Yttrande 1/13
Yttrande enligt artikel 218.11 FEUF
”Yttrande enligt artikel 218.11 FEUF — Konventionen om de civila aspekterna på internationella bortföranden av barn — Tredjelands anslutning — Förordning (EG) nr 2201/2003 — Europeiska unionens exklusiva externa befogenhet — Risk för menlig inverkan på en enhetlig och konsekvent tillämpning av unionsbestämmelserna samt för att det system som inrättats genom dem hindras från att fungera väl”
Sammanfattning – Domstolens yttrande 1/13 (stora avdelningen) den 14 oktober 2014
Internationella avtal — Ingående — Domstolens yttrande — Begäran om yttrande — Sakprövningsförutsättningar — Begäran ska avse ingående av ett avtal — Begreppet avtal — Förklaring om godtagande av anslutning till konventionen om de civila aspekterna på internationella bortföranden av barn — Omfattas — Villkor
(Artikel 218.1 och 218.11 FEUF, rättegångsreglerna, artikel 196.2)
Internationella avtal — Ingående — Domstolens yttrande — Begäran om yttrande — Sakprövningsförutsättningar — Föremålet för begäran — Befogenhetsfördelningen mellan unionen och medlemsstaterna
(Artikel 218.11 FEUF, rättegångsreglerna, artikel 196.2)
Internationella avtal — Villkor för deltagande som innebär att unionen inte kan ingå — Unionens behörighet — Utövas av medlemsstaterna genom gemensamma åtgärder
Internationella avtal — Ingående — Domstolens yttrande — Begäran om yttrande — Sakprövningsförutsättningar — Tilltänkt avtal — Begrepp
(Artikel 218.1 och 218.11 FEUF)
Internationella avtal — Ingående — Domstolens yttrande — Begäran om yttrande — Sakprövningsförutsättningar — Fråga som kan komma att tas upp till prövning i ett domstolsförfarande — Saknar betydelse
(Artikel 218.11 FEUF)
Internationella avtal — Ingående — Unionens behörighet — Konventionen om de civila aspekterna på internationella bortföranden av barn
(Artiklarna 216.1 FEUF och 218.11 FEUF, rådets förordning nr 2201/2003)
Internationella avtal — Ingående — Godtagande av ett tredjelands anslutning till konventionen om de civila aspekterna på internationella bortföranden av barn — Unionens behörighet — Exklusiv behörighet — Grundval — Bedömningskriterium — Risk för att förordning nr 2201/2003 påverkas
(Artikel 3.2 FEUF, rådets förordning nr 2201/2003)
Akten om anslutning till 1980 års Haagkonvention om de civila aspekterna på internationella bortföranden av barn och förklaringen om godtagande av den anslutningen har visserligen upprättats genom olika instrument, men utgör tillsammans uttryck för de berörda staternas samstämmiga viljeyttringar och utgör därför en internationell överenskommelse. Eftersom en förklaring om godtagande av en anslutning som en medlemsstat deponerar är en grundläggande beståndsdel i en internationell överenskommelse som ingås med ett tredjeland, omfattas den av begreppet avtal i den mening som avses i artikel 218.1 och 218.11 FEUF, under förutsättning att det är fråga om ett avtal som unionen planerar i den mening som avses i dessa bestämmelser.
(se punkterna 41 och 42)
Ett yttrande inhämtas från domstolen bland annat i frågor som rör befogenhetsfördelningen mellan unionen och medlemsstaterna i fråga om ingående av ett bestämt avtal med tredjeland. Artikel 196.2 i domstolens rättegångsregler ger stöd för denna tolkning.
(se punkt 43)
Om villkoren för att delta i en internationell överenskommelse innebär att unionen inte själv kan ingå överenskommelsen, trots att denna omfattas av unionens externa befogenhet, kan den befogenheten utövas genom förmedling av medlemsstater som agerar i unionens intresse.
(se punkt 44)
Enligt artikel 218.1 och 218.11 FEUF får domstolens yttrande inhämtas när ett avtal har planerats av unionen. Det innebär att avtalet har planerats av en eller flera av unionens institutioner som har befogenheter i förfarandet enligt artikel 218 FEUF.
En begäran om yttrande kan prövas i sak särskilt när ett förslag från kommissionen om ett avtal har underställts rådet och inte har återkallats när begäran inkommer till domstolen. Det är däremot inte nödvändigt att rådet vid den tidpunkten har gett uttryck för en avsikt att ingå ett sådant avtal. Under dessa förhållanden framstår det nämligen som att begäran om yttrande framställs för att de berörda institutionerna har en legitim önskan om att – innan beslut om det aktuella avtalet fattas – få kännedom om omfattningen av unionens och medlemsstaternas respektive befogenheter.
