskillnad mellan statliga åtgärder med hänsyn till deras orsaker eller syften, utan de definieras i stället med utgångspunkt i vilka verkningar de har.

Det är mot bakgrund av förhållandena vid tidpunkten då stödåtgärderna vidtogs som det ska bedömas huruvida staten eller det berörda offentliga organet har agerat som en medveten privat aktör i en marknadsekonomi i syfte att fastställa om dess agerande var ekonomiskt förnuftigt. All bedömning som grundar sig på senare förhållanden ska således undvikas. En jämförelse mellan offentliga och privata aktörers handlande ska således fastställas i förhållande till det förhållningssätt som en privat aktör skulle ha haft under liknande omständigheter, vid den aktuella transaktionen, med hänsyn till tillgängliga uppgifter och den utveckling som kunde förutses vid denna tidpunkt. Ett konstaterande i efterhand av den faktiska räntabiliteten av den transaktion som genomförts av medlemsstaten eller den berörda offentliga enheten saknar följaktligen relevans. Så är fallet särskilt då kommissionen prövar om det är fråga om ett statligt stöd när det gäller en åtgärd som inte anmälts till kommissionen och som redan har genomförts av det berörda offentliga organet då kommissionen genomför sin prövning.

(se punkterna 92–94)
I enlighet med principerna om bevisbörda på området för statligt stöd ankommer det på kommissionen att framlägga bevisning som styrker ett sådant stöd. I detta avseende är kommissionen skyldig att utföra granskningsförfarandet av de ifrågasatta åtgärderna på ett omsorgsfullt och opartiskt sätt för att, då det slutgiltiga beslutet antas, förfoga över de mest kompletta och tillförlitliga uppgifterna vid fastställandet av huruvida det rör sig om ett stöd och, om så är fallet, huruvida det är oförenligt eller olagligt.

Om det visar sig att kriteriet om en privat investerare kan vara tillämpligt, ankommer det således på kommissionen att förelägga den berörda medlemsstaten att inkomma med alla relevanta upplysningar som gör det möjligt för kommissionen att pröva om villkoren för detta kriteriums tillämplighet och tillämpning är uppfyllda. Om medlemsstaten inkommer med de uppgifter som erfordras ankommer det på kommissionen att göra en helhetsbedömning, varvid den ska beakta alla de relevanta omständigheter i det aktuella fallet som gör det möjligt för kommissionen att avgöra om det är uppenbart att det berörda företaget inte skulle ha erhållit motsvarande lättnader av en sådan privat aktör.

(se punkterna 95, 96, 112 och 184–186)
Under det administrativa förfarandet för kontroll av ett statligt stöd, i synnerhet vid tillämpningen av kriteriet om en privat investerare, ankommer det på den berörda medlemsstaten att till kommissionen inkomma med objektiva och kontrollerbara uppgifter som visar att dess beslut grundades på ekonomiska förhandskalkyler som kan jämföras med sådana kalkyler som en rationell privat aktör – som befinner sig i en situation som ligger så nära som möjligt den situation som medlemsstaten eller det offentliga organet befinner sig i – under de aktuella omständigheterna skulle ha låtit upprätta före beslutet om den aktuella åtgärden för att utröna om en sådan investering kommer att löna sig.

Att i detta syfte, under det administrativa förfarandet, förete studier som beställts av oberoende konsultbolag innan beslutet om den aktuella åtgärden fattades kan bidra till att visa att medlemsstaten eller det offentliga organet har vidtagit denna åtgärd i egenskap av marknadsaktör

Vilka uppgifter om ekonomiska förhandskalkyler som begärs av det offentliga organ som tillhandahållit stödet måste emellertid bedömas i det enskilda fallet, och det kan variera beroende på arten och vidden av de ekonomiska riskerna. Uppgifterna måste särskilt anpassas till arten av och komplexiteten i den aktuella transaktionen, värdet på de aktuella medlen, varorna eller tjänsterna och de aktuella omständigheterna.

(se punkterna 97, 98, 121, 122 och 178)
För att fastställa att ett stöd föreligger kan kommissionen således inte enbart hänvisa till sin egen beslutspraxis. Kommissionen är skyldig att utföra en omsorgsfull och opartisk granskning, mot bakgrund av tillämpliga bestämmelser, av alla objektiva uppgifter som står till dess förfogande. Samma sak gäller när kommissionen fastställer storleken på det stöd som den beslutar att kräva tillbaka. Om kommissionen beslutar att kräva tillbaka ett visst belopp ska kommissionen nämligen fastställa, så exakt som möjligt med hänsyn till omständigheterna i målet, värdet på det stöd som företaget har erhållit.

Följaktligen kan kommissionen inte undgå sin motiveringsskyldighet genom att enbart hänvisa till en metod som utarbetades i ett annat ärende, utan att förklara varför denna metod är relevant för bedömningen av huruvida en åtgärd eventuellt utgör ett statligt stöd under andra faktiska omständigheter.

(se punkterna 149 och 152–154)
För att bedöma huruvida en offentlig investerares ingrepp i ett företags kapital, i fråga om statligt stöd, står i överensstämmelse med kriteriet om en privat investerare, ska hänsyn tas till att den privata investerarens beteende, som ska jämföras med den offentliga investerarens beteende, inte nödvändigtvis måste jämföras med den vanliga investerarens agerande – vilken placerar kapital för att det ska ge avkastning på mer eller mindre kort sikt. Detta beteende ska åtminstone motsvara agerandet hos ett privat holdingbolag eller en privat koncern – som har en strukturell, allmän eller sektoriell strategi, och styras av mer långsiktiga lönsamhetsperspektiv.

I den mån kravet på en ekonomisk förhandskalkyl enbart syftar till en jämförelse mellan det berörda offentliga företagets handlande och en rationell privat investerares handlande i en liknande situation, är detta krav förenligt med principen om likabehandling mellan offentlig och privat sektor. Detta innebär att medlemsstaterna får investera i ekonomisk verksamhet och att kapital som direkt eller indirekt ställs till ett företags förfogande av staten, under omständigheter som motsvarar normala marknadsvillkor, inte kan betecknas som statligt stöd.

Dessutom innebär inte det utrymme för skönsmässig bedömning som en offentlig investerare har att den offentliga investeraren undgår kravet på en lämplig ekonomisk förhandskalkyl. Visserligen kan en skillnad göras mellan beräkningen av investeringens sannolika avkastning, vid vilken den offentliga investeraren har ett visst utrymme för skönsmässig bedömning, och investerarens avvägning för att fastställa huruvida denna avkastning är tillräckligt stor för att den aktuella investeringen ska genomföras. Vid denna avvägning är utrymmet för skönsmässig bedömning mindre, eftersom den aktuella transaktionen kan jämföras med andra möjligheter att placera. Det utrymme för skönsmässig bedömning som en offentlig investerare har när det gäller beräkningen av den sannolika avkastningen av projektet innebär emellertid inte att den offentliga investeraren undgår skyldigheten att företa en ekonomisk värdering, grundad på en analys av tillgängliga uppgifter och den utveckling som kan förutses, som är lämplig mot bakgrund av transaktionens art, komplexitet, omfattning och sammanhang.

(se punkterna 181, 187 och 188)