Förfarandet för yttrande enligt artikel 218.11 FEUF syftar dessutom till att undvika att rättsliga komplikationer uppkommer genom att medlemsstaterna undertecknar internationella åtaganden utan att ha nödvändig befogenhet, då de med hänsyn till unionsrätten inte längre har den lagstiftningsbefogenhet som behövs för att genomföra sådana åtaganden.
Slutligen förutsätts det inte att det föreligger en slutgiltig överenskommelse mellan unionsinstitutionerna om möjligheten eller lämpligheten av att utöva unionens externa befogenhet för att en begäran om yttrande ska kunna framställas.
(se punkterna 45–47 och 49)
Den omständigheten att vissa av de frågor som har uppkommit i ett förfarande för yttrande kan prövas i samband med en talan om fördragsbrott enligt artikel 258 FEUF utgör inte hinder för att domstolens yttrande inhämtas enligt artikel 218.11 FEUF. Förfarandet för yttrande ska nämligen göra det möjligt att lösa alla frågor som kan bli föremål för domstolsprövning i den mån frågorna motsvarar förfarandets syfte.
(se punkt 54)
Det är inte nödvändigt att det i fördraget uttryckligen föreskrivs att unionen ska ha befogenhet att ingå ett internationellt avtal för att så skall vara fallet. Sådan befogenhet kan nämligen även följa underförstått av andra bestämmelser i fördragen och av rättsakter som med stöd av dessa bestämmelser har antagits av unionens institutioner. När institutionerna enligt unionsrätten har interna befogenheter för att förverkliga bestämda mål, har unionen befogenhet att göra de för detta ändamål nödvändiga internationella åtagandena, även i avsaknad av en uttrycklig bestämmelse härom. Den sistnämnda möjligheten anges även i artikel 216.1 FEUF.
1980 års Haagkonvention de civila aspekterna på internationella bortföranden av barn avser civilrättsligt samarbete i fråga om gränsöverskridande bortförande av barn. Den ingår därför i området för familjerätt som har gränsöverskridande följder. På detta område har unionen interna befogenheter enligt artikel 81.3 FEUF. Unionen har dessutom utövat denna befogenhet genom att anta förordning nr 2201/2003 om domstols behörighet och om erkännande och verkställighet av domar i äktenskapsmål och mål om föräldraansvar. Under dessa förhållanden har unionen extern befogenhet på det område som är föremål för ovannämnda konvention.
(se punkterna 67 och 68)
Ett godtagande av ett tredjelands anslutning till 1980 års Haagkonvention de civila aspekterna på internationella bortföranden av barn omfattas av unionens exklusiva befogenhet.
Eftersom unionen endast har tilldelade befogenheter, måste en extern befogenhet, och i synnerhet en exklusiv befogenhet, nämligen grunda sig på en konkret helhetsbedömning av förhållandet mellan det planerade internationella avtalet och gällande unionsrätt. De områden som omfattas av unionsbestämmelserna respektive av bestämmelserna i det planerade avtalet ska beaktas vid bedömningen och dessutom ska den möjliga utveckling som kan förutses samt beskaffenheten och innehållet i dessa regler och bestämmelser beaktas. Syftet med detta är att kontrollera huruvida det ifrågavarande avtalet kan inverka menligt på den enhetliga och konsekventa tillämpningen av unionsbestämmelserna och hindra de system som inrättats genom dessa bestämmelser från att fungera väl.
Bestämmelserna i förordning nr 2201/2003 om domstols behörighet och om erkännande och verkställighet av domar i äktenskapsmål och mål om föräldraansvar omfattar till stor del de båda förfaranden som regleras i den ovannämnda konventionen, det vill säga förfarandet för återlämnande av olovligen bortförda barn och förfarandet för att säkerställa att umgängesrätten ska kunna utövas. Unionens regler ska därför anses omfatta hela konventionen.
Trots att förordning nr 2201/2003 enligt artikel 60 i densamma har företräde framför den ovannämnda konventionen, finns det risk för att räckvidden och verkan hos de gemensamma regler som fastställs i den förordningen påverkas av att medlemsstaterna godtar tredjelands anslutning till 1980 års Haagkonvention på olika sätt. Det föreligger en risk för att förordning nr 2201/2003 inte skulle tillämpas enhetligt och konsekvent om inte unionen utan medlemsstaterna hade befogenhet att godta eller inte godta ett nytt tredjelands anslutning till 1980 års Haagkonvention. Detta gäller särskilt reglerna om samarbetet mellan medlemsstaternas myndigheter vid varje tillfälle som ett internationellt bortförande av barn berör ett tredjeland och två medlemsstater, varav den ena men inte den andra har godtagit detta tredjelands anslutning till konventionen.
(se punkterna 74, 83 och 88–90 samt domslutet)
Yttrande 1/13
Yttrande enligt artikel 218.11 FEUF
”Yttrande enligt artikel 218.11 FEUF — Konventionen om de civila aspekterna på internationella bortföranden av barn — Tredjelands anslutning — Förordning (EG) nr 2201/2003 — Europeiska unionens exklusiva externa befogenhet — Risk för menlig inverkan på en enhetlig och konsekvent tillämpning av unionsbestämmelserna samt för att det system som inrättats genom dem hindras från att fungera väl”
Sammanfattning – Domstolens yttrande 1/13 (stora avdelningen) den 14 oktober 2014
Internationella avtal – Ingående – Domstolens yttrande – Begäran om yttrande – Sakprövningsförutsättningar – Begäran ska avse ingående av ett avtal – Begreppet avtal – Förklaring om godtagande av anslutning till konventionen om de civila aspekterna på internationella bortföranden av barn – Omfattas – Villkor
(Artikel 218.1 och 218.11 FEUF, rättegångsreglerna, artikel 196.2)
Internationella avtal – Ingående – Domstolens yttrande – Begäran om yttrande – Sakprövningsförutsättningar – Föremålet för begäran – Befogenhetsfördelningen mellan unionen och medlemsstaterna
(Artikel 218.11 FEUF, rättegångsreglerna, artikel 196.2)
Internationella avtal – Villkor för deltagande som innebär att unionen inte kan ingå – Unionens behörighet – Utövas av medlemsstaterna genom gemensamma åtgärder
Internationella avtal – Ingående – Domstolens yttrande – Begäran om yttrande – Sakprövningsförutsättningar – Tilltänkt avtal – Begrepp
(Artikel 218.1 och 218.11 FEUF)
Internationella avtal – Ingående – Domstolens yttrande – Begäran om yttrande – Sakprövningsförutsättningar – Fråga som kan komma att tas upp till prövning i ett domstolsförfarande – Saknar betydelse
(Artikel 218.11 FEUF)
Internationella avtal – Ingående – Unionens behörighet – Konventionen om de civila aspekterna på internationella bortföranden av barn
(Artiklarna 216.1 FEUF och 218.11 FEUF, rådets förordning nr 2201/2003)
Internationella avtal – Ingående – Godtagande av ett tredjelands anslutning till konventionen om de civila aspekterna på internationella bortföranden av barn – Unionens behörighet – Exklusiv behörighet – Grundval – Bedömningskriterium – Risk för att förordning nr 2201/2003 påverkas
(Artikel 3.2 FEUF, rådets förordning nr 2201/2003)
Akten om anslutning till 1980 års Haagkonvention om de civila aspekterna på internationella bortföranden av barn och förklaringen om godtagande av den anslutningen har visserligen upprättats genom olika instrument, men utgör tillsammans uttryck för de berörda staternas samstämmiga viljeyttringar och utgör därför en internationell överenskommelse. Eftersom en förklaring om godtagande av en anslutning som en medlemsstat deponerar är en grundläggande beståndsdel i en internationell överenskommelse som ingås med ett tredjeland, omfattas den av begreppet avtal i den mening som avses i artikel 218.1 och 218.11 FEUF, under förutsättning att det är fråga om ett avtal som unionen planerar i den mening som avses i dessa bestämmelser.
(se punkterna 41 och 42)
Ett yttrande inhämtas från domstolen bland annat i frågor som rör befogenhetsfördelningen mellan unionen och medlemsstaterna i fråga om ingående av ett bestämt avtal med tredjeland. Artikel 196.2 i domstolens rättegångsregler ger stöd för denna tolkning.
(se punkt 43)
Om villkoren för att delta i en internationell överenskommelse innebär att unionen inte själv kan ingå överenskommelsen, trots att denna omfattas av unionens externa befogenhet, kan den befogenheten utövas genom förmedling av medlemsstater som agerar i unionens intresse.
(se punkt 44)
Enligt artikel 218.1 och 218.11 FEUF får domstolens yttrande inhämtas när ett avtal har planerats av unionen. Det innebär att avtalet har planerats av en eller flera av unionens institutioner som har befogenheter i förfarandet enligt artikel 218 FEUF.
En begäran om yttrande kan prövas i sak särskilt när ett förslag från kommissionen om ett avtal har underställts rådet och inte har återkallats när begäran inkommer till domstolen. Det är däremot inte nödvändigt att rådet vid den tidpunkten har gett uttryck för en avsikt att ingå ett sådant avtal. Under dessa förhållanden framstår det nämligen som att begäran om yttrande framställs för att de berörda institutionerna har en legitim önskan om att – innan beslut om det aktuella avtalet fattas – få kännedom om omfattningen av unionens och medlemsstaternas respektive befogenheter.
Förfarandet för yttrande enligt artikel 218.11 FEUF syftar dessutom till att undvika att rättsliga komplikationer uppkommer genom att medlemsstaterna undertecknar internationella åtaganden utan att ha nödvändig befogenhet, då de med hänsyn till unionsrätten inte längre har den lagstiftningsbefogenhet som behövs för att genomföra sådana åtaganden.
Slutligen förutsätts det inte att det föreligger en slutgiltig överenskommelse mellan unionsinstitutionerna om möjligheten eller lämpligheten av att utöva unionens externa befogenhet för att en begäran om yttrande ska kunna framställas.
(se punkterna 45–47 och 49)
Den omständigheten att vissa av de frågor som har uppkommit i ett förfarande för yttrande kan prövas i samband med en talan om fördragsbrott enligt artikel 258 FEUF utgör inte hinder för att domstolens yttrande inhämtas enligt artikel 218.11 FEUF. Förfarandet för yttrande ska nämligen göra det möjligt att lösa alla frågor som kan bli föremål för domstolsprövning i den mån frågorna motsvarar förfarandets syfte.
(se punkt 54)
Det är inte nödvändigt att det i fördraget uttryckligen föreskrivs att unionen ska ha befogenhet att ingå ett internationellt avtal för att så skall vara fallet. Sådan befogenhet kan nämligen även följa underförstått av andra bestämmelser i fördragen och av rättsakter som med stöd av dessa bestämmelser har antagits av unionens institutioner. När institutionerna enligt unionsrätten har interna befogenheter för att förverkliga bestämda mål, har unionen befogenhet att göra de för detta ändamål nödvändiga internationella åtagandena, även i avsaknad av en uttrycklig bestämmelse härom. Den sistnämnda möjligheten anges även i artikel 216.1 FEUF.
1980 års Haagkonvention de civila aspekterna på internationella bortföranden av barn avser civilrättsligt samarbete i fråga om gränsöverskridande bortförande av barn. Den ingår därför i området för familjerätt som har gränsöverskridande följder. På detta område har unionen interna befogenheter enligt artikel 81.3 FEUF. Unionen har dessutom utövat denna befogenhet genom att anta förordning nr 2201/2003 om domstols behörighet och om erkännande och verkställighet av domar i äktenskapsmål och mål om föräldraansvar. Under dessa förhållanden har unionen extern befogenhet på det område som är föremål för ovannämnda konvention.
(se punkterna 67 och 68)
Ett godtagande av ett tredjelands anslutning till 1980 års Haagkonvention de civila aspekterna på internationella bortföranden av barn omfattas av unionens exklusiva befogenhet.
Eftersom unionen endast har tilldelade befogenheter, måste en extern befogenhet, och i synnerhet en exklusiv befogenhet, nämligen grunda sig på en konkret helhetsbedömning av förhållandet mellan det planerade internationella avtalet och gällande unionsrätt. De områden som omfattas av unionsbestämmelserna respektive av bestämmelserna i det planerade avtalet ska beaktas vid bedömningen och dessutom ska den möjliga utveckling som kan förutses samt beskaffenheten och innehållet i dessa regler och bestämmelser beaktas. Syftet med detta är att kontrollera huruvida det ifrågavarande avtalet kan inverka menligt på den enhetliga och konsekventa tillämpningen av unionsbestämmelserna och hindra de system som inrättats genom dessa bestämmelser från att fungera väl.
Bestämmelserna i förordning nr 2201/2003 om domstols behörighet och om erkännande och verkställighet av domar i äktenskapsmål och mål om föräldraansvar omfattar till stor del de båda förfaranden som regleras i den ovannämnda konventionen, det vill säga förfarandet för återlämnande av olovligen bortförda barn och förfarandet för att säkerställa att umgängesrätten ska kunna utövas. Unionens regler ska därför anses omfatta hela konventionen.
Trots att förordning nr 2201/2003 enligt artikel 60 i densamma har företräde framför den ovannämnda konventionen, finns det risk för att räckvidden och verkan hos de gemensamma regler som fastställs i den förordningen påverkas av att medlemsstaterna godtar tredjelands anslutning till 1980 års Haagkonvention på olika sätt. Det föreligger en risk för att förordning nr 2201/2003 inte skulle tillämpas enhetligt och konsekvent om inte unionen utan medlemsstaterna hade befogenhet att godta eller inte godta ett nytt tredjelands anslutning till 1980 års Haagkonvention. Detta gäller särskilt reglerna om samarbetet mellan medlemsstaternas myndigheter vid varje tillfälle som ett internationellt bortförande av barn berör ett tredjeland och två medlemsstater, varav den ena men inte den andra har godtagit detta tredjelands anslutning till konventionen.
(se punkterna 74, 83 och 88–90 samt domslutet